13 Aktivitets- og rapporteringsplikt
13.1 Innledning
I kapittel 13 behandles spørsmålet om det bør innføres aktivitets- og rapporteringsplikt i diskrimineringsloven (lov 3. juni 2005 nr. 33 om forbud mot diskriminering på grunn av etnisitet, religion mv.) og i diskriminerings- og tilgjengelighetsloven (lov om forbud mot diskriminering på grunn av nedsatt funksjonsevne). Med aktivitetsplikt menes i denne sammenheng en plikt til å arbeide aktivt, målrettet og planmessig for å fremme diskrimineringslovens og diskriminerings- og tilgjengelighetslovens formål. Med rapporteringsplikt eller redegjørelsesplikt menes i denne sammenheng en plikt til å rapportere om hva man faktisk gjør/har gjort for å oppfylle aktivitetsplikten. Det skal også rapporteres om hvilke tiltak man planlegger å gjennomføre. Ulike former for aktivitets- og rapporteringsplikt er kjent fra andre land.
Det vises til kapittel 10 hvor spørsmålet om innføring av en særskilt aktivitetsplikt knyttet til generell tilrettelegging (universell utforming) i lovforslaget § 9 behandles, se nærmere kapittel 10.2.4.6. Denne aktivitetsplikten kommer i tillegg til aktivitetsplikten i lovforslaget § 3 som behandles i dette kapittelet.
13.2 Gjeldende rett
13.2.1 Likestillingsloven
Likestillingsloven (lov 9. juni 1978 nr. 45 om likestilling mellom kjønnene) hadde allerede fra den ble vedtatt i 1978 en bestemmelse om at offentlige myndigheter skal legge forholdene til rette for likestilling mellom kjønnene på alle samfunnsområder. I 2002 ble dette skjerpet og det ble tatt inn en plikt til å arbeide for likestilling; aktivitetsplikten. I følge den nye § 1a er offentlige myndigheter forpliktet til å arbeide aktivt, målrettet og planmessig for likestilling mellom kjønnene på alle samfunnsområder. I tillegg omfatter plikten offentlige og private arbeidsgivere, som har en tilsvarende plikt innenfor sin virksomhet. Aktivitetsplikten omfatter også arbeidslivets organisasjoner, innenfor deres virkefelt.
I tillegg til aktivitetsplikten hjemler § 1a også en redegjørelsesplikt for virksomheter som i lov er pålagt å utarbeide årsberetninger. Virksomhetene skal redegjøre for den faktiske tilstanden når det gjelder likestilling i virksomheten, inkludert iverksatte og planlagte tiltak som skal fremme likestilling og hindre forskjellsbehandling i strid med loven. Redegjørelsesplikten i årsberetningen er også hjemlet i regnskapsloven (lov 17. juli 1998 nr. 56 om årsregnskap mv.) §§ 3-3 og 3-3a. Offentlige myndigheter som ikke er pliktige til å utarbeide årsberetning, skal gi en tilsvarende redegjørelse i de årlige budsjettene. En slik redegjørelsesplikt i årsberetningene gjelder for kommuner og fylkeskommuner i henhold til kommuneloven § 48 nr. 5 (lov 25. september 1992 nr. 107 om kommuner og fylkeskommuner).
Likestillings- og diskrimineringsombudet kan etter klage eller på eget initiativ kontrollere at årsberetningene og budsjettene oppfyller lovens krav, jf. diskrimineringsombudsloven (lov 10. juni 2005 nr. 40 om Likestillings- og diskrimineringsombudet og Likestillings- og diskrimineringsnemnda) § 3 fjerde ledd. Hvis Likestillings- og diskrimineringsombudet finner redegjørelsen mangelfull, kan det ta kontakt med virksomheten for å påpeke dette og informere om lovens krav. Likestillings- og diskrimineringsombudet har ingen myndighet til å sanksjonere brudd på aktivitetsplikten. Brudd på rapporteringsplikten kan imidlertid møtes med pålegg fra Likestillings- og diskrimineringsnemnda, eventuelt tvangsmulkt, jf. diskrimineringsombudsloven §§ 7 annet ledd og 8 første ledd.
13.2.2 Liknende bestemmelser i noen andre land
Enkelte andre land, som blant annet Finland, Sverige og Storbritannia, har liknende bestemmelser om aktivitetsplikt i sin lovgivning om forbud mot diskriminering på grunn av etnisitet, religion mv. og nedsatt funksjonsevne. Storbritannia og Finland har også en form for rapporteringsplikt. Danmark har ikke lovfestet aktivitets- eller rapporteringsplikt for å fremme likestilling uavhengig av etnisitet, religion mv. og funksjonsevne.
13.2.2.1 Finland
Den finske loven om likebehandling (lag om likabehandling 20.1.2004/21) forbyr diskriminering på grunn av alder, etnisk eller nasjonal opprinnelse, nasjonalitet, språk, religion, overbevisning, meninger, helsetilstand, nedsatt funksjonsevne, seksuell legning eller noen annen årsak som gjelder hans eller hennes person. Lovens § 4 pålegger myndighetene å fremme likebehandling målrettet og systematisk i all sin virksomhet. For å fremme etnisk likebehandling skal myndighetene utarbeide en plan (likebehandlingsplan) i det omfang som arten av hver myndighets virksomhet krever.
13.2.2.2 Sverige
Den svenske loven om tiltak mot diskriminering i arbeidslivet på grunn av etnisitet, religion eller livssyn (lag (1999:130) om åtgärder mot diskriminering i arbetslivet på grund av etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning) inneholder en plikt til målrettet arbeid for aktivt å fremme like muligheter og rettigheter uavhengig av etnisk tilhørighet, religion eller annen trosoppfatning. Plikten påligger arbeidsgiver, innen området for arbeidsgivers virksomhet. Plikten omfatter både eksisterende arbeidsforhold og rekruttering. Kravet om målrettet arbeid innebærer at arbeidsgiveren selv skal ta initiativ og sette klare mål. Loven oppstiller ikke målene, fordi det er forutsatt at målene må tilpasses den enkelte virksomheten. Arbeidsgiver har plikt til å dokumentere arbeidet, men ikke til å rapportere. Ombudsmannen mot etnisk diskriminering fører tilsyn med at arbeidsgiveren overholder disse pliktene, og kan kontrollere dette på eget initiativ eller etter å ha mottatt en klage. Overtredelse av plikten til målrettet innsats kan straffes med bøter.
Det foreligger et forslag om en ny, samlet svensk diskrimineringslov, jf. SOU 2006: 22 En sammanhållen diskrimineringslagstiftning. Der foreslås det en plikt for arbeidsgivere og arbeidstakere til å samarbeide om aktive tiltak for å oppnå like rettigheter og muligheter i arbeidslivet uavhengig av kjønn, kjønnsidentitet, etnisk tilhørighet, religion eller annen trosoppfatning, funksjonsnedsettelse, seksuell legning eller alder. Arbeidsgivere skal ha plikt til å vedta aktive tiltak i spørsmål om rekruttering, utdanning og kompetanseutvikling. Arbeidsgivere skal videre utarbeide en årlig likebehandlingsplan for sitt arbeid med aktive tiltak for å oppnå like rettigheter og muligheter i arbeidslivet. Planen skal inneholde en oversikt over de aktive tiltakene som i henhold til loven er nødvendige på arbeidsplassen og en redegjørelse for hvilke av disse tiltakene som arbeidsgiveren planlegger å påbegynne eller gjennomføre det kommende året.
13.2.2.3 Storbritannia
Ved endringer i Race Relations Act ble det i 2000 innført en generell plikt for offentlige myndigheter til å arbeide for å avskaffe etnisk diskriminering. Myndighetene skal også fremme like muligheter og gode relasjoner mellom personer med ulik bakgrunn. I tillegg til den generelle plikten er det også utformet mer spesifikke plikter når det gjelder områder som politikkutvikling, tjenesteyting og arbeid, som sentrale offentlige myndigheter også er lovmessig bundet av. Blant annet er visse offentlige myndigheter forpliktet til å utforme såkalte Race Equality Schemes, hvor de skal redegjøre for hvilke tiltak som er satt i verk for å oppfylle aktivitetsplikten. De fleste offentlige myndigheter har også plikt til å samle inn data med referanse til etnisk bakgrunn. For eksempel skal de fleste arbeidsgivere i offentlig sektor samle inn data om etnisk bakgrunn både i forhold til arbeidsstokken på arbeidsplassen, søkere til stillinger, opplæring og forfremmelse. Offentlige myndigheter må også utføre en konsekvensvurdering av all ny og eksisterende politikk, for å avdekke hvilke konsekvenser politikken har for likestilling (equality).
Disability Discrimination Act 2005 har med virkning fra desember 2006, innført en sammenlignbar generell plikt for offentlige myndigheter til å fremme like muligheter for mennesker med «disability». Denne plikten innebærer at offentlige myndigheter må ta hensyn til behovene til personer med nedsatt funksjonsevne som en integrert del av politikken, praksisen og prosedyrene. Det må tas behørig hensyn til behovet for å eliminere ulovlig diskriminering og trakassering relatert til nedsatt funksjonsevne, for å fremme like muligheter og positive holdninger for personer med nedsatt funksjonsevne og for å oppmuntre personer med nedsatt funksjonsevne til å delta i det offentlige liv.
Regjeringen innførte en liknende plikt i forhold til «sex equality» i Equality Act 2006. Denne trådte i kraft i april 2007. Mange sentrale offentlige myndigheter er også forpliktet til å utforme såkalte Disability Equality Schemes og Gender Equality Schemes, hvor det redegjøres for hvilke tiltak som er satt i verk for å oppfylle pliktene som følger av Disability Discrimination Act og Sex Discrimination Act.
Commision for Equality and Human Rights (CEHR) ble formelt opprettet 1. oktober 2007, jf. The Equality Act. Den nye kommisjonen skal dekke alle grunnlag som er dekket av diskrimineringslovgivningen. Innen 2009 vil Storbritannias (med unntak av Nord-Irland) tre equality kommisjoner; Disability Rights Commission (DRC), The Equal Opportunities Commission (EOC) og Commision for Racial Equality (CRE) bli slått sammen med CEHR.
