11 Annen hemmelig teknisk avlytting (romavlytting)

11.1 Gjeldende rett

Romavlytting som etterforskningsmetode er ikke tillatt i Norge. Etter straffeloven § 145a er det straffbart hemmelig å avlytte samtaler man ikke selv deltar i. Forbudet retter seg mot avlytting ved bruk av gjemt mikrofon eller annet teknisk utstyr. Bestemmelsen gjelder også for politiets etterforskningsarbeid.

Romavlytting kan likevel hjemles i nødrett i særlige tilfeller. Formålet med avlyttingen må imidlertid være å avverge nye alvorlige forbrytelser. Hensynet til å oppklare en forbrytelse som allerede er begått, kan ikke begrunne romavlytting pga nødrett.

11.2 Bør romavlytting tillates som etterforskningsmetode?

11.2.1 Fostervollutvalgets forslag

Det såkalte Fostervollutvalget gikk i en utredning i 1990 inn for at det åpnes for romavlytting som etterforskningsmetode. Utredningen er tatt inn som vedlegg 2 til St meld nr 30 (1992-93) Om overvåkingstjenesten. Fostervollutvalget viser til at romavlytting vil kunne bli et velegnet og effektivt middel i bekjempelsen av ulovlig etterretningsvirksomhet som truer rikets sikkerhet og av terrorvirksomhet (stortingsmeldingen s 85-86). Etter utvalgets syn er det også i Norge nødvendig å ta i bruk utradisjonelle metoder under etterforskningen av slike forbrytelser.

11.2.2 Sikkerhetsutvalgets forslag

Sikkerhetsutvalget peker på at romavlytting er et vesentlig og omfattende inngrep i privatlivets fred. Metoden er mer omfattende, og innebærer dermed større risiko for uakseptable integritetskrenkelser, enn for eksempel telefonavlytting.

På den annen side er de forbrytelser utvalgets mandat gjelder - forbrytelser mot rikets sikkerhet og terrorisme - av særlig alvorlig art, og de berører vitale nasjonale og samfunnsmessige interesser. Utvalget viser imidlertid til at synet er delt på hvor effektivt romavlytting er. Vissheten om at politiet kan sette i verk romavlytting kan gjøre at lovbryterne blir mer forsiktig med å benytte direkte samtale. Men dette argumentet kan også brukes ved telefonkontroll, som har vist seg å være meget effektivt i en rekke narkotikasaker. Erfaringer fra andre land tyder på at romavlytting har hatt avgjørende betydning i enkelte saker om terrorisme.

Romavlytting er også meget ressurskrevende. Men det kan hevdes at metoden ikke er mer belastende for politiet enn alternative etterforskningsmetoder, som spaning. Og romavlytting er mindre risikabelt enn bruk av informanter og infiltrasjon.

Å innføre et nytt, og mer inngripende, tvangsmiddel innebærer at man flytter grenser. Dette kan føre til at synet på hva som er akseptable integritetskrenkelser, blir forskjøvet i individets disfavør. Man vil ha passert en terskel som senere gjør det lettere å utvide adgangen til for eksempel narkotikalovbrudd.

Utvalget konkluderte med at romavlytting ikke bør tillates fordi metoden er prinsipielt betenkelig.

Tor-Aksel Busch var medlem av både Sikkerhetsutvalget og Metodeutvalget. Han var som medlem av Sikkerhetsutvalget enig i utvalgets konklusjon. Men han hadde en særmerknad om at han ikke avviste metoden på prinsipielt grunnlag. Derimot mente han at terrorsituasjonen i 1993 ikke gjorde det nødvendig å åpne for romavlytting. Han understreket at denne situasjonen meget vel kunne endre seg. Som medlem av Metodeutvalget gikk han inn for å tillate romavlytting.

11.2.3 Høringsinstansenes syn

Forsvarsdepartementet, Eidsivating statsadvokatembeter, Den Norske Advokatforeningog Forsvarergruppen av 1977 er enig i at det ikke bør åpnes for romavlytting.

Overvåkingssentralenog politimestrene i Drammenog Stavangergår inn for å lovhjemle adgangen til romavlytting. Forsvarets Overkommandoønsker en lovhjemmel, men mener at denne ikke trenger å tre i kraft før behovet er større. Politimestrene i Oslo og Troms slutter seg til mindretallets særmerknad.

11.2.4 Metodeutvalgets forslag

Metodeutvalget går enstemmig inn for at det skal åpnes for romavlytting i tilfeller hvor «slik etterforsking antas å kunne oppklare og forebygge forbrytelser av svært alvorlig grad og herunder beskytte liv og frihet».

Utvalget viser til at romavlytting er en mer inngripende etterforskningsmetode enn telefonkontroll. Men romavlytting skiller seg ikke fra telefonkontroll i art, bare i grad. Metoden kan derfor ikke avvises på prinsipielt grunnlag. Etter Metodeutvalgets mening kan slike inngrep overfor enkeltmennesker begrunnes med at samfunnets behov for å bekjempe visse typer av lovbrudd er vesentlig sterkere enn den enkeltes interesse i å verne den private sfære.

Utvalget mener at Norge i dag har fått kriminalitet som er så alvorlig at den kan være direkte truende for vårt samfunnssystem hvis den ikke bekjempes. Det peker på at romavlytting vil kunne oppklare og forebygge forbrytelser av svært alvorlig art og beskytte liv og frihet. Særlig der etterforskningen er rettet mot lukkede miljøer, vil andre tradisjonelle og utradisjonelle etterforskningsmetoder ofte ikke strekke til. For eksempel er infiltrasjon vanskelig i slike miljøer (utredningen s 107):

«Infiltrasjon er lite anvendelig da det ofte er tale om meget lukkede, spesielle miljøer, som i seg selv er meget vanskelige eller umulige å trenge inn i. Det vil f eks være meget vanskelig for en politimann å infiltrere en kriminell motorsykkelklubb. Han vil ha problemer med å skaffe seg innpass, etter å ha kommet inn vil det være stor fare for at noen kjenner ham igjen, og han vil raskt kunne komme i en situasjon hvor han provoseres til å være med på straffbare handlinger han ikke kan utføre. Overfor enkelte etniske kriminelle grupper vil slik infiltrasjon være helt umulig. I tillegg kommer - der infiltrasjon kan lykkes - den fare infiltratørene vil utsettes for hvis de avsløres. Overfor de hardeste og mest alvorlige kriminelle miljøer er således infiltrasjon ikke en egnet etterforskingsmetode.

