2 Bakgrunnen for lovforslagene

2.1 Sikkerhetsutvalget

2.1.1 Oppnevningen av Sikkerhetsutvalget

Sikkerhetsutvalget ble nedsatt av Justisdepartementet 26 oktober 1990 for å utrede straffeansvaret for visse handlinger som kan true rikets sikkerhet. Utvalget fikk følgende mandat:

«1. Terrorisme - i betydningen politisk motivert voldsutøvelse - er historisk sett ingen ny foreteelse. Men utviklingen av moderne våpen- og kommunikasjonsteknologi medfører at terrorhandlinger i dag kan ha langt alvorligere konsekvenser enn tidligere, både med hensyn til den direkte skadeforvoldelse og med hensyn til de øvrige samfunnsmessige og politiske virkningene. Det eksisterer ingen omforenet definisjon av terrorisme. Terrorhandlinger skiller seg ytre sett ofte ikke fra annen voldsutøvelse, det være seg i form av skadeverk eller vold mot person. Men terrorisme avviker fra vanlig kriminalitet ved formålet for handlingene, som ofte vil være å søke å påvirke myndighetenes beslutninger i en retning man ellers ikke makter med lovlige midler. Andre typiske trekk ved terrorisme er at det gjerne står velorganiserte grupper bak, ikke sjelden med internasjonale forgreninger. For å kunne tale om terrorisme krever man vel ellers at det gjelder forbrytelser av relativt alvorlig karakter.

På samme måte som det er glidende overganger mellom terrorhandlinger og vanlig kriminalitet, kan det være vanskelig å trekke et skarpt skille mellom terrorisme og legitim frigjørings- eller motstandskamp. Vurderingen vil kunne bero på ens grunnholdning i forhold til den aktuelle politiske konflikten. Det er særlig dette som gjør at avgrensningen av terrorismebegrepet kan volde tvil. Men betydningen av denne tvilen bør ikke overdrives. Dels oppstår tvilen sjelden - i hvert fall når det gjelder voldsforbrytelser i politisk stabile land som de nordiske, og gjerningspersonen er kjent. Dels har det stort sett ingen rettslige konsekvenser om man skulle være i tvil om klassifiseringen; den strafferettslige bedømmelsen av de typer handlinger som er aktuelle, beror først og fremst på handlingenes ytre trekk og i liten grad på motivene for dem.

Terrorhandlinger medfører betydelig skade. De umiddelbare skader i form av menneskelige lidelser og materielle ødeleggelser kan være dramatiske. Dette gjelder ikke minst når forbrytelsene blindt og uforvarende rammer ofre som overhodet ikke har tilknytning til den aktuelle politiske konflikten. Terrorisme kan videre virke destabiliserende på hele samfunnet; dette er gjerne nettopp formålet. Viktige verdier som demokratiske samfunn bygger på, slik som rettssikkerhet, åpenhet og tillit, møter sterke utfordringer under påtrykk av terrorhandlinger.

Norge har sammenlignet med en rekke andre land vært utsatt for en svært liten terroraktivitet. Vi har ingen garanti for at dette vil være situasjonen også i framtiden. Kommunikasjonsmessig, økonomisk og kulturelt blir Norge trukket med i en stadig sterkere internasjonal integrering. Dette vil også kunne utsette oss i større grad enn før for slike negative trekk ved den internasjonale utviklingen som terrorismen utgjør. Og det skal ikke mye fantasi til for å peke på mulige terroristmål i Norge, for eksempel Nordsjøen, dersom ekstremistgrupper skulle finne en aksjon her formålstjenlig.

Det er i de senere årene inngått flere internasjonale konvensjoner for å motvirke terrorisme i ulike former. Gjennom tilslutning til disse har Norge påtatt seg forpliktelser til å ta inn visse straffebestemmelser i sin lovgivning. Blant annet er strl. §§ 151 a og 151 b vedtatt på en slik bakgrunn. Disse fanger opp enkelte typer terrorhandlinger, som båt- og flykapring og ødeleggelse av viktige kommunikasjonsanlegg. Men for andre former for terrorisme er man henvist til å nytte andre, mer tradisjonelle straffebud, som ikke er særskilt utformet med slike overtredelser for øye.