Det fremgår av The Equality Act at CEHR blant annet vil ha større fullmakter enn de tidligere eksisterende kommisjoner, til å undersøke hvordan offentlige myndigheter ivaretar sine plikter for å fremme like muligheter.
Dersom CEHR mener at offentlige myndigheter ikke overholder sine spesielle plikter til å arbeide for å fremme like muligheter kan kommisjonen utstede en Compliance notice til vedkommende myndighet med krav om overholdelse av plikten og med en 28 dagers frist for å redegjøre for hvilke tiltak som er iverksatt eller foreslått iverksatt for å overholde plikten. Dersom kravet ikke er overholdt innen den fristen som er gitt (maksimum 3 måneder), kan kommisjonen henvende seg til en domstol for å få en kjennelse som tvinger myndigheten til å overholde plikten.
En annen sentral oppgave for CEHR vil være å utforme såkalte «Codes of practice», dvs. retningslinjer for offentlige myndigheter for hvordan man kan bekjempe ulovlig diskriminering og fremme like muligheter.
13.3 Internasjonale forpliktelser
FNs rasediskrimineringskonvensjon artikkel 2 pålegger konvensjonsstatene å arbeide aktivt mot rasediskriminering ved å treffe effektive tiltak for å gjennomgå offentlig politikk på nasjonalt og lokalt nivå, og med alle egnede midler forby og bringe til opphør rasediskriminering fra enhver persons, gruppes eller organisasjons side. Det er imidlertid ikke angitt hvordan plikten bør gjennomføres nasjonalt. Rasediskrimineringskonvensjonen artikkel 5 pålegger staten å forby og avskaffe alle former for rasediskriminering og sikre alle rett til likhet for loven uten hensyn til rase, hudfarge eller nasjonal eller etnisk opprinnelse, blant annet i forbindelse med retten til arbeid.
FNs generalforsamling vedtok den 13. desember 2006 FN-konvensjonen om rettighetene til personer med nedsatt funksjonsevne. Konvensjonen ble undertegnet av Norge 30. mars 2007, men er foreløpig ikke ratifisert. Artikkel 4 pålegger staten å eliminere diskriminering på grunn av nedsatt funksjonsevne med alle egnede midler. Artikkel 27 omhandler retten til arbeid. Staten forpliktes til å sikre og fremme realiseringen av retten til arbeid for personer med nedsatt funksjonsevne ved hjelp av egnede midler, herunder lovgivning. Staten skal blant annet fremme arbeidsmuligheter og karrieremuligheter for personer med nedsatt funksjonsevne, ansette personer med nedsatt funksjonsevne i offentlig sektor, og fremme ansettelse av personer med nedsatt funksjonsevne i privat sektor.
13.4 Holgersenutvalgets forslag i NOU 2002:12 Rettslig vern mot etnisk diskriminering og høringen
I NOU 2002: 12 foreslår Holgersenutvalget å innføre aktivitets- og rapporteringsplikt i diskrimineringsloven etter mønster av likestillingsloven. Forslaget knytter seg til diskrimineringsgrunnlaget etnisitet. Holgersenutvalgets forslag til lovbestemmelse i diskrimineringsloven lyder slik:
«Offentlige myndigheter skal arbeide aktivt og planmessig for å fremme lovens formål. Arbeidsgivere i offentlig og privat sektor skal arbeide aktivt og planmessig for å fremme lovens formål innenfor sin virksomhet. Aktivitetsplikten omfatter blant annet rekruttering, lønns- og arbeidsvilkår, forfremmelse, utviklingsmuligheter og beskyttelse mot trakassering. Arbeidslivets organisasjoner skal arbeide tilsvarende innenfor sine virkefelt. Virksomheter som i lov er pålagt å utarbeide årsberetninger skal i årsberetningen redegjøre for tiltak som er iverksatt eller planlegges for å fremme lovens formål. Offentlige myndigheter og offentlige virksomheter som ikke har plikt til å utarbeide årsberetning, skal gi tilsvarende redegjørelse i sine årsbudsjetter.»
Utvalget foreslår at plikten til å rapportere i årsberetning/årsbudsjett også hjemles i regnskapsloven og kommuneloven.
Holgersenutvalget argumenterer med at det for å realisere lovens formål ikke bare er nødvendig å forby etnisk diskriminering, det er også behov for andre tiltak. Utvalget viser til at personer med minoritetsbakgrunn ofte er dårligere stilt på arbeidsmarkedet enn personer med norsk etnisk bakgrunn, og at minoritetsgrupper også på andre områder kan stille svakere enn majoriteten. Utvalget mener at et forbud mot diskriminering kan rette opp noe av dette, men at man gjennom tiltak i offentlig sektor og innenfor arbeidslivet kan oppnå mer i form av raskere integrering og bedret situasjon for personer med minoritetsbakgrunn, jf. NOU 2002: 12 s. 269 flg.
I høringen av Holgersenutvalgets lovforslag støttet mange høringsinstanser forslaget om å innføre en aktivitetsplikt, blant annet Senter mot etnisk diskriminering (SMED), Utlendingsdirektoratet, Kontaktutvalget mellom innvandrere og myndighetene (KIM), Likestillingsombudet, Oslo politidistrikt, Akademikerne, LO og Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund, samt organisasjoner på innvandrerfeltet, som Antirasistisk Senter, MiRA-senteret og Organisasjonen Mot Offentlig Diskriminering (OMOD). SMED viste til at ofrene for diskriminering har vanskelig for å oppnå sin rett til likeverdig behandling, og at en slik plikt vil imøtekomme et stort behov.
Flere av de høringsinstansene som støttet forslaget om aktivitetsplikt hadde merknader til den nærmere utformingen og gjennomføringen av plikten.
KS gikk imot forslaget, og gikk i stedet inn for frivillige tiltak for å oppnå et mer inkluderende arbeids- og samfunnsliv. Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO) og Handels- og Servicenæringens Hovedorganisasjon (HSH) motsatte seg aktivitetsplikten for arbeidsgivere fordi de mente en slik plikt vil ha liten effekt. Norges Autoriserte Regnskapsføreres Forening (NARF) viste til at forslaget er svært omfattende, og mente virkemidlene må veies opp mot de byrdene dette vil påføre næringslivet. NARF mente plikten i større grad bør innrettes ut fra en kost-nytte-tilnærming, der det differensieres etter størrelse. Ifølge NARF bør plikten uansett ikke legges på foretak med færre enn 50 ansatte. HSH ønsket ikke å ha en rolle som «vakthund» overfor egne medlemsorganisasjoner, og motsatte seg derfor også aktivitetsplikten for arbeidslivets organisasjoner. NHO og HSH gikk også imot forslaget om rapportering, med henvisning til at de administrative og økonomiske konsekvensene av rapporteringsplikten for bedriftene ikke var tilstrekkelig utredet. Flere av høringsinstansene innvendte at rapporteringskrav ikke hører hjemme i årsberetninger og årsbudsjetter.
Forslaget ble ikke fulgt opp av Bondevik II-regjeringen i Ot.prp. nr. 33 (2004-2005). I proposisjonen ble det blant annet argumentert med at forslaget ville føre til økt byråkratisering og merarbeid, samtidig som det er vanskelig å se at innsatsen vil stå i forhold til hva som kan oppnås. Det ble også vist til at rapportering i medhold av regnskapsloven er utviklet for helt andre formål enn gjennomføring av en slik aktivitetsplikt. I proposisjonen ble det vist til andre igangsatte og planlagte tiltak for å fremme likestilling uavhengig av etnisitet, religion mv.
13.5 Syseutvalgets forslag og høringen
Syseutvalget foreslår også en aktivitetsplikt i NOU 2005: 8 Likeverd og tilgjengelighet. Forslaget til § 3 i ny diskriminerings- og tilgjengelighetslov lyder slik:
«Offentlige myndigheter og arbeidslivets organisasjoner skal arbeide aktivt, målrettet og planmessig innenfor sine virkefelt for å fremme lovens formål. Arbeidsgivere i offentlig og privat sektor skal arbeide aktivt for å fremme lovens formål innenfor sin virksomhet.»
Utvalget argumenterer for at en aktivitetsplikt vil være nødvendig for å gi realitet til alle delene av lovens formål. En slik plikt kan være særlig viktig i forhold til personer med nedsatt funksjonsevne fordi bevisstheten rundt diskriminering på dette grunnlaget synes å være lavere enn rundt diskriminering på grunnlag av kjønn og etnisitet, religion mv.
Syseutvalget skiller, i motsetning til likestillingsloven og Holgersenutvalgets lovforslag, mellom det offentliges rolle som fagmyndighet og som arbeidsgiver. Utvalget mener det er grunn til å stille relativt strenge krav til at offentlig myndighet fremmer lovens formål på de fagområdene der vedkommende myndighet har et særlig ansvar. Også arbeidslivets organisasjoner er etter utvalgets syn i en posisjon som gjør det naturlig å pålegge en relativt streng aktivitetsplikt. Utvalget foreslår derfor å kreve «aktivt, målrettet og planmessig arbeid» for offentlige myndigheter og arbeidslivets organisasjoner, i tråd med kravet i likestillingsloven. Ifølge utvalget vil plikten normalt innebære et krav om uttrykkelig aktivitet, definering av målet for aktiviteten og utpeking av hvem som er ansvarlig. Videre ligger det ifølge utvalget i «planmessig» at en bevisst strategi utarbeides og følges.
Når det gjelder arbeidsgivere i offentlig og privat sektor, anbefaler Syseutvalget at det ikke stilles like strenge krav. Syseutvalget argumenterer for at aktivitetsplikten vil medføre et visst merarbeid og ikke alltid vil være like aktuell for små arbeidsgivere. Utvalget foreslår at arbeidsgivere kun skal pålegges å arbeide «aktivt». I dette legger utvalget at det må kunne vises til konkret arbeid for å kartlegge situasjonen i virksomheten og tiltak som er planlagt eller iverksatt for å forbedre situasjonen i den grad dette er naturlig ut fra virksomhetens art.
