15 Sivilrettslige reaksjoner ved brudd på loven

15.1 Innledning

For at diskriminerings- og tilgjengelighetsloven skal kunne gi et reelt vern, må brudd på lovens bestemmelser kunne utløse sanksjoner og andre reaksjoner. Spørsmålet er hva slags reaksjoner som kan være aktuelle og på hvilke vilkår disse bør kunne utløses. Den første typen er reaksjoner i form av pålegg om tiltak (retting, stansing mv.) som ilegges av det forvaltningsorgan som håndhever loven. Den andre typen er erstatning for økonomisk tap og oppreisning for ikke-økonomisk tap som ilegges av domstolene. Også straff kan være en relevant reaksjon ved diskriminering, se kapittel 16.6.3.

15.2 Pålegg om retting, stansing mv. og tvangsmulkt

15.2.1 Gjeldende rett

15.2.1.1 Pålegg om retting, stansing mv.

Likestillings- og diskrimineringsnemnda har adgang til å gi pålegg om retting, stansing og andre tiltak som er nødvendige for å sikre at diskriminering, trakassering, instruks eller gjengjeldelse opphører og for å hindre gjentakelse, jf. diskrimineringsombudsloven § 7 (lov av 10. juni 2005 nr. 40 om Likestillings- og diskrimineringsombudet og Likestillings- og diskrimineringsnemnda). Nemndas kompetanse omfatter brudd på arbeidsmiljø­lovens diskrimineringsforbud og tilretteleggings­plikt i forhold til personer med nedsatt funksjonsevne (lov av 17. juni 2005 nr. 62 om arbeidsmiljø, arbeidstid og stillingsvern mv. § 13-1 og § 3-5). Nemnda kan sette frist for oppfyllelse av pålegget.

Et pålegg er primært aktuelt ved vedvarende diskriminering og ikke ved avsluttede enkelttilfeller, for eksempel en ansettelse som er gjennomført. Selve pålegget kan være et krav om retting av det diskriminerende forholdet eller stansing av den diskriminerende praksisen. Et eksempel er pålegg om iverksetting av tiltak på et arbeidssted, dersom plikten i arbeidsmiljø­loven § 13-5 om tilrettelegging for arbeidstakere med funksjons­hemming er brutt.

Det kan bare pålegges tiltak som er nødvendige, og det må være forholdsmessighet mellom tiltaket og det som søkes oppnådd.

Adgangen til å gi pålegg etter diskrimineringsombudsloven er begrenset i to henseender. For det første kan Likestillings- og diskrimineringsnemnda ikke oppheve eller endre vedtak truffet av andre forvaltningsorganer, eller gi pålegg om hvordan slik vedtaksmyndighet skal utøves for å være i overensstemmelse med diskrimineringslovgivningen, jf. diskrimineringsombudsloven § 9. I slike tilfeller kan nemnda heller ikke treffe bindende vedtak om at det foreligger brudd på diskrimineringslovgivningen, men kan i stedet gi en uttalelse om dette. For det andre er adgangen begrenset i forhold til tariffavtaler. Arbeidsretten har eksklusiv kompetanse til å treffe avgjørelser om tariffavtalers «eksistens, gyldighet eller forståelse», jf. diskrimineringsombudsloven § 10. Nemnda er dermed avskåret fra å treffe slike vedtak. Adgangen til å gi pålegg er tilsvarende begrenset, slik at nemnda ikke kan pålegge endring av en tariffbestemmelse. Nemnda kan imidlertid avgi en begrunnet uttalelse om hvorvidt en tariffavtale eller tariffavtalt bestemmelse er i strid med diskrimineringslovgivningen.

15.2.1.2 Tvangsmulkt

Likestillings- og diskrimineringsnemnda har myndighet til å ilegge tvangsmulkt for å sikre gjennomføring av pålegg, dersom fristen for å etterkomme pålegget er oversittet, jf. diskrimineringsombudsloven § 8. Vedtak om tvangsmulkt skal inneholde en ny frist, og mulkten kan først begynne å løpe etter utløpet av denne fristen.

Tvangsmulkt krever at saken bringes inn for nemnda. Det skal ikke være automatikk i at tvangsmulkt ilegges; nemnda skal foreta en konkret vurdering av om det bør fattes et slikt vedtak. Nemnda kan sette ned eller frafalle ilagt mulkt når særlige grunner taler for det.

Vedtaket om tvangsmulkt kan ikke påklages, men kan bringes inn for domstolene til full prøving, jf. diskrimineringsombuds­loven § 12. Kongen kan gi forskrift om tvangsmulktens størrelse, varighet og andre bestemmelser om fastsettelse og gjennomføring. Slike regler er ikke gitt.

