10 Rettslig overprøving av fylkesnemndas vedtak etter barnevernloven

10.1 Innledning

Spørsmålet om rettslig overprøving av vedtak fattet av fylkesnemnda for sosiale saker etter lov om barneverntjenester har de senere årene gjentatte ganger vært gjenstand for drøfting og diskusjon. Det har fra ulike hold vært hevdet at for å sikre barnet mest mulig ro og forutsigbarhet raskest mulig, bør anke over fylkesnemndas avgjørelse gå direkte for lagmannsretten og ikke om tingretten som i dag.

I bl.a. St.meld. nr. 40 (2001-2002) Om barne- og ungdomsvernet fremgår det at Barne- og familiedepartementet vil følge opp spørsmålet og vurdere et lovforslag som innebærer at vedtakene blir overprøvet direkte for lagmannsretten. I Innst. S. nr. 121 (2002-2003) er flertallet i Stortingets familie-, kultur- og administrasjonskomite enig i at det er viktig med en saksbehandling som ikke tar unødig lang tid og at iverksetting av vedtak ikke bør trekkes ut i tid. Derfor støtter flertallet at det vurderes å redusere antall ankeinstanser ved at den rettslige overprøvingen av fylkesnemndenes vedtak går rett til lagmannsretten.

På denne bakgrunn fremmer Barne- og familiedepartementet forslag om at den rettslige overprøvingen av fylkesnemndas vedtak etter lov om barneverntjenester skal skje direkte for lagmannsretten.

10.2 Gjeldende rett

Det følger av lov om sosiale tjenester § 9-10, jf. lov om barneverntjenester § 7-1 i, at fylkesnemndas vedtak kan bringes inn for tingretten av den private part eller av kommunen. Den eneste mulighet som foreligger til å få overprøvet fylkesnemndas vedtak er å bringe det inn for de ordinære domstoler.

Både de private parter og kommunen kan bringe fylkesnemndas tvangsvedtak inn for domstolene. I barnevernssaker gjelder dette bl.a. saker om omsorgsovertakelse, fratakelse av foreldreansvar og tvangsplassering av barn og unge med alvorlige atferdsvansker. Videre kan både private parter og kommunen kreve rettslig overprøving av fylkesnemndsvedtak som gjelder spørsmål i tilnytning til omsorgsovertakelse - fastsettelse av samvær og oppfostringsbidrag. Kommunen kan også kreve rettslig overprøving av vedtak både om å oppheve tvangstiltak og om ikke å ta til følge slike forslag.

Tingretten skal i henhold til lov om sosiale tjenester § 9-10 settes med to meddommere oppnevnt av dommeren. Dersom retten settes med lege dommere skal disse utpekes fra det alminnelige utvalg. Tingrettens dom kan ifølge bestemmelsen ankes inn for lagmannsretten som i tillegg til tre juridiske dommere, skal settes med to fagkyndige og to lege meddommere som retten utpeker. Lagmannsrettens avgjørelser kan i en del tilfeller bringes videre til Høyesterett.

Tvistemålsloven kapittel 33 gjelder tilsvarende ved overprøvingen av fylkesnemndas vedtak så langt det passer. Dette innebærer at domstolene kan prøve alle sider av saken, det vil si både lovligheten og hensiktsmessigheten av vedtaket. Videre skal fylkesnemndas vedtak prøves i forhold til situasjonen på tidspunktet for domstolsbehandlingen og ikke ut fra situasjonen slik den var da vedtaket ble fattet. Loven fastsetter en frist på to måneder for å reise søksmål i sak som har vært behandlet av fylkesnemnda.

10.3 Bakgrunnen for departementets forslag

Allerede Sosiallovutvalget drøftet instansrekkefølgen for domstolene når det gjaldt fylkesnemndas vedtak i sin utredning NOU 1985:18 Lov om sosiale tjenester m.v. Flertallet i utvalget konkluderte med at fylkesnemndas vedtak burde kunne bringes direkte inn for lagmannsretten. Utvalget uttaler bl.a.:

«Utvalgets flertall har med sitt forslag om avgjørelse i fylkesnemnd lagt opp til at den rettslige overprøvingen skal skje i lagmannsretten, dvs. at fylkesnemnda skal erstatte herreds- og byretten som første instans. En fylkesnemnd etter vårt forslag kombinert med overprøving i herreds- eller byretten, vil etter vår oppfatning ha liten mening.»

