3 Hovedtrekkene i gjeldende rett

3.1 Innledning

I dette kapitlet gjøres det rede for i hvilken grad gjeldende norsk rett gir vern mot diskriminering på grunn av nedsatt funksjonsevne, mens det i neste kapittel gis en oversikt over lover på andre diskrimineringsfelt, herunder diskriminering på grunn av kjønn, etnisitet mv.

Både internasjonale konvensjoner, EU-retten, Grunnloven og enkelte andre lovregler, både av sivilrettslig og strafferettslig art, er relevante for vernet mot diskriminering.

I det følgende omhandles Grunnloven § 110 c (kapittel 3.2) og menneskerettsloven (kapittel 3.3) og betydningen av nedsatt funksjonsevne i straffeloven (kapittel 3.4). Videre omtales arbeidsmiljølovens regler om vern mot diskriminering på grunn av nedsatt funksjonsevne (kapittel 3.5.2.1), plikt til tilrettelegging i arbeidslivet (kapittel 3.5.2.2), diskrimineringsombudsloven (kapittel 3.5.3) samt forvaltningsrettslige prinsipper som verner mot diskriminering (kapittel 3.5.4).

Annen sentral lovgivning som gir individuelle rettigheter om tilrettelegging mv. for personer med nedsatt funksjonsevne blir behandlet i kapittel 3.6, og regler om tilgjengelighet og tilrettelegging i gjeldende rett blir omtalt i kapittel 3.7. Til slutt omtales lov om råd for mennesker med nedsatt funksjonsevne i kapittel 3.8.

3.2 Grunnloven § 110 c

Grunnloven inneholder ikke noe direkte forbud mot diskriminering, verken på grunnlag av nedsatt funksjonsevne eller av andre grunner.

Grunnloven fra 1814 inneholdt ikke noe helhetlig vern av menneskerettighetene, slik vi kjenner dem i dag. I 1994 ble likevel Grunnloven endret ved tilføyelsen av § 110 c, som lyder:

«Det paaligger Statens Myndigheder at respektere og sikre Menneskerettighederne.

Nærmere Bestemmelser om Gjennemførelsen af Traktater herom fastsættes ved Lov.»

Den generelle henvisningen til «Menneskerettighederne» i § 110 c første ledd skal sees i sammenheng med henvisningen til «Traktater» i andre ledd. Bestemmelsen favner følgelig alle menneskerettigheter, slik de fremgår av de internasjonale konvensjoner Norge er bundet av. I en særstilling kommer de menneskerettskonvensjonene som er inkorporert i norsk rett gjennom menneskerettsloven, se under 3.3 nedenfor.

Formuleringen «respektere og sikre» er inspirert av sentrale menneskerettskonvensjoner og innebærer både en negativ og en positiv forpliktelse; plikten til å unnlate å krenke rettighetene, og i visse tilfeller en aktiv plikt til tiltak for å sikre dem.

For det første har bestemmelsen en viktig symbolfunksjon. Den signaliserer at menneskerettighetene er en sentral verdi i norsk politikk som det skal legges stor vekt på. Bestemmelsen fungerer videre som politisk retningslinje om å ta menneskerettighetene i betraktning på alle relevante samfunnsområder.

Bestemmelsen har også rettslig betydning. Første ledd slår fast prinsippet om at det er en oppgave for statens myndigheter; Stortinget, regjeringen, forvaltningsorganer og domstoler, å respektere og sikre menneskerettighetene. Dette prinsippet innebærer enkelte rettslige forpliktelser. Myndighetene forpliktes til å unnlate å føre en politikk i strid med menneskerettighetene. Det er ikke knyttet særskilte sanksjoner til denne plikten, men brudd på forpliktelsen kan lede til konstitusjonelt ansvar. Prinsippet vil også være et moment ved tolkningen av andre regler og sette skranker for forvaltningens skjønnsutøvelse. Prinsippet kan også ha betydning ved løsningen av spørsmål lovgivningen ikke tar stilling til, de såkalte «lovtomme rom».

3.3 Menneskerettsloven

Menneskerettsloven (lov 21. mai 1999 nr. 30 om styrking av menneskerettighetenes stilling i norsk rett) inkorporer flere sentrale menneskerettskonvensjoner i norsk rett. Menneskerettslovens formål er å «styrke menneskerettighetenes stilling i norsk rett», jf. § 1. Loven gir med dette et signal om at menneskerettighetene skal ha en sterk stilling i norsk rett og samfunnsliv. Menneskerettsloven § 2 bestemmer at nærmere bestemte konvensjoner «skal gjelde som norsk lov i den utstrekning de er bindende for Norge». Bestemmelsen lister deretter opp hvilke konvensjoner som er omfattet av inkorporeringen: Den europeiske menneskerettskonvensjon med flere tilleggsprotokoller, FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter, FNs konvensjon om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter og FNs konvensjon om barns rettigheter.

Forrangsbestemmelsen i menneskerettsloven § 3 innebærer at dersom tolkingen av en norsk lovregel avdekker motstrid med en av de inkorporerte konvensjonene, vil det være konvensjonens regler som har fortrinn.

Det nærmere innholdet i konvensjonene og deres betydning for vernet mot diskriminering på grunnlag av nedsatt funksjonsevne er behandlet i kapittel 5.

3.4 Straffeloven

Strafferettslig vern mot diskriminering

Stortinget vedtok våren 2008 at personer med nedsatt funksjonsevne tas med i oppregningen av grupper som beskyttes mot hatkriminalitet i straffeloven § 185 bokstav d (tidligere straffeloven § 135 a), jf. Ot.prp. nr. 8 (2007-2008) Om lov om endringer i straffeloven 20. mai 2005 nr. 28 mv. og Innst. O. nr. 29 (2007-2008).

Det ble samtidig vedtatt at personer med nedsatt funksjonsevne tas med i oppregningen av grupper som beskyttes av diskrimineringsbestemmelsen i straffeloven § 186 bokstav d (tidligere straffeloven § 349 a).

Disse endringene er ennå ikke trådt i kraft. Endringene i straffelovgivningen er nærmere omtalt i kapittel 16.6.3.

Betydningen av nedsatt funksjonsevne

Straffeloven hadde fram til våren 2008 ikke bestemmelser som gjør det straffbart å diskriminere på grunn av nedsatt funksjonsevne. Straffelovens vern mot diskriminerende eller hatefulle ytringer og diskriminering på andre diskrimineringsgrunnlag er behandlet i kapittel 4.4.

Straffeloven inneholder enkelte regler om at nedsatt funksjonsevne hos fornærmede kan ha betydning for straffbarhet og straffeutmåling, og dermed i enkelte tilfeller gi mennesker med nedsatt funksjonsevne et særlig vern. Ved legemsforbrytelser begått overfor en person med nedsatt funksjonsevne, vil straffeloven § 232 om straffskjerpelse ved særdeles skjerpende omstendigheter kunne komme til anvendelse. I bestemmelsens siste punkt heter det:

«Ved avgjørelsen av om andre særdeles skjerpende omstendigheter foreligger, skal det særlig legges vekt på om overtredelsen er begått mot en forsvarsløs person, om den er rasistisk motivert, om den er skjedd uprovosert, om den er begått av flere i fellesskap, og om den har karakter av mishandling.»

Alternativet «forsvarsløs person» tar sikte på å dekke situasjoner der det er et klart misforhold i styrke mellom offer og gjerningsperson. En funk­sjonsnedsettelse kan medføre at en person har mindre muligheter til å forsvare seg. Jo mer funk­sjonsnedsettelsen reduserer forsvarsmulighetene, jo grovere karakter får legemskrenkelsen. Dersom «andre særdeles skjerpende omstendigheter» foreligger, herunder om overtredelsen er begått mot en «forsvarsløs person», ut­vides som hovedregel den ordinære strafferammen for legemskrenkelser med fengsel i 3 år. Muligheten til kun å gi bøter faller også bort. Ved de mindre alvorlige krenkelsene og legemsfornærmelsene utvides strafferammen med 6 måneders fengsel, og adgangen til å straffe ved bøter videreføres.

Nedsatt funksjonsevne hos fornærmede kan også være straffeskjerpende ved seksualforbrytelser, jf. straffeloven §§ 192 og 193.

I tillegg til disse bestemmelsene, vil nedsatt funksjonsevne hos fornærmede etter omstendighetene kunne være en skjerpende omstendighet, som vil ha betydning for straffe­utmålingen innenfor de ordinære strafferammene.

Det er nå foreslått å videreføre bestemmelsene i straffeloven 1902 som verner sårbare grupper mot hatefulle ytringer og diskriminering, jf. §§ 135 a og 349 a, jf. Ot.prp. nr. 8 (2007-2008) Om lov om endringer i straffeloven 20. mai 2005 nr. 28 mv. (skjerpende og formildende omstendigheter, folkemord, rikets selvstendighet, terrorhandlinger, ro, orden og sikkerhet, og offentlig myndighet). I tillegg er det foreslått at vernet utvides til også å omfatte personer med nedsatt funksjonsevne. Endringene i straffelovgivningen er nærmere behandlet i kapittel 16.6.3.