Syseutvalget foreslår ikke en rapporteringsplikt i tilknytning til aktivitetsplikten. Utvalget slutter seg til argumenter i Ot.prp. nr. 33 (2004-2005) om at en rapportering i årsberetning eller årsbudsjett kan virke byråkratiserende, og at årsberetningen i utgangspunktet ikke er egnet for rapportering om slike forhold. Utvalget mener imidlertid at aktivitetsplikten kan spille en viktig rolle også uten en rapporteringsplikt, bl.a. ved at det kan gi legitimitet til Likestillings- og diskrimineringsombudets pådriverarbeid og ha en bevisstgjørende funksjon.
En rekke høringsinstanser støttet Syseutvalgets forslag om aktivitetsplikt, blant andre Deltasenteret, Likestillingsombudet, Likestillings- og diskrimineringsombudet, Statens kunnskaps- og utviklingssenter for helhetlig rehabilitering (SKUR), Statens råd for funksjonshemmede, Sosial- og helsedirektoratet, Nordland fylkeskommune, Rogaland fylkeskommune, Rådet for funksjonshemmede i Østfold fylkeskommune, NAVO, Yrkesorganisasjonenes sentralforbund (YS), og en rekke organisasjoner for personer med nedsatt funksjonsevne, herunder Autismeforeningen i Norge, HIV Norge, Hørselshemmedes landsforbund (HLF), Landsforeningen for nyrepasienter og transplanterte, Norges diabetesforbund og Synshemmede Akademikeres Forening (SAF).
Ingen høringsinstanser uttalte seg imot Syseutvalgets forslag om aktivitetsplikt.
Flere høringsinstanser var uenige i Syseutvalgets forslag om at det ikke skal stilles like strenge krav til arbeidsgivere som til offentlige myndigheter og arbeidslivets organisasjoner. Det ble blant annet påpekt at aktivitetsplikten for arbeidsgivere bør være lik den som gjelder for kjønnslikestilling. Andre høringsinstanser støttet forslaget om en mindre omfattende plikt for arbeidsgivere.
Likestillings- og diskrimineringsombudet påpekte at det på området kjønnslikestilling er innført en aktivitets- og rapporteringsplikt, og for etnisitet og religion en veiledningstjeneste for etnisk mangfold uten aktivitets- og rapporteringsplikt. Likestillings- og diskrimineringsombudet støttet innføring av en aktivitetsplikt, men mente at det proaktive arbeidet for likestilling bør harmoniseres for de ulike diskrimineringsgrunnlagene. Hørselshemmedes landsforbund (HLF) mente også at det må kreves en form for rapportering i forhold til aktivitetsplikten, mens Yrkesorganisasjonenes sentralforbund (YS) uttrykte forståelse for at det ikke er foreslått en rapporteringsplikt.
NAVO mente bestemmelsen om aktivitetsplikt må konkretiseres slik at den ikke åpner for ulike tolkninger.
13.6 Departementets høringsforslag om aktivitets- og rapporteringsplikt
13.6.1 Bakgrunn
Syseutvalgets forslag om å innføre en aktivitetsplikt i diskriminerings- og tilgjengelighetsloven for personer med nedsatt funksjonsevne aktualiserer spørsmålet om å innføre aktivitetsplikt også i lov om forbud mot diskriminering på grunn av etnisitet, religion mv. (diskrimineringsloven). Ettersom det er flere år siden Holgersenutvalgets forslag om aktivitets- og rapporteringsplikt i diskrimineringsloven var på høring, ønsket departementet å høre spørsmålet på nytt.
På denne bakgrunn sendte departementet den 17. september 2007 på høring spørsmål om innføring av en aktivitets- og rapporteringsplikt i diskrimineringsloven. Videre ble spørsmålet om innføring av rapporteringsplikt i ny diskriminerings- og tilgjengelighetslov, samt i regnskapsloven og kommuneloven sendt på høring. Spørsmålet om innføring av aktivitetsplikt i diskriminerings- og tilgjengelighetsloven var ikke gjenstand for ny høring.
13.6.2 Hovedinnholdet i høringsbrevet
Arbeids- og inkluderingsdepartementet foreslår i høringsbrevet å innføre en aktivitets- og rapporteringsplikt i diskrimineringsloven og i en ny diskriminerings- og tilgjengelighetslov etter mønster av aktivitets- og redegjørelsesplikten i likestillingsloven § 1a. Departementet går lenger enn Syseutvalget foreslo ved at en rapporteringsplikt skal inn i flere lovverk.
Det foreslås at plikten skal omfatte offentlige myndigheter, offentlige og private arbeidsgivere og arbeidslivets organisasjoner. For at det ikke skal settes for omfattende krav til små bedrifter, foreslås det at private bedrifter med under 50 ansatte unntas fra aktivitets- og rapporteringsplikten. En slik grense finnes ikke i likestillingsloven. Departementet mener videre at diskriminerings- og tilgjengelighetslovens regler om diskrimineringsvern bør gjelde for Svalbard og Jan Mayen. Dette vil harmonere med anvendelsen til likestillingsloven og diskrimineringsloven. Departementet ber imidlertid om høringsinstansenes synspunkter på om Svalbard bør unntas fra aktivitets- og rapporteringsplikten i diskriminerings- og tilgjengelighetsloven.
Departementet foreslår at aktivitetsplikten skal pålegge myndigheter, arbeidsgivere og arbeidslivets organisasjoner å arbeide aktivt, målrettet og planmessig for å fremme lovens formål. Formålet med diskrimineringsloven er ikke bare å hindre diskriminering, men også å fremme likestilling og sikre like muligheter og rettigheter for alle uavhengig av etnisitet, nasjonal opprinnelse, avstamning, hudfarge, språk, religion og livssyn, jf. lovens § 1. Departementet foreslår at formålet i den nye diskriminerings- og tilgjengelighetsloven skal være å fremme likestilling og likeverd, sikre like muligheter og rettigheter og å hindre diskriminering på grunn av nedsatt funksjonsevne. Loven skal videre bidra til nedbygging av samfunnsskapte funksjonshemmende barrierer og hindre at nye skapes.
For offentlige myndigheter vil aktivitetsplikt innebære å sikre at hensynet til likestilling integreres i all offentlig virksomhet, og at regelverk og forvaltningsvedtak er i samsvar med formålet i diskrimineringsloven og diskriminerings- og tilgjengelighetsloven. For arbeidsgivere, både i privat og offentlig sektor, vil aktivitetsplikt omfatte konkretisering av mål og tiltak for å sikre like muligheter uavhengig av etnisitet, religion mv. og funksjonsevne, relatert til den enkelte virksomheten. Det foreslås ikke en lovfestet plikt til å gjennomføre bestemte tiltak. Den enkelte arbeidsgiver må selv, ut fra en analyse av tilstanden og utfordringene i bedriften, vurdere hvilke tiltak som er aktuelle og hensiktsmessige. Forventningene til arbeidsgivers aktivitet må ses i sammenheng med bedriftens størrelse, type og geografiske beliggenhet. For organisasjonene i arbeidslivet vil aktivitetsplikten være knyttet til virksomheten som avtalepart i arbeidslivet og funksjonen som interesseorganisasjon for arbeidsgivere eller arbeidstakere. Organisasjonene kan følge opp en aktivitetsplikt for eksempel gjennom informasjon til medlemmene, men vil ikke ha plikt til å overvåke at medlemmene oppfyller sin aktivitetsplikt.
Departementet foreslår videre at det innføres krav om å rapportere om gjennomføringen av aktivitetsplikten i årsberetning eller årsbudsjett. Rapporteringsplikten bør begrenses til en plikt til å rapportere om gjennomførte og planlagte tiltak. Det bør ikke innføres krav om å registrere arbeidsstyrkens sammensetning når det gjelder etnisk/religiøs bakgrunn og funksjonsevne. Rapporteringsplikten bør hjemles i diskrimineringsloven og diskriminerings- og tilgjengelighetsloven, samt i regnskapsloven og kommuneloven, på samme måte som rapporteringsplikten om kjønnslikestilling.
En ny aktivitets- og rapporteringsplikt bør håndheves på samme måte som aktivitets- og rapporteringsplikten for kjønnslikestilling. Det vil si at Likestillings- og diskrimineringsombudet kan gå i dialog med virksomheten og påpeke manglende oppfølging av aktivitetsplikten. Likestillings- og diskrimineringsombudet vil ikke kunne pålegge den enkelte virksomhet konkrete tiltak, og unnlatelse av å etterkomme ombudets oppfordring vil ikke kunne sanksjoneres. Manglende oppfølging av rapporteringsplikten vil kunne møtes med pålegg fra Likestillings- og diskrimineringsnemnda, ev. tvangsmulkt.
I høringsbrevet redegjøres det også nærmere for de økonomiske og administrative konsekvensene ved innføring av aktivitets- og rapporteringsplikt i diskrimineringsloven og i ny diskriminerings- og tilgjengelighetslov, jf. kapittel 17 og ECONs rapport om nytte og kostnader ved innføring av en aktivitets- og rapporteringsplikt i diskrimineringsloven og diskriminerings- og tilgjengelighetsloven, jf. Rapport 2007-027 Aktivitetsplikt mot diskriminering.
13.7 Høringsinstansenes syn
13.7.1 Aktivitetsplikt i diskrimineringsloven
Et flertall av høringsinstansene støtter forslaget om å innføre aktivitetsplikt i diskrimineringsloven etter mønster av likestillingsloven § 1a. Dette gjelder blant annet Akademikerne, Akershus fylkeskommune, Fylkesmannen i Hedmark, Helgeland politidistrikt, Helse- og omsorgsdepartementet, Høgskolen i Nord-Trøndelag, Integrerings- og mangfoldsdirektoratet (IMDi), Kontaktutvalget mellom innvandrerbefolkningen og myndighetene (KIM), Landsorganisasjonen i Norge (LO), Landsrådet for Norges barne- og ungdomsorganisasjoner (LNU), Likestillings- og diskrimineringsombudet (LDO), MiRA-Ressurssenter for innvandrer- og flyktningkvinner, Nordland fylkeskommune, NTNU, Oppland fylkeskommune, Oslo kommune, Oslo politidistrikt, Politidirektoratet, Primærmedisinsk verksted, Skien kommune, Sosial- og helsedirektoratet (SHdir), Statens arbeidsmiljøinstitutt, Statens seniorråd, Hovedorganisasjonen for universitets- og høyskoleutdannede (Unio) Universitetet i Bergen, Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund (YS) og Østfold fylkeskommune. I tillegg støtter også organisasjonene på funksjonshemmede feltet innføring av aktivitetsplikt i diskrimineringsloven. Mange av høringsinstansene støtter innføring av aktivitetsplikt i ny diskriminerings- og tilgjengelighetslov, selv om dette spørsmålet ikke var gjenstand for ny høring.