Vedtak om tvangsmulkt er et særlig tvangsgrunnlag for utlegg og kan dermed tvangsinndrives ved manglende betaling.

15.2.2 EU

EUs rådsdirektiv 2000/78/EF om gjennomføring av prinsippet om likebehandling i arbeidslivet bestemmer i artikkel 17 at medlemsstatene skal ta alle nødvendige skritt for å sikre iverksettelse av direktivets regler. Direktivet bestemmer ikke hvilke reaksjoner medlemsstatene skal innføre ved brudd på loven. Direktivet stiller ikke krav om pålegg, tvangsmulkt eller andre offentligrettslige reaksjoner. Det avgjørende spørsmålet etter direktivet er om alle reaksjoner ved brudd på loven samlet gir et effektivt diskrimineringsvern. Reaksjonene som velges skal være effektive, stå i et rimelig forhold til overtredelsen og ha avskrekkende virkning.

15.2.3 Utenlandsk rett

Reglene om pålegg og tvangsmulkt har ingen parallell i de danske, finske eller svenske lovene mot diskriminering på grunn av funksjonsevne. Eneste sanksjon ved brudd på diskrimineringsforbudet er dermed kun godtgjørelse (oppreisning) fastsatt av domstolene, se kapittel 15.3.3. Den svenske Handikappombudsmannen har imidlertid kompetanse til å ilegge bot dersom en arbeidsgiver ikke oppfyller sin plikt til å gi opplysninger etter loven om forbud mot diskriminering i arbeidslivet på grunn av funksjonsnedsettelse. Det vises til kapittel 14.5 om håndhevingsapparatet.

15.2.4 Utvalgets forslag

Utvalget drøfter pålegg om retting, stansing mv. og tvangsmulkt i kapittel 10.16.2 s. 209–210 i utredningen.

Utvalget foreslår at Likestillings- og diskrimineringsnemnda ved brudd på diskriminerings- og tilgjengelighetslovens bestemmelser skal få myndighet til å vedta pålegg og tvangsmulkt, i samsvar med øvrig diskrimineringslovgivning. Utvalget foreslår derfor at diskriminerings- og tilgjengelighetsloven inntas som en del av virkeområdet til diskrimineringsombudsloven.

15.2.5 Høringsinstansenes synspunkter

Få høringsinstanser har uttalt seg uttrykkelig om forslagene til pålegg og tvangsmulkt. Ingen har gått imot forslagene. Enkelte har generelt uttrykt støtte til forslaget om reaksjoner.

Norges Diabetesforbund og Hørselshemmedes Landsforbund er enig i utvalgets vurdering i at pålegg om retting, stansing og andre tiltak som hindrer diskriminerende praksis er egnede metoder for å hindre diskriminering av personer med nedsatt funksjonsevne. Instansene uttaler at det på sikt vil endre holdninger, nedbygge funksjonshemmende barrierer og høyne oppmerksomheten omkring diskriminering. At tvangsmulkt kan ilegges, mener NDF og HLF styrker betydningen av loven.

Rådet for funksjonshemmede i Sør-Trøndelag bemerker at det må være mulig å kreve at uakseptabel atferd opphører eller at feil og mangler blir rettet. Instansen viser til erfaring fra alle deler av samfunnet, om at når det er snakk om økonomi, vil kortsiktig gevinst ofte være styrende for de løsninger som blir valgt.

Forbrukerrådet understreker at det er viktig at det foreligger enkle og gratis klageordninger og reaksjonsmuligheter.

15.2.6 Departementets vurdering

Departementet slutter seg til utvalgets forslag om at pålegg om retting, stansing mv. og tvangsmulkt ved manglende etterlevelse av pålegg bør anvendes også ved diskrimineringsgrunnlaget nedsatt funksjonsevne.

Departementet vil bemerke at utvalgets forslag ble fremmet før diskrimineringsombudsloven ble vedtatt. Diskrimineringsombudsloven er her i samsvar med utvalgets forslag.