Stortinget vedtok våren 2008 en lovfesting av alminnelige bestemmelser om hvilke forhold som skal legges vekt på ved straffeutmålingen, jf. Ot.prp. nr. 8 (2007-2008) Om lov om endringer i straffeloven 20. mai 2005 nr. 28 mv. (skjerpende og formildende omstendigheter, folkemord, rikets selvstendighet, terrorhandlinger, ro, orden og sikkerhet, og offentlig myndighet) og Innst. O. nr. 29 (2007-2008). Endringene har ikke trådt i kraft.

3.5 Sivilrettslig lovgivning

3.5.1 Innledning

Det finnes ingen generell sivilrettslig lovgivning mot diskriminering på grunn av nedsatt funksjonsevne, slik likestillingsloven gjelder ved diskriminering på grunn av kjønn og diskrimineringsloven gjelder ved diskriminering på grunn av etnisitet, religion mv. På arbeidslivets område er det gitt bestemmelser til vern mot diskriminering på flere grunnlag, blant annet funksjonshemming. I tillegg gir det alminnelige oppsigelsesvernet et visst vern. Utover dette er det kun forvaltningsrettslige prinsipper som setter skranker for diskriminering på grunn av nedsatt funksjonsevne.

I det følgende behandles vernet i arbeidsmiljøloven (kapittel 3.5.2). Videre blir det redegjort for diskrimineringsombudsloven (kapittel 3.5.3) samt forvaltningsrettslige prinsipper som verner mot diskriminering (kapittel 3.5.4).

3.5.2 Arbeidsmiljøloven

Arbeidsmiljøloven (lov 17. juni 2005 nr. 62 om arbeidsmiljø, arbeidstid og stillingsvern mv.) inneholder en rekke bestemmelser som har betydning for arbeidstakere med nedsatt funksjonsevne.

3.5.2.1 Forbudet mot diskriminering

Arbeidsmiljøloven kapittel 13 har bestemmelser om vern mot diskriminering. Arbeidsmiljølovens bestemmelser om vern mot diskriminering er mer inngående behandlet i kapitlene 9, 10, 11, 12 og 15.

Formålet med reglene er å sikre trygge ansettelsesforhold og likebehandling i arbeidslivet, jf. § 1-1, bokstav b. Diskrimineringsvernet omfatter alle sider ved arbeidsforholdet, fra utlysning av stilling til arbeidsforholdets opphør, herunder lønns- og arbeidsvilkår, og forfremmelse. Reglene beskytter arbeidstakere, men får også anvendelse når en virksomhet benytter selvstendige næringsdrivende og innleide arbeidstakere. Videre gjelder reglene for innmelding og deltakelse i arbeidslivets organisasjoner, jf. § 13-2 tredje ledd.

Den sentrale bestemmelsen er arbeidsmiljøloven § 13-1, som har overskriften «forbud mot diskriminering», og forbyr direkte og indirekte diskriminering, på grunn av blant annet funksjonshemming. Forskjellsbehandling som har et saklig formål, ikke er uforholdsmessig inngripende overfor den eller de som forskjellsbehandles og som er nødvendig for utøvelse av arbeid eller yrke, anses ikke som diskriminering, jf. arbeidsmiljøloven § 13-3. Trakassering og instruks om å diskriminere personer som er nevnt i arbeidsmiljøloven § 13-1 første ledd anses som diskriminering. Gjengjeldelse mot arbeidstaker som varsler i samsvar med § 2-4 (varsling om kritikkverdig forhold i virksomheten) er forbudt, jf. § 2-5. Loven åpner for positiv særbehandling knyttet til nedsatt funksjonsevne, jf. § 13-5. Arbeidsgiveren har opplysningsplikt i ansettelsessaker etter § 13-7, mens bestemmelsene om delt bevisbyrde er nedfelt i § 13-8. Ved brudd på diskrimineringsforbudene åpnes det for oppreisningsansvar uavhengig av skyld, samt erstatning for økonomisk tap etter alminnelige regler, jf. § 13-9. Organisasjoner som helt eller delvis har til formål å arbeide mot diskriminering kan brukes som fullmektig i forvaltningssak, jf. § 13-10.

Forbudet mot direkte og indirekte diskriminering etter gjeldende rett er behandlet i kapittel 9.5.2.1, og saklig forskjellsbehandling i kapittel 9.7.2.1. Arbeidsmiljøloven har også forbud mot trakassering på grunn av funksjonshemming, jf. lovens § 13-1 (2). Dette blir behandlet i kapittel 9.8.2.1. Arbeidsmiljøloven har også forbud mot instruks om å diskriminere (se kapittel 9.9.2) og forbud mot gjengjeldelse mot arbeidstaker som varsler om kritikkverdige forhold, jf. arbeidsmiljøloven § 2-5 (se kapittel 9.10.2.1). Arbeidsmiljøloven åpner også for positiv særbehandling knyttet til funksjonshemming (se kapittel 9.12.2). Arbeidsmiljøloven har regler om delt bevisbyrde (se kapittel 11.1.2.2), om opplysningsplikt for arbeidsgiveren (se kapittel 11.2.2), om organisasjoners adgang til å opptre som fullmektig (se kapittel 12.2.2) og om reaksjoner i form av oppreisning og erstatning for økonomisk tap (se kapittel 15.3.1.1 og 15.3.1.2).

3.5.2.2 Plikt til tilrettelegging

Arbeidsmiljøloven § 13-5 inneholder en plikt til tilrettelegging overfor arbeidstakere med funksjonshemming:

«Arbeidsgiver skal så langt det er mulig iverksette nødvendige tiltak for at arbeidstaker med funksjonshemming skal kunne få eller beholde arbeid, utføre og ha fremgang i arbeidet og ha tilgang til opplæring og annen kompetanseutvikling. Dette gjelder ikke dersom tiltakene vil innebære en uforholdsmessig stor byrde for arbeidsgiver.»

I Ot.prp. nr. 104 (2002-2003) var det foreslått en plikt til tilrettelegging knyttet til «arbeidstaker med varig redusert arbeidsevne». Under komitébehandlingen ble denne personkretsen endret til «arbeidstaker med funksjonshemming», jf. Innst. O. nr. 52 (2003-2004) s. 14. Endringen ble gjort med henvisning til at vilkåret om varig redusert arbeidsevne ville innsnevret personkretsen i forhold til gjeldende regulering. Komiteen framhevet videre at dersom departementets forslag til begrepsbruk blir stående, ville det utelukkende bli tatt utgangspunkt i det til enhver tid gjeldende arbeidsforhold den funksjonshemmede er i. En person med «varig redusert arbeidsevne» i en type arbeid trenger selvsagt ikke ha like «varig redusert arbeidsevne» i annen type arbeid eller i en annen type stilling. Komiteen viste til at begrepet «funksjonshemmet» tar høyde for dette. Komiteen viste også til at bruk av begrepet «varig redusert arbeidsevne» ville kunne være i strid med EUs rådsdirektiv 2000/78/EF om gjennomføring av prinsippet om likebehandling i arbeidslivet.

Formålet med bestemmelsen er å sikre like muligheter for arbeidstakere og arbeidssøkere med funksjonshemming som for andre.

Innholdet i tilretteleggingsplikten beror på en konkret vurdering. Relevante momenter er i hvilken grad et tiltak effektivt reduserer begrensninger som følger av en funksjonsnedsettelse, i hvilken utstrekning tiltaket faktisk lar seg gjennomføre, tiltakets kostnader, kostnadens konsekvens for arbeidsgivers øvrige virksomhet og muligheten for å få offentlig bistand. Brudd på plikten utløser de samme sanksjoner som brudd på forbudet mot diskriminering etter § 13-1. Dette innebærer blant annet at en regel om delt bevisbyrde kommer til anvendelse og at arbeidstaker og arbeidssøker kan kreve oppreisning, jf. §§ 13-8 og 13-9.

Arbeidsmiljøloven § 4-6 første ledd pålegger også en plikt til individuell tilrettelegging:

«Hvis en arbeidstaker har fått midlertidig eller varig redusert arbeidsevne som følge av ulykke, sykdom, slitasje e.l., skal arbeidsgiveren, så langt det er mulig, iverksette de nødvendige tiltak for at arbeidstakeren skal kunne få eller beholde et høvelig arbeid. Arbeidstakeren skal fortrinnsvis gis anledning til å fortsette i sitt vanlige arbeid, eventuelt etter særskilt tilrettelegging av arbeidet, arbeidstiden, endringer i tekniske innretninger, gjennomgått attføring e.l.»

Bestemmelsene i §§ 4-6 og 13-5 definerer personkretsene ulikt. Alle arbeidstakere som har redusert arbeidsevne er omfattet av § 4-6, såfremt dette er forårsaket av «ulykke, sykdom eller slitasje». Bestemmelsen er ment å ha et vidt nedslagsfelt, og omfatter tilfeller av kortvarig sykefravær. Arbeidsgivers plikt etter § 4-6 er begrenset til de ansatte, mens § 13-5 også gjelder for arbeidssøkende, jf. «kan få eller beholde arbeid». Personkretsene er derfor til dels overlappende, men ikke sammen­fallende. Det stilles i § 4-6 krav om at arbeidstakeren skal tas med på råd dersom det er aktuelt å overføre vedkommende til annet arbeid, jf. § 4-6 nr. 2. Arbeidsgiver skal også som hovedregel, i samråd med arbeidstaker, utarbeide en oppfølgingsplan for tilbakeføring til arbeid, jf. § 4-6 nr. 3.