Telefonkontroll er heller ikke tilstrekkelig. For det første er de kriminelle godt kjent med denne etterforskingsmetoden og tar sine forholdsregler mot dette. Dernest kommer de tekniske problemer som er forbundet med telefonkontroll. Den teknologiske utvikling vil medføre at nytten av telefonkontroll må forventes å reduseres ytterligere, hvilket i seg selv er et argument for å tillate andre former for avlytting. Det vises her særlig til de problemer som er knyttet til mobiltelefoner og nyere kommunikasjonsformer som kryptert e-post.

Utvalget finner at det i dagens Norge er kriminalitet som er alvorlig nok til å kunne begrunne bruk av romavlytting, og at det innenfor deler av det kriminelle miljø ikke finnes tilfredsstillende muligheter for å nå frem ved bruk av vanlige etterforskingsmetoder. Det dreier seg om kriminalitet hvor slik avlytting faktisk vil være det eneste praktisk mulige etterforskingsmiddel som kan forventes å nå frem til oppklaring. Den statistiske utvikling i volds- og narkotikakriminaliteten viser en utvikling som må stoppes. Det er videre et poeng at når man taler om kriminalitet som ikke lar seg oppklare ved andre etterforskingsmetoder, er det først etter en innføring av metoden at man vil se i hvilken grad den bidrar til å oppklare alvorlig kriminalitet som i dag bare er mørketall.»

Det heter videre:

«Også hensynet til rettsenhet taler for at avlytting i enkelte tilfeller tillates i Norge. Som nevnt ovenfor har både dansk og finsk politi adgang til å anvende romavlytting, og svensk politi forventes i henhold til de opplysninger utvalget har fått, å få det i nær fremtid. Det vil kunne oppstå et særlig problem hvis det blir allment kjent at norsk politi ikke får samme muligheter til å bekjempe kriminalitet som det politiet i våre naboland har til rådighet. Skulle fremtiden eksempelvis bringe en situasjon hvor Norge var det eneste nordiske land som har et absolutt forbud mot avlytting av hotellrom, kan det i seg selv motivere internasjonale kriminelle til å legge sine aktiviteter hit til landet.

Utvalget er av den oppfatning at nytteverdien av avlytting i enkelte saker kan være meget stor. I Danmark fikk utvalget opplyst at de har gode praktiske erfaringer med nytteverdien av slik avlytting. I Finland er ordningen såvidt ny at de ved utvalgets besøk opplyste å ikke ha rukket å trekke nevneverdige erfaringer fra praktisk bruk. Utvalget vil fremheve at den teknologiske utvikling gir svært effektive muligheter for avlytting. Svært små mikrofoner gjør at avlytting kan skje ubemerket. Retningsmikrofoner kan i friluft benyttes på lang avstand, og moderne laserteknikk kan benyttes til å avlytte samtaler i rom via vindusruter.

Romavlytting er en særdeles ressurskrevende form for etterforsking. Selve avlyttingen må følges 24 timer i døgnet og som regel kombineres med fysisk spaning. Dette innebærer at nytteverdien må antas å være stor før man på rent ressursmessig grunnlag kan forsvare å benytte slike tiltak. Indirekte innebærer dette også en garanti mot misbruk, idet kostnaden mot tiltaket vil tale mot at det blir benyttet i større utstrekning enn der det kan løse meget alvorlig kriminalitet.»

Utvalget peker også på at kriminalitetsutviklingen tilsier at det kan forsvares å bruke en så inngripende metode. Det vises ellers til at Sikkerhetsutvalgets mandat var begrenset til terrorhandlinger, som har hatt en meget begrenset utbredelse i Norge.

11.2.5 Høringsinstansenes syn

Agder statsadvokatembeter, Hordaland statsadvokatembeter, ØKOKRIM, Overvåkingssentralen, politimestrene i Asker og Bærum, Bergen, Oslo, Narvik, Romerike, Rogaland og Stavanger og Trondheim og Politiembetsmennenes Landsforening gir en generell støtte til forslaget. Trondheim byrett er mer i tvil.

Datatilsynet, Statsadvokatene i Trondheim, Den Norske Advokatforening, Norsk Redaktørforeningog NMCU tar avstand fra forslaget. Statsadvokatene i Trondheim synes likevel å godta romavlytting på offentlig sted.

Datatilsynettiltrer Sikkerhetsutvalgets begrunnelse i NOU 1993: 3:

«Tilsynet finner det betenkelig på prinsipielt grunnlag å godta romavlytting som metode. Som tidligere eksemplifisert ved våre merknader til tele- og datakommunikasjonsavlytting vil det være en fare for at det kriminelle miljø vil være et hode foran politiet ved bruk av teknisk utstyr. Faren for at romavlytting ikke vil ramme målgruppen, og dermed innebære grove integritetskrenkelser av uskyldige, er da så stor at metoden ikke kan anbefales.»

Den Norske Advokatforening kan ikke se at det er dokumentert noe behov for å innføre denne metoden. Det sterkeste hensynet imot er imidlertid personvernet. Advokatforeningen mener at romavlytting - som i dag - bør begrenses til nødrettstilfeller. Hvis metoden skulle bli innført, mener man at bruken må stilles i bero inntil effekten av telefonavlytting er avklart:

«Metodeutvalgets begrunnelse for at det nå bør åpnes adgang til romavlytting (også i andre saker enn narkotikasaker) er i første rekke knyttet til utvalgets redegjørelse for kriminalitetsutviklingen.

