2 Innføring av internkontrollplikt for kommunenes oppgaver etter barnevernloven

2.1 Innledning

Departementet foreslo i høringsnotatet at det innføres en bestemmelse i barnevernloven som pålegger kommunen å føre internkontroll med virksomheten. Internkontroll i barnevernet defineres her som systematiske tiltak som skal sikre at virksomhetens aktiviteter planlegges, organiseres, utføres og vedlikeholdes i samsvar med krav fastsatt i eller i medhold av barnevernlovgivningen.

Formålet er å sikre at barneverntjenesten utfører oppgavene sine i samsvar med krav fastsatt i lov eller i medhold av lov.

Det ble videre foreslått innført en hjemmel for departementet til å gi forskrift med nærmere bestemmelser om kommunens internkontrollplikt etter barnevernloven.

2.2 Gjeldende rett

2.2.1 Ansvars- og oppgavefordeling etter barnevernloven

Det følger av barnevernloven § 2-1 at kommunen er ansvarlig for alle oppgaver etter loven som ikke er lagt til et statlig organ. Hver kommune skal ha en administrasjon som har ansvar for oppgaver etter barnevernloven. Foruten de mer generelle oppgavene i loven som blant annet pålegger barneverntjenesten et særlig ansvar for å avdekke omsorgssvikt og atferdsproblemer, har barneverntjenesten oppgaver knyttet til det enkelte barn og den enkelte familie. Barneverntjenesten har for eksempel plikt til å gjennomgå innkomne meldinger, foreta undersøkelser, sørge for å sette i verk hjelpetiltak og fremme saker for fylkesnemnda for sosiale saker. Videre skal barneverntjenesten utferdige planer for alle barn med tiltak etter loven og følge opp barna, herunder føre tilsyn med barn i fosterhjem.

§ 2-3 regulerer hvilke oppgaver som er lagt til statlig barnevernmyndighet og hvordan ansvaret er fordelt mellom ulike deler av den statlige barnevernmyndigheten. Departementets oppgaver, som er av mer overordnet karakter, er regulert i første ledd. Bestemmelsens annet ledd regulerer statlig regional barnevernmyndighets ansvar, som for eksempel er å bistå kommunene ved plassering av barn utenfor hjemmet og rekruttere og drive opplæring av fosterhjem.

Av § 2-3 tredje ledd går det frem at fylkesmannen plikter å føre særlig tilsyn med barneverntjenesten i de enkelte kommuner. Dette innebærer at fylkesmannen blant annet skal påse at kommunene utfører de oppgaver de er pålagt etter barnevernloven og sørge for at kommunene får råd og veiledning. Fylkesmannens tilsynsansvar omfatter også tilsyn med institusjoner etter barnevernloven kapittel 5.

2.2.2 Nærmere om kommunens egenkontroll og fylkesmannens tilsyn med kommunen

Kommunene er pålagt å føre kontroll med egen virksomhet. Dette følger av kommunelovens bestemmelser om at kommunestyret har det øverste tilsynsansvaret for sin forvaltning. Videre fremgår ordningene med kommunal egenkontroll, for eksempel rådmannens og kontrollutvalgets plikter, av kommuneloven §§ 23 og 77. Kommunen forutsettes å ha etablert et internkontrollsystem for kommunens virksomhet.

Etter barnevernloven § 2-1 er kommunen ansvarlig for å utføre de oppgaver etter loven som ikke er lagt til et statlig organ. Kommunen må sikre seg at den utfører de oppgaver den er pålagt, og må selv kontrollere at egen virksomhet er i samsvar med barnevernloven med forskrifter. Det er imidlertid i gjeldende barnevernlov ikke særskilte bestemmelser som regulerer hvorledes kommunen skal kontrollere at den følger lov- og regelverk. I motsetning til hva som er tilfelle for en del annen kommunal virksomhet, er kommunen for eksempel ikke eksplisitt pålagt å ha internkontroll for barnevernoppgavene.

Fylkesmannen plikter å føre særlig tilsyn med barnevernvirksomheten i kommunen, og skal gjennom dette forvaltningstilsynet påse at kommunen utfører de oppgaver den er pålagt etter barnevernloven og forskrifter til loven, jf. barnevernloven § 2-3 tredje ledd. Fylkesmannen er etter gjeldende rett ikke pålagt å føre forvaltningstilsyn med kommunens barnevern etter en bestemt metode. Etter to år med opplæring gjennomfører embetene i dag forvaltningstilsyn i kommunene basert på metoden systemrevisjon. Systemrevisjon innebærer systematisk og objektiv undersøkelse av virksomheten for å fastslå om aktivitetene og resultatene stemmer overens med myndighetskravene. Embetene er nå inne i en viktig periode for å tilpasse tilsynsvirksomheten etter nye metoder.