Forskjellene har sammenheng med at formålet med regelsettene er ulikt. Mens § 13-5 er en del av et diskrimineringsvern og spesielt skal fremme likebehandling av mennesker med nedsatt funksjonsevne, springer tilretteleggingsplikten i § 4-6 ut fra behovet for å motvirke sykefravær og uførhet.

Arbeidsmiljøloven har også andre regler om tilgjengelighet til bygg og anlegg mv. knyttet til arbeidsplasser, se omtale i kapittel 3.7.2.

3.5.3 Diskrimineringsombudsloven

Diskrimineringsombudsloven (lov 10. juni 2005 nr. 40 om Likestillings- og diskrimineringsombudet og Likestillings- og diskrimineringsnemnda) omhandler de organer som er opprettet for å håndheve diskriminerings- og likestillingslovgivningen, saksbehandlingsregler samt reglene om ombudets og nemndas organisering og kompetanse.

Diskrimineringsombudsloven § 3 fastslår hoved­regelen om ombudets oppgaver. Ombudets oppgaver består både i å arbeide for reell likestilling, og å behandle individuelle klager om diskriminering. Ombudets oppgaver er begrenset til de diskrimineringsgrunnlag og de samfunnsområder hvor det er vedtatt diskrimineringslovgivning. Ombudets pådriver og lovhåndhevingskompetanse når det gjelder personer med nedsatt funksjonsevne er derfor begrenset til arbeidslivet. Lovgrunnlagene ombudet forvalter følger av diskrimineringsombudsloven § 1 annet ledd, og omfatter likestillingsloven, diskrimineringsloven, arbeidsmiljøloven kapittel 13, samt diskrimineringsforbudene i boliglovgivningen.

Ombudet skal gi en uttalelse om et forhold er i strid med diskrimineringsforbudet i det lovverket ombudet forvalter. Ombudet kan kun gi en uttalelse, og har ikke myndighet til å pålegge retting/stansing, eller ilegge erstatning. Nemnda behandler klager over ombudets uttalelser, jf. loven § 4 tredje ledd. Nemnda har i motsetning til ombudet vedtaksmyndighet, jf. lovens § 7. Nemnda kan pålegge stansing, retting og andre tiltak som er nødvendig for å sikre at diskrimineringen opphører eller for å hindre gjentakelse. Heller ikke nemnda kan ilegge oppreisningserstatning eller erstatning for økonomisk tap. Erstatning kan utelukkende idømmes av de ordinære domstolene. Diskrimineringsombudsloven §§ 9 og 10 oppstiller begrensninger i nemndas vedtakskompetanse. Nemnda kan ikke oppheve eller endre vedtak, eller gi pålegg om hva offentlig myndighetsutøvelse skal gå ut på. I slike saker er nemnda henvist til å gi en uttalelse.

Ombudet har i særskilte tilfeller samme kompetanse til å fatte vedtak som nemnda, jf. diskrimineringsombudsloven § 4. Ombudet kan kun fatte vedtak dersom partene ikke frivillig innretter seg etter ombudets uttalelse, og det antas å medføre «skade eller ulempe» å avvente nemndas vedtak. Dette omtales som kompetanse til å fatte «hastevedtak».

Forvaltningsloven gjelder for ombudets og nemndas saksbehandling, med mindre annet er bestemt, jf. § 15. Det er gitt egen forskriftshjemmel i lovens § 16. Med hjemmel i § 16 er det gitt forskrift om organisasjon og virksomhet for Likestillings- og diskrimineringsombudet og Likestillings- og diskrimineringsnemnda av 16. desember 2005 nr. 1524. Forskriften inneholder en rekke enkeltbestemmelser som gjelder saksbehandlingen både hos ombudet og nemnda, og utfyller forvaltningslovens alminnelige regler på flere områder. Forskriften § 1 inneholder videre en presisering av mandatet til ombudet både når det gjelder lovhåndheving og pådriverrollen.

Etter diskrimineringsombudsloven § 3 sjette ledd, jf. forskriften § 2 har ombudet en mer omfattende veiledningsplikt enn det som følger av forvaltningsloven § 11. Ombudet skal etter forskriften på en hensiktsmessig måte gi veiledning ved enkelthenvendelser som angår annen diskriminering enn den som omfattes av diskrimineringsombudsloven § 1 annet ledd. Hvor langt denne veiledningsplikten rekker er ikke avklart, men noen eksempler er nevnt, for eksempel diskriminering ved oppsigelse, saker om anmeldelse av rasistiske ytringer mv.

3.5.4 Forvaltningsrettslige prinsipper som verner mot diskriminering

Offentlig forvaltning er underlagt krav om lovmes­sighet og saklighet. Dette gir et visst vern mot dis­kriminering på grunnlag av nedsatt funksjonsevne fra forvaltningens side.

I mange tilfeller er forvaltningen gitt kompetanse til å utøve større eller mindre grad av «fritt» skjønn. Også her vil det gjelde saklighetsbegrensninger som verner mot diskriminering.

Alminnelige for­valtningsrettslige prinsipper setter enkelte grenser for skjønnsutøvelsen. Læren om disse grensene kal­les «myndighetsmisbrukslæren». Reglene om myndighetsoverskridelser følger av ulovfestet rett og stiller krav om at forvaltningen ikke legger vekt på utenforliggende hensyn, ikke utøver usaklig forskjellsbehandling, og at avgjø­relsen ikke er vilkårlig, uforholdsmessig eller sterkt urimelig.

Hvorvidt det er adgang til å vektlegge en funk­sjonsnedsettelse i det enkelte tilfelle, må avgjøres konkret ved tolkning av den loven forvaltningen bygger sin kompetanse på. Domstolene kan prøve om rammene for forvalt­ningens kompetanse er overskredet. Overskridelse av kompetansen leder som hovedregel til at en avgjørel­se kjennes ugyldig.

3.6 Plikt til individuell tilrettelegging ved nedsatt funksjonsevne

3.6.1 Innledning

Lovgivningen inneholder imidlertid en rekke regler av stor betydning for mennesker med nedsatt funksjonsevne, herunder plikter til tilrettelegging som utløses av nedsatt funksjonsevne.

Den følgende fremstillingen er derfor begrenset til å gi en oversikt over viktige regler i opplæringsloven, privatskoleloven, universitetsloven, fagskoleloven, folkehøyskoleloven, barnehageloven og sosial- og helselovgivningen.

3.6.2 Opplæringsloven

Opplæringslova (lov 17. juli 1998 nr. 61 om grunnskolen og den vidaregåande opplæringa) inneholder individuelle rettigheter knyttet til skolegang og opplæring. Loven gir rett til gratis offentlig grunnskoleopplæring. Denne retten henger sammen med den alminnelige plikten til å gjennomføre grunnskoleopplæring i opplæringsloven § 2-1. I tillegg har grunnskoleelevene rett til å gå på den skolen som ligger nærmest eller ved den skolen i nærmiljøet som de sogner til, jf. opplæringsloven § 8-1 første ledd første punktum.

Videre har ungdom som har fullført grunnskolen eller tilsvarende opplæring rett, men ikke plikt, til videregående opplæring, jf. § 3-1.

Kommunen er ansvarlig for grunnskoleopplæringen, og fylkeskommunen er ansvarlig for den videregående opplæringen.

Innholdet av retten til opplæring bestemmes dels gjennom et krav til et visst antall undervisningstimer, og dels gjennom læreplanen. Eleven har derfor rettskrav på undervisning av et visst omfang, og det må kunne legges til grunn at undervisningen skal ha en viss kvalitet. Rettskravet inneholder derimot ikke krav til faktisk oppnådde kunnskaper og ferdigheter.

Loven bygger på prinsippet om enhetsskolen, som blant annet innebærer at den alminnelige grunnskole skal være åpen for alle elever. I tråd med dette slår formålsbestemmelsen fast at opplæringen skal være tilpasset den enkelte elevs evner og forutsetninger, jf. opplæringsloven § 1-2 femte ledd.

Kommunen har plikt til å tilrettelegge arbeidsplassen for alle elever, jf. lovens § 9 a-2 tredje ledd første punktum. Det er her tale om et ansvar for individuell tilrettelegging. Bestemmelsen gir alle elever rett til en individuelt tilpasset arbeidsplass, men bestemmelsen vil ha særlig betydning for elever som på grunn av nedsatt funksjonsevne trenger en arbeidsplass som er tilpasset de særlige behovene den enkelte elev har. Bestemmelsen innebærer at arbeidsplassen skal være slik at den ikke gir eleven skader eller plager i skjelett, muskler eller sanseapparat, og at den ikke hindrer elevens læring. Aktuelle forhold her kan være den ergonomiske utformingen og tilpassingen av stolen og lesepulten.

Skolen skal innredes slik at det blir tatt hensyn til elever med nedsatt funksjonsevne, jf. § 9 a-2 tredje ledd andre punktum. Bestemmelsen presiserer og utvider § 9 a-2 tredje ledd første punktum, slik at man ikke bare ser på arbeidsplassen i snever forstand. Skolen må innrettes slik at disse elevene ikke møter funksjonshemmende barrierer i noen del av skolemiljøet. Bestemmelsen gjelder for de aktuelle elevene ved skolen og gjelder ved alle typer funksjonsnedsettelser. Elever med nedsatt funksjonsevne skal kunne fungere i skolemiljøet uten at dette setter unødige grenser for læringen og livsutfoldelsen.