LDO viser til at aktivitetsplikt er et viktig virkemiddel for å realisere lovens formål, som et supplement til den klagebaserte ordningen som allerede er etablert. Også hensynet til at utsatte grupper skal ha et likeverdig vern samt harmonisering av diskrimineringslovverket, har veid tungt for LDO. Videre viser flere av høringsinstansene til at frivillige tiltak så langt heller ikke har gitt ønsket effekt på sysselsettingen verken for personer med etnisk minoritetsbakgrunn eller personer med nedsatt funksjonsevne.
Flere av høringsinstansene viser også til at en aktivitetsplikt vil bidra til å øke bevisstheten om hvilke barrierer som finnes for etniske minoriteter og personer med nedsatt funksjonsevne. Det vises også til de samfunnsøkonomiske gevinstene ved innføring av en aktivitetsplikt.
Finansnæringens Arbeidsgiverforening, Handels- og Servicenæringens Hovedorganisasjon (HSH), KS og Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO) går i mot forslag om innføring av aktivitetsplikt, og Arbeidsgiverforeningen Spekter, Luftfartstilsynet og Nærings- og handelsdepartementet (NHD) er skeptiske til forslaget. Det argumenteres med at en aktivitetsplikt vil pålegge virksomhetene en ekstra utgift og merarbeid uten at ECONs rapport, om nytte og kostnader ved innføring av aktivitetsplikt, har sannsynliggjort eller dokumentert at dette vil ha den ønskede effekt. Det vises til at slike administrative plikter lett kan skape en negativ innstilling til antidiskrimineringsarbeidet. Flere påpeker at det er mulig å lykkes uten myndighetspålagte reguleringer, og de har mer tro på samarbeid og positive tiltak som informasjon, spredning av gode erfaringer, kompetanseutviklingstiltak og individuell tilrettelegging. KS viser dessuten til at det på området det nå foreslås aktivitetsplikt, er det sammensatte og komplekse grupper, og derfor vanskeligere å iverksette generelle tiltak.
Flere av høringsinstansene som går imot forslaget om aktivitetsplikt er også kritiske til at likestillingslovens bestemmelser ikke har blitt evaluert før det nå fremmes forslag om å utvide aktivitetsplikten til andre grunnlag. Samtidig vises det til at diskrimineringslovutvalget bør utrede nødvendigheten og hensiktmessigheten av innføring av aktivitets- og rapporteringsplikt.
Få av høringsinstansene uttaler seg om aktivitetspliktens innhold. Blant dem som uttaler seg, er det flere som støtter at aktivitetsplikten gis en generell utforming, og ikke blir en lovfestet plikt til å gjennomføre bestemte tiltak.
LDO, NTNU og Primærmedisinsk verksted mener at aktivitetsplikten bør konkretiseres. LDO viser til at det er behov for å klargjøre aktivitetspliktens innhold for å sikre effektivitet og realisering av lovens formål. Det foreslås at dette kan gjøres enten i lovteksten eller ved at det gis videre veiledning i lovens forarbeider eller i veilederen som er foreslått utarbeidet. KS og NHO og påpeker at aktivitetsplikten fremstår som uklar og vanskelig å forholde seg til. Samtidig er de enige i at det ikke bør stilles krav til bestemte aktiviteter i virksomhetene.
Borgerrettsstiftelsen - Stopp diskrimineringen og Unio foreslår i tillegg å knytte kravene om aktivitetsplikt til offentlige innkjøpskontrakter, og at dette forankres i lov om offentlige anskaffelser.
KS og NHO påpeker at aktivitetsplikten som nå foreslås er langt mer tyngende enn den som Syseutvalget foreslo. NHO understreker at aktivitetsplikten under enhver omstendighet ikke bør gå lenger enn det som er foreslått av Syseutvalget.
13.7.2 Virksomheter som bør omfattes av aktivitets- og rapporteringsplikt
Det er bred enighet blant høringsinstansene om at offentlige myndigheter og offentlige arbeidsgivere har et særskilt ansvar for å sikre at formålet i diskrimineringslovgivningen nås, og således bør omfattes av en aktivitets- og rapporteringsplikt. De fleste høringsinstanser støtter også at arbeidslivets organisasjoner bør omfattes. Finansnæringens Arbeidsgiverforening uttaler imidlertid at foreningen ikke ønsker å være vakthund overfor sine medlemsorganisasjoner.
Høringsinstansene er delt i synet på om private bedrifter med under 50 ansatte skal unntas, dersom det innføres en aktivitets- og rapporteringsplikt. Datatilsynet, Foreningen for kroniske smertepasienter, Høgskolen i Nordland, IMDi, KS, Norsk lyd- og blindeskriftsbibliotek, Oppland fylkeskommune, Oslo kommune, SHdir, Statens Seniorråd med flere støtter departementets forslag om å unnta bedrifter med under 50 ansatte.
Finansnæringens Hovedorganisasjon, HSH, Luftfartstilsynet og NHO stiller seg kritiske til at næringslivet skal omfattes av forslaget, og påføres stadig flere plikter. Dersom det innføres aktivitets- og rapporteringsplikt, så mener NHO at grensen for unntaket bør heves til 100 ansatte, og at det bør vurderes om enkelte bransjer bør unntas.
En rekke høringsinstanser mener imidlertid at alle bedrifter uansett størrelse bør omfattes av en aktivitets- og rapporteringsplikt. Dette gjelder Akademikerne, LDO, LO, MiRA-Senteret, Nasjonalt Dokumentasjonssenter, Nordland fylkeskommune, Norges Handikapforbund, NTNU, Samarbeidsutvalget av funksjonshemmedes organisasjoner, Statens råd for funksjonshemmede, Synshemmede akademikeres forening, Unio og Østfold fylkeskommune. Hensynet til harmonisering med regelverket i likestillingsloven vektlegges. Det argumenteres med at ulikheter mellom diskrimineringsgrunnlag vil skape problemer ved en senere sammenslåing av diskrimineringsvernet i én lov. Mange peker på at det er uholdbart at så mange bedrifter og arbeidsgivere skal unntas fra forslaget. Dette vil gi svært uheldige signaler ut i samfunnet for øvrig og svekke effekten av tiltaket betraktelig. Ettersom mange bedrifter har gode rutiner på å rapportere på kjønnslikestilling, er det flere av høringsinstansene som mener at merkostnadene knyttet til en utvidelse av plikten til nye grunnlag ikke vil bli uforholdsmessig store.
Høringsinstanser som FFO og Fylkesmannen i Hedmark har forståelse for at kostnader og arbeidet som må legges ned for å oppfylle kravene vil kunne bli uforholdsmessige for små bedrifter. De foreslår derfor at grensen settes ved 20 ansatte. Med en grense på 20 vil en fange opp betraktelig flere arbeidsplasser blant de mindre bedriftene. Også LNU og Norges Astma og Allergiforbund skulle gjerne sett en lavere grense enn 50 ansatte. KIM foreslår at aktivitets- og rapporteringsplikten skal gjelde for all offentlig og privat virksomhet, men at det foretas tillempinger i form av dispensasjonsregler for virksomheter som vil rammes på en uheldig måte.
Den Norske Revisorforening påpeker at regnskapsloven opererer med en grense på 50 årsverk, som vil være noe annet enn 50 ansatte. I arbeidsmiljøloven er grensen på 50 ansatte knyttet opp mot begrepet «jevnlig sysselsetter». Det er her gjennomsnittlig antall ansatte i løpet av siste kalenderår som legges til grunn, ikke antall årsverk slik som det er etter regnskapsloven. Den Norske Revisorforening mener derfor at det i regnskapsloven bør vurderes å bruke begrepet «jevnlig sysselsetter» for å vise at det her er snakk om en annen grense enn det regnskapsloven ellers opererer med.
13.7.3 Regler om aktivitets- og rapporteringsplikt i diskriminerings- og tilgjengelighetsloven i forhold til Svalbard og Jan Mayen
Det er delte oppfatninger blant de få høringsinstansene som uttaler seg om hvorvidt reglene om aktivitets- og rapporteringsplikt i diskriminerings- og tilgjengelighetsloven skal gjelde på Svalbard og Jan Mayen.
IMDi og SHdir støtter forslaget om at diskriminerings- og tilgjengelighetslovens regler om diskrimineringsvern skal gjelde for Svalbard og Jan Mayen. Norges Handikapforbund, Samarbeidsutvalget av funksjonshemmedes organisasjoner og Statens Seniorråd mener at Svalbard og Jan Mayen bør omfattes av reglene om aktivitets- og rapporteringsplikt i diskriminerings- og tilgjengelighetsloven. Det argumenteres blant annet med at diskriminering ikke bør finne sted uansett samfunnstype og at det er viktig med en harmonisering av regelverket på dette området for alle grupper når det gjelder Svalbard. Norges Handikapforbund og Samarbeidsutvalget av funksjonshemmedes organisasjoner mener også at tilretteleggingsbestemmelsene i diskriminerings- og tilgjengelighetsloven må omfattes av aktivitets- og rapporteringsplikten. Videre mener disse instansene at aktivitets- og rapporteringsplikten i diskriminerings- og tilgjengelighetsloven bør gjelde på norske skip i utenriksfart, i norske sivile luftfartøyer i internasjonal trafikk og på installasjoner og fartøy i arbeid på norsk kontinentalsokkel.
Justis- og politidepartementet, NHO og Sysselmannen på Svalbard går imot at Svalbard og Jan Mayen skal omfattes av en aktivitets- og rapporteringsplikt i diskriminerings- og tilgjengelighetsloven. Det vises til at klima- og naturforholdene er tøffere enn på fastlandet, og at helse- og omsorgsapparatet er mindre utbygd. Videre vises det til at Svalbard ikke er et livsløpssamfunn, og at det derfor er vanskeligere å ha en målsetting om full likestilling for funksjonshemmede på alle områder på Svalbard.