Sosialdepartementet fulgte ikke opp utvalgets forslag i Ot.prp. nr. 29 (1990-91) Om lov om sosiale tjenester, men fastholdt at fylkesnemndas vedtak skulle følge vanlig ankeordning og bringes inn for herreds- og byretten som første ankeinstans.

Spørsmålet ble igjen tatt opp av Befringutvalget i NOU 2000:12 Barnevernet i Norge der det uttales:

«For så vidt gjelder adgangen til rettslig overprøvelse av barneverntiltak, kan det være grunn til å begrense denne noe, dithen at rettslig overprøvelse av fylkesnemndstiltak skjer direkte i lagmannsrett. Dette vil i noen grad sikre ro og forutsigbarhet for barnet. Det vil ikke innebære noen vesentlig innskrenking i foreldres rettssikkerhet, at de mister herreds- eller byrett som instans ved overprøvelse. ...»

Befringutvalget viste bl.a. til en juridisk særavhandling om menneskerettigheter (Andreassen: Fylkesnemndsbehandling av barnevernsaker i et menneskerettslig perspektiv, Universitetet i Oslo) der det pekes på at mulighetene til å behandle en barnevernsak i fire instanser - og derigjennom overoppfylle menneskerettighetskonvensjonens krav til domstolsprøving - innebærer en risiko for at en annen menneskerettighet kan bli krenket, nemlig retten til hurtig avgjørelse.

Selv om Befringutvalgets forslag i liten grad er drøftet og problematisert av utvalget var det mange instanser som uttalte seg og ga det støtte i høringsrunden.

Som tidligere nevnt fremgår det i St. meld. nr. 40 (2001-2002) Om barne- og ungdomsvernet at Barne- og familiedepartementet ville følge opp spørsmålet og vurdere et lovforslag som innebærer at vedtakene blir overprøvet direkte for lagmannsretten.

Det ble i meldingen bl.a. vist til at opprettelse av fylkesnemndene skulle gi barnevernsakene en bedre behandling enn de hadde fått tidligere, og at behovet for rettslig overprøving av vedtakene ville bli redusert. Departementet pekte på at denne forutsetningen ikke har slått til da ca. 25 % av sakene som fikk realitetsavgjørelse i 2001 ble brakt inn for de daværende by- og herredretter til overprøving. Videre vises det til at en så omstendelig prosess som den det legges opp til i dag, legger beslag på knappe økonomiske ressurser, samtidig med at partene tynges med en svært lang saksbehandlingstid. Hensynet til barnet trekkes også frem som en enda viktigere innvending. Det legges til grunn at den lange saksbehandlingstiden fører til at mange fosterbarn ikke blir tatt godt nok vare på når det gjelder deres behov for trygghet og stabilitet. Det fremheves at den uroen som gjenopptakelse og anke medfører, ofte vil ha en negativ effekt på barnet og omsorgssituasjonen det er i.

I stortingsmeldingen blir det også vist til Tvistemålsutvalgets innstilling i NOU 2001:32 Rett på sak. Tvistemålsutvalget finner det ikke tilrådelig at fylkesnemndenes vedtak skal bringes direkte inn for lagmannsrett og uttaler bl.a.:

«Det skal etter Tvistemålsutvalgets vurdering svært mye til for å akseptere at organer av denne typen- om ikke formelt, så i realiteten - integreres i domstolssystemet, ved at deres avgjørelser kan bringes direkte inn for lagmannsretten. Tvistemålsutvalget finner i denne forbindelse grunn til å peke på at en slik endring kunne bidra til et økt press for tilsvarende ordninger i forhold til andre, høyt spesialiserte forvaltningsorganer. ...»

I den grad det er ønskelig med en omlegging mener Tvistemålsutvalget at dette må skje åpent og i tråd med grunnfestede prinsipper mellom administrative og dømmende organer.

Ved behandlingen av St.meld. nr. 40 (2001-2002) Om barne- og ungdomsvernet støttet flertallet i Familie-, kultur- og administrasjonskomiteen at det skulle vurderes å redusere antall ankeinstanser.