Justisdepartementet mener det er behov for en samlet gjennomgang av vår lovgivning for å vurdere om gjeldende straffebestemmelser kan anses tilstrekkelig hensiktsmessige for å motvirke og straffeforfølge eventuelle terrorhandlinger i Norge eller mot norske interesser. Det nedsettes et utvalg for dette formålet.

2. Utvalget skal så vidt mulig gjøre rede for hvilke former for terrorisme som det norske samfunn vil kunne bli utsatt for i framtiden.

Utvalget skal videre vurdere i hvilken utstrekning de gjeldende straffebestemmelsene rammer de terrorhandlingene det kan være tale om. Særlige spørsmål i denne forbindelse er hvor langt det strafferettslige ansvaret rekker når det gjelder ulike former for forberedelseshandlinger, og når det gjelder deltakelse i eller annen nær tilknytning til terroristorganisasjoner.

Utvalget skal på denne bakgrunn vurdere behovet for endringer i straffereglene - både med hensyn til gjerningsbeskrivelse og strafferamme.

Utvalget skal - om dette anses naturlig - også vurdere behovet for endringer i andre regelsett enn de rent strafferettslige, for eksempel fremmed- og utleveringslovgivningen.

Det har vært reist en viss tvil om rekkevidden av lov av 24 juni 1915 nr 5 om kontroll med post- og telegrafforsendelser og med telefonsamtaler i forhold til terrorhandlinger. Utvalget skal utrede gjeldende rett på området og foreslå eventuelle endringer.

Både ved den faktiske beskrivelsen av terrorismetrusselen og ved vurderingen av behovet for lovendringer skal utvalget - i den grad det anses hensiktsmessig - trekke inn forholdene i andre land.

I forlengelsen av sine drøftelser om det strafferettslige vernet mot terrorisme skal utvalget også vurdere det tilsvarende spørsmålet når det gjelder ulike former for industrisabotasje og industrispionasje samt lignende krenkelser som truer rikets sikkerhet eller på annen måte skader rikets interesser.

Utvalget skal i sine eventuelle forslag gjøre rede for hvordan det har avveiet konflikter - dersom slike anses å foreligge - mellom behovet for skjerpede strafferettslige tiltak på den ene siden og hensynet til rettssikkerhet for borgerne på den andre. Forholdet til relevante menneskerettsregler bør i så fall belyses.

Utvalget til vurdering av overvåkingstjenesten (Fostervoll-utvalget) er i ferd med å fullføre sitt arbeid. Det nye utvalget bør gjøre seg kjent med Fostervoll-utvalgets synspunkter og ta utgangspunkt i disse der dette er naturlig. Dobbeltarbeid på områder hvor de to utvalgenes mandater har berøringspunkter, skal ellers søkes unngått.

Utvalget skal gjøre rede for de økonomiske og administrative konsekvensene av sine forslag.

Utvalgets utredning bør avgis innen utgangen av 1992.»

Sikkerhetsutvalget fikk slik sammensetning:

• ekspedisjonssjef Morten Ruud, Justisdepartementet (leder)

• assisterende riksadvokat Tor-Aksel Busch

• likestillingsombud Ingse Stabel

Advokat dr juris Bjørn Stordrange har vært utvalgets sekretær.

2.1.2 Hovedpunktene i Sikkerhetsutvalgets utredning

Sikkerhetsutvalget avga sin utredning 11 februar 1993 som NOU 1993: 3 Strafferettslige regler i terroristbekjempelsen (nedenfor omtalt som Sikkerhetsutvalgets utredning). I utredningen gjør utvalget rede for terrorismetrusselen i Norge både på den tiden utredningen ble avgitt og i fremtiden. Sikkerhetsutvalget foreslår også en del lovendringer i straffeloven og straffeprosessloven:

Utvalget går ikke inn for at det innføres særskilte bestemmelser om terrorisme. Derimot foreslår det en mindre endring i straffeloven § 90 om åpenbaring av opplysninger av betydning for rikets sikkerhet og en utvidelse av ansvaret for forberedelseshandlinger. Videre går utvalget inn for å utvide § 161 til også å omfatte anskaffelse av skytevåpen og ammunisjon til bruk ved straffbare handlinger.