13.7.4 Rapporteringsplikt i diskrimineringsloven og i diskriminerings- og tilgjengelighetsloven
De fleste høringsinstansene som støtter forslaget om aktivitetsplikt, støtter også forslaget om innføring av rapporteringsplikt i diskrimineringsloven og i ny diskriminerings- og tilgjengelighetslov. Det argumenteres med at en aktivitetsplikt uten rapporteringsplikt vil ha liten effekt. IMDi viser f. eks. til at en rapporteringsplikt vil forsterke effekten av aktivitetsplikten og synliggjøre resultater av aktiviteter som er igangsatt. Dette vil gi bedre kunnskap om hva som virker og hva som ikke virker av tiltak. Videre vektlegger mange av høringsinstansene behovet for harmonisering med regelverket for kjønnslikestilling. NTNU viser også til at argumenter om at aktivitets- og rapporteringsplikt vil medføre medarbeid, kostnader og mer byråkrati, ikke kan overordnes hensynet til de gevinster en kan oppnå ved en utvidelse av plikten. Flere av høringsinstansene påpeker dessuten at merkostnadene ved innføring av rapporteringsplikt antas å være moderate.
Finansnæringens Arbeidsgiverforening, HSH, KS, og NHO går imot forslaget, mens Arbeidsgiverforeningen Spekter, Lier kommune, Luftfartstilsynet, NHD, Politidirektoratet, Oslo politidistrikt og YS er skeptiske til forslaget. Det vises blant annet til argumenter som mer byråkrati, økte kostnader og at en rapporteringsplikt ikke nødvendigvis vil motivere virksomhetene til økt innsats for å fremme likestilling og hindre diskriminering. De stiller seg tvilende til hensiktsmessigheten ved tiltaket, og viser blant annet til faren for at rapporteringsplikten kan bli en rutinepreget gjentakelse uten innhold. Det stilles også spørsmål ved å påføre bedrifter stadig nye plikter som ligger utenfor deres naturlige virkeområde. De etterlyser tiltak som belønner bedrifter som iverksetter tiltak mot diskriminering. NHO med flere er kritisk til ECONs vurderinger av kostnadene og mener at ECON heller ikke sannsynliggjør nytteverdien. YS med flere mener også at en bør vente med rapporteringsplikten til det foreligger en endelig anbefaling fra diskrimineringslovutvalget. YS etterlyser en evaluering av rapporteringsplikten etter likestillingsloven.
13.7.5 Avgrensning av rapporteringsplikten
Flertallet av de høringsinstansene som uttaler seg, støtter departementets forslag om å avgrense rapporteringsplikten til å rapportere om hva man faktisk gjør/har gjort og om hva man planlegger å gjøre for å oppfylle aktivitetsplikten, og at den ikke omfatter registrering av ansatte. Hensynet til personvernet veier tungt, samt at det i praksis er vanskelig å registrere etnisitet eller nedsatt funksjonsevne.
Statistisk sentralbyrå (SSB) understreker imidlertid at dersom man ønsker å rapportere og jobbe planmessig med å fremme likestilling, og øke rekrutteringen av etniske minoriteter og personer med nedsatt funksjonsevne, så er det viktig at risikopopulasjonene defineres. Man trenger en oversikt over hvilke befolkningsgrupper som er i fare for å bli diskriminert.
Noen av høringsinstansene, som NTNU, Oslo kommune og Unio mener at rapporteringen bør inneholde en form for tilstandsrapport uten at dette kommer i konflikt med personvernhensyn. Selvrapportering eller bruk av SSBs registeropplysninger om de ansattes landbakgrunn og registeropplysninger om bedrifter er alternativer som foreslås. En rapportering om for eksempel innvandrerandel i sentraladministrasjonen er bestilt av Fornyings- og administrasjonsdepartementet og levert av SSB i flere år. SSB viser imidlertid til at konfidensialitetshensyn begrenser publiseringen av statistikk på virksomhetsnivå, jf. statistikkloven § 2-6 (lov 16. juni 1989 nr. 54 om offisiell statistikk og Statistisk Sentralbyrå). Det finnes unntak fra loven § 2-6 som muligens kunne komme til anvendelse, men SSB presiserer at det må utredes grundigere.
SSB og Unio savner en nærmere konkretisering av rapporteringspliktens innhold. Da vil kvaliteten på rapporteringen øke og det blir lettere å kontrollere om lovens krav er oppfylt. LO forventer at det ved utarbeidelse av rapporteringsrutinene, lages enkle skjemaer, som kan tilpasses alle typer virksomheter, uavhengig av størrelse.
Norges Handikapforbund og Samarbeidsutvalget av funksjonshemmedes organisasjoner mener i tillegg at det bør stilles krav om handlingsplan for arbeidsgivere med mer enn 50 ansatte for å sikre en mer aktiv innsats. Foreningen for kroniske smertepasienter tror også at beskrivelser av problem i organisasjonen som berører likestilling og likebehandling og som kan lede til diskriminering kan være nyttige å rapportere.
NHO mener det er uklokt å pålegge bedrifter å redegjøre for tiltak som er iverksatt eller planlegges iverksatt når det gjelder personer med nedsatt funksjonsevne da disse kan være av personlig art, og lett kan relateres til konkrete personer. Også kostnadene forbundet med tiltakene kan i følge NHO virke stigmatiserende.
13.7.6 Bestemmelser om rapportering i kommuneloven og regnskapsloven
Om lag halvparten av høringsinstansene har uttalt seg om forslaget om å ta inn bestemmelser om rapportering i kommuneloven og regnskapsloven. Flertallet av disse støtter forslaget og viser til at forslaget vil gi en bedre samlet oversikt over regler om likestilling i lovverket. LDO, SHdir med flere viser også til hensynet til oversiktlighet, brukervennlighet og etterlevelse for de som skal utarbeide årsberetninger etter disse regelsettene. SHdir antar dessuten at bestemmelsen i større grad vil bli overholdt enn om den bare tas inn i diskrimineringslovene.
Den Norske Revisorforening, Finansnæringens Arbeidsgiverforening, HSH, Lier kommune, Luftfartstilsynet og NHO er kritiske til forslaget. De viser blant annet til økt byråkratisering og merarbeid, og at rapporteringskravene ikke naturlig hører hjemme i årsberetninger eller årsbudsjett. Disse er ment for andre formål. Den Norske Revisorforening viser også til at forslaget strider mot målsettingene om forenklinger for næringslivet, og at Norge med dette forslaget går en annen vei enn resten av Europa. De foreslår sekundært at kravet til omtale av opplysninger om diskriminering og tilgjengelighet tas inn i en egen separat uttalelse fra foretakets leder. Den Norske Revisorforening foreslår også en endring på ordlyden i lovteksten i tråd med sine merknader til 50 ansatte versus «jevnlig sysselsetter mer enn 50 ansatte», jf. kapittel 13.7.2. De peker også på at bestemmelsen bør tas inn både i § 3-3 Årsberetningens innhold for små foretak og i § 3-3a. Årsberetningens innhold for regnskapspliktige som ikke er små foretak. Det vises til at små foretak etter regnskapsloven kan omfatte mer enn 50 ansatte, samtidig som det finnes foretak som ikke er små, men som har mindre enn 50 ansatte.
13.8 Departementets vurdering
13.8.1 Behov og nytte for aktivitets- og rapporteringsplikten
Formålet med diskrimineringsloven er ikke bare å forhindre diskriminering, men også å fremme likestilling og sikre like muligheter og rettigheter for alle uavhengig av etnisitet, nasjonal opprinnelse, avstamning, hudfarge, språk, religion og livssyn, jf. lovens § 1. I forhold til diskriminerings- og tilgjengelighetsloven foreslår departementet at formålet skal være å fremme likestilling og likeverd og sikre like muligheter til samfunnsdeltakelse for alle uavhengig av funksjonsevne, og å hindre diskriminering på grunn av nedsatt funksjonsevne. I tillegg skal loven bidra til nedbygging av samfunnsskapte funksjonshemmende barrierer, og hindre at nye skapes. Det vises til kapittel 10.2.4.6 om departementets nærmere vurdering og forslag til en særskilt aktivitetsplikt knyttet til generell tilrettelegging (universell utforming). Det er ikke foreslått en rapporteringsplikt knyttet til universell utforming.
I likhet med flertallet av høringsinstansene mener departementet at et lovforbud alene ikke er tilstrekkelig for å oppnå formålene i diskrimings- og tilgjengelighetsloven og i diskrimineringsloven. Terskelen er høy for å anmelde opplevd diskriminering, både fordi det er vanskelig å bevise at diskriminering har funnet sted og av frykt for konsekvensene. Studier både i Norge og internasjonalt viser at innvandrere og personer med nedsatt funksjonsevne opplever diskriminering på en rekke områder. Når arbeidsledigheten blant innvandrere er tre ganger høyere enn for personer med norsk bakgrunn og under halvparten av personene som selv anser at de har en funksjonsnedsettelse er i jobb, er det nærliggende å forklare noe av misforholdet med diskriminering. Denne situasjonen har vært stabil over flere år, selv i tider med høykonjunktur. Dette viser at det er nødvendig med offensive tiltak.
I tillegg til et lovforbud mot diskriminering, er det etter departementets vurdering behov for aktive og målrettede tiltak for å hindre diskriminering og sikre alle like muligheter. Det er blant annet behov for en holdningsendring blant arbeidsgivere både i statlig, kommunal og privat sektor. Aktivitetsplikt kan bidra til å endre holdninger til å ansette personer i de to målgruppene hos arbeidsgivere, blant annet gjennom å redusere utilsiktet diskriminering. Dette kan for eksempel være at «fremmedartede» navn blir valgt bort ved intervjuer, at arbeidsgivere stiller strengere krav til språkkunnskaper eller funksjonsevne enn det som nødvendig for den aktuelle stillingen og andre utslag av gruppetenkning basert på stereotype forestillinger og gjerne feilaktig informasjon.
Dokumentasjonssenterets holdningsbarometer 2007 viser dessuten at hele 90 prosent av befolkningen, og 83 prosent av norske ledere, er enige i påstanden «Vi trenger langt flere tiltak for å gi funksjonshemmede de samme muligheter i arbeidslivet som andre».