10.4 Departementets forslag og vurdering

Barne- og familiedepartementet har kommet til at gjeldende ordning for rettslig overprøving av fylkesnemndas vedtak i tingretten bør endres, slik at den i fremtiden skal skje direkte for lagmannsretten.

Forslaget har ikke vært omtalt i høringsnotatet som ligger til grunn for denne proposisjonen. Som vist ovenfor har spørsmålet om rettslig overprøving vært berørt i flere dokumenter som har vært på høring. Dette gjelder NOU 2000:12 Barnevernet i Norge og NOU 2001:32 Rett på sak. Departementet har derfor lagt til grunn at spørsmålet om rettslig overprøving i tilstrekkelig grad har vært gjenstand for høring.

Etter direkte anmodning fra Domstoladministrasjonen fant departementet likevel grunn til at denne instansen og domstolene burde få anledning til å uttale seg til spørsmålet om rettslig overprøving.

Foruten Domstoladministrasjonen og Den norske dommerforening har 9 domstoler uttalt seg til spørsmålet: Agder lagmannsrett, Gulating lagmannsrett, Frostating lagmannsrett, Borgarting lagmannsrett, Indre Finnmark tingrett, Fredrikstad tingrett, Trondheim tingrett, Sør-Trøndelag tingrett og Indre Follo tingrett.

Ingen av instansene finner å kunne støtte forslaget. Det rettes kritikk både mot departementets håndtering av forslaget og mot det konkrete innholdet i det. Flere uttrykker en viss forståelse for Barne- og familiedepartementets ønske om raskere saksbehandling av hensyn til barnet, men mener at dette bør kunne oppnås på andre måter.

Domstoladministrasjonen uttaler at en eventuell endring i de ulike rettsinstansers oppgaver ikke bør gjøres i forbindelse med endringer på spesiallovenes område, og viser til at fordelingen domstolene imellom må ses i sammenheng. Det vises videre til at vurderinger på dette området hører hjemme i forbindelse med arbeidet med ny tvistelov og at Tvistemålsutvalget i NOU 2001:32 Rett på sak går inn for å opprettholde gjeldende ordning.

Domstoladministrasjonen mener overprøvingen av fylkesnemndas vedtak fortsatt må ligge hos tingrettene og slutter seg til Tvistemålsutvalgets utredning på dette punkt. Det uttales videre:

«Særlig vil vi vise til at de statistiske opplysningene tilsier at flertallet av saker blir endelig avgjort etter behandling i en rettsinstans. Vi viser også til at fylkesnemnda er første administrative instans i saker om omsorgsovertakelse. Dette skiller fylkesnemnda fra Trygderetten hvis avgjørelser kan bringes direkte inn for lagmannsretten. Dersom også overprøving av fylkesnemndas avgjørelser skulle følge et slikt løp vil det åpne opp for press for at avgjørelser fra andre spesialiserte forvaltningsorgan skal skje i lagmannsretten. Dette ville være uheldig sett hen til forholdet mellom rettsinstansene.»

Domstoladministrasjonen bemerker også at en endring som foreslått vil få store økonomiske og administrative konsekvenser for domstolene som ikke synes å være tilstrekkelig utredet. Det vises særlig til at en behandling for lagmannsretten vil være mer kostnadskrevende enn en behandling i tingretten, bl.a. som følge av ulik sammensetning i de to rettsinstansene og som følge av betydelig lengre reiseavstander for partene.

Saksbehandlingstiden ved en førsteinstansbehandling i lagmannsretten vil etter Domstoladministrasjonens oppfatning bli lengre enn ved ankebehandling under dagens ordning. Det vises til at sakens tema vil være bedre presisert for lagmannsretten etter at den har vært gjennomgått og avgjort i tingretten. Det pekes også på at en tilførsel av et slikt sakstall som barnevernsakene utgjør vil medføre en ekstra belastning og et større behov for nye dommerembeter.

Den norske dommerforening fremhever i sin uttalelse at saken burde vært gjort til gjenstand for eksplisitt høring og understreker i likhet med Domstoladministrasjonen at spørsmål om instansrekkefølgen i domstolene er prosessuelle spørsmål av stor prinsipiell og praktisk betydning. Dommerforeningen er forøvrig av den oppfatning at man for lagmannsretten bør overveie en begrenset ankeadgang slik at det i første rekke er anker over lovanvendelse og saksbehandling som kan bringes inn.