2.3 Bakgrunnen for forslaget

Barne- og familiedepartementet viste i høringsnotatet til at departementet har igangsatt en helhetlig, faglig og administrativ videreutvikling av barnevernet. Blant annet ble det gjennomført en forvaltningsreform som trådte i kraft 1. januar 2004 der staten overtok ansvaret for de oppgaver og ansvarsområder som tidligere lå til fylkeskommunen etter barnevernloven. Fra samme tidspunkt ble det innført nye forskrifter om godkjenning og kvalitetskrav for barneverninstitusjoner, med blant annet innføring av internkontrollplikt for barneverninstitusjoner. I den reviderte tilsynsforskriften for barneverninstitusjoner ble systemrevisjon innført som tilsynsmetode ved siden av individrettet tilsyn gjennom samtaler og kontakt med barn og unge i institusjon. Departementet viste i høringsnotatet til at internkontrollplikt for kommunene vil inngå som en del av den samlede satsingen for å videreutvikle barnevernet.

Kommunens og barneverntjenestens oppgaver og plikter er nærmere konkretisert i barnevernloven med forskrifter. Regelverket pålegger kommunen og barneverntjenesten et omfattende ansvar for barns levekår og oppvekst i de tilfeller foreldrene ikke evner å gi barna tilstrekkelig god omsorg. Kommunen plikter å gjennomgå meldinger, gjennomføre nødvendige undersøkelser, forberede og iverksette tiltak, og følge opp familien og det enkelte barn.

Barnevernloven legger stor vekt på å ivareta barnets og familiens rettssikkerhet. Følgene for barnet og familien dersom barnevernet enten ikke griper inn, eller at det griper inn - eventuelt for sent eller med uegnede tiltak - kan være store.

Etter det departementet er kjent med, er det varierende på hvilken måte og i hvilket omfang kommunene kontrollerer egen virksomhet på barnevernområdet. Kommunens oppfølging av egne oppgaver på området kan derfor være mangelfull og for lite systematisk.

Riksrevisjonen gjennomførte i 2003 revisjon av barnevernet, jf. dokument nr. 3:10 (2002-2003) Riksrevisjonens undersøkelse av oppfølging og tilsyn i barnevernet. Formålet med Riksrevisjonens undersøkelse var å vurdere hvordan staten, fylkeskommunen og de kommunale barneverntjenestene ivaretar sine oppgaver når det gjelder oppfølging av og tilsyn med barn plassert i fosterhjem og institusjoner for barn og ungdom.

Riksrevisjonen avdekket bl.a. svakheter når det gjelder kommunenes oppfølging og tilsyn med barn plassert i fosterhjem og institusjoner etter barnevernloven. I følge Riksrevisjonens rapport har heller ikke oppfølgingen av biologiske foreldre til barn plassert utenfor hjemmet vært tilfredsstillende. For oppfølging av foreldre etter omsorgsovertakelse, se departementets forslag til endring av barnevernloven § 4-16 i pkt. 4.

Det går videre frem av Riksrevisjonens rapport at fylkesmannens forvaltningstilsyn med kommunene ikke har fungert godt nok. Rundt halvparten av fylkesmannsembetene opplyste den gang til revisjonen at det tilsynet de gjennomførte overfor kommunene, ikke var tilstrekkelig for å gi kunnskap om oppfølging og tilsyn med barn plassert utenfor hjemmet.

Riksrevisjonens rapport ble behandlet i Stortinget 5. februar 2004, jf. Innst.S. nr. 106 (2003-2004) og vedtak nr. 219 og 220. Kontroll- og konstitusjonskomiteen og Stortinget sluttet seg i sin behandling av rapporten i det vesentligste til Riksrevisjonens vurdering.

Svikt i barneverntjenestens tilbud til barn og familier kan være vanskelig å avdekke, og manglene kan ha ulike årsaker. Riksrevisjonens rapport viser også at kommunene har et forbedringspotensiale når det gjelder et mer systematisk arbeid for å sørge for å ivareta ansvar og oppgaver på en måte som er i samsvar med lov og regelverk.

Departementet uttalte i høringsnotatet at en måte å sikre kvaliteten på kommunens tjenester, er å innføre en særskilt plikt for kommunen til å føre internkontroll med egen virksomhet. En slik plikt for kommunen vil innebære at den må innføre systematiske tiltak for å sikre at virksomheten er i samsvar med kravene fastsatt i lover og forskrifter. Internkontroll har først og fremst som mål at kommunene fører egenkontroll i forhold til å ivareta ansvar og oppgaver de har etter loven. Dette vil også kunne ha en positiv virkning for fylkesmannens mulighet for å føre et systematisk tilsyn med om kommunen ivaretar sine oppgaver i henhold til gjeldende myndighetskrav.

2.4 Forslaget i høringsnotatet

Barne- og familiedepartementet foreslo at det innføres en bestemmelse i barnevernloven som pålegger kommunen å føre internkontroll med virksomheten. Formålet med internkontrollen er å sikre at kommunen ivaretar sitt ansvar og utfører oppgavene sine i samsvar med krav fastsatt i lov eller i medhold av lov. Det ble videre foreslått en hjemmel for departementet til å gi forskrift med nærmere bestemmelser om kommunens internkontroll etter barnevernloven.