Sikkerhetsutvalget mener at reglene om telefonkontroll i saker om rikets sikkerhet bør overføres fra telefonkontrolloven av 1915 til straffeprosessloven kapittel 16a, slik at reglene blir de samme som i narkotikasaker. Utvalget går ikke inn for at romavlytting tillates, men foreslår at det åpnes en begrenset adgang til å foreta hemmelig ransaking i saker om terrorisme og rikets sikkerhet. Videre foreslår utvalget å oppheve særregelen i straffeprosessloven § 183, som forlenger fristen for å fremstille en pågrepet person for varetektsfengsling i saker om rikets sikkerhet fra én dag til én uke. Utvalget går også inn for en viss endring i forbudet mot utlevering for politiske lovbrudd, jf utleveringsloven § 5 nr 1.

2.1.3 Høringen

Justisdepartementet sendte 1 mars 1993 Sikkerhetsutvalgets utredning på høring til følgende instanser:

• Administrasjonsdepartementet

• Finansdepartementet

• Forsvarsdepartementet

• Kulturdepartementet

• Samferdselsdepartementet

• Utenriksdepartementet

• Datatilsynet

• Høyesterett

• Lagmansrettene

• Byrettene i Oslo, Bergen og Trondheim

• Generaladvokaten

• Forsvarets overkommando

• Riksadvokaten

• Politiets overvåkingstjeneste (POT)

• Overvåkingssentralen

• Kriminalpolitisentralen

• Politimestrene i Bergen, Drammen, Hamar, Kristiansand, Oslo, Stavanger, Trondheim og Tromsø

• Den Norske Advokatforening

• Den norske Dommerforening

• Forsvarergruppen av 1977

• Norske Kvinnelige Juristers forening

• Norske Kristelige Juristforbund

• Norges Juristforbund

• Norsk utenrikspolitisk institutt

• Politiembetsmennenes Landsforening

• Norsk forening for kriminalreform (KROM)

• Samarbeidsorganisasjonen Norsk Politiforbund / Lensmannsetatens Landslag

Høringsfristen var satt til 3 juni 1993. Følgende høringsinstanser hadde realitetsmerknader til utredningen:

• Forsvarsdepartementet

• Utenriksdepartementet

• Datatilsynet

• Eidsivating lagmannsrett

• Gulating lagmannsrett

• Trondheim byrett

• Forsvarets Overkommando

• Riksadvokaten

• Agder statsadvokatembeter

• ØKOKRIM

• Eidsivating statsadvokatembeter

• Hordaland statsadvokatembeter

• Overvåkingssentralen

• Politiets overvåkingstjeneste (POT), Hamar

• Drammen politikammer

• Kristiansand politikammer

• Oslo politikammer

• Stavanger politikammer

• Politimesteren i Troms

• Den Norske Advokatforening

• Forsvarergruppen av 1977

• Norges Juristforbund

• Politiembetsmennenes Landsforening

Følgende høringsinstanser har gitt uttrykk for at de ikke har noen merknader til utredningen:

• Administrasjonsdepartementet

• Finansdepartementet

• Samferdselsdepartementet

• Kriminalpolitisentralen

Innholdet i høringsuttalelsene blir behandlet senere i proposisjonen i tilknytning til de enkelte punkter i lovforslaget som uttalelsene tar opp. Som en kort beskrivelse kan det sies at høringsinstansene stort sett er positive til forslagene i Sikkerhetsutvalgets utredning.

2.2 Metodeutvalget

2.2.1 Oppnevningen av Metodeutvalget

Metodeutvalget ble oppnevnt av Justisdepartementet 2 august 1994 for å utrede organisering og bruk av kriminaletterretning samt etterforskningsmetoder for bekjempelse av kriminalitet. Utvalget fikk følgende mandat:

«I. Organisering og bruk av kriminaletterretning.