Indre Finnmark tingrett viser i sin uttalelse til at den ble opprettet 1. januar 2004 der beslutningen om å opprette domstolen bygde på målsettinger om reell likestilling mellom samer og nordmenn og styrket samisk tillit til domstolene med utgangspunkt i grunnloven § 110A. Etter deres mening vil forslaget om å forbigå tingretten ved overprøvelse av fylkesnemndas vedtak ikke være i samsvar med bakgrunnen for opprettelsen av Indre Finnmark tingrett.

De øvrige domstoler som har uttalt seg har i hovedsak presisert og tydeliggjort Domstoladministrasjonens og Den norske dommerforeningens synspunkter.

I forbindelse med høringen av NOU 2001:32 Rett på sak er det kun seks instanser som har uttalt seg til Tvistemålsutvalgets forslag om å videreføre dagens system med at fylkesnemndas vedtak skal bringes inn for tingretten. To av høringsinstansene, Borgarting lagmannsrett og Gulating lagmannsrett har uttrykt støtte til utvalgets forslag og i hovedsak gitt sin tilsutning til dets vurderinger. Foruten Barne- og familiedepartementet og fylkesnemndene, har Oslo tingrett og Kommuneadvokaten i Oslo støttet det syn at nemndas vedtak kan bringes direkte inn for lagmannsretten. Hovedargumentene til støtte for dette synet er hensynet til at den samlede saksbehandlingstid bør bli kortere, og at saksbehandling i inntil fire instanser innebærer en unødig belastning for dem som er involvert i saken, og da særlig for barnet. Det er også anført at rettssikkerheten blir tilstrekkelig ivaretatt om overprøvingen starter i lagmannsretten, og at behandling i inntil fire instanser innebærer unødig bruk av ressurser.

Barne- og familiedepartementet ser at det kan rettes prinsipielle innvendinger mot forslaget slik bl.a. Tvistemålsutvalget peker på, og at en endring av systemet for rettslig overprøving av barnevernsakene kan utløse diskusjoner om å innføre tilsvarende ordninger i forhold til andre høyt spesialiserte forvaltningsorganer. Departementet ser det likevel som viktig og nødvendig at det allerede nå foretas endringer i adgangen til rettslig overprøving av fylkesnemndas avgjørelser når det gjelder de vedtak som fattes etter lov om barneverntjenester. Etter departementets oppfatning er det helt spesielle hensyn som her gjør seg gjeldende.

Etter dagens ordning kan en barnevernsak i praksis behandles i fire instanser før det foreligger endelig avgjørelse i saken. Et av formålene med dagens lov om barneverntjenester var at fylkesnemndene skulle sikre så god belysning av sakene at andelen saker som ble brakt inn for rettsapparatet skulle synke. Dette målet har ikke blitt innfridd. Tvert i mot har det de senere år vært en øking i andelen saker som blir brakt inn for rettsapparatet.

Retten til rettslig overprøving av så vidt inngripende vedtak som i barnevernssaker er helt grunnleggende når det gjelder rettssikkerhet både for barn og foreldre. Etter departementets oppfatning må imidlertid rettssikkerheten i dette tilfellet kunne sies å være overoppfylt. En så omstendelig prosess som den som gjelder for barnevernssaker i dag er svært ressurskrevende, samtidig som partene tynges av svært lang saksbehandlingstid. Det viktigste er imidlertid hensynet til de involverte barna. For dem er det svært uheldig at det går lang tid før det blir tatt en endelig avgjørelse i saken.

Det er også viktig å fremheve at fylkesnemnda er et spesialisert avgjørelsesorgan med svært høy kompetanse på sitt saksfelt. Rettssikkerhetsmessig vil det derfor ikke på noen måte være betenkelig å fjerne tingretten som overprøvingsinstans.

Barne- og familiedepartementet har i samarbeid med Justisdepartementet vurdert ulike alternative måter å redusere saksbehandlingstiden i barnevernsakene på. Et alternativ til å la den rettslige overprøvingen skje direkte for lagmannsretten er å opprettholde tingretten som første instans, men begrense adgangen til å påanke tingrettens avgjørelser til lagmannsretten. En silingsregel vil innebære at bare et fåtall av ankene kan fremmes til behandling.