Departementet viser til at Likestillings- og diskrimineringsnemnda etter gjeldende regler i diskrimineringsombudsloven har kompetanse til å vedta pålegg og tvangsmulkt ved diskriminering og manglende individuell tilrettelegging overfor personer med nedsatt funksjonsevne. Dette gjelder ved brudd på bestemmelsene i arbeidsmiljø­lovens diskrimineringskapittel som også omfatter grunnlaget nedsatt funksjonsevne. Denne kompetansen bør videreføres i den nye diskriminerings- og tilgjengelighetsloven. Likestillings- og diskrimineringsombudets kompetanse etter diskrimineringsombudsloven når det gjelder reaksjoner, bør etter departementets vurdering gjelde for hele diskriminerings- og tilgjengelighetslovens virkeområde, dvs. også utenfor arbeidslivet, etter mønster av likestillingsloven (lov av 9. juni 1978 nr. 45 om likestilling mellom kjønnene) og diskrimineringsloven (lov av 3. juni 2005 nr. 33 om forbud mot diskriminering på grunn av etnisitet, religion mv.).

Departementet legger til grunn at det er behov for sanksjoner og andre reaksjoner ved lovbrudd for at diskrimineringsvernet skal kunne håndheves effektivt. Vernet vil bli mer effektivt hvis reaksjonene ilegges av et lavterskel­organ som Likestillings- og diskrimineringsnemnda. Et pålegg vil sikre at diskrimineringen opphører og hindre diskriminering i fremtiden, samtidig som det vil bidra til formålet om å nedbygge samfunnsskapte funksjonshemmende barrierer. Etter departementets syn er det nødvendig med sanksjoner for å sikre at pålegg etterleves. Tvangsmulkt vil kunne fungere som et effektivt press­middel for å tvinge igjennom pålegget der det er mang­lende vilje til etterlevelse.

Departementet slutter seg til synspunktet fra Norges Diabetesforbund og Hørselshemmedes Landsforbund om at anvendelse av disse reaksjonene på sikt vil bidra til at holdninger endres, at funksjonshemmende barrierer reduseres samt at oppmerksomheten omkring diskriminering høynes. Departementet viser for øvrig til begrunnelsen for å gi Likestillings- og diskrimineringsnemnda myndighet til å vedta pålegg og tvangsmulkt i Ot. prp. nr. 34 (2004-2005) s. 69–72.

Det forhold at brudd på andre lovbeskyttede diskrimineringsgrunnlag kan utløse pålegg og tvangsmulkt støtter opp om departementets forslag. Tilgjengelige reaksjoner bør være de samme, uansett diskrimineringsgrunnlag, med mindre det er reelle grunner for å gjøre forskjell. Også det forhold at diskriminerings- og tilgjengelighetsloven foreslås håndhevet av samme instanser som i dag er gitt i oppgave å håndheve brudd på øvrige diskrimineringslover, tilsier at reaksjonene er de samme (se kapittel 14.5).

Nemnda bør i utgangspunktet få kompetanse til å vedta pålegg og tvangsmulkt ved brudd på alle lovens diskriminerings- og tilretteleggingsregler, dvs. forbudet mot direkte og indirekte diskriminering, instruks, gjengjeldelse, medvirkning og trakassering samt plikten til individuell tilrettelegging. Når det gjelder Likestillings- og diskrimineringsnemndas kompetanse i forhold til brudd på plikten til generell tilrettelegging (universell utforming) vises til omtale i kapittel 10.2.4.11. Nemndas kompetanse mv. ved brudd på plikten til individuell tilrettelegging er også omtalt i kapittel 10.6.4.

15.3 Oppreisning og erstatning

15.3.1 Gjeldende rett

15.3.1.1 Oppreisning for ikke-økonomisk tap

På arbeidslivets område kan det kreves oppreisning for ikke-økonomisk tap som følge av diskriminering på grunn av nedsatt funksjonsevne på objektivt grunnlag. Tilsvarende gjelder øvrige diskrimineringsgrunnlag som kjønn, alder, seksuell orientering, etnisitet mv., jf. arbeidsmiljøloven § 13-9 første ledd, diskrimineringsloven § 14 annet ledd og likestillingsloven § 17 første ledd. Oppreisningsansvaret gjelder for alle brudd på bestemmelsene i kapittel 13, herunder ved arbeidsgivers brudd på plikten til individuell tilrettelegging.

Utenfor arbeidslivet gjelder de alminnelige reglene om oppreisningsansvar etter skadeserstatningsloven (lov 13. juni 1969 nr. 26 om skadeserstatning) § 3-5. Oppreisning kan bare kreves dersom skadevolder har utvist forsett eller grov uaktsomhet. Oppreisning er også betinget av at diskrimineringen har ført til fysisk eller psykisk personskade.