De kravene som er fastsatt i lovens kapittel 9 a om elevenes skolemiljø gjelder også for skolefritidsordningen, jf. opplæringsloven § 9 a-8.

Ifølge opplæringsloven § 1-2 femte ledd skal opplæringen være tilpasset den enkelte elev. I tillegg har en elev som ikke har eller som ikke kan få tilfredsstillende utbytte av det ordinære opplæringstilbudet, en individuell rett til spesialundervisning. Det vil si at eleven har en rett til en særskilt tilrettelegging av undervisningen. Rettigheten er betinget av at eleven ikke har eller ikke kan få tilfredsstillende utbytte av det ordinære opplæringstilbudet, jf. § 5-1 første ledd. Hvorvidt vilkåret er oppfylt, og hva slags opplæring som da skal gis, skal være gjenstand for en sakkyndig vurdering. Innholdet og omfanget av retten til spesialundervisning er i hovedsak avhengig av en totalvurdering gjort ut fra skjønn. Skjønnskriteriene er ikke uttømmende. Det kan tenkes forhold som en bør eller som en kan legge vekt på, selv om loven ikke uttrykkelig nevner dem. Dette gjelder for eksempel det utbyttet eleven har hatt av tidligere opplæringstilbud. Barn under opplæringspliktig alder som har særlig behov for spesialpedagogisk hjelp har rett til slik hjelp, jf. opplæringsloven § 5-7.

Opplæringsloven har visse særregler som er knyttet til bestemte funksjonsnedsettelser.

Elever med tegnspråk som førstespråk har rett til grunnskoleopplæring i og på tegnspråk, jf. opplæringsloven § 2-6. Det avgjørende for om eleven har rettigheter etter bestemmelsen er om eleven har tegnspråk som førstespråk. Det er gjort unntak fra prinsippet om enhetsskolen ved at kommunen kan bestemme at opplæring i og på tegnspråk kan gis et annet sted enn skolen eleven sogner til. En tilsvarende bestemmelse om rett til tegnspråkopplæring gjelder for barn under opplæringspliktig alder, jf. opplæringsloven § 2-6 tredje ledd. Elever med rett til videregående opplæring har rett til å velge opplæring i og på tegnspråk eller bruke tolk, jf. opplæringsloven § 3-9. Med dette har eleven mulighet til å velge mellom skole med eget tegnspråklig miljø og alminnelig videregående skole.

Elever som er sterkt svaksynte eller blinde, har rett til opplæring i punktskrift, opplæring i bruk av nødvendige tekniske hjelpemidler og nødvendig opplæring til å ta seg frem til skolen, på skolen og i hjemmemiljøet, jf. opplæringsloven § 2-14. Tilsvarende gjelder under videregående opplæring, jf. opplæringsloven § 3-10. Disse reglene skiller seg særlig på to punkter fra reglene for hørselshemmede. For det første er prinsippet om enhetsskolen fastholdt for sterkt svaksynte og blinde elever. For det andre gjelder deres rettigheter kun opplæring i, men ikke på, punktskrift. Dette har sammenheng med at tegnspråk regnes som et språk, i motsetning til punktskrift.

Dersom en elev «på grunn av funksjonshemming» har behov for skoleskyss, har eleven rett til dette uavhengig av avstanden mellom hjemmet og skolen, jf. opplæringsloven § 7-3. I tilfelle der daglig skyss ikke er forsvarlig, kan eleven innlosjeres. I tvilstilfelle har foreldrene det avgjørende ord.

Retten til spesialpedagogisk hjelp til barn under opplæringspliktig alder er regulert i opplæringsloven § 5-7 første ledd som lyder slik:

«Barn under opplæringspliktig alder som har særlege behov for spesialpedagogisk hjelp, har rett til slik hjelp. Hjelpa skal omfatte tilbod om foreldrerådgivning. Hjelpa kan knytast til barnehagar, skolar, sosiale og medisinske institusjonar og liknande, eller organiserast som eige tiltak.»

Hva slags tilbud det enkelte barnet skal få vil på samme måte som i grunnskolen, avgjøres ut fra en totalvurdering der blant annet behovene til det enkelte barnet er et viktig moment. Det er ingen nedre aldersgrense for når barn med nedsatt funksjonsevne skal kunne søke om spesialpedagogisk hjelp. Oppregningen i tredje punktum er ikke uttømmende. I visse tilfeller er det særlig viktig at den spesialpedagogiske hjelpen blir satt inn tidlig i utviklingen, siden det kan være grunnleggende for den senere utviklingen til barnet. Dette momentet vil ha stor vekt når en skal vurdere om et barn har krav på hjelp. Det må også stå sentralt i vurderingen av det nærmere innholdet og omfanget av et slikt tilbud, slik at det i alle fall må kreves at hjelpen får et slikt innhold og omfang at den er egnet til å avhjelpe de særlige behovene barnet har.

Barn under opplæringspliktig alder som har særlig behov for tegnspråkopplæring, har også særskilt rett til dette, jf. opplæringsloven 2-6 tredje ledd. Når det gjelder barn under opplæringspliktig alder som har særlig behov for tegnspråkopplæring, gir departementet nærmere forskrifter.

Retten til spesialpedagogisk hjelp før opplæringspliktig alder er ikke avhengig av at barnet går i barnehage. Hjelpen kan for eksempel gis i hjemmet eller knyttes til sosiale og medisinske institusjoner. Hovedformålet med den spesialpedagogiske hjelpen er å bidra til at barnet blir bedre rustet til å begynne i grunnskolen.

3.6.3 Privatskoleloven

Reglene i opplæringsloven kapittel 9 a om elevenes skolemiljø, se kapittel 3.6.2, gjelder tilsvarende for privatskoler, jf. privatskolelova (lov av 4. juli 2003 nr. 84 om private skolar med rett til statstilskot) § 2-4 annet ledd.

Opplæringen skal tilpasses evnene og forutsetningene til den enkelte eleven, jf. privatskoleloven § 3-4 første ledd. Regelen er identisk med § 1-2 femte ledd i opplæringsloven, se kapittel 3.6.2. Reglene i opplæringsloven om rett til spesialundervisning gjelder også tilsvarende, jf. privatskoleloven § 3-6 første ledd. Elevene har en tilsvarende rett til skyss som etter opplæringsloven, jf. privatskoleloven § 3-7 første ledd. Dette innebærer at dersom en elev «på grunn av funksjonshemming» har behov for skoleskyss, har eleven rett til dette uavhengig av avstanden mellom hjemmet og skolen, jf. opplæringsloven § 7-3. Retten til skyss for elever i private grunnskoler gjelder likevel bare innenfor kommunegrensen i den kommunen eleven bor. For elever i private videregående skoler gjelder retten til skyss bare innenfor fylkeskommunegrensen i den fylkeskommunen eleven bor, jf. § 3-7 første ledd andre og tredje punktum.

I det store og det hele samsvarer privatskoleloven med opplæringslovens bestemmelser, bortsett fra retten til grunnskoleopplæring i og på tegnspråk og retten til opplæring i punktskrift, der privatskoleloven ikke har tilsvarende regler.

Privatskoleloven har bestemmelser i kapittel 6 A om videregående skole som gir yrkesrettet opplæring som ikke blir gitt ved en videregående offentlig skole. Kravene til skoleanlegg og skolemiljø gjelder også for disse skolene, jf. privatskoleloven § 6 A-7.

3.6.4 Universitetsloven

Universitetsloven (lov 1. april 2005 nr. 15 om universiteter og høyskoler) stiller krav om at læringsmiljøet skal være fullt ut forsvarlig ut fra en samlet vurdering av hensynet til studentenes helse, sikkerhet og velferd.

Det er opplistet en rekke krav til utformingen av det fysiske læringsmiljøet, med konkrete krav til lokaler, tekniske innretninger mv., jf. § 4-3 annet ledd. Begrepet «læringsmiljø» omfatter alle faktorer som kan påvirke studentene i en studiesituasjon. Institusjonene har imidlertid kun ansvar for de elementene av læringsmiljøet som med rimelighet kan anses å være innenfor utdanningsinstitusjonens kontrollsfære. Innholdet i kravet om fullt forsvarlig læringsmiljø må fastsettes i lys av teknisk og sosial utvikling i samfunnet, og arten av det aktuelle studium og studieopplegg. Bestemmelsen konkretiserer hvilke krav som skal stilles til det fysiske arbeidsmiljø, som blant annet inneholder atkomst til lokaler, lys- og lydforhold, forsvarlig inneklima, universell utforming mv.