Utvalgene kan imidlertid ikke se at Metodeutvalgets gjennomgåelse av kriminalitetsutviklingen dokumenterer at det er oppstått nye former for kriminalitet som i tilstrekkelig grad kan berettige bruk av romavlytting. Det vises for så vidt til pkt. 1 foran. Utvalgene vil i den forbindelse peke på at Metodeutvalgets gjennomgåelse av kriminalitetsutviklingen på 1990-tallet, jfr. utredningen s. 106, ikke viser at det i løpet av det siste år har skjedd en markant endring i kriminalitetsutviklingen i Norge med hensyn til alvorlig kriminalitet. Utvalgene viser her til at antallet legemsbeskadigelser, ran og drap synes noenlunde konstante på 1990-tallet.

Metodeutvalgets fremstilling sannsynliggjør heller ikke at romavlytting vil være noe særlig mer effektivt enn andre etterforskningsmetoder. Dette synes også indirekte erkjent av Metodeutvalget s. 107 der det heter:

«Det er videre et poeng at når man taler om kriminalitet som ikke lar seg oppklare ved vanlige etterforskingsmetoder, er det først etter en innføring av metoden at man vil se i hvilken grad den bidrar til å oppklare alvorlig kriminalitet som i dag bare er mørketall.»

Uansett om det har skjedd en økning i retning av mer alvorlig kriminalitet slik Metodeutvalget gir uttrykk for mener utvalgene at det i dagens samfunn likevel ikke bør åpnes adgang til romavlytting. En adgang til romavlytting vil gripe så sterkt inn i fundamentale retts- og personvernprinsipper som vårt samfunn er bygget på, at det ikke bør godtas. Utvalgene vil i den forbindelse særlig understreke at spørsmålet om adgang til romavlytting også må sees i sammenheng med andre tiltak som allerede i dag står til politiets disposisjon eller som foreslås innført, jfr. pkt. 1 foran. Utvalgene vil forøvrig fremheve følgende vedrørende spørsmålet om adgang til romavlytting.

Det viktigste argument mot en adgang for politiet til å foreta avlytting av rom m.m. er hensynet til den personlige integritet, jfr. pkt. 2.2.1 ovenfor.»

Advokatforeningen uttaler også:

«Under enhver omstendighet vil utvalgene foreslå at det ikke innføres adgang til romavlytting av private hjem. Det vises til at man i Finland har en regel der det i utgangspunktet ikke er anledning til å anvende avlytting av personer som befinner seg på et område som er beskyttet av «hemfriden».»

NMCU peker på at romavlytting av private hjem og forretningslokaler vil være en grov krenkelse av privatlivets fred og ødelegge tilliten til advokater, prester etc. Videre hevder organisasjonen at avlytting kan føre til materielt uriktige avgjørelser. For å bekjempe MC-kriminalitet stiller NCMU seg imidlertid åpne for at avlytting kan skje i klubblokaler. NMCU synes å være for at det åpnes for romavlytting på offentlig sted:

«Allmenheten har et betydelig legitimt behov for å kunne sikre seg private rom hvor intime og private samtaler kan foregå i full sikkerhet for at samtalen ikke avlyttes av uvedkommende.

For det overveldende flertall av slike samtaler vil politiet være uvedkommende.

Behovet for fritt og ukontrollert å kunne gi uttrykk for livets mangfoldige følelser er av helt vesentlig betydning for ethvert menneske.

Inntrengning i en rekke av livets private sfærer, så som f.eks. sorgreaksjoner og kjærlighetslivet vil være utålelige inngrep som vil kunne påføre den enkelte varige psykiske skader.

Bare vissheten om at slike inngrep lovlig kan finne sted er i seg selv en meget betydelig belastning og ville på den ene side kunne virke sterkt hemmende på enkelte og på den annen side gi opphav til angstnevroser og forfølgelsesvannvidd hos andre.

Den reelle fare for slik overvåkning er her ikke avgjørende, idet det er den opplevde risiko som reelt vil påvirke. For mange vil selv en rent teoretisk mulighet være tilstrekkelig til å skade.»

Norsk Redaktørforening krever som et minimum fullt vern mot avlytting av redaksjonslokaler.

11.2.6 Departementets syn

Den europeiske menneskerettighetsdomstolen har i en rekke dommer uttalt seg om bruken av ekstraordinære etterforskningsmetoder. Så vidt departementet kjenner til, relaterer ingen av dommene seg direkte til romavlytting. Departementet antar imidlertid at de samme betraktninger om forholdet til EMK artikkel 8 gjør seg gjeldende her som ved telefonavlytning (8.3.1.4): Metoden er ikke i strid med EMK artikkel 8 dersom kravene til lovhjemmel, proporsjonalitet og andre rettssikkerhetsgarantier er oppfylt. Siden romavlytting er den mest inngripende metoden, antar departementet at det stilles strengere krav enn til telefonavlytting.

Adgangen til romavlytting varierer i våre naboland. I Danmark kan romavlytting besluttes hvis det er mistanke om en forbrytelse som innebærer fare for liv, velferd eller betydelige samfunnsverdier. I Sverige er det ikke adgang til romavlytting. I Buggningsutredningen (SOU 1998: 46) foreslås det imidlertid at det åpnes for en slik adgang. Romavlytting er også tillatt i en del andre europeiske land, for eksempel i Finland, Tyskland, Storbritannia og Østerrike.

Som nevnt blant annet i 8.3.1.4, mener departementet at det er behov for nye etterforskningsmetoder, særlig når etterforskningen er rettet mot lukkede organiserte kriminelle miljøer.

Men det må likevel være en forutsetning for at man i det hele tatt skal vurdere å åpne for romavlytting at metoden er godt egnet i etterforskningen av alvorlig kriminalitet i lukkede miljøer; metoden må være effektiv.