Etter departements vurdering vil en aktivitetsplikts- og rapporteringsplikt bidra til å styrke bevisstheten rundt diskriminering på grunn av etnisitet, religion mv. og nedsatt funksjonsevne. En slik bevisstgjøring vil også synliggjøre behovet for tiltak. Dette er særlig viktig i forhold til diskriminering på grunn av nedsatt funksjonsevne, som ikke har like lang tradisjon for lovmessig forankring. En aktivitetsplikt vil dessuten være i tråd med FNs rasediskrimineringskonvensjon (RDK) artikkel 2 som pålegger statene å aktivt motarbeide etnisk diskriminering og FN konvensjonen om rettighetene til personer med nedsatt funksjonsevne, jf. artikkel 4 og 27. Artikkel 4 pålegger staten å eliminere diskriminering på grunn av nedsatt funksjonsevne med alle egnede midler og artikkel 27 forplikter staten til å sikre og fremme realiseringen av retten til arbeid for personer med nedsatt funksjonsevne ved hjelp av egnede midler, herunder lovgivning.
En harmonisering med likestillingslovens aktivitets- og rapporteringsplikt er også et viktig argument for å innføre aktivitets- og rapporteringsplikt i diskrimineringsloven og i diskriminerings- og tilgjengelighetsloven. Det vil dessuten være uheldig å legge opp til ulike løsninger for de ulike diskrimineringsgrunnlagene, når det nå tas sikte på å samle diskrimineringslovgivningen i en lov.
Høringen viser at arbeidsgiverorganisasjonene, blant annet Arbeidsgiverforeningen Spekter, Finansnæringens arbeidsgiverforening, HSH, KS og NHO, er svært negative til å innføre en aktivitets- og rapporteringsplikt. Disse instansene reiser blant annet spørsmål ved hensiktsmessigheten av en slik aktivitets- og rapporteringsplikt.
Det er vanskelig å angi den konkrete nytten av å innføre en aktivitets- og rapporteringsplikt. Departementet mener likevel at rapportering på nye grunnlag ikke vil være så belastende ettersom denne rapporteringen vil kunne samordnes med rapporteringen virksomhetene allerede er pålagt om kjønnslikestilling. Statlig sektor oppfyller allerede langt på vei kravene til aktivitets- og rapporteringsplikt når det gjelder personer med etnisk minoritetsbakgrunn, og vil derfor ikke få vesentlig merarbeid eller merkostnader knyttet til dette grunnlaget. Også noen bedrifter og kommuner gjennomfører aktiviteter og rapportering som tilfredsstiller en aktivitets- og rapporteringsplikt for de to målgruppene. Kunnskapen om omfanget av dette er imidlertid begrenset.
Departementet viser til ECONs vurdering om at en aktivitets- og rapporteringsplikt vil kunne ha en positiv effekt på sysselsettingen, dersom etterlevelsen kontrolleres og der bedriftene tror at graden av etterlevelse påvirker deres rennomé. I den grad flere kommer i jobb, vil det sannsynligvis også komme tilleggsgevinster i form av økt livskvalitet og redusert behov for offentlige tjenester. Erfaringer fra EU og andre land tyder på at mange bedrifter anser at de vil kunne oppnå økonomiske gevinster ved å satse på økt mangfold blant de ansatte. Dette kan skje ved bedre rekruttering, styrket rennomé og bedre markedsmuligheter.
Departementet vil også vise til at ECON antar at en økning i antall sysselsatte på mellom 200-300 personer vil gi samfunnsøkonomiske nytteeffekter som tilsvarer de samfunnsøkonomiske kostnadene ved en aktivitets- og rapporteringsplikt.
13.8.2 Hvem bør omfattes av en aktivitets- og rapporteringsplikt?
Departementet går inn for at en aktivitets- og rapporteringsplikt i diskrimineringsloven og i diskriminerings - og tilgjengelighetsloven skal omfatte de samme pliktsubjektene som aktivitets- og redegjørelsesplikten i likestillingsloven § 1 a retter seg mot. Det vil si offentlige myndigheter, offentlige og private arbeidsgivere og arbeidslivets organisasjoner.
Offentlige myndigheter står i en særstilling og kan sies å ha et spesielt ansvar for å fremme formålet i diskrimineringsloven og i diskriminerings- og tilgjengelighetsloven. Arbeidslivet skiller seg ut som et helt sentralt område for samfunnsdeltakelse, og er derfor et viktig område for bevisstgjøring og forebyggende tiltak. Departementet mener derfor at også arbeidsgivere og arbeidslivets organisasjoner bør pålegges en aktivitetsplikt. Det vises også til at dette får bred støtte i høringen.
For at det ikke skal settes for omfattende krav til private arbeidsgivere har departementet i høringsnotatet foreslått at private bedrifter med færre enn 50 ansatte bør unntas fra aktivitets- og rapporteringsplikt. En slik grense finnes ikke i likestillingsloven. Høringsinstansene er delt i synet på dette spørsmålet. Som mange av høringsinstansene påpeker er det uheldig at forslaget om å unnta bedrifter med under 50 ansatte ikke harmonerer med reglene i likestillingsloven. Dette kan skape utfordringer ved en senere sammenslåing av diskriminerings- og likestillingslovverket til en samlet lov. Departementet viser her til ECONs vurdering om at en aktivitets- og rapporteringsplikt som virkemiddel på de to områdene etnisitet, religion mv. og nedsatt funksjonsevne er mindre egnet i små bedrifter enn i store bedrifter. Små bedrifter har en lite formalisert styringsstruktur og baserer i liten grad sin personalpolitikk og virksomhet generelt på skriftlig nedfelte retningslinjer og dokumentasjon. Dette tilsier at det kan forventes mindre effekt av en aktivitets- og rapporteringsplikt i mindre bedrifter enn i større bedrifter. En rapporteringsplikt på kjønnslikestillingsområdet er dessuten enklere for små bedrifter å forholde seg til enn grunnlagene etnisitet og nedsatt funksjonsevne. Forslaget om en grense på 50 ansatte må også ses i lys av at beregningene av de administrative kostnadene pr. ansatt viser at virksomhetene med mindre enn 50 ansatte må bære de største administrative byrdene ved innføring av en aktivitetsplikt med rapportering.
Grensen på 50 ansatte ble valgt fordi den er forankret i eksisterende lovverk, jf. arbeidsmiljøloven (lov 17. juni 2005 nr. 62 om arbeidsmiljø, arbeidstid og stillingsvern mv.) §§ 7-1 og 8-1 og regnskapsloven § 1-6. Grensen på 50 ansatte er således ikke en ny grense for næringslivet å forholde seg til.
Ut ifra en helhetsvurdering av behov og nytte mener departementet at det vil være mest hensiktsmessig å unnta små private bedrifter for en aktivitets- og rapporteringsplikt. Private bedrifter med mindre enn 50 ansatte ville hatt de største kostnadene ved rapportering. Ved å unnta disse fra rapporteringsplikten bør kostnadene som pålegges næringslivet, være overkommelige.
Departementet er enig med Den Norske Revisorforening i at grensen på 50 ansatte bør knyttes opp mot begrepet «jevnlig sysselsetter». Dette vil harmonere med reglene i arbeidsmiljøloven § 7-1 og 8-1. Det vil da være gjennomsnittlig antall ansatte i løpet av siste kalenderår som skal legges til grunn, men ikke målt i årsverk slik som det kreves etter regnskapsloven. En slik avgrensning vil etter departementets vurdering være mer presis når det gjelder å angi hvilke bedrifter som bør omfattes av aktivitets- og rapporteringsplikten.
Offentlige myndigheter og offentlige arbeidsgivere bør etter departementets syn imidlertid være underlagt aktivitets- og rapporteringsplikt uavhengig av størrelse. Dette fordi offentlige myndigheter har et særlig ansvar for å gå foran som et godt eksempel når det gjelder inkludering av utsatte grupper i arbeidslivet og andre sentrale samfunnsområder. Statlige myndigheter er dessuten allerede i dag, uavhengig av størrelse, pålagt en aktivitets- og rapporteringsplikt overfor personer med innvandrerbakgrunn.
Departementet foreslår at bestemmelsen om rapporteringsplikt for det første skal omfatte alle virksomheter som gjennom lov er pålagt å utarbeide årsberetning. Dette gjelder både offentlige og private virksomheter. Offentlige myndigheter og offentlige virksomheter som ikke er pliktige til å utarbeide årsberetning, skal gi tilsvarende redegjørelse i årsbudsjettet.
Den sentrale lovbestemmelsen om plikt til å utarbeide årsberetning er regnskapsloven § 3-1. Denne bestemmelsen pålegger alle som er regnskapspliktige å utarbeide årsberetning. Hvem som er regnskapspliktige fremgår først og fremst av regnskapsloven § 1-2. En del eksempler er aksjeselskap og allmennaksjeselskap, større organisasjoner, banker, forsikringsselskap samvirkeforetak og stiftelser.
Det er noen få selskaper som ikke faller inn under reglene om årsberetning i regnskapsloven, men som gjennom annet lovverk er pålagt å utarbeide årsberetning. Et eksempel er kommuneloven § 48 nr. 1 jf. nr. 5 som retter seg mot kommuner og fylkeskommuner. Slike virksomheter vil være omfattet av redegjørelsesplikten etter diskrimineringsloven og diskriminerings- og tilgjengelighetsloven.
Forslaget om plikt til å redegjøre for tilstanden når det gjelder diskriminering på grunn av etnisitet, religion mv, og diskriminering på grunn av nedsatt funksjonsevne skal som nevnt også omfatte offentlige myndigheter som ikke er lovpålagt å utarbeide årsberetning. Departementet foreslår at disse skal redegjøre for likestilling i årsbudsjettene. Når det gjelder departementene med underliggende etater mv. må en slik rapportering foretas i Stortingsproposisjon nr. 1. Når det gjelder andre offentlige myndigheter skal disse rapportere i sine respektive budsjett.