1. Gi en fremstilling og evaluering av dagens organisering. Gruppen skal herunder vurdere og beskrive fordeler og ulemper ved en samlet løsning (felles etterretningsenhet), og fordeler og ulemper ved en delt løsning.

2. Beskrive målsettingen for kriminaletterretningen og hvilke områder skal/bør etterretningen omfatte.

3. Gi en oversikt over organisering av etterretningsvirksomheten i andre land av særlig interesse for Norge.

4. Beskrive hvordan etterretningsvirksomheten utøves, herunder ved:

   • innsamling av opplysninger

   • bearbeiding av opplysninger

   • bruk av opplysninger

   • oppbygging av straffesak

5. Utarbeide forslag til organisering av etterretningsvirksomheten.

6. Utarbeide forslag til opplæringstiltak. Arbeidsgruppen bør avgi innstilling innen 31.12.94.

II. Etterforskingsmetoder for bekjempelse av kriminalitet.

1. Gi en oversikt og evaluering av gjeldende etterforskingsmetoder. Herunder skal det gis en oversikt og vurdering av gjeldende regelverk og praksis ved bruk av kilder, både under etterretning, etterforsking og hovedforhandling.

2. Vurdere bruksområder for etterforskingsmetoder i andre land av særlig interesse for Norge.

3. Vurdere bruksområdene for etterforskingsmetodene, samt vurdere behovet for nye, eventuelt endringer av eksisterende etterforskingsmetoder. På bakgrunn av denne vurderingen skal arbeidsgruppen komme med en tilråding om enkelte etterforskingsmetoder bør bli gjenstand for en særskilt utredning.

Arbeidsgruppen bør avgi sin innstilling innen 1.7.95.»

Metodeutvalget fikk slik sammensetning:

• sjefinspektør Vidar Refvik, Justisdepartementet (leder)

• assisterende riksadvokat Tor-Aksel Busch

• politiinspektør Per Gammelgård, nestleder ved Politiets overvåkingstjeneste

• sjefen for Kriminalpolitisentralen, Arne Huuse

• førstestatsadvokat Hans Petter Jahre, nestleder ved ØKOKRIM

• politiinspektør Knut Mikkelsen, kriminalsjef ved Oslo politikammer

• førstestatsadvokat Lasse Qvigstad

Enkelte av medlemmene kom inn i utvalget etter en tid, som erstatning for andre medlemmer som gikk ut av utvalget, se nærmere NOU 1997: 15 s 9. Statsadvokat Ketil Haukaas har vært sekretær for utvalget.

2.2.2 Hovedpunktene i Metodeutvalgets utredning

2.2.2.1 Del I

Metodeutvalget leverte delinnstilling I Kriminaletterretning i Norge 6 januar 1995. Her ble det gitt anbefalinger om endringer av mer praktisk art. De fleste av disse anbefalinger er nå gjennomført.

Det er blant annet opprettet en sentral kriminaletterretningsenhet ved KRIPOS. Ett av formålene med enheten er at den skal samle informasjon om kriminalutviklingen til bruk i fremtidige ressursdisponeringer og i planleggingen av en effektiv kriminalitetsbekjempelse.

Av andre anbefalinger i delinnstilling I som er fulgt opp, kan nevnes at det nå gjennomføres et omfattende opplæringsprogram i kriminaletterretning ved Politihøyskolen. Det holdes også regelmessige kontaktmøter mellom de lokale kriminaletterretningsenhetene rundt om i landet.

2.2.2.2 Del II

Metodeutvalget avga sin delutredning II 4 mars 1997 som NOU 1997: 15 Etterforskningsmetoder for bekjempelse av kriminalitet (nedenfor omtalt som Metodeutvalgets utredning) .

I utredningen gjør utvalget rede for kriminalitetsutviklingen og for gjeldende rett. Utvalget foreslår en rekke lovendringer, først og fremst i straffeprosessloven:

Metodeutvalget foreslår nye regler om telefonavlytting og om kontroll av trafikkdata. Utvalget går blant annet inn for at adgangen til telefonkontroll skal gjelde generelt for visse alvorlige forbrytelser, og at det skal bli adgang til å avlytte telefoner som den mistenkte antas å ville ringe til.