15.3.1.2 Erstatning for økonomisk tap

Erstatning for økonomisk tap som følge av brudd på arbeidsmiljølovens regler i kapittel 13 om diskriminering på grunn av funksjonshemming, kan etter § 13-9 annet ledd kreves etter alminnelige erstatningsregler. Det følger av disse reglene at arbeidsgiver må ha diskriminert uaktsomt eller forsettlig (skyldkrav). Etter arbeidsmiljøloven gjelder i tillegg særlige regler om objektivt erstatningsansvar (dvs. ikke krav om skyld) ved urettmessig avskjed, usaklig oppsigelse og andre brudd på stillingsvernsreglene, jf. § 15-12 annet ledd. Disse reglene kommer også til anvendelse når oppsigelsen har en diskriminerende begrunnelse og derfor er usaklig.

Ved etnisk diskriminering kan det kreves erstatning for økonomisk tap etter alminnelige erstatningsregler, jf. diskrimineringsloven § 14 tredje ledd.

Ved kjønns­diskriminering i arbeidslivet har arbeidsgiver et objektivt erstatningsansvar, mens det utenfor arbeidslivet kan kreves erstatning etter alminnelige regler (jf. likestillingsloven § 17).

Boliglovene har også en henvisning til alminnelige erstatningsregler.

15.3.2 EU

EUs rådsdirektiv 2000/78 EF om gjennomføring av prinsippet om likebehandling i arbeidslivet bestemmer i artikkel 17 at skadeserstatning (dvs. oppreisning og erstatning) kan velges som reaksjon. Velges slike sanksjoner må de være effektive, stå i et rimelig forhold til overtredelsen og ha avskrekkende virkning.

15.3.3 Utenlandsk rett

15.3.3.1 Dansk rett

Lov om forbud mot forskjellsbehandling på arbeidsmarkedet mv. (lov nr. 31 av 12.01.2005 om forbud mod forskelsbehandling på arbejdsmarkedet m.v.) bestemmer i § 7 at arbeidstakere og arbeidssøkere som er krenket ved brudd på forbudet mot diskriminering eller plikt til individuell tilrettelegging, kan tilkjennes en godtgjørelse. Godtgjørelse kan kreves uavhengig av skyld. Godtgjørelsen fastsettes av domstolene.

15.3.3.2 Finsk rett

Det følger av lov om likebehandling (lag om likabehandling 20.1.2004/21) § 9 at virksomheter som har diskriminert på grunn av nedsatt funksjonsevne, skal betale en godtgjørelse for krenkelsen. Det samme gjelder ved gjengjeldelser. Loven gjelder innen arbeidsliv og utdanning. Retten til godtgjørelse er ikke betinget av skyld. Godtgjørelsen fastsettes av domstolene.

Godtgjørelsen skal etter krenkelsens art fastsettes til høyst 15 000 euro. Ved utmålingen skal det legges vekt på diskrimineringens art, omfang og varighet, partenes forhold, den ansvarliges økonomiske situasjon mv. Maksimums­beløpet kan i særlige tilfeller overskrides hvis diskrimineringens varighet, alvorlighetsgrad og andre omstendigheter taler for det. Godtgjørelsen kan bortfalle hvis dette er rimelig ut fra forholdene.

15.3.3.3 Svensk rett

I arbeidslivet har arbeidsgiver et objektivt oppreisningsansvar overfor arbeidstaker eller arbeidssøker, jf. lov om forbud mot diskriminering i arbeidslivet på grunn av funksjonshemming (lag (1999: 132) om förbud mot diskriminering i arbetslivet på grund av funktionshinder) §§ 12–16. I tillegg har arbeidsgiver et objektivt erstatningsansvar for økonomisk tap hvis en arbeidstaker diskrimineres i forhold til utdanning eller yrkesveiledning, ledelse eller fordeling av arbeidsoppgaver, eller hvis arbeidstakeren sies opp, avskjediges, permitteres eller foretar annen inngripende handling overfor arbeidstakeren.

På andre områder enn arbeidslivet skal den som har diskriminert noen på grunn av nedsatt funksjonsevne betale oppreisning for den krenkelse som diskrimineringen innebærer, jf. lov om forbud mot diskriminering (lag (2003: 307) om förbud mot diskriminering) §§ 16–18. Oppreisningsansvaret er objektivt. Oppreisningen kan lempes eller bortfalle hvis det er rimelig. Denne loven gjelder på en rekke positivt oppregnede samfunnsområder som arbeidsmarkedstiltak, vilkår for å starte eller drive næringsvirksomhet, medlemskap i arbeidstaker- eller arbeidsgiverorganisasjon, varer, tjenester, helsevesen, sosialtjenester, trygd mv.