13.8.3 Regler om aktivitets- og rapporteringsplikt i forhold til Svalbard og Jan Mayen
Departementet mener at reglene om aktivitets- og rapporteringsplikt i diskriminerings- og tilgjengelighetsloven bør unntas for Svalbard og Jan Mayen, men at disse reglene eventuelt kan gjøres gjeldende ved forskrift, i likhet med tilretteleggingsbestemmelsene, jf. kapittel 9.3 om lovens virkeområde. Etter departementets vurdering er det vanskeligere å ha en målsetting om full likestilling for personer med nedsatt funksjonsevne på alle områder på Svalbard. Klima- og naturforholdene er mer krevende enn på fastlandet og helse- og omsorgsapparatet er mindre utbygd ettersom Svalbard ikke er lagt opp som et livsløpssamfunn. Departementet støtter derfor heller ikke forslaget om å utvide aktivitets- og rapporteringsplikten i diskriminerings- og tilgjengelighetsloven til også å gjelde på norske skip i utenriksfart, i norske sivile luftfartøyer i internasjonal trafikk og på installasjoner og fartøy i arbeid på norsk kontinentalsokkel. Et slikt forslag er heller ikke utredet.
Diskrimineringsloven gjelder for Svalbard og Jan Mayen, på faste og flyttbare konstruksjoner på kontinentalsokkelen og på norske skip og luftfartøy, og i høringsnotatet var det ikke foreslått noe unntak. Departementet ser ikke grunnlag for å gjøre noe tilsvarende unntak for aktivitets- og rapporteringsplikten i diskrimineringsloven på disse områdene, som alle er aktuelle for personer med etnisk minoritetsbakgrunn. Det bor pr. 1. desember 2007 i overkant av 300 utenlandske statsborgere på Svalbard av i overkant av 2 000 bosatte personer totalt. Det er behov for aktive tiltak for å bekjempe diskriminering overfor disse.
13.8.4 Aktivitetspliktens innhold
Med aktivitetsplikt mener departementet aktivt, målrettet og planmessig arbeid for å fremme diskrimineringslovens og diskriminerings- og tilgjengelighetslovens formål.
Departementet mener i motsetning til Syseutvalget, at det bør stilles like strenge krav til aktivitetsplikt til arbeidsgivere i offentlig og privat sektor som til offentlige myndigheter og arbeidslivets organisasjoner. Departementet foreslår heller å unnta private bedrifter som jevnlig sysselsetter mindre enn 50 ansatte fra aktivitetsplikten, jf. kapittel 13.8.2.
Aktivitetsplikten angir et positivt krav til aktivitet, dvs. en forpliktelse til å iverksette konkrete tiltak for å fremme formålet med de to lovene. Videre mener departementet at aktiviteten skal være både målrettet og planmessig. Med at aktiviteten skal være målrettet, menes at man på en klar måte definerer både målet for arbeidet, og hvem som er ansvarlig for å oppfylle dette. At arbeidet i tillegg må være planmessig, innebærer at man utarbeider og følger en bevisst strategi. Dette er i samsvar med aktivitetsplikten i likestillingslovens § 1a.
En slik aktivitetsplikt vil innebære en plikt til å finne ut om det man gjør, eller har planer om å gjøre, får ulike virkninger for personer med etnisk minoritetsbakgrunn og personer med nedsatt funksjonsevne sammenlignet med personer som ikke omfattes av disse gruppene.
Departementet foreslår at aktivitetsplikten knyttes til diskrimineringslovens og diskriminerings- og tilgjengelighetslovens formål, slik at alle diskrimineringsgrunnlagene loven omfatter, også omfattes av de grunnlag aktivitetsplikten skal rettes mot. I praksis antar departementet at de fleste tiltakene som iverksettes i virksomhetene for å oppfylle aktivitetsplikten etter diskrimineringsloven, vil ha likestilling for personer med innvandrerbakgrunn eller personer med etnisk minoritetsbakgrunn som målsetting.
For offentlige myndigheter vil aktivitetsplikten ikke bare innebære en plikt til å gjennomføre konkrete tiltak i forhold til likestilling uavhengig av etnisitet, religion mv. og funksjonsevne. Det innebærer også å se til at hensynet til likestilling integreres i all offentlig virksomhet, og at regelverk og forvaltningsvedtak er i samsvar med formålet i diskrimineringsloven og diskriminerings- og tilgjengelighetsloven. Det betyr blant annet at informasjon fra offentlige myndigheter må tilrettelegges for ulike brukergrupper, både personer med etnisk minoritetsbakgrunn og personer med nedsatt funksjonsevne. Riktig bruk av tolk er et annet eksempel. Myndighetene må legge til rette for god kommunikasjon, og tilegne seg kunnskap og verktøy for å se brukernes behov og synspunkter. For at likestillingsarbeidet skal ha den ønskede effekten, må det forankres både hos ledelsen og hos alle ansatte, i plandokumenter, serviceerklæringer og budsjetter. Departementet foreslår ikke at det lovfestes en plikt til å gjennomføre bestemte tiltak. Offentlige myndigheter vil selv, ut fra en analyse av tilstanden og utfordringene i den enkelte virksomhet, måtte vurdere hvilke tiltak som er aktuelle og hensiktsmessige.
Aktivitetsplikten for offentlige myndigheter i likestillingslovens § 1a gjelder «på alle samfunnsområder». Holgersenutvalget foreslo ikke en slik formulering, mens Syseutvalget foreslo at offentlige myndigheter skal ha en aktivitetsplikt «innenfor sine virkefelt». Departementet mener aktivitetsplikten for offentlige myndigheter må gjelde for de fagområder den offentlige myndighet har et særlig ansvar for. Dette er også tilfelle for likestillingsloven, selv om formuleringen «på alle samfunnsområder» er brukt der, jf. Ot.prp. nr. 77 (2000-2001) s. 19. Departementet mener imidlertid det er unødvendig å angi ansvarsområdet for aktivitetsplikten for offentlige myndigheter i lovteksten.
For arbeidsgivere, både i offentlig og privat sektor, vil aktivitetsplikt omfatte konkretisering av mål og tiltak for å sikre like muligheter uavhengig av etnisitet, religion mv. og funksjonsevne, relatert til den enkelte virksomheten. Aktivitetsplikten bør omfatte rekruttering, ansettelse, lønn, forfremmelse, arbeidsforhold, omorganisering, utviklingsmuligheter og beskyttelse mot trakassering. Aktivitetsplikten kan omfatte en rekke forskjellige tiltak. Relevante tiltak vil for eksempel være en gjennomgang av rekrutteringspraksis, oppfordring til personer med innvandrerbakgrunn og personer med nedsatt funksjonsevne om å søke på ledige stillinger, og å innkalle kvalifiserte søkere fra de aktuelle gruppene til intervju. En gjennomgang av kriteriene for karriereutvikling og lederstillinger i bedriften og tiltak for å sikre like avansementsmuligheter for personer med etnisk/religiøs minoritetsbakgrunn og personer med nedsatt funksjonsevne som for andre ansatte, er andre eksempler på tiltak.
Departementet foreslår ikke en lovfestet plikt til å gjennomføre bestemte tiltak. Den enkelte arbeidsgiver vil selv, ut fra en analyse av tilstanden og utfordringene i bedriften, måtte vurdere hvilke tiltak som er aktuelle og hensiktsmessige. For å oppfylle aktivitetsplikten må arbeidsgiver vurdere hvilke forhold som kan fungere som barrierer for arbeidstakere og arbeidssøkere med etnisk/religiøs minoritetsbakgrunn eller nedsatt funksjonsevne, og hvilke konkrete tiltak som kan medvirke til å fjerne disse barrierene. Tiltakene må drøftes med de ansatte og ansattes organisasjoner. Forventningene til arbeidsgivers aktivitet må ses i sammenheng med bedriftens størrelse, type og geografiske beliggenhet.
For organisasjonene i arbeidslivet vil aktivitetsplikten være knyttet til virksomheten som avtalepart i arbeidslivet og deres funksjon som interesseorganisasjon for arbeidsgivere eller arbeidstakere. Organisasjonene kan følge opp en aktivitetsplikt for eksempel gjennom kurs, seminarer og annen informasjon til medlemmene. Departementet vil understreke at aktivitetsplikten for organisasjonene ikke innebærer en plikt til å overvåke at deres medlemmer oppfyller sin aktivitetsplikt. Departementet foreslår heller ikke en lovfestet plikt for organisasjonene til å gjennomføre bestemte tiltak. Det vil være opp til organisasjonene selv å vurdere hvilke tiltak som er aktuelle og hensiktsmessige.
Det er ikke mulig eller ønskelig å forhåndsdefinere aktivitetspliktens innhold i detalj i lovteksten. Siktemålet med en aktivitetsplikt er å skape bevissthet i virksomhetene og å sikre at disse selv innfører målrettede tiltak for å møte utfordringene som kjennetegner den enkelte virksomheten. Hvilke tiltak virksomhetene vil måtte innføre for å oppfylle en aktivitetsplikt, vil derfor variere og må defineres ut fra hver enkelt virksomhet. I lovteksten vil aktivitetsplikten derfor måtte gis en generell utforming. Det vil bli utarbeidet en veileder om aktivitets- og rapporteringsplikten som vil klargjøre aktivitetspliktens innhold. Eksempler på aktuelle tiltak for å oppfylle aktivitetsplikten vil bli omtalt i veilederen. God veiledning fra Likestillings- og diskrimineringsombudet vil være en forutsetning for at en aktivitetsplikt skal fungere etter intensjonen. Ettersom ombudet utvikler praksis i håndhevingen av aktivitetsplikten vil det også bli tydeligere hva innholdet i plikten er. Når det gjelder hva virksomhetene er forpliktet til å rapportere om, må det imidlertid stilles klare krav, jf. kapittel 13.8.5.
13.8.5 Rapporteringspliktens innhold
Hovedformålet med en rapporteringsplikt i årsberetning eller årsbudsjett i tilknytning til en aktivitetsplikt vil være å skape økt og mer systematisk oppmerksomhet om likestilling for personer med etnisk/religiøs minoritetsbakgrunn og personer med nedsatt funksjonsevne. En rapportering vil også vise om den ansvarlige har oppfylt aktivitetsplikten, og gi bedre kunnskap om hva som virker og hva som ikke virker av tiltak.
Departementet deler ikke Syseutvalgets synspunkter om at en rapporteringsplikt i diskriminerings- og tilgjengelighetsloven vil virke byråkratiserende og ikke er egnet til å tas inn i årsberetningen.