Det er inntatt et krav om universell utforming i universitetsloven, jf. § 4-3 annet ledd bokstav i. Kravet innebærer at omgivelsene (det fysiske læringsmiljø) skal utformes på en slik måte at de kan brukes av alle mennesker i så stor utstrekning som mulig, uten behov for tilpassing og særskilt utforming. Kravene til læringsmiljøet er fastsatt som funksjonsbestemmelser. Dette innebærer at institusjonene kan finne hensiktsmessige og kostnadseffektive løsninger som tilfredsstiller lovens krav. Det kan åpnes for at de enkelte institusjonene kan foreta vurderinger av hva som vil være tilfredsstillende standarder ved det enkelte studiested og for det enkelte studium. I utformingen av det fysiske arbeidsmiljøet skal det, så langt det er mulig og rimelig, sørges for at læringsmiljøet er utformet etter prinsippet om universell utforming, jf. § 4-3 annet ledd bokstav i.

Utdanningsinstitusjonene er også pålagt å legge forholdene til rette for studenter med særskilte behov, herunder studenter med nedsatt funksjonsevne, jf. universitets- og høyskoleloven § 4-3 annet ledd bokstav g. Tilretteleggingen må ikke føre til en reduksjon av de faglige krav som stilles ved det enkelte studium, jf. universitets- og høyskoleloven § 4-3 femte ledd.

3.6.5 Fagskoleloven

Utdanningsinstitusjonen skal legge forholdene til rette for et godt studiemiljø og arbeide for å bedre studentvelferden på lærestedet, jf. fagskoleloven (lov 20. juni 2003 nr. 56 om fagskoleutdanning) § 4 a første ledd. Dertil skal læringsmiljøet være fullt forsvarlig ut fra en samlet vurdering knyttet til studentenes helse, sikkerhet og velferd, jf. fagskoleloven § 4 a annet ledd.

Fagskoleloven § 4 a inneholder tilsvarende krav til læringsmiljøet som i universitetsloven § 4-3, se kapittel 3.6.4.

Videre gjelder et krav om at tilbyder av fagskoleutdanning skal, så langt det er mulig og rimelig, legge studiesituasjonen til rette for studenter med særskilte behov. Tilretteleggingen skal ikke føre til en reduksjon av de faglige krav som stilles ved det enkelte studium, jf. fagskoleloven § 4 a tredje ledd. Bestemmelsen bidrar videre til å sikre personer med nedsatt funksjonsevne og andre studenter med særskilte behov mulighet til å ta fagskoleutdanning på lik linje med andre studenter. Faglig nivå og krav til studenten skal ikke reduseres. Hensynet til likebehandling i forhold til andre studenter må ivaretas. I vurderingen av hvor mye tilrettelegging som er «mulig og rimelig» kan det også tas hensyn til hvilke helsekrav som gjelder for ansettelse i de yrker skolen utdanner kandidater til, jf. Ot.prp. nr. 84 (2003-2004) Om lov om endringer i lov 20. juni 2003 nr. 56 om fagskoleutdanning kapittel 6, s. 6.

3.6.6 Folkehøyskoleloven

Skolen skal legge forholdene til rette for et godt studiemiljø og arbeide for å bedre studentvelferden på lærestedet, jf. folkehøyskoleloven (lov 6. desember 2002 nr. 72 om folkehøyskoler) § 5 a første ledd. Dertil skal læringsmiljøet være et fullt forsvarlig læringsmiljø ut fra en samlet vurdering knyttet til elevenes helse, sikkerhet og velferd, jf. folkehøyskoleloven § 5 a annet ledd. Bestemmelsen om universell utforming i § 5 a annet ledd bokstav i innebærer et krav om en utforming og sammensetning av omgivelsene (det fysiske læringsmiljø) på en slik måte at de kan brukes av alle mennesker i så stor utstrekning som mulig, uten behov for tilpassing og særskilt utforming. Bestemmelsen svarer til § 4-3 i universitetsloven, se kapittel 3.6.4.

Det kan gjøres lokale vurderinger, det vil si på de enkelte skolene, av hva som vil være tilfredsstillende standarder ved det enkelte studiested og for det enkelte studium.

I tillegg slår folkehøyskoleloven § 5 a første ledd siste punktum fast:

«Skolen skal, så langt det er mulig og rimelig, legge læringsmiljøet til rette for elever med særskilte behov.»

Denne bestemmelsen skal bidra til å sikre at personer med nedsatt funksjonsevne og andre elever med særskilte behov, får mulighet til å ta folkehøyskoleutdanning på lik linje med andre søkere uten nedsatt funksjonsevne. Enkelte folkehøyskoler mottar særtilskudd for å tilby spesielle opplegg for personer med nedsatt funksjonsevne. I denne sammenheng vises til at § 8 i forskrift 13.oktober 2006 nr. 1158 til folkehøyskoleloven. En elev som er avhengig av støtte og hjelp i den totale pedagogiske situasjonen på grunn av nedsatt funksjonsevne, regnes som to elever ved beregning av tilskudd.

3.6.7 Barnehageloven

Det er i barnehageloven slått fast at barnehagen skal være en pedagogisk virksomhet, jf. barnehageloven (lov 17. juni 2005 nr. 64 om barnehager) § 2 første ledd. Barnehagen skal ta hensyn til barnas alder, funksjonsnivå, kjønn, sosiale, etniske og kulturelle bakgrunn, jf. barnehageloven § 2 fjerde ledd. Kravene knyttet til barnehagens innhold er spesifisert nærmere ved forskrift om rammeplan for barnehagens oppgaver og innhold.

Rett til plass i barnehage er ikke lovfestet, men barn med nedsatt funksjonsevne har rett til prioritet ved opptak til barnehage, jf. barnehageloven § 13. Når et barn med nedsatt funksjonsevne først har fått plass i barnehage, oppstår plikten til å ta hensyn til barnet og barnets funksjonsevne ved utformingen av barnehagetilbudet.

Opplæringsloven gir barn under opplæringspliktig alder rett til spesialpedagogisk hjelp, se nærmere om dette under opplæringsloven kapittel 3.6.2. Barn med rett til spesialpedagogisk hjelp før opplæringspliktig alder vil kunne ha rett til prioritet til opptak i barnhage etter barnehageloven § 13, jf. ovenfor. Det er likevel ikke nødvendigvis noen sammenheng mellom disse ytelsene.

Det følger av forskrift 1. mars 2006 nr. 266 om rammeplan for barnehagens innhold og oppgaver kapittel 1.8 om barnehagen som pedagogisk virksomhet, at barnehagen skal ha et fysisk miljø som fremmer alle barns utvikling. I tilretteleggingen av det fysiske miljøet må det tas hensyn til at barn i ulike aldre og med ulikt ferdighetsnivå skal kunne bruke de samme arealene. Ved planlegging av barnehagens utforming må det tas hensyn til samfunnets mål om nedbygging av funksjonshemmende barrierer. Planlegging, lokalisering og bygging av nye barnehager bør i henhold til forskriften være basert på prinsipper om universell utforming.

Forskriften kapittel 1.9 om inkluderende fellesskap med plass til det enkelte barn sier at barn under opplæringspliktig alder ikke er en ensartet gruppe, og at barn møter barnehagen med ulike forutsetninger. Det følger av forskriften at likeverdige barnehagetilbud av god kvalitet krever individuell tilrettelegging av tilbudet og lokal tilpasning av innholdet. Videre heter det i forskriften at barnehagen har et særlig ansvar for å forebygge vansker og å oppdage barn med særskilte behov. For disse barna kan det i følge forskriften være aktuelt å gi et spesielt tilrettelagt tilbud. Tilretteleggingen kan gjelde både sosiale, pedagogiske og/eller fysiske forhold i barnehagen, og foreldre og eventuelt støtteapparat rundt barnet er viktige samarbeidspartnere for barnehagen.

Kommunen er lokal barnehagemyndighet, jf. barnehageloven § 8 første ledd første punktum. Dette innbærer at det er kommunen som har det overordnede ansvaret for at barnehagene er individuelt tilpasset det enkelte barnet.

3.6.8 Sosial- og helselovgivningen

Helse- og sosialtjenester er av stor betydning for mange funksjonshemmede. Både fordi funksjonshemningen vil kunne medføre behov for helsehjelp, men også fordi tjenestene i mange sammenhenger kan være avgjørende for å sikre den enkelte mulighet til deltagelse på ulike arenaer i livet og til å leve et likeverdig liv.  

Sosial- og helselovgivningen inneholder ingen generell bestemmelse om plikt til individuell tilrettelegging. Tjenestene skal imidlertid dekke individuelle behov. Dette forutsetter individuell tilrettelegging av tilbudet.

Det fremgår av formålet i lov om sosiale tjenester mv. at loven blant annet skal bedre levevilkårene for vanskeligstilte og bidra til økt likeverd og likestilling. Videre skal loven bidra til at den enkelte får mulighet til å leve og bo selvstendig og til å ha en aktiv og meningsfylt tilværelse i fellesskap med andre.

Av lov om pasientrettigheter fremgår det av formålsbestemmelsen at loven blant annet skal bidra til å sikre befolkningen lik tilgang på helsehjelp av god kvalitet.

3.6.8.1 Lov om sosiale tjenester mv.

Etter sosialtjenesteloven (lov 13. desember 1991 nr. 81 om sosiale tjenester m.v.) § 4-2 skal kommunens sosiale tjenester omfatte praktisk bistand og opplæring, herunder brukerstyrt personlig assistanse, avlastningstiltak, støttekontakt, plass i institusjon eller bolig med heldøgns omsorgstjenester og omsorgslønn. Den enkelte har når visse vilkår er oppfylt krav på nødvendige og forsvarlige tjenester etter loven, jf. lovens § 4-3. Tjenestene skal dekke individuelle behov. I dette ligger det en motsvarende plikt for kommunen å tilby tjenester tilpasset den enkeltes behov.