De kriminelle har et stort behov for å kommunisere med hverandre. Ved å avlytte samtaler dem imellom vil politiet kunne få direkte bevis eller opplysninger som kan lede politiet på sporet av bevis.

Den svenske Buggningsutredningen har foretatt nærmere undersøkelser for å få opplysninger om behovet for romavlytting og om metodens effektivitet. Utvalget har hatt samtaler med svenske myndigheter med ansvar for kriminalitetsbekjempelse og har særlig bedt om håndfaste praktiske eksempler på at det er behov for romavlytting. Også ved besøk i utlandet har utvalget fått opplysninger om behovet for romavlytting og om metodens effektivitet. Utvalget sammenfatter resultatet av sine undersøkelser slik (SOU 1998: 46 s 335-337):

«Sammanfattningsvis kan sägas att samtliga dessa myndigheter, med undantag möjligen för dåvarande Riksenheten mot ekonomisk brottslighet (REKO), ansåg att det finns ett behov av buggning och att buggning bör införas som en metod för att utreda brott. De tre advokater som utredningen sammanträffade med vid ett besök på Sveriges advokatsamfund ansåg dock att det är tveksamt om buggning bör införas som tvångsmedel. Denna uppfattning motiverades dock inte med att det saknas ett behov av buggning utan snarare med att buggning ur integritetssynspunkt är det i särklass känsligaste tvångsmedlet.

(- - -)

Det största behovet av buggning finns troligen vid brottslighet som karakteriseras av organisation och planering. Den utan tvekan mest vanliga brottstypen torde vara narkotikabrott men även vid andra brottstyper kan det finnas ett behov av att använda buggning, t.ex. vid spioneri eller vid allvarliga - planerade våldsbrott.

Enligt dansk polis (se avsnitt 5.1.3) används buggning i utredningar om allvarlig organiserad kriminalitet, främst vid narkotikabrott och vid s.k. rockerkriminalitet, dvs. vid brottslighet som begås av medlemmar av kriminella mc-gäng. Polisen menar att det inte är möjligt att bekämpa den allvarliga organiserade brottsligheten om man inte kan ta del av den kommunikation som sker mellan de kriminella. Genom att använda buggning kan polisen få upplysningar om t.ex. brottsplaner, hur medel som skall finansiera ett narkotikainköp som ofta kan röra sig om många miljoner kronor, förvaras. I Danmark har man enligt uppgift i åtskilliga utredningar fått fram avgörande bevisning genom att använda buggning. Den danska polisen framhöll att de kriminella säkerligen är medvetna om at buggning kan användas i det polisiära arbetet men att det i längden är mycket svårt att skydda sig mot tvångsmedlet. De kriminella är nämligen i stort behov av att kunna kommunicera med varandra och det är inte möjligt att avstå från det med hänvisning till att de måhända kan vara avlyssnade.

(- - -)

Det kan emellertid inte uteslutas att värdet av hemlig teleavlyssning trots allt har försämrats och att det kan komma att försämras ytterligare i framtiden. Den frågan hänger samman bl. a. med om användningen av krypterad telefoni kommer att öka bland de kriminella. Kryptering lär f.n. inte vara något större bekymmer, vare sig i Sverige eller utomlands. Med det sagda vill utredningen peka på att det är viktigt att notera att det finns ett självständigt behov av buggning som ett straffeprocessuellt tvångsmedel och att buggningen bör ses, vilket många praktiker har framhållit för utredningen, som ett synnerligen värdefullt komplement till hemlig teleavlyssning och inte som ett alternativ till det tvångsmedlet.»

Det er en fare for at de kriminelle tilpasser seg de etterforskningsmetoder som finnes, og at romavlytting derfor i stor grad vil ramme uskyldige tredjepersoner. De kriminelle kan forstyrre samtalene med lyd, bruke kodet språk eller kommunisere skriftlig, slik at romavlyttingen ikke blir effektiv. Men i lengden vil det være vanskelig å beskytte seg mot dette tvangsmidlet. De kriminelle har et stort behov for å kommunisere med hverandre, og det blir for upraktisk hele tiden å måtte ta slike forholdsregler.

Metodeutvalget mener romavlytting er særlig egnet i miljøer som det ikke er mulig å infiltrere, for eksempel i etniske miljøer. Men overfor slike miljøer kan romavlytting by på særlige vanskeligheter. De som avlyttes, vil ofte snakke et fremmed språk. Politiet vil være avhengig av tolk, og for hvert ledd det avlyttede materialet passerer, øker faren for at budskapet ikke fremstår i riktig form. Bevisverdien vil også være redusert.

Det kan også være andre praktiske problemer forbundet med romavlytting (Buggningsutredningen s 341-343):

«Det är naturligtvis svårare att uttala sig om metodens effektivitet och om vilka resultat som kan förväntas vid en användning av buggning. Narkotikakommissionen (PM nr 5 Polisens insatser mot narkotikan, 1983, s 78) ville inte utesluta att man i vissa fall skulle dra nytta av hemliga mikrofoner, t.ex. vid möten på hotellrum eller på restauranger samt vid avlyssning av misstänktas bostäder och kontor eller andra arbetslokaler, men att dessa fall troligen var få, att de snabbt skulle bli färre när det blev känt att metoden användes samt att metoden är förenad med betydande praktiska svårigheter.