Godtgjørelsen fastsettes av domstolene.

15.3.4 Utvalgets forslag

Utvalget drøfter erstatning og oppreisning i kapittel 10.16.3 s. 211–217 i utredningen.

Utvalget foreslår at det tas inn en henvisning i diskriminerings- og tilgjengelighetsloven om at erstatning for økonomisk tap skal kunne kreves etter alminnelige erstatningsregler.

Flertallet foreslår at det i arbeidslivet skal være et objektivt oppreisningsansvar. Et mindretall (medlemmene Moshuus og Strøm) mener at det må kreves forsett eller grov uaktsomhet. På andre samfunnsområder foreslår flertallet at oppreisning skal være betinget av forsett eller grov uaktsomhet. Et annet mindretall i utvalget (medlemmene Buvik, Fjellanger og Larsen) foreslår at skyldkravet i disse tilfellene skal være vanlig uaktsomhet. Utvalget foreslår at det skal kunne kreves oppreisning ved alle brudd på loven, med unntak av forbudet mot instruks om å diskriminere eller trakassere og med unntak for plikten til generell tilrettelegging/universell utforming. Utvalget foreslår i tillegg at det ikke skal være rett til oppreisning ved brudd på plikten til individuell tilrettelegging i arbeidslivet og i skole- og utdanning i de tilfeller der pålegg kan avhjelpe situasjonen.

15.3.5 Høringsinstansenes syn

De fleste av høringsinstansene uttaler seg ikke om erstatning og oppreisning. Noen av høringsinstansene kommenterer imidlertid skyldkravet ved oppreisningsansvar.

Likestillingsombudet mener at arbeidsgiver bør ha et objektivt ansvar for både oppreisning og erstatning ved diskriminering i arbeidslivet på grunn av nedsatt funksjonsevne, etter mønster av likestillingsloven.

Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon, Samarbeidsutvalget for funksjons­hemmedes organisasjoner, Norges Handikapforbund og andre interesse­organisasjoner mener at vanlig uaktsomhet bør være tilstrekkelig for å gi rett til oppreisning utenfor arbeidslivet. Noen gir uttrykk for at det ikke bør være et strengere skyldkrav for diskriminering på grunn av nedsatt funksjonsevne enn ved diskriminering av andre grunner. Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund mener at oppreisningsansvaret i arbeidslivet bør være objektivt og at det på andre samfunnsområder skal kreves vanlig uaktsomhet.

Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO), KS, Handels- og servicenæringens Hovedorganisasjon (HSH) og NAVO er prinsipielt imot et objektivt ansvar både innenfor og utenfor arbeidslivet, fordi det bryter med hovedregelen i norsk erstatningsrett og er betenkelig ut fra et retts­sikkerhets­hensyn; oppreisningsansvaret bør i stedet være betinget av forsett eller grov uaktsomhet.

15.3.6 Departementets vurdering

15.3.6.1 Oppreisning for ikke-økonomisk tap

Departementet foreslår at brudd på diskriminerings- og tilgjengelighetsloven skal gi rett til oppreisning for ikke-økonomisk tap og at det lovfestes særlige regler om dette. Oppreisningen skal kompensere for den belastning eller krenkelse den diskriminerte er blitt utsatt for. Oppreisning er en sanksjon med pønal karakter, som også har et preventivt formål. Med oppreisning menes et vederlag fastsatt av domstolene som kompensasjon for den krenkelse som er påført den diskriminerte. Oppreisningen kan ses på som en form for gjenopprettelse for den diskriminering vedkommende har vært utsatt for. Videre utgjør den en reaksjon overfor gjerningspersonen, som vil kunne virke preventivt og som vil være en rimelig oppgjørsform for den krenkende.

Departementet mener at oppreisning bør være hovedreaksjonen ved brudd på lovens bestemmelser om forbud mot diskriminering. Et oppreisningsansvar vil ikke være betinget av at den som er diskriminert må påvise økonomisk tap som følge av den diskriminerende handlingen. Det vil være tilstrekkelig å påvise at handlingen er i strid med diskrimineringsforbudet. I en del tilfeller har den som er diskriminert ikke lidt noe økonomisk tap, eller det kan være vanskelig å dokumentere økonomisk tap og årsakssammenheng mellom tapet og den diskriminerende handlingen. Dette kan føre til at arbeidsgivere og andre som diskriminerer i praksis sjelden vil bli erstatningsansvarlige. Et erstatningskrav alene vil derfor kunne ha begrenset preventiv virkning. I en rekke tilfeller vil heller ikke pålegg om stansing eller retting være aktuelt fordi det ikke dreier som om en vedvarende diskriminering.