Kommunene har imidlertid stor frihet til å organisere sine tjenester. I utgangspunktet er det kommunen som velger i hvilken form tjenestene skal gis, men tjenestetilbudet skal så langt som mulig utformes i samarbeid med brukeren og det skal legges stor vekt på hva tjenestemottakeren mener, jf. lovens § 8-4.

Regjeringen Bondevik II nedsatte i 2003 et lovutvalg (Bernt-utvalget) for å utrede og foreslå harmonisering av den kommunale helse- og sosiallovgivningen. Innstillingen ble avgitt i oktober 2004, jf. NOU 2004: 18 Helhet og plan i sosial- og helsetjenesten, Samordning og samhandling i kommunale sosial- og helsetjenester. Her er det foreslått at dagens sosialtjenestelov og kommunehelsetjenestelov erstattes med en ny felles lov om sosial- og helsetjenester i kommunene. Innstillingen fra utvalget har vært på høring og Helse- og omsorgsdepartementet tar sikte på å legge frem et høringsnotat i 2008.

3.6.8.2 Helselovgivningen

Plikt til tilrettelegging av innholdet i tjenestetilbudet

Pasientrettighetsloven (lov 2. juli 1999 nr. 63 om pasientrettigheter) fastsetter individuelle rettigheter for pasienter. Sentralt er retten til nødvendig helsehjelp etter § 2-1. Etter denne bestemmelsen har pasienten rett til den helsehjelp som anses nødvendig etter en faglig vurdering av pasientens helsetilstand. Dette betyr at kommunen har plikt til å tilrettelegge innholdet i den helsehjelpen som tilbys (tjenestetilbudet) etter den enkelte pasients behov. Det ligger således et krav om individuell tilrettelegging av innholdet i tjenestene innbakt i rettigheten.

Plikt til tilrettelegging for å kunne gjennomføre helsehjelpen

Kommunens plikt til å yte nødvendig helsehjelp vil også omfatte en viss plikt til å sørge for særlige tilpasninger/tiltak under gjennomføringen av helsehjelpen dersom dette er nødvendig for å kunne yte nødvendig helsehjelp til pasienter med nedsatt funksjonsevne. For eksempel kan plikten til å gi nødvendig helsehjelp også omfatte plikt til å sørge for tolk eller andre tilsvarende tiltak dersom dette er nødvendig for å yte nødvendig helsehjelp til døve.

Pasientrettighetsloven gir også noen bestemmelser som uttrykkelig pålegger en individuell tilrettelegging når det gjelder noen spesifikke rettigheter pasienten har under gjennomføringen av helsehjelpen. Etter § 3-1 har pasienten rett til å medvirke ved gjennomføringen av helsehjelpen. Det følger uttrykkelig av bestemmelsens andre ledd at medvirkningens form skal tilpasses den enkeltes evne til å gi og motta informasjon. Etter § 3-5 skal informasjon til pasienten være tilpasset mottakerens individuelle forutsetninger.

3.6.8.3 Individuell plan

Den som har behov for langvarige og koordinerte tjenester, har etter sosial- og helselovgivningen rett til å få utarbeidet individuell plan, jf. sosialtjenesteloven § 4-3a og pasientrettighetsloven § 2-5. Formålet med utarbeidelsen av en individuell plan er blant annet å bidra til at tjenestemottakeren får et helhetlig, koordinert og individuelt tilpasset tjenestetilbud.  Den individuelle planen er et virkemiddel for å sikre at tjenestene fra ulike tjenesteytere samordnes og at tjenestene blir vurdert i sammenheng. Dette vil sikre et bedre individuelt tilrettelagt tjenestetilbud for den enkelte.

3.6.8.4 Klage- og tilsynsordninger

Den enkeltes rett til helse- og sosialtjenester ivaretas gjennom særskilte klageordninger og tilsynsorganer for tjenestene. Klage- og tilsynsorgan er fylkesmannen og Helsetilsynet i fylket for henholdsvis sosiale tjenester og helsetjenester.

3.7 Krav til generell tilrettelegging/universell utforming

3.7.1 Innledning

Generell tilrettelegging tar sikte på å imøtekomme flere former for nedsatt funksjonsevne og derved sikre tilgjengelighet for flest mulige (mange) mennesker. Tilret­teleggingen kan være generell eller individuell. Indivi­duell tilrettelegging tar sikte på å imøtekomme de individuelle tilretteleggingsbehov som kan oppstå for én person med nedsatt funksjonsevne i møte med et utilgjengelig samfunn, og derved sikre til­gjengelighet for denne konkrete personen. Gene­rell og individuell tilrettelegging er to ulike virke­midler som begge bidrar til økt tilgjengelighet.

3.7.2 Tilgjengelighet til bygg, anlegg og ­uteområder

For bygg, anlegg og uteområder gjelder både generelle krav og særlige krav for spesielle bruks­områder. Plan- og bygningsloven (lov 14. juni 1985 nr. 77) trådte i kraft 1. juli 1986. Loven inneholder en plandel og en bygningsdel.

Formålsbestemmelsen i gjeldende plan- og bygningslov § 2 inneholder ingen særskilt fremheving av tilgjengelighets- og brukbarhetshensyn, men rommer likevel adgang til å ivareta slike hensyn som en del av det å «legge til rette for at arealbruk og bebyggelse blir til størst mulig gavn for den enkelte og samfunnet». Hensynet til tilgjengelighet for men­nesker med nedsatt funksjonsevne faller inn under denne generelle formuleringen. Formålsbestem­melsen nevner eksplisitt at planleggingen særlig skal legge til rette for «å sikre barn gode oppvekst­vilkår».

Nye byggverk er regulert i gjeldende plan- og bygningslov § 77 nr. 1, hvor det stilles krav om at byggearbeid skal utføres fagmessig og teknisk forsvarlig, slik at det ferdige byggverket skal tilfredsstille de krav som er satt til blant annet «brukbarhet» i eller i medhold av plan- og bygningslovgivningen. Bestemmelsen hjemler brukbarhetskravene i forskrift 22. januar 1997 nr. 33 om krav til byggverk og produkter til byggverk (TEK) kapittel X Brukbarhet. TEK inneholder flere enkeltbestemmelser som i stor grad kan sies å være utslag av et underliggende generelt prinsipp om tilgjengelighet for alle på en del områder. Som eksempler på krav kan det nevnes §§ 10-21 om atkomst til byggverk, 10-41 om krav om heis og 10-52 med krav til rampe. Etter plan- og bygningsloven § 77 nr. 2 første ledd første punktum skal produkter som anvendes i byggverk ha slike egenskaper at de ved forutsatt bruk medvirker til at kravene til brukbarhet i eller i medhold av loven tilfredsstilles.

Når det gjelder eksisterende bebyggelse kommer ovennevnte krav til anvendelse, jf. § 87, men det er ingen plikt til løpende å tilpasse eksisterende bygninger til endringer i form av nye krav angitt i lov eller forskrift. Selv om et byggverk er lovlig etter oppføringstidspunktets normer, er det ikke tillatt å utføre tiltak som har som resultat at byggverket kommer i strid med lovens krav, jf. § 87 nr. 1.

For tiltak som er nevnt i § 87 nr. 2 a, dvs. endring eller reparasjon av byggverk når arbeidet etter kommunenes skjønn er så omfattende at hele byggverket i det vesentlige blir fornyet (hovedbygning), kommer loven til anvendelse på byggverket i dets helhet mens den for de tiltak som er nevnt under bokstavene b til e, kun gjelder de deler av byggverket som tiltaket omfatter. På grunn av bestemmelsens karakter er det gitt en særskilt dispensasjonsbestemmelse i § 88.

Den generelle dispensasjonshjemmel finnes i gjeldende plan- og bygningslov § 7. Det kan for eksempel dispenseres fra materielle bestemmelser i lov og forskrift, plan med tilhørende bestemmelser og midlertidig byggeforbud. I relasjon til brukbarhet og tilgjengelighet er bestemmelsen tosidig. Praksis viser at det gis dispensasjoner fra krav som er begrunnet i hensynet til brukbarhet og tilgjengelighet, men også at det dispenseres fra andre krav til fordel for mennesker med særlig behov for tilrettelegging for tilgjengelighet. Ved dispensasjonsavgjørelser er lovens formålsbestemmelse en viktig tolkningsfaktor.

Både kommuneplanens samfunns- og arealdel vil være sentrale virkemidler for å nå målsettingen om full deltakelse og likestilling. I praksis vil det måtte bety blant annet like muligheter til bolig, arbeid, helse- og sosialtjenester, utdanning, tilgang på kultur, idrett, friluftsliv og et aktivt og sosialt liv.