Kommissionen pekade bl. a. på (promemorian s. 77 ff.) att polisen måste få tid och möjlighet att installera utrustningen innan de inblandade personerna kommer samt att de måste veta vilket hotellrum eller vilket restaurangbord som skall avlyssnas. Det förutsätter i sin tur att personal som portier och hovmästare invigs i planerna - vilket av flera skäl kan vara mindre lyckat - och att det verkligen är möjligt att styra de misstänkta till det rum eller det bord man önskar. De måste helst också i förväg ha aviserat sin ankomst genom beställning e.d. När det gäller avlyssning i bostäder, kontor o.d. är det, menade kommissionen, extra svårt att anbringa och hämta tilbaka apparatur utan att den misstänkte eller någon närstående anar något. Till detta kommer att avlyssning med dold mikrofon är en synnerligen resurskrävande metod. Kommissionen framhöll vidare att grov narkotikabrottslighet är planerad brottslighet, vilket innebär bl. a. att de som bedriver den tar hänsyn till vilka metoder samhället och polisen begagnar. Detta kommer, menade kommissionen, att gälla också hemlig avlyssning. På samma sätt som grova narkotikabrottslingar nu försöker anpassa sin verksamhet til möjligheten att telefoner är avlyssnade, kommer de att försöka gardera sig mot annan avlyssning. Kommissionen pekade slutligen på att det i praktiken finns ett otal möjligheter att hindra att samtal kan avlyssnas. Inget hindrar att man t.ex. skriver känsliga meddelanden till varandra på lappar eller genom att åstadkomma störande ljud - t.ex. rinnande vatten, radiomusik etc. - effektivt hindrar avlyssningen.

(- - -)

Det är naturligtvis självklart att det kan finnas betydande praktiska svårigheter att verkställa ett beslut om buggning och att det finns olika sätt att skydda sig mot buggning. I vissa situationer är det rentav troligt att polisen över huvud taget inte skulle kunna lösa uppgiften. Men samma argument kan i viss mån anföras mot hemlig teleavlyssning. Det tvångsmedlet, som har betydelse för förundersökningen i fråga om den misstänkte i endast ca 50 procent av fallen, anses vara så framgångsrikt att det inte kan avvaras i kampen mot narkotikabrottsligheten eller mot annan grov brottslighet (skr. 1997/98:26). Vidare är det otvivelaktigt så att buggning är ett mycket resurskrävande tvångsmedel som kräver stora och omfattande förberedande spaningsinsatser. Men det är inget som i sig innebär att man kan säga at buggning är en ineffektiv arbetsmetod. De gånger buggningen kan verkställas på ett effektivt sätt får man tillgång till information som man inte hade kunnat skaffa på något annat sätt, eftersom buggning ibland är den enda framkomliga vägen i en utredning. I dagsläget får polisen göra halt vid hotellrumsdörren trots att det kanske finns starka misstankar om att det i hotellrummet diskuteras införsel av avsevärda mängder narkotika. Det är vidare knappast troligt att man - om buggning införs - kommer att kunna visa upp någon väsentligt högre uppklaringsprocent beträffande vissa grova brott, eftersom buggningen skulle komma att användas i ett mycket begränsat antal fall. Det hindrar emellertid inte att buggningen i de fall den skulle komma att användas kan ge den avgörande bevisningen för ett mycket allvarligt brott som därmed kan klaras upp. Bedömningen av buggningens effektivitet måste i denna del också göras mot bakgrund av den oroande ökning av den organiserade kriminaliteten som har skett på senare tid. Buggningen skulle i första hand komma att användas mot denna typ kriminalitet. Även en begränsad ökning av antalet uppklarade brott på detta område kan antas vara av stort värde från brottspreventiva och andra synspunkter. Vid företrädares för utredningen studiebesök i Österrike framhölls från polisen att buggning naturligtvis inte löser problemen med den allvarliga organiserade brottsligheten men att man fick se de olika tvångsmedlen som en slags mosaik, där varje bit behövs för att resultatet skall bli lyckat.

Med hänvisning till det sagda och framför allt med hänvisning till erfarenheterna av buggning utomlands, i synnerhet i Danmark, anser utredningen att det har framkommit tillräckliga belägg för att säga att buggning skulle vara en effektiv arbetsmetod för att utreda brott i vissa speciella situationer.»

Departementet legger etter dette til grunn at bruk av romavlytting kan medføre at politiet får oppklart forbrytelser som ellers ikke ville ha blitt oppklart. Men heller ikke dette kan være tilstrekkelig til å åpne for romavlytting. I tillegg må det være forsvarlig av hensyn til personvernet og rettssikkerheten å innføre en slik metode.

I høringsbrev 8 november 1984 reiste departementet spørsmålet om det burde åpnes for romavlytting i narkotikasaker. Departementet tok ikke i høringsbrevet standpunkt til spørsmålet, men pekte på hensyn for og imot slik avlytting. Argumentene for å tillate romavlytting var langt på vei de samme som dem Metodeutvalget fremfører. Departementet uttalte følgende om motargumentene (notatet s 19-23):

«Det viktigste argumentet mot en adgang for politiet til å foreta avlytting av rom m m er hensynet til den personlige integritet. Den enkeltes rett til privatliv og til å kunne meddele seg til andre uten innsyn fra utenforstående anses som en fundamental menneskerettighet i en rettsstat. I straffeloven er det flere bestemmelser som tar sikte på å vareta dette, se f eks strl § 145 (brevåpning m m), § 145 a (hemmelig avlytting) og §§ 390 og 390 a (krenkelse av privatlivets fred). I tillegg kan nevnes fotografiloven § 15 (offentliggjøring av bilder som er tatt hemmelig) og de ulovfestede regler om personvernet.

Den enkelte vil i samtaler med andre kunne ha behov for å gi opplysninger om egne personlige forhold. Forutsetningen vil i mange tilfelle være at opplysningene ikke bringes videre til utenforstående. I lovgivningen er det en rekke bestemmelser om taushetsplikt for den som mottar slike opplysninger. Også ellers vil det kunne være ulovlig å bringe slike opplysninger videre, se f eks strl § 390.

Hensynet til den enkeltes personlige integritet og behov for beskyttelse av personlige forhold vil imidlertid i enkelte tilfelle måtte vike for motstående interesser. Det gjelder f eks flere begrensninger i offentlige tjenestemenns plikt til taushet om personlige forhold som de blir kjent med i tjenesten, se forvaltningsloven §§ 13 a og 13 b. Og kommer det til rettssak, vil vitneplikten i en rekke tilfelle gå foran den taushetsplikt som ellers måtte gjelde.