Ved diskriminering i arbeidslivet foreslår departementet, i likhet med flertallet i utvalget, at det skal være et objektivt oppreisningsansvar. Ved diskriminering utenfor arbeidslivet foreslår utvalgets flertall at oppreisningsansvaret skal være betinget av forsett eller grov uaktsomhet. Departementet har imidlertid kommet til at skyldkravet utenfor arbeidslivet bør være vanlig uaktsomhet. Skyldkravet ved oppreisning begrunnes nærmere i det følgende.

Objektivt ansvar i arbeidslivet

Den som er blitt diskriminert i strid med kapittel 13 i arbeidsmiljøloven, kan uten hensyn til arbeidsgiverens skyld kreve oppreisning, jf. arbeidsmiljøloven § 13-9. Etter gjeldende rett foreligger det således et objektivt erstatningsansvar ved brudd på reglene om diskrimineringsvernet knyttet til nedsatt funksjonsevne i arbeidslivet. Det fremgår av forarbeidene til arbeidsmiljøloven (Ot.prp. nr. 104 (2002-2003) kapittel 8.10.5.2) at et objektivt erstatningsansvar for ikke-økonomisk tap ble ansett nødvendig for å oppfylle EUs rådsdirektiv 2000/78/EF om gjennomføring av prinsippet om likebehandling i arbeidslivet. Et tilsvarende objektivt ansvar for oppreisning gjelder også i arbeidslivet ved brudd på likestillingsloven, jf. lovens § 17, og ved brudd på diskrimineringsloven, jf. lovens § 14.

Departementet legger til grunn at vernet mot diskriminering av personer med nedsatt funksjonsevne i arbeidslivet ikke skal svekkes i forhold til gjeldende rett. Departementet foreslår derfor at den beskyttelsen som ligger i et ansvar uavhengig av skyld blir videreført i arbeidslivet.

Regelen om oppreisning for ikke-økonomisk tap i arbeidslivet innebærer at enhver overtredelse av diskrimineringsforbudet i utgangspunktet kan medføre oppreisning. Bestemmelsen om oppreisning gjelder i forhold til alle typer diskriminering, herunder trakassering og gjengjeldelse. Oppreisning kan kreves uavhengig av arbeidsgiverens skyld. Oppreisning er ikke begrenset til særlig grove eller gjentatte tilfeller. Det vil ikke være nødvendig å påvise et økonomisk tap som følge av diskrimineringen. Foreligger det et brudd mot forbudet mot forskjellsbehandling eller forbudet mot gjengjeldelse, vil dette derfor i seg selv utløse et oppreisningsansvar.

Det vises ellers til forarbeidene til gjeldende oppreisningsregel i arbeidsmiljøloven § 13-9, Ot.prp. nr. 104 (2002-2003) kapittel 8.10.5.2, s. 52-53.

Vanlig uaktsomhetsansvar utenfor arbeidslivet

Departementet mener at skyldkravet ved oppreisning utenfor arbeidslivet bør lempes i forhold til alminnelige erstatningsregler, der det kreves grov uaktsomhet eller forsett.

Et objektivt ansvar, som i arbeidslivet, vil etter departementets vurdering kunne virke urimelig. Dette gjelder særlig når loven skal ha et så vidt virkeområde som det som foreslås her. Det vises til at verken diskrimineringsloven eller likestillingsloven har regler om objektivt ansvar utenfor arbeidslivet.

Departementet har merket seg at NHO, KS, HSH og NAVO går inn for at skyldkravet skal være forsett eller grov uaktsomhet, og at disse høringsinstansene blant annet begrunner sitt syn i hensynet til rettssikkerhet.

Departementet legger avgjørende vekt på hensynet til effektiv håndheving av lovens diskrimineringsvern. Departementet viser til at en av hovedreaksjonene ved brudd på diskrimineringsforbudet skal være oppreisning. Det er derfor viktig å gjøre oppreisningsinstituttet til en reell reaksjon, og gjennom dette motvirke at diskrimineringsbrudd forekommer. En regel om oppreisning som er betinget av at gjerningspersonen har opptrådt forsettlig eller grovt uaktsomt, vil etter departementets vurdering gjøre det vanskelig å vinne frem med et oppreisningskrav utenfor arbeidslivet. Et slikt krav kan føre til at oppreisning bare kan bli pålagt i unntakstilfeller.