I Ot.prp. nr. 32 (2007-2008) Om lov om planlegging og byggesaksbehandling (plan- og bygningsloven) (plandelen) foreslår Miljøverndepartementet forbedringer i plansystemet for å fremme tilgjengelighet. Bestemmelser om regional og kommunal planstrategi, planprogram og økt vekt på samfunnsdelen i kommuneplanen vil kunne bidra til at interessene til personer med nedsatt funksjonsevne kan knyttes til kommunens samfunnsmessige utfordringer, mål og oppgaver, på en positiv og mer langsiktig måte. Styrket samfunnsdel vil også bidra til at deres interesser og behov vurderes opp mot utfordringer for kommunesamfunnet, kommunen som organisasjon og sektorene enkeltvis og i samarbeid. Planprogram som virkemiddel kan også sette fokus på hele oppvekstmiljøet og livssituasjonene for personer med nedsatt funksjonsevne i forbindelse med planleggingen.

Miljøverndepartementets lovforslag gir kommunene et særlig ansvar for å legge til rette for aktiv medvirkning fra grupper som krever spesiell tilrettelegging for å kunne delta. Dette vil innbære særskilt oppmerksomhet både når det gjelder bruk av IKT, og annen informasjonsformidling, samt valg av lokaler for møter i forbindelse med planprosesser.

I loven foreslås det også hjemmel til å fastsette funksjonskrav i kommunale arealplaner, herunder bestemmelser til reguleringsplan. Et bærende prinsipp her er at strategien universell utforming legges til grunn når funksjons- og kvalitetskrav skal utformes. Der universell utforming ikke kan gi fullgode løsninger for grupper/personer som krever spesiell tilrettelegging, kan det stilles andre funksjonskrav.

Dertil kommer plan- og bygningslovens regler til anven­delse på skole- og utdanningsbygg. I særlovgivnin­gen er det imidlertid gitt ytterligere regler av betydning for tilgjengeligheten i denne type bygg. Kapittel 9 a i loven regulerer elevenes skole­miljø, herunder det fysiske miljøet. Det alminne­lige kravet er at det i planlegging, bygging, tilrette­legging og drift blir «teke omsyn til tryggleiken, helsa, trivselen og læringa til elevane», jf. § 9 a-2 før­ste ledd. Selve retten til opplæring er behandlet i kapittel 3.6.2.

Når det gjelder bygg som benyttes som arbeids­plasser kreves det at arbeidsplassen innrettes på en måte som gir et «fullt forsvarlig» arbeidsmiljø, jf. arbeidsmiljøloven § 4-4 første ledd. I tillegg stilles det generelle krav til tilrette­legging av arbeidet med sikte på å unngå uheldige belastninger, jf. arbeidsmiljøloven § 4-4 annet ledd. Arbeidsmiljøloven § 4-1 fjerde ledd fastslår at atkomstveier, sanitæranlegg, arbeidsutstyr mv. så langt det er mulig og rimelig skal være utformet og innrettet slik at arbeidstakere med funksjonshemming kan arbeide i virksomheten. Videre har den som vil oppføre bygning eller utføre bygningsmessig arbeid som er melde- eller søknadspliktig etter plan- og bygningsloven, og som skal brukes eller ventelig vil bli brukt av virksomhet som går inn under arbeidsmiljøloven, plikt til å innhente Arbeidstilsynets samtykke på forhånd, jf. arbeidsmiljøloven § 18-9 første ledd.

3.7.3 Ferdsel og transport

Enkelte deler av lovgivningen i transportsektoren stiller krav til tilgjengelighet. Både utformingen av selve vegnettet og av de ulike transportmidler har stor betydning for ferdselsmulighetene for men­nesker med nedsatt funksjonsevne.

Utformingen av veger er regulert i vegloven (lov 21. juni 1963 nr. 23) § 12 slår fast at planleggingen av det offentlige vegnettet skal skje etter plan- og byg­ningslovens regler, se også kapittel 3.7.2. Reglene om planleggingen tar sikte på å sikre at berørte interesser medvirker i prosessen, men stil­ler ikke krav om tilgjengelighet.

Kravene til utformingen av veganlegg følger av forskrift og utfyllende vegnormaler fastsatt med hjemmel i § 13. Vegnormalene er en samlebetegnelse for normaler innenfor temaene vegbygging, vegutforming, tunneler, rekkverk, bruer og ferjekaier, skilt og oppmerking. Ifølge forskrift 29. mars 2007 nr. 363 § 3 nr. 2 er formålet med vegnormalene «effektiv og trafikksikker transport av mennesker og gods, og best mulig tilpasning til bebyggelse, bomiljø, bymiljø, landskap, naturmangfold, kulturmiljø, vegetasjon og landbruksarealer».

Vegnormalene inneholder standardkrav, men hindrer ikke løsnin­ger tilpasset de konkrete forhold, jf. forskriften § 3 nr. 5. Myndigheten til å fravike vegnormalen innenfor forskriftens rammer er dele­gert til Vegdirektoratet, fylkeskommunen og kom­munen for henholdsvis riksveg, fylkesveg og kom­munal veg, jf. forskriften § 3 nr. 4.

For luftfartens del har rettighetene til passasjerer med redusert mobilitet og funksjonshemming så langt i stor grad blitt ivaretatt gjennom en frivillig erklæring som ble utformet i samarbeid mellom EU-kommisjonen og ECAC (European Civil Aviation Conference) i 2001. I 2006 vedtok EU Europaparlaments- og rådsforordning (EF) nr. 261/2004 av 11. februar 2004 om fastsettelse av felles regler for erstatning og assistanse til passasjerer ved nektet ombordstigning og ved innstilt eller vesentlig forsinket flyging samt om oppheving av forordning (EØF) nr. 295/91. Denne forbyr å nekte passasjerer å reise i luftfarten på grunnlag av redusert mobilitet eller funksjonshemming. Regelverket er implementert i Norge gjennom forskrift om gjennomføring av Europaparlaments- og rådsforordning (EF) nr. 261/2004 av 11. februar 2004 om fastsettelse av felles regler for erstatning og assistanse til passasjerer ved nektet ombordstigning og ved innstilt eller vesentlig forsinket flyging samt om oppheving av forordning (EØF) nr. 295/91 i medhold av luftfartsloven (lov 11. juni 1993 nr. 101 om luftfart).

Ved bygging av infrastruktur innen banesektoren er det stilt enkelte krav om universell utforming og tilgjengelighet. I forskrift 6. desember 2006 nr. 1356 om krav til sporvei, tunnelbane og forstadsbane, og sidespor m.m. (kravforskriften) er det blant annet stilt krav om at forholdene skal legges til rette for orienterings- og bevegelseshemmede på plattformer, og at høyde og avstandsforskjeller mellom tog og plattform skal minimaliseres. Det stilles også krav om at tunneler og broer, samt det rullende materiellet, legges spesielt til rette for evakuering av orienterings- og bevegelseshemmede. Krav til infrastrukturen på det nasjonale jernbanenettet stilles blant annet i forskrift 19. desember 2005 nr. 1621 om krav til jernbanevirksomhet på det nasjonale jernbanenettet (sikkerhetsforskriften), der kravene er like som for sporvei, tunnelbane mv. Jernbaneverkets tekniske regleverk gir utfyllende retningslinjer for bygging av ny infrastruktur i det nasjonale jernbanenettet.

Staten ved Samferdselsdepartementet stiller også krav om universell utforming og tilgjengelighet i avtalen med NSB om kjøp av persontransport med tog, gjennom en hovedmålsetning om at flest mulig skal kunne benytte toget på en ordinær og likeverdig måte. Avtalen stiller blant annet krav om tilgjengelighetsplan, samhandling med organisasjoner, tilgjengelighet i salg-, billetterings-, og informasjonssystemer, samt rullende materiell og assistanse og service.

Videre stiller lovgivningen krav til utforming og drift av ulike typer offentlige transportmidler. Enkelte av disse kravene er av betydning for til­gjengeligheten. I hovedsak er det norske regelver­ket på transportfeltet gjennomføringer av EUs reguleringer, i tråd med forpliktelsene etter EØS­-avtalen.

3.7.4 Elektronisk kommunikasjon

Ekomloven (lov 4. juli 2003 nr. 83 om elektronisk kommunikasjon) inneholder et kapittel 5 om «leveringspliktige tje­nester og spesielle samfunnspålagte oppgaver». Loven åpner i § 5-1 for at myndighetene ved avtale eller pålegg overfor tilbydere av elektronisk kommunikasjonsnett og -tjeneste sikrer tilbud av «leve­ringspliktige tjenester», jf. § 5-1 første ledd. Slike tjenester omfatter blant annet «særlige tjenester til funksjonshemmede og andre sluttbrukere med spesielle behov». Loven gjennomfører et EU direktiv om telekommunikasjon (EU direktiv 98/10/EF av 26. februar 1998 om anvendelse av vilkår for tilgang til åpne telenett (ONP) for taletelefoni og om opprettelse av en universell tjeneste på telekommunikasjonsområdet under konkurranseforhold (USO-direktivet)) som blant annet krever at statene i passende omfang skal sikre brukere med nedsatt funksjonsevne tilgang til teletjenester til overkommelige priser, jf. direktiv 98/10/EF artikkel 8.