Barne- og familiedepartementet og Justisdepartementet har imidlertid kommet frem til at den mest effektive og enkleste måten å korte ned den totale saksbehandlingstiden i barnevernsakene på, er at fylkesnemndenes vedtak kan bringes direkte inn for lagmannsretten. Det kan hevdes at når lagmannsretten blir førsteinstans, er det trolig at flere av dens dommer blir anket. Høyesterett vil derved kunne bli utsatt for et press i retning av å ta flere barnevernsaker til behandling. Det er imidlertid grunn til å anta at Høyesterett vil kunne motstå et slikt press med hjemmel i de regler om anke til Høyesterett som Justisdepartementet har fremmet forslag om i Ot.prp. nr. 51 (2004-2005) Om lov om mekling og rettergang i sivile tvister (tvisteloven).

Når det gjelder lagmannsrettens sammensetning ved overprøving av fylkesnemndas vedtak etter lov om barneverntjenester har Barne- og familiedepartementet i samråd med Justisdepartementet kommet til at det ikke er naturlig å ta utgangspunkt i dagens sammensetning når denne opptrer som ankeinstans. Når lagmannsretten behandler en barnevernsak som førsteinstans bør sammensetningen være en annen. Det bør da være tilstrekkelig med to juridiske dommere. Det er likevel et større antall jurister enn i fylkesnemnda. Det vil videre være naturlig å ha tre meddommere, hvorav en eller to kan være fagkyndige. Dette er i samsvar med det forslag Justisdepartementet har fremmet i Ot.prp. nr. 51 (2004-2005) Om lov om mekling og rettergang i sivile tvister (tvisteloven). Siden ny tvistelov først forventes å tre i kraft 1. januar 2007, foreslår Barne- og familiedepartementet at en tilsvarende lovendring om lagmannsrettens sammensetning ved overprøving av fylkesnemndas vedtak tas inn i ny § 9-10a i lov om sosiale tjenester. Denne bestemmelsen vil bli opphevet parallelt med at ny tvistelov trer i kraft.

Regjeringen har også satt fokus på forholdet mellom fylkesnemndenes ressursbruk og rettssikkerheten i barnevernsaker ved å oppnevne et utvalg som skal utrede dette nærmere. Utvalget har i mandat å foreta en helhetlig og samlet vurdering av fylkesnemndenes saksbehandling og rutiner i et ressursperspektiv der samtidig hensynet til berørte parters rettssikkerhet blir ivaretatt. Utvalget skal for det første komme med forslag til effektivitetsfremmende og kostnadsbesparende forenklinger i fylkesnemndssystemet. Videre skal utvalget ta stilling til hvilke saksbehandlingsregler som skal gjelde for å sikre en mer enhetlig saksbehandling i fylkesnemndene på landsbasis. Det er nedfelt som et klart utgangspunkt i mandatet at fylkesnemnda skal opprettholdes som et forvaltningsorgan som skal arbeide etter de grunnregler for god saksbehandling som gjelder for domstolene. Utvalget skal avlevere sin endelige utredning innen 1. juni 2005.

Utvalget vurderer bl.a. behovet for endringer i fylkesnemndas sammensetning både generelt og i den enkelte sak. Videre vurderer utvalget mulighetene for å innføre begrensninger i de private parters adgang til fornyet behandling i enkelte sakstyper, for eksempel ved at det innføres nye eller endrede tidsfrister for slik behandling. Barne- og familiedepartementet vil vurdere forslagene og forberede lovendringer. Det legges til grunn at den gjennomgang som nå foretas av fylkesnemndene sammenholdt med forslaget om å redusere antall overprøvingsinstanser, på sikt vil kunne bidra til en vesentlig reduksjon i saksbehandlingstid og bruk av ressurser i barnevernsakene, samtidig som rettssikkerheten ivaretas.

Barne- og familiedepartementet foreslår etter dette at fylkesnemndas vedtak etter lov om barneverntjenester bringes inn for lagmannsretten, jf. utkastet til ny § 9-10a i lov om sosiale tjenester og endring i barnevernloven § 7-1 i).