For øvrig er det særlig i forbindelse med etterforskning av straffbare handlinger at hensynet til den personlige integritet har måttet vike. Politiet vil, til dels uten direkte lovhjemmel, kunne foreta overvåking etc av enkeltpersoner som ville ha vært ulovlig for andre, se Bratholm, Mistenktes eller siktedes vern mot integritetskrenkelse, Jussens Venner 1979 s 232 flg.

Som nevnt foran er politiet ved lov gitt adgang til å foreta telefonavlytting ved etterforskning i narkotikasaker (og i saker om forbrytelser mot rikets sikkerhet). Slik avlytting ville ellers ha vært straffbar etter reglene i strl § 145 a. Det kan hevdes at det ut fra integritetsbetraktninger neppe gjør noen stor forskjell om politiet i narkotikasaker også gis adgang til å avlytte andre samtaler enn telefonsamtaler. For den enkelte vil det kunne være nokså likegyldig om det er hans telefonsamtaler og/eller hans andre samtaler som blir avlyttet.

Det er imidlertid tvilsomt hvor stor vekt dette argumentet bør tillegges. For det første vil en samtale under fire øyne lettere få et mer personlig preg og kunne berøre personlige forhold enn hvor samtale skjer over telefon. Mer vesentlig er at ved avlytting av rom vil alle samtaler i rommet kunne bli avlyttet. Det vil derfor være en større fare for at også samtaler mellom utenforstående blir avlyttet i slike tilfelle. Avlyttingen vil ikke begrense seg til telefonsamtaler mellom to personer, men vil omfatte alle samtaler innen rekkevidden av avlyttingsutstyret. Utenforståendes privatliv vil derfor kunne bli blottlagt i sterkere grad ved avlytting av rom m m enn ved telefonavlytting.

Ved telefonavlytting er slike uheldige følger søkt redusert ved strengere vilkår for at politiet skal kunne foreta avlytting av telefon som er «tilgjengelig for et større antall personer», jf forskriftene 19 januar 1979 om telefonkontroll i narkotikasaker § 1 annet ledd. Særlig uheldig er det dersom også utenforliggende samtaler hvor den ene parten har taushetsplikt, blir gjenstand for avlytting. Også her er vilkårene for adgang til avlytting av telefon hvor slike samtaler kan foregå, skjerpet i telefonkontrollforskriftene, se § 1 tredje ledd. Telefonavlytting skal i disse tilfellene bare begjæres eller beordres når det foreligger «særlige grunner». I forhold til romavlytting kan det imidlertid reises tvil om den praktiske betydningen av slike bestemmelser. Eventuelle tilsvarende begrensninger i forbindelse med romavlytting vil uansett neppe forhindre at romavlytting generelt vil kunne innebære et større inngrep i den enkeltes personlige integritet enn telefonavlytting.

I tillegg kommer at selv om romavlytting saklig sett ikke adskiller seg vesentlig fra telefonavlytting, dreier det seg om en utvidelse av den hemmelige overvåkingen som kan skje av privatpersoner. Behovet for økt adgang for politiet til å foreta hemmelig overvåking av enkeltpersoner kan melde seg i mange sammenhenger, men det synes likevel å være allmenn enighet om at det her må settes grenser selv om formålet med overvåkingen på det enkelte området er det beste. I den forbindelse kan det være grunn til å understreke at en utvidet adgang for politiet til å foreta hemmelig avlytting av privatpersoners samtaler, vil kunne skape usikkerhet hos den enkelte og frykt for at ens samtaler blir avlyttet og på lengre sikt kunne svekke publikums tillit til politiet. Hertil kommer de problemer som alltid vil være forbundet med å sørge for forsvarlig kontroll med at politiet - når det gis adgang til å opptre i det skjulte - holder seg innenfor de rammer som gjelder for slik virksomhet.

Gjennomføring av romavlytting reiser også enkelte praktiske problemer, f eks i forbindelse med installering av avlyttingsutstyr på det sted hvor man har grunn til å tro at samtalen vil finne sted. Det kan dessuten anføres at ihvertfall mer profesjonelle narkotikaforbrytere vil være oppmerksomme på eventuell avlyttingsmulighet (dersom politiet gis slik adgang) og vil ta sine forholdsregler for å vanskeliggjøre slik avlytting, f eks ved å skrive meldinger til hverandre på lapper eller ved å omgi seg ved støy som forstyrrer avlyttingen. Til dette kan det innvendes at også telefonavlytting vil kunne nøytraliseres ved bruk av koder etc og at det i en viss grad gjøres i praksis, jf foran. Men i enkelte tilfelle må opplysninger gis over telefon, og selv om dette skjer i kode, vil dette ikke alltid være til hinder for at politiet får tilgang til opplysningene. Og uansett har man erfaring for at telefonavlytting har gitt gode resultater i en rekke saker.

Det er også grunn til å peke på at det kreves en forholdsvis omfattende innsats fra politiets side for at en planlagt avlytting skal bli vellykket. Det gjelder allerede i dag i forbindelse med telefonavlytting, men vil trolig bli enda mer utpreget dersom det blir aktuelt med romavlytting. Med politiets begrensede ressurser til å drive etterforskning av straffbare handlinger, er det fare for at etterforskingen i narkotikasaker hvor det blir aktuelt med romavlytting, vil kunne legge et uforholdsmessig stort beslag på politiets kapasitet til å etterforske andre forhold, herunder andre narkotikaforbrytelser.»

Departementet fremmet etter høringen ikke noe forslag om romavlytting.

Departementet mener fortsatt at romavlytting er en svært inngripende etterforskningsmetode. Metoden innebærer et vesentlig og omfattende inngrep i privatlivets fred. Særlig inngripende er romavlytting i private hjem. Innenfor husets fire vegger har de fleste behov for å leve i visshet om at de kan være private. Men også på offentlig sted vil de fleste føle det som en stor integritetskrenkelse å bli avlyttet.