På denne bakgrunn foreslår departementet at oppreisningsansvaret utenfor arbeidslivet gjøres betinget av vanlig uaktsomhet. Med dette menes at gjerningspersonen må være noe å bebreide; vedkommende burde ha forstått at handlingen/unnlatelsen medfører at personer blir behandlet dårligere på grunn av nedsatt funksjonsevne.

Etter departementets vurdering medfører de rettssikkerhetsmessige aspektene ved oppreisningsordningen ikke problemer av betydning. Det vises til omtale av forholdet til den europeiske menneskerettskonvensjon i Ot.prp. nr. 33 (2004-2005) kapittel 12.3.7.3 s. 145-146. Departementet vil også vise til at oppreisningsansvaret vil kunne lempes eller helt falle bort dersom det skulle gi ­urimelige utslag i enkelttilfeller, jf. nedenfor om utmåling.

Også hensynet til en harmonisering med diskrimineringslovens regler om oppreisning tilsier at skyldkravet bør være simpel utaktsomhet ved brudd på loven på andre områder enn arbeidslivet. Departementet mener at vi ikke bør ha et svakere vern ved diskriminering på grunn av nedsatt funksjonsevne enn ved diskriminering på grunn av etnisitet, religion mv.

Det vises ellers til forarbeidene til den tilsvarende oppreisningsregelen i diskrimineringsloven Ot.prp. nr. 33 (2004-2005), kapittel 12.3.7.3, s. 143-144.

Utmåling

En innvending til utforming av regelen om et oppreisningsansvar er at ordningen vil kunne virke drivende på erstatningsbeløpene og være uforholdsmessig tyngende for små bedrifter med trange økonomiske marginer. Departementet viser til at forslaget legger opp til at utmålingen skal skje etter en rimelighetsvurdering, som i høy grad vil være skjønnspreget. Dette gjør ordningen til en fleksibel reaksjon, som blant annet kan ivareta både hensynet til en rimelig oppreisning for fornærmede og hensynet til gjerningspersonens økonomiske situasjon. Domstolene vil kunne legge vekt på en rekke ulike forhold i helhetsvurderingen om oppreisningens størrelse. Arten og alvorlighetsgraden av de diskriminerende handlinger må stå sentralt i vurderingen. Den diskriminerende parts skyldgrad, herunder hvorvidt vedkommende har hatt til hensikt å diskriminere eller ikke, bør også tillegges vekt. Når noen med vitende og vilje foretar en diskriminerende handling, bør dette markeres ved en streng reaksjon. Gjerningspersonens forhold bør således ha betydning for utmålingen av oppreisningsbeløpet. Dette gjelder ikke bare i skjerpende retning. Som nevnt må det også tas hensyn til formildende forhold ved gjerningspersonens situasjon, som for eksempel vedkommendes betalingsevne. Også forhold på den fornærmedes side vil kunne trekkes inn. Det vises ellers til Ot.prp. nr. 104 (2002-2003) kapittel 8.10.5.2, s. 52-53 og Ot.prp. nr. 33 (2004-2005) kapittel 12.3.7.3, s. 144-145.

Anvendelsesområde

Departementet foreslår at uaktsom overtredelse av lovens bestemmelser om diskrimineringsvern skal kunne utløse krav om oppreisning i alle tilfeller ved brudd på loven, med unntak av plikten til universell utforming og aktivitetsplikten.

Departementet foreslår at oppreisningsansvaret også skal gjelde ved brudd på plikten til individuell tilrettelegging i arbeidslivet så vel som på andre samfunns­områder, for eksempel offentlig tjenesteyting som skoler og barnehager. Departementet er ikke enig med utvalget i at det bare skal kunne kreves oppreisning for brudd på tilretteleggingsplikten i de tilfeller der pålegg ikke kan avhjelpe følgene av diskrimineringen. En slik avgrensning av oppreisnings­ansvaret vil svekke diskrimineringsvernet i arbeidslivet i forhold til gjeldende regler i arbeidsmiljøloven.

Pålegg om retting og oppreisning vil være to ulike reaksjoner som ikke bør utelukke hverandre. Pålegg om retting eller lignende er et krav om å rette opp en ulovlig situasjon; det skal ikke fastsettes plikter som går lenger enn det som allerede følger av loven. Oppreisning er derimot en straffe­liknende sanksjon på lovbruddet som kommer i etterkant og som dels har et preventivt formål. Her må det også tas høyde for at tilretteleggings­plikten ikke omfatter tilrettelegging som medfører uforholds­messig byrde for virksomheten. Det må også ses hen til at oppreisning ifølge departementets forslag skal fastsettes blant annet på grunnlag av virksomhetens økonomiske situasjon. På denne bakgrunn er departementet ikke enig med utvalget i at det vil kunne innebære noen urimelig dobbeltbelastning for den ansvarlige hvis manglende tilrettelegging utløser både pålegg og opp­reisning.