Utvalget foreslår at det som en forsøksordning åpnes for romavlytting på offentlig og privat sted.

Videre anbefaler utvalget at det åpnes for utsatt underretning til mistenkte ved ransaking, beslag, utleveringspålegg og utleveringspålegg fremover i tid, og at adgangen til å utplassere peilesendere til sporing av personer og gjenstander lovreguleres og utvides.

2.2.3 Høringen

Metodeutvalgets delutredning II ble sendt på høring 12 juni 1997 til følgende adressater:

• Departementene

• Datatilsynet

• Konkurransetilsynet

• Kredittilsynet

• Regjeringsadvokaten

• Stortingets ombudsmann for forvaltningen

• Riksadvokaten

• Statsadvokatembetene

• ØKOKRIM

• Politidistriktene

• Kriminalpolitisentralen

• Høyesterett

• Lagmannsrettene

• Oslo byrett

• Asker og Bærum herredsrett

• Stavanger byrett

• Bergen byrett

• Trondheim byrett

• Orkdal sorenskriverembete

• Nord-Troms herredsrett

• Den Norske Advokatforening

• Den norske Bankforening

• Den norske Dataforening

• Den norske Dommerforening

• Eunett Norge AS

• Finansieringsselskapenes Forening

• Forsvarergruppen av 1977

• Handels- og Servicenæringens Hovedorganisasjon

• Institutt for menneskerettigheter

• Juridisk rådgivning for kvinner (JURK)

• Juss-Buss

• Kommunenes Sentralforbund

• Kontor og Datateknisk Landsforening

• Landsorganisasjonen i Norge (LO)

• Lensmannsetatens Landslag

• NetCom GSM AS

• Norges Juristforbund

• Norges Lensmannslag

• Norges Politisjefforening

• Norsk forening for kriminalreform (KROM)

• Norsk Kabel-TV Forbund

• Norsk Politiforbund

• Norsk Tele- og Informasjonsbrukerforening (NORTIB)

• Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO)

• Politiembetsmennenes Landsforening

• Rettspolitisk forening

• Sparebankforeningen i Norge

• Telenor AS

• Telia Norge AS

Høringsfristen var satt til 1 oktober 1997. Følgende høringsinstanser har hatt realitetsmerknader til utredningen:

• Samferdselsdepartementet

• Post- og teletilsynet

• Datatilsynet

• Agder statsadvokatembeter

• Statsadvokatene i Trondheim

• ØKOKRIM

• Bergen politidistrikt

• Bodø politidistrikt

• Halden politidistrikt

• Nord-Jarlsberg politidistrikt

• Notodden politidistrikt

• Oslo politikammer

• Politimesteren i Haugesund

• Politimesteren i Nordmøre

• Politimesteren i Stavanger

• Politimesteren i Kristiansand

• Politiet i Asker og Bærum

• Trondheim politikammer

• Kriminalpolitisentralen (KRIPOS)

• Borgarting lagmannsrett

• Trondheim byrett

• Den Norske Advokatforening (ved foreningens lovutvalg for strafferett og straffeprosess og rettssikkerhetsutvalg)

• Samarbeidsorganisasjonen Norsk Politiforbund/Lensmannsetatens Landslag (SPL)

• Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO)

• Norsk forening for kriminalreform ( KROM)

• Den norske lægeforenings råd for legeetikk

Noen instanser har svart på eget initiativ:

• Straffelovkommisjonen

• Politiets overvåkingstjeneste (POT)

• Norsk Motorcykkel Union (NMCU)

• Norske Avisers Landsforening

• Norsk Redaktørforening

To instanser slutter seg uforbeholdent til utredningen:

• Politimesteren i Skien

• Vestoppland politikammer

To instanser slutter seg til andres uttalelser:

• Forsvarergruppen av 1977 til Den Norske Advokatforening

• Norske Avisers Landsforening til Norsk Redaktørforening

Følgende høringsinstanser har gitt uttrykk for at de ikke har noen merknader til utredningen:

• Finansdepartementet

• Kirke, - utdannings- og forskningsdepartemetet

• Kulturdepartementet

• Landbruksdepartementet

• Nærings- og handelsdepartementet

• Planleggings- og samordningsdepartementet

• Sosial- og helsedepartementet

• Regjeringsadvokaten

• Stortingets ombudsmann for forvaltningen

• Oslo statsadvokatembeter

• Høyesteretts kontor

• Juridisk rådgivning for kvinner

Riksadvokaten var representert i utvalget og har derfor ikke gitt noen realitetsuttalelse under høringen.