Romavlytting på private områder vil ofte også forutsette en forutgående inntrengen på eiendommen. Dette øker graden av integritetskrenkelse.

Som ved andre ekstraordinære etterforskningsmetoder, er romavlytting særlig betenkelig når den retter seg mot uskyldige personer som mistenkes for en forbrytelse, eller rammer tredjepersoner som er til stede der romavlyttingen skjer, for eksempel den mistenktes familiemedlemmer.

Romavlytting skiller seg ikke så mye fra telefonkontroll og annen kommunikasjonskontroll i art, men gjør det ofte i grad. Romavlytting blottlegger den avlyttedes privatliv på en helt annen måte enn telefonavlytting, i alle fall hvis avlyttingen skjer over en lengre periode. Buggningsutredingen beskriver det slik (s 340):

«I likhet med Narkotikakommissionen (promemorian s. 79) anser utredningen att buggning, i vart fall vid avlyssning som pågår någon tid, innebär en mer total kontroll än hemlig teleavlyssning. Detta hänger samman med att man kan lyssna på allt som sägs - och även på annat än samtal - i den avlyssnade lokalen, vid alla tider på dygnet och oavsett vilka som vistas där. Mängden överskottsinformation kan således bli synnerligen omfattande. Som Narkotikakommissionen framhöll (promemorian s. 79 f.) finns det anledning att anta att människor i allmänhet är något mer återhållsamma med vad de säger i telefon än med vad de säger till varandra på to man hand. Detta förhållande har säkerligen sin förklaring inte i att folk i allmänhet tror sig vara avlyssnade utan snarare i att det på grund av tekniska fel finns en risk för att någon annan av misstag kan komma in på samma linje. I sin bostad torde de allra flesta människor utgå från att ingen annan kan lyssna på det som sägs.»

Romavlytting reiser de samme problemer i forhold til rettssikkerheten for den mistenkte som telefonavlytting, se 8.3.1.4.

Departementet viser ellers til de argumenter mot romavlytting som er nevnt i høringsnotatet fra 1984 og i de siterte høringsuttalelsene fra høringen av Metodeutvalgets utredning.

Etter departementets vurdering er behovet større i dag for å tillate romavlytting enn det var da metoden tidligere har vært vurdert. Det skyldes først og fremst at kriminaliteten på en del områder har endret karakter. Departementet legger særlig vekt på at det har skjedd en økning i forekomsten av strengt lukkede miljøer som til dels begår meget alvorlig kriminalitet. Departementet mener imidlertid at betenkelighetene med romavlytting fortsatt er så store at metoden ikke bør innføres. Departementet fremmer etter dette ikke noe forslag om at romavlytting tillates som etterforskningsmetode.

For det tilfellet at flertallet på Stortinget skulle gå inn for at det bør åpnes for romavlytting, vil departementet nedenfor drøfte kort hvilke vilkår som bør gjelde og en del prosessuelle spørsmål.

11.3 Vilkårene for romavlytting

11.3.1 Metodeutvalgets forslag

Metodeutvalget foreslår at romavlytting som hovedregel skal kunne skje ved etterforskningen av forbrytelser som har en strafferamme på 10 år eller mer, jf utkastet § 216m. Utvalget peker på at denne strafferammen er forbeholdt de mest alvorlige forbrytelsene, og viser til at en tilsvarende strafferammebegrensning er satt som vilkår for rettshåndhevelsesarrest etter straffeprosessloven § 172. Strafferammen skal beregnes på samme måte som ved telefonkontroll, se nærmere om betydningen av konkurrens og gjentagelse m v i 8.3.1.2.

Som ved telefonavlytting, bør det gjelde et krav om at etterforskningsmidlet bare kan brukes hvis ikke andre og mindre inngripende etterforskningsmidler kan føre frem. Dessuten må forholdsmessighetsprinsippet gjelde også her. Etter utvalgets syn er det på grunn av de krav som stilles til strafferammen, unødvendig å oppstille noen ytterligere tilleggsvilkår for bruk av romavlytting, som at forbrytelsen truer liv, helse eller større verdier eller at det dreier seg om organisert kriminalitet.

Utvalget mener at avlytting på offentlig sted er mindre inngripende, og foreslår derfor at slik avlytting kan finne sted ved mistanke om lovbrudd med en strafferamme på over 6 år, jf utkastet § 216l.

11.3.2 Høringsinstansenes syn

Agder statsadvokatembeter, Hordaland statsadvokatembeter, ØKOKRIMog politimesteren i Osloer enig i at en strafferamme på minst 10 år gir en naturlig avgrensning.

Politimesteren i Trondheimanfører at romavlytting ikke bør knyttes til strafferammen, men at de aktuelle overtredelsene bør angis positivt. Trondheim byrettmener at det bør komme klarere frem i lovteksten at romavlytting bare skal brukes rent unntaksvis. Byretten foreslår samtidig at «vesentlig betydning for etterforskingen» byttes ut med «avgjørende betydning for etterforskingen».

Hordaland statsadvokatembeterog politimestrene i Bergen, Narvik, Oslo og Romerike er enig i at strafferammebegrensningen settes lavere ved romavlytting på offentlig sted enn ved avlytting på privat sted. Politembetsmennenes Landsforening mener derimot at det ikke bør sondres her.

11.3.3 Departementets syn

Departementet gir i 8.3.1.4 uttrykk for visse betenkeligheter ved å bruke strafferammen som kriterium, men konkluderer likevel med at strafferammen bør brukes til å angi anvendelsesområdet for kommunikasjonskontroll. De samme argumenter taler for å bruke strafferammen som avgrensningskriterium hvis det skulle åpnes for romavlytting.