Et oppreisningsansvar vil heller ikke føre til at ressurser blir brukt på oppreisningskrav på bekostning av økt tilrettelegging. Departementet viser til at et formål med oppreisningsansvaret nettopp er å bidra til at virksomheter følger opp tilretteleggingsplikten så vel som andre regler i loven.

Pålegg vil kunne gis i forhold til tilrette­leggingsplikten så vel som i forhold til lovens andre regler. Departementet kan ikke se at pålegg om tilrettelegging her står i en annen stilling enn pålegg knyttet til brudd på andre regler i loven, som skulle tilsi at brudd på tilretteleggingsplikten ikke skal kunne medføre oppreisning.

Departementet foreslår på linje med utvalget at manglende universell utforming ikke skal utløse oppreisning. Ved manglende universell utforming vil det være et ubestemt, og potensielt stort, antall personer som kan bli skadelidende. Et slikt ansvar ville derfor blitt altfor vidt­rekkende og gi for liten forutsigbarhet.

Departementets forslag innebærer at enhver uaktsom overtredelse av lovens §§ 4, 6 første til fjerde ledd, 7, 8 og 12 i utgangspunktet kan medføre oppreisningsansvar, ved at domstolene får myndighet til å fastslå at gjerningspersonen skal yte et pengevederlag til fornærmede.

Forslag til lovbestemmelse er inntatt i lovutkastet § 17 første og annet ledd.

15.3.6.2 Erstatning for økonomisk tap

Departementet foreslår at erstatning for økonomisk tap som følge av brudd på diskriminerings- og tilgjengelighetsloven i og utenfor arbeidslivet skal kunne kreves etter alminnelige erstatningsregler. Etter disse reglene må tre vilkår være oppfylt for at erstatning skal kunne kreves. For det første må det foreligge et faktisk økonomisk tap. For det andre gjelder det et krav til skyld, som innebærer at den som har diskriminert minst må ha opptrådt uaktsomt. For det tredje må det foreligge adekvat årsakssammenheng mellom den erstatnings­betingende handling og det økonomiske tapet. Dette følger av ulovfestede regler.

Departementet viser til at etter gjeldende diskrimineringslovgivning følger retten til erstatning for økonomisk tap som hovedregel av alminnelige erstatnings­rettslige regler. Dette er det som gjelder etter diskrimineringsloven. Det samme bør gjelde ved brudd på diskriminerings- og tilgjengelighetsloven.

Departementet er ikke enig med Likestillingsombudet som mener at arbeidsgiver bør være ansvarlig på objektivt grunnlag også for økonomisk tap. Erstatningsansvaret må også ses i sammenheng med sanksjonssystemet for øvrig. Forslaget legger opp til at oppreisning skal være den primære sanksjonen ved brudd på loven. Det vises også til at arbeidsmiljølovens særlige objektive erstatningsansvar gjelder ved diskriminering på grunn av nedsatt funksjonsevne i tilknytning til oppsigelse, avskjed mv. Departementet mener at det ikke er behov for et skjerpet vern i form av et generelt objektivt erstatningsansvar i arbeidslivet. Departementet legger også vekt på at reglene i diskriminerings- og tilgjengelighetsloven bør harmoniseres med diskrimineringsloven.

Departementet foreslår på denne bakgrunn at det i diskriminerings- og tilgjengelighetsloven tas inn en henvisning til de alminnelige erstatningsreglene, etter modell av diskrimineringsloven § 14 tredje ledd, arbeidsmiljøloven § 13-9 annet ledd og likestillingsloven § 17 annet ledd. Erstatning for økonomisk tap vil kunne kreves i tillegg til oppreisning.

Forslag til lovbestemmelse er inntatt i lovutkastet § 17 tredje ledd.

15.3.6.3 Generelt

Oppreisning og erstatning skal fastsettes av domstolene, i samsvar med gjeldende diskriminerings- og erstatningsregler.

Forslaget til regler om oppreisning og erstatning vil, sammen med reglene om pålegg, tvangsmulkt og delt bevisbyrde, bety at forbudene mot diskriminering i diskriminerings- og tilgjengelighetsloven får et reelt innhold. Reaksjonene tilfredsstiller kravene til effektive sanksjoner etter EUs rådsdirektiv 2000/78/EF.