Innholdet i tjenestene er nærmere regulert i forskrift 16. februar 2004 nr. 401 om elektronisk kommuni­kasjonsnett og elektronisk kommunikasjonstjeneste. Tjen­estene, som tilbyder med leveringsplikt skal tilby, «kan blant annet omfatte tilgang til tilpasset terminalutstyr og tjenester som sidestiller disse sluttbrukerne med andre sluttbrukere», jf. § 5-5 annet ledd. Som eksempler på slike tjenester nevnes alternative telefontjenester for tale- og hørselshemmede, som teksttelefontjeneste, bildetelefon eller talemaskin og rabatt- og refusjonsordninger i tilknytning til dette. Videre nevnes rabatt- eller refusjonsordnin­ger for synshemmede ved bruk av nummeropplys­ningstjeneste. Til leveringsplikten hører også ansvar for å videreføre forskning og utvikling knyt­tet til disse tjenestene, jf. § 5-5 første ledd.

Kostnadene ved leveringspliktige tjenester skal i utgangspunktet dekkes av tilbyder, men dersom det medfører en «urimelig byrde» kan det anmodes om dekning via et finansieringsfond, jf. § 5-7 annet ledd. Post- og teletilsynet kan pålegge tilbyder å bidra til å finansiere leveringspliktige tjenester, jf. § 5-8 første ledd.

For tiden er de leveringspliktige tjenester hovedsakelig regulert i avtale med Telenor ASA.

3.7.5 Politisk deltakelse og valg

Rett til politisk deltakelse er en sentral demokra­tisk rettighet som også er forankret i menneske­rettskonvensjoner. Rett til politisk deltakelse inne­bærer både rettigheter i forhold til å avgi stemme ved hemmelig valg og å kunne bli valgt, se nær­mere kapittel 5.2.2.

Tilrettelegging av valglokaler og stemmesedler vil være avgjørende for at mennesker med nedsatt funksjonsevne skal kunne utøve sin stemmerett på linje med andre. På samme måte vil tilrettelegging av lokalene for folkevalgte forsamlinger være avgjørende for om mennesker med nedsatt funk­sjonsevne skal kunne utøve verv som folkevalgte. Lokaler for folkevalgte forsamlinger reguleres av alminnelige bygningsmessige krav, se kapittel 3.7.2. Valg og stemmegivning er imidlertid regu­lert i valglovgivningen.

Valglovens (lov 28. juni 2002 nr. 57 om valg til Stortinget, fylkesting og kommunestyrer) formål er «å legge forholdene til rette slik at borgerne ved frie, direkte og hemme­lige valg skal kunne velge sine representanter til Stortinget, fylkesting og kommunestyrer», jf. § 1-1.

Valgstyret i den enkelte kommune er ansvarlig for gjennomføring av stemmegivning. De bestemmer hvor stemmegivningen skal foregå. Valgforskriften (forskrift om valg til Storting, fylkesting og kommunestyrer fastsatt 2. januar 2003 nr. 5) § 26 og § 30 har krav til tilgjengelighet til valglokaler og om tilrettelegging i lokalene både for forhåndsstemmegivningen og valgtingsstemmegivningen. Det skal velges lokaler som er «lett tilgjenge­lige og hvor alle velgere kan ta seg inn uten å måtte be om hjelp», jf. § 26 første ledd. Tilgjengelighetskra­vet kan fravikes dersom det foreligger «særlige grunner». Forskriften krever også at stemmegivnin­gen inne i lokalene skal tilrettelegges under hensyn til «god tilgjengelighet for alle velgere», jf. § 26 andre ledd. Det er presisert at synshemmede skal kunne avgi stemme uten å måtte be om hjelp.

Velgere som har behov for hjelp ved stemmegivningen «kan selv be stemmestyret om nødvendig hjelp», jf. valgloven § 9-5 femte ledd. Hjelp skal i utgangspunket gis av en valgfunksjonær. Velgere med «alvorlig psykisk eller fysisk funk­sjonshemming» kan imidlertid selv peke ut en hjelper i tillegg. Bakgrunnen for dette er at slike personer kan ha vanskelig for å kommunisere med andre enn de vedkommende har nær kontakt med. Det er fremhevet at denne adgangen omfatter blinde og svaksynte, men at det i lys av forskriftens krav først og fremst vil være aktuelt for blinde og svaksynte som ikke bruker punktskrift. Disse har ikke mulighet til å kontrollere valget og har dermed behov for absolutt tillit til hjelperen. Regelen om assistert stemmegivning er et unntak fra valg­lovens utgangspunkt om at velgeren skal avgi stemme «i enerom og usett», jf. § 9-5 tredje ledd. Denne regelen er et uttrykk for valglovgivningens grunnleggende prin­sipp om hemmelig valg uten utilbørlig påvirk­ning fra andre. Tilsvarende regler finnes i kapit­tel 8 for forhåndstemmegivningen.

Valgforskriften har krav til utforming av stemmesedler. I henhold til § 19 skal det legges vekt på at stemmesedler skal være «lesevennlige». Det er ikke krav til punktskrift.

3.7.6 Hensynet til universell utforming ved offentlige anskaffelser

Lov om offentlige anskaffelser (lov 16. juli 1999 nr. 69 om offentlige anskaffelser) har blant annet som formål å bidra til økt verdiskapning i samfunnet ved å sikre mest mulig effektiv ressursbruk ved offentlige anskaffelser basert på forretningsmessighet og likebehandling, jf. lovens § 1. Loven gjelder for statlige, kommunale og fylkeskommunale myndigheter og offentligrettslige organer, jf. § 2. Loven gjelder anskaffelser av varer, tjenester og bygge- og anleggsarbeider som foretas av oppdragsgivere som nevnt i lovens § 2, jf. § 3.

Den sentrale bestemmelsen finnes i § 6 der det oppstilles et krav om at offentlige oppdragsgivere skal ta hensyn til universell utforming under planleggingen av den enkelte anskaffelse. Plikten til å ta hensyn til universell utforming er også inntatt i forskrift 7. april 2006 nr. 402 om offentlige anskaffelser § 3-1 (8). I begrepet universell utforming ligger det en ambisjon om at alle produkter, tjenester, bygninger og omgivelser skal planlegges slik at de kan brukes på like vilkår av så mange som overhodet mulig. Universell utforming er i forskrift om offentlige anskaffelser § 4-1 definert som «utforming eller tilrettelegging av hovedløsningen i de fysiske forholdene slik at virksomhetens alminnelige funksjon kan benyttes av flest mulig». Definisjonen er sammenfallende med utvalgets forslag. Endringene i loven og tilhørende forskrifter trådte i kraft 1. januar 2007. Det vises ellers til kapittel 10.2.4 under departements vurdering av definisjonen av universell utforming.

Det er sentralt at denne plikten blir pålagt i planleggingsfasen, da det er i denne delen av anskaffelsesprosessen oppdragsgiver har best forutsetning til å vurdere hvilke hensyn og funksjoner anskaffelsen skal oppfylle. Bestemmelsen legger ikke føringer på bestemte fremgangsmåter eller løsninger, men overlater til oppdragsgiver å vurdere hvordan hensynet til universell utforming best kan ivaretas. Bestemmelsen er generell og har en naturlig tilknytning til de overordnede krav til enhver anskaffelse, og er ikke betinget av anskaffelsesmåter, prosedyreregler eller terskelverdier.

I tillegg har EU regelverk om offentlige anskaffelser som stiller krav til oppdragsgivere innenfor offentlig myndighet og på visse vilkår i virksomhet innenfor sektorene vannforsyning, energi, transport eller posttjenester.

EUs regelverk for offentlige anskaffelser blir nærmere behandlet i kapittel 6.4.

3.8 Lov om råd for mennesker med nedsatt funksjonsevne

Lov om råd for menneske med nedsett funksjonsevne (lov 17. juni 2005 nr. 58 om råd eller anna representasjonsordning i kommunar og fylkeskommunar for menneske med nedsett funksjonsevne m.m.) trådte i kraft 10. september 2007.

Formålet med loven er å sikre mennesker med nedsatt funksjonsevne «åpen, bred og tilgjengelig medvirkning» i kommuner og fylkeskommuner, jf. § 1. Medvirkningen skal pri­mært sikres i arbeidet med saker som er særlig viktige for personer med nedsatt funksjonsevne.

For å sikre slik medvirkning er lovens normalordning at alle kommuner og fylkeskommuner skal ha råd for mennesker med nedsatt funksjonsevne, jf. § 2. Loven åpner imidlertid for at kommunene kan velge andre løsninger. Dette innebærer at kommunene kan orga­nisere andre representasjonsordninger i stedet for råd, velge interkommunale ordninger eller ha felles ordninger for mennesker med nedsatt funksjonsevne og eldre, jf. også § 4 og § 5.

Det fremgår av § 5 at rådet skal få forelagt saker innenfor rådets arbeidsområde «i god tid før de avgjøres». Rådets arbeidsområde er saker som gjelder tilgjengelighet, arbeidet mot diskriminering på grunnlag av nedsatt funksjonsevne og tje­nester for mennesker med nedsatt funksjonsevne. Uttalelse fra rådet skal legges ved saksdokumentene til det organet som endelig avgjør saken. Rådet har også mulighet til selv å ta opp saker innenfor de nevnte områdene eller andre typer saker.

Kommunestyret fastsetter mandat og sammensetning av rådet, jf. § 6. Kommunen skal også sørge for at rådets administrative funksjoner blir ivaretatt, jf. § 7.