Etter departementets vurdering vil en aktivitetsplikt uten noen form for rapportering trolig ha liten effekt på bedriftenes atferd. En rapporteringsplikt vil gi Likestillings- og diskrimineringsombudet større legitimitet og mulighet til å kommunisere aktivitetsplikten med de enkelte virksomhetene. Dersom det skal innføres en aktivitetsplikt, bør det etter departementets mening også innføres en rapporteringsplikt. Det vises også til at et stort flertall av de som har merknader til spørsmålet i høringen, støtter departementets syn.
Departementet har vurdert hvordan en rapporteringsplikt kan utformes. En mulighet er at det rapporteres både om tilstanden i virksomheten når det gjelder arbeidsstyrkens sammensetning, og om gjennomførte og planlagte tiltak. Et alternativ er at det stilles krav til rapportering bare om gjennomførte og planlagte tiltak for å oppfylle aktivitetsplikten.
Rapporteringsplikten når det gjelder kjønnslikestilling omfatter en redegjørelse for den faktiske tilstanden når det gjelder likestilling. Det kan for eksempel være spørsmål om den kjønnsmessige fordelingen mellom kvinner og menn i virksomheten, herunder spørsmål knyttet til lønn, stillingskategorier og arbeidstid, og andre personalpolitiske forhold. I tillegg skal det rapporteres om tiltak som er iverksatt og tiltak som planlegges iverksatt for å fremme likestilling og for å forhindre forskjellsbehandling i strid med likestillingsloven, jf. Ot.prp. nr. 77 (2000-2001) s. 110.
Å rapportere i forhold til personer med etnisk/religiøs minoritetsbakgrunn og personer med nedsatt funksjonsevne innebærer andre utfordringer enn rapportering om kjønn. Personvernhensyn taler mot at virksomhetene pålegges å samle inn opplysninger om etnisk og religiøs tilhørighet eller funksjonsevne. Dette støttes blant annet av Datatilsynet i høringen. Registrering av etnisk og religiøs tilhørighet og nedsatt funksjonsevne på individnivå vil, i motsetning til opplysninger om kjønn, være sensitive personopplysninger i personopplysningslovens forstand. Av historiske årsaker er det også en sterk skepsis blant enkelte minoritetsgrupper til slik registrering. Adgangen til å registrere opplysninger om etnisitet er nærmere omtalt i NOU 2002: 12 s. 277 flg. Etter arbeidsmiljøloven § 9-3 er det begrensninger i arbeidsgivers adgang til å innhente helseopplysninger. Arbeidsgiver kan ikke be om at søkerne skal gi andre helseopplysninger enn hva som er nødvendig for å utføre de arbeidsoppgaver som knytter seg til stillingen. Når arbeidsgiver er avskåret fra å innhente slike opplysninger, kan det etter departementets vurdering ikke innføres en plikt for arbeidsgiver om å rapportere om dette. Dette støttes av Likestillings- og diskrimineringsombudet i høringen.
Statistisk sentralbyrå (SSB) publiserer jevnlig statistikk om innvandreres demografi og levekår. SSB viser også i sin høringsuttalelse til at det er teknisk mulig å beskrive en bedrift eller offentlig etats innvandrerandel ved å koble ulike register, men at andre forhold som konfidensialitetshensyn begrenser publiseringen av slik statistikk. Tilsvarende sammenstilling av opplysninger om samer, nasjonale minoriteter eller personer med nedsatt funksjonsevne er ikke mulig, da det ikke finnes data på individnivå om disse gruppene. Departementet er enig med SSB i at det er behov for å utrede nærmere unntaksbestemmelsene i statistikkloven § 2-6 vedrørende publiseringen av data på virksomhetsnivå.
Registreringen av opplysninger om etnisk/religiøs minoritetsbakgrunn eller funksjonsevne kan gjennomføres anonymt. Mange vil imidlertid ha motforestillinger mot å opplyse om slike forhold selv i anonyme undersøkelser, blant annet fordi det kan være lett å forstå hvor opplysningene stammer fra. Lav svarprosent vil medføre dårlig kvalitet på dataene.
Som Datatilsynet påpeker i høringen vil det for øvrig være vanskelig å kontrollere at opplysningene som rapporteres er korrekte, fordi etnisitet, religiøs tilhørighet, nedsatt funksjonsevne mv. ikke nødvendigvis er synlig og heller ikke alltid noe den ansatte selv ønsker å rapportere om. Dette er problematisk i forhold til kravene til personopplysningenes kvalitet som fremkommer av personopplysningslovens § 11 d og e.
Departementet har på bakgrunn av hensynet til personvernet og de problemer en rapportering på etnisk/religiøs bakgrunn eller funksjonsevne vil medføre i praksis kommet til at rapporteringsplikten ikke skal omfatte registrering av ansatte. Rapportering om den generelle likestillingspolitikken og personalpolitikken som føres av virksomheten vil kunne gjøres uten at det foretas noen kartlegging av sammensetningen av arbeidsstyrken. Departementet foreslår på denne bakgrunn at det skal rapporteres om hva man faktisk gjør/har gjort for å oppfylle aktivitetsplikten. Det skal også rapporteres om hvilke tiltak man planlegger å gjennomføre. Rapporteringen om tiltak må omfatte en beskrivelse av status, definisjon av målsettingen for tiltaket, beskrivelse av tiltaket, tidsplan for når tiltaket skal gjennomføres, og omtale av hva som er oppnådd med gjennomførte tiltak.
13.8.6 Plassering av aktivitets- og rapporteringsplikten
Departementet går inn for at aktivitets- og rapporteringsplikten plasseres både i diskrimineringsloven og diskriminerings- og tilgjengelighetsloven.
Videre går departementet inn for at det tas inn bestemmelser om rapportering i regnskapsloven og i kommuneloven. I forarbeidene til likestillingsloven (Ot.prp. nr. 77 (2000-2001) s. 26) sies det at:
«ved å plassere bestemmelsen i likestillingsloven, oppnår man en best mulig samlet oversikt over regler om likestilling i lovverket. Samtidig vil Likestillingsombudet og Nemnda kunne håndheve bestemmelsen ut over den kontroll som skjer etter regnskapsloven. Ved at det i tillegg plasseres likelydende bestemmelser i regnskapsloven og kommuneloven, ivaretar man hensynet til oversiktlighet og brukervennlighet for dem som skal utarbeide årsberetninger etter disse regelsettene. Departementet antar også at bestemmelsen på denne måten i større grad vil bli overholdt enn dersom den bare inntas i likestillingsloven.»
Departementet mener de samme hensynene gjør seg gjeldende i forhold til rapportering for arbeid med likestilling for personer med etnisk minoritetsbakgrunn og personer med nedsatt funksjonsevne. Det vises også til at et flertall av de høringsinstanser som uttaler seg om dette, støtter departementets forslag.
Det må imidlertid presiseres at rapporteringskravene i regnskapsloven og kommuneloven ikke skal tolkes slik at det ikke er krav til rapportering på andre områder som ikke er nevnt særskilt.
Departementet slutter seg til Den Norske Revisorforenings forslag om at bestemmelsene om rapportering tas inn både i regnskapslovens § 3-3 Årsberetningens innhold for små foretak og i § 3-3 a Årsberetningens innhold for regnskapspliktige som ikke er små foretak hvor også bestemmelsene om rapportering på kjønnslikestilling er tatt inn. Bedrifter som jevnlig sysselsetter under 50 ansatte kan både defineres som små og store foretak etter regnskapsloven. Begrepet små foretak er definert i regnskapsloven § 1-6. Små foretak regnes som regnskapspliktige som ikke faller inn under § 1-5 og som på balansedagen ikke overskrider grensene for to av følgende tre vilkår: 1. Salgsinntekt: 60 mill. kroner, 2. balansesum: 30 mill. kroner og 3. gjennomsnittlig antall ansatte i regnskapsåret: 50 årsverk.
Departementet mener videre det vil være mest hensiktsmessig å ta inn bestemmelsene i kommuneloven § 48 nr. 5, hvor bestemmelsene om rapportering på kjønnslikestilling er tatt inn. Dette vil være mest brukervennlig og oversiktlig for dem som skal utarbeide årsberetninger etter disse reglene.
13.8.7 Håndheving av aktivitets- og rapporteringsplikten
Departementet går inn for at en ny aktivitets- og rapporteringsplikt håndheves på samme måte som aktivitets- og rapporteringsplikten i likestillingsloven. Dette innebærer at Likestillings- og diskrimineringsombudet vil kunne foreta undersøkelser, be om opplysninger, gå i dialog med virksomheten og påpeke manglende oppfølging av aktivitetsplikten. Ombudet vil ikke kunne pålegge den enkelte virksomhet konkrete tiltak. Unnlatelse av å etterkomme Likestillings- og diskrimineringsombudets oppfordring vil ikke kunne sanksjoneres. Plikten til å rapportere om virksomhetens aktiviteter vil imidlertid indirekte kunne medvirke til at aktivitetsplikten følges opp.
Når det gjelder rapporteringsplikten, vil Likestillings- og diskrimineringsombudet etter klage eller på eget initiativ kunne kontrollere at årsberetning/årsbudsjett tilfredsstiller lovens krav. Dette innebærer at ombudet både kan kontrollere at virksomheten faktisk har rapportert i henhold til plikten, og selve innholdet i rapporteringen. Ombudet kan med andre ord foreta en kvalitetskontroll av rapporteringen. Manglende oppfølging av rapporteringsplikten vil kunne møtes med pålegg fra Likestillings- og diskrimineringsnemnda, eventuelt tvangsmulkt på samme måte som etter likestillingsloven, jf. diskrimineringsombudsloven §§ 7 og 8.
En aktivitets- og rapporteringsplikt vil være av offentligrettslig karakter og vil ikke gi enkeltindivider grunnlag for noe rettskrav.
Regnskapslovens bestemmelser om årsregnskap håndheves av Regnskapsregisteret. Det betyr at to offentlige instanser vil håndheve rapporteringsplikten. Departementet finner det ikke problematisk med et tosporet håndhevingssystem, og viser til at dette er i tråd med gjeldende rett når det gjelder kjønnslikestilling. Håndheving etter regnskapsloven innebærer en formalkontroll, dvs. en kontroll av at de relevante dokumentene faktisk er innsendt, mens Likestillings- og diskrimineringsombudet vil kunne foreta en kontroll av innholdet i rapporten.