Innholdet i høringsuttalelsene blir behandlet senere i proposisjonen i tilknytning til de enkelte punktene i lovforslaget som uttalelsene tar opp. Som en kort beskrivelse kan det sies at høringsinstanser fra politi og påtalemyndighet stort sett støtter utvalgets forslag. Men utredningen har også vakt motstand. Kritikken kommer særlig fra Den Norske Advokatforening og Datatilsynet. Den Norske Advokatforening mener dels at forslagene om telefonkontroll og romavlytting går for langt, dels at spørsmål om rettssikkerhet og personvern og forholdet til menneskerettighetene er for dårlig utredet. Datatilsynet er generelt skeptisk til forslagene ut fra personvernmessige hensyn, og savner også grundigere vurderinger av slike spørsmål.

2.3 Høringsbrev om hvorvidt Kontrollutvalget for telefonavlytting i narkotikasaker bør gis adgang til å påkjære rettens avgjørelser om avlytting

I høringsbrevet vurderer departementet om Kontrollutvalget for telefonavlytting i narkotikasaker bør gis adgang til å påkjære rettens avgjørelser om telefonkontroll. Bakgrunnen for høringsbrevet var blant annet den kritikk som Lundkommisjonen rettet mot påtalemyndigheten og domstolene når det gjelder avgjørelser om telefonkontroll. Departementet foreslo at det innføres en slik kjæremålsadgang.

Høringsbrevet ble 20 desember 1996 sendt til følgende adressater:

• Departementene

• Høyesterett

• Lagmannsrettene

• Utvalgte herreds- og byretter

• Riksadvokaten

• Utvalgte politimestre

• Datatilsynet

• Regjeringsadvokaten

• Det juridiske fakultet, Oslo

• Det juridiske fakultet, Bergen

• Institutt for rettsvitenskap, Tromsø

• Norges Juristforbund

• Den Norske Advokatforening

• Den norske Dommerforening

• Forsvarergruppen av 1977

• Bergen Forsvarerforening

• Politiembetsmennenes Landsforening

• Samarbeidsorganisasjonen Norsk Politiforbund/ Lensmannsetatens Landslag

• Norges Lensmannslag

• Norgesfengselstjenestemannsforbund

• Norsk forening for kriminalreform (KROM)

• SON - Straffedes organisasjon i Norge

• Rettspolitisk forening

• Juridisk rådgivning for kvinner (JURK)

• Juss-Buss

• Jussformidlingen i Bergen

Høringsfristen var satt til 20 mars 1997. Følgende høringsinstanser har hatt realitetsmerknader til utredningen:

• Samferdselsdepartementet

• Sosial- og helsedepartementet

• Borgarting lagmannsrett

• Frostating lagmannsrett

• Hedmarken sorenskrivermebete

• Nord-Troms herredsrett

• Oslo byrett

• Trondheim byrett

• Riksadvokaten

• Kontrollutvalget i narkotikasaker

• ØKOKRIM

• Politimestrene i Oslo, Kristiansand, Stavanger og Troms

• Datatilsynet

• Den Norske Advokatforening

• Den norske Dommerforening

• Bergen Forsvarerforening

• Norsk forening for kriminalreform (KROM)

Følgende høringsinstanser har gitt uttrykk for at de ikke har noen merknader til høringsbrevet:

• Finansdepartementet

• Fiskeridepartementet

• Forsvarsdepartementet

• Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet

• Kommunal- og arbeidsdepartementet

• Nærings- og handelsdepartementet

• Planleggings- og samordningsdepartementet

• Utenriksdepartementet

• Høyesteretts kontor

• Juridisk rådgivning for kvinner (JURK)

Høringsinstansenes syn er gjengitt i 8.10.4.