Romavlytting er et så vesentlig inngrep i den personlige integritet at metoden - om den skal innføres - bare bør forbeholdes de aller mest alvorlige forbrytelsene. Etter departementets syn bør romavlytting derfor bare kunne foretas ved etterforskningen av forbrytelser som kan medføre straff av fengsel i 15 år eller mer.

I tillegg bør de samme tilleggsvilkårene gjelde som for kommunikasjonskontroll: Tillatelse til romavlytting bør bare kunne gis hvis det må antas at slik avlytting vil være av vesentlig betydning for å oppklare saken, og oppklaring ellers i vesentlig grad vil bli vanskeliggjort. Dessuten vil forholdsmessighetsprinsippet gjelde. Utvalget foreslår også at det skal kreves at særlige grunner taler for at tillatelse til romavlytting gis. Med den strafferammebegrensningen departementet mener bør gjelde, kombinert med tilleggsvilkårene som er nevnt foran, vil et slikt vilkår etter departementets syn ha liten betydning.

Departementet er enig i at «organisert kriminalitet» neppe er godt egnet som tilleggskriterium fordi det er vanskelig å avgrense. Settes det en strafferammebegrensning på fengsel i minst 15 år, vil det alltid dreie seg om liv, helse eller større samfunnsinteresser, og tilleggskriterier om dette skulle være unødvendig.

Romavlytting av private hjem er mest inngripende. Det kunne tale for at det uansett ikke åpnes for avlytting av private hjem. Men romavlytting vil trolig få liten effekt ved en slik avgrensning, fordi de kriminelle da vil legge sine samtaler til private hjem for å unngå å bli avlyttet.

Hvis det åpnes for romavlytting både på privat og offentlig sted, er det et spørsmål om det bør gjelde en lavere strafferammebegrensning enn ellers for avlytting på offentlig sted. Siden romavlytting er mindre inngripende her, kunne det tale for noe lempeligere vilkår. På den annen side er det snakk om å innføre en helt ny og svært integritetskrenkende etterforskningsmetode. Man bør derfor ikke gå for fort frem. Spørsmålet om å utvide adgangen til å avlytte på offentlige steder bør heller eventuelt vurderes nærmere når man har fått erfaring med bruken av metoden.

11.4 Innføring som prøveordning

Metodeutvalget foreslår at romavlytting innføres som en prøveordning for en periode på 3 år, jf utkastet § 216o.

Politiembetsmennenes Landsforeningog politimesteren i Stavanger er enig at det innføres en prøveordning. Politimesteren i Stavanger foreslår at prøveperioden settes til 5 år for å innhente erfaringer fra andre politidistrikter enn de største.

Departementet er enig i at romavlytting eventuelt bør innføres som en prøveordning. Først når man i Norge har fått erfaring med behovet for, effektiviteten av og ulempene med romavlytting, bør det vurderes om ordningen bør gjøres permanent.

Departementet er noe i tvil om prøveperioden bør være på 3 eller 5 år. Det vil gå en viss tid før man får tilstrekkelig grunnlagsmateriale for vurderingen. På den annen side bør ikke prøveperioden vare lenger enn strengt nødvendig hvis det viser seg at erfaringene med metoden ikke er gode nok. Departementet mener etter dette at prøveperioden bør være på 3 år.

11.5 Prosessuelle spørsmål

11.5.1 Kompetanse, advokat m v

Metodeutvalget foreslår at kompetansen til å beslutte romavlytting legges til retten. Påtalemyndigheten skal ikke kunne beslutte avlytting selv om etterforskningen vil lide skade i påvente av rettens avgjørelse, sml straffeprosessloven § 216d. Metodeutvalget foreslår likevel et unntak hvor avlyttingen skjer på et offentlig sted, jf utkastet § 216l og § 216n.

Utvalget foreslår videre at det oppnevnes advokat for den mistenkte, jf utkastet til ny § 107a.

Utvalget mener at riksadvokaten bør gi nærmere retningslinjer for hvordan avlyttingen skal gjennomføres i praksis.

Agder statsadvokatembeter, Hordaland statsadvokatembeter og politimesteren i Oslo mener at påtalemyndigheten bør gis hastekompetanse i alle romavlyttingssaker. Politimesteren på Romerike synes å mene at påtalemyndigheten aldri skal ha hastekompetanse.

Departementet er i utgangspunktet enig i at de samme prosessuelle reglene bør gjelde ved romavlytting som ved kommunikasjonskontroll.

Departementet mener, som Metodeutvalget, at romavlytting som hovedregel skal besluttes av retten. Men påtalemyndigheten bør ha en hastehjemmel for romavlytting på offentlig sted. Det er her tale om en mindre inngripende form for romavlytting. Behovet for avlytting på offentlig sted vil dessuten oftere enn ellers kunne oppstå plutselig.

Departementet er enig i at ordningen med forsvarer for den mistenkte også bør gjelde i romavlyttingssaker.

11.5.2 Tillatelsens lengde

Metodeutvalget foreslår at tillatelse til romavlytting skal kunne gis for 2 uker om gangen, se utkastet § 216n.

Hordaland statsadvokatembeter og politimesteren i Romerike mener at tillatelsene bør kunne gis for 4 uker om gangen.

Departementet er enig med utvalget i at tillatelse bare bør kunne gis for 2 uker om gangen. Siden det er tale om en ny, svært integritetskrenkende etterforskningsmetode, er det viktig å sikre at avlyttingen ikke skjer lenger enn strengt nødvendig.

11.5.3 Andre spørsmål

Metodeutvalget foreslår at reglene om adgangen til å benytte opplysninger fra romavlytting som bevis under hovedforhandlingen, om bruk av overskuddsinformasjon og om den mistenkte og forsvarerens rett til innsyn skal være de samme for romavlytting som for telefonkontroll.

Ingen av høringsinstansene har bemerkninger til dette punktet.

Departementet er enig i at de nevnte reglene bør være de samme for romavlytting som for kommunikasjonskontroll. Det samme gjelder reglene om kontrollutvalget.