2.4.1 Begrunnelse for å innføre internkontroll

Barne- og familiedepartementet viste i høringsnotatet til at internkontroll og lignende kvalitetssikringssystemer har vært i bruk i mange år. Mest kjent er kanskje den felles satsingen innenfor helse-, miljø- og sikkerhetslovgivningen der det i 1995 ble innført en felles internkontrollforskrift for området. I sosialtjenesteloven og i annet lovverk på helse- og sosialområdet er det i løpet av de senere årene gradvis innført krav om internkontroll og systematisk forbedringsarbeid. I 2002 ble det innført en felles forskrift om internkontroll i sosial- og helsetjenesten. Her defineres internkontroll som systematiske tiltak som skal sikre at virksomhetens aktiviteter planlegges, organiseres, utføres og vedlikeholdes i samsvar med krav fastsatt i eller i medhold av sosial- og helselovgivningen. Barne- og familiedepartementet la i høringsnotatet til grunn at denne definisjonen også er relevant i forhold til internkontroll i barnevernet og har derfor tatt utgangspunkt i denne definisjonen.

Innføring av internkontrollplikt for kommunen på barnevernområdet vil innebære at kommunen selv må utarbeide et system som dokumenterer hvordan krav som er stilt i lover og forskrifter blir overholdt. Internkontroll innebærer at kommunen skal beskrive virksomhetens hovedoppgaver og hvordan ansvar, oppgaver og myndighet er fordelt i kommunen. Internkontrollplikten forutsetter at arbeidstakerne har tilgang til aktuelle lover og forskrifter og tilstrekkelig kunnskap og ferdigheter innenfor fagområdet.

Internkontroll vil gi kommunen oversikt og kunnskap om hvordan den etterlever regelverket. Videre vil internkontrollplikt understreke kommunens ansvar for å følge lover og forskrifter uavhengig av statlige myndigheters kontroll og tilsyn. Innføring av internkontroll innebærer således et pålegg til kommunen om en systematisk kvalitetssikring av egen virksomhet. Denne egenkontrollen kan medføre en bevisstgjøring av kommunen, og kan gi oversikt over områder i barneverntjenesten hvor det er fare for svikt eller mangel på oppfyllelse av myndighetskrav. Tidlig avdekking av avvik gir mulighet for rask oppretting av mangler samtidig som det kan forhindre fremtidige overtredelser av barnevernlovgivningen. På denne måten retter internkontrollen søkelys også på oppfølging og forbedring.

Innføring av internkontrollplikt for kommunen på barnevernområdet vil bidra til en harmonisering av regelverket rettet mot kommunens egenkontrollarbeid, samt harmonisering av regelverket innenfor barnevernområdet der internkontroll allerede er forskriftsfestet for barneverninstitusjoner.

2.4.2 Internkontrollpliktens omfang

Departementet slo i høringsnotatet fast at innføring av internkontrollplikt for kommunen vil være avgrenset til å gjelde kommunens ansvar og oppgaver etter loven. Fylkesnemnda, fylkemannen eller øvrig statlig barnevern på lokalt, regionalt eller sentralt nivå vil således ikke være omfattet av plikten.

Barne- og familiedepartementet viste i høringsnotatet til at det er vurdert om en bør avgrense kommunens internkontrollplikt etter barnevernloven til bare å gjelde enkelte av lovens kapitler eller bestemmelser. Svikt i barneverntjenestens tilbud til barn og unge kan være vanskelig å avdekke. Dette stiller store krav til systematiske tiltak fra kommunens side for å sikre at den overholder krav stilt i lov og forskrifter. Departementet la derfor til grunn at det er viktig at kommunen fører egenkontroll i alle faser i en barnevernsak. Systematisk dokumentasjon gjennom internkontroll av alle deler av barneverntjenestens oppgaver, vil gi kommunen en helhetlig, og ikke fragmentarisk, oversikt over hvordan den ivaretar sine oppgaver etter lov og forskrifter. Departementet kom på denne bakgrunn til at internkontrollplikten må omfatte alle kommunens oppgaver etter barnevernloven.

I høringsnotatet ble det videre uttalt at internkontroll i den enkelte kommune skal tilpasses virksomhetens størrelse, aktiviteter og risikoforhold, og ha det omfang som er nødvendig for å etterleve lovens krav. Det er betydelige forskjeller mellom kommunene med hensyn til størrelse og organisering. Dette gjør det vanskelig å gi detaljerte bestemmelser om hvilke krav som bør stilles til kommunens internkontrollarbeid. Departementet vurderte det heller ikke som ønskelig å legge sentrale føringer. Ved ikke å innføre internkontroll etappevis i en bestemt rekkefølge, vil den enkelte kommune stå friere i prioriteringen av hvor den skal starte arbeidet med internkontrollen. Departementets standpunkt bygger på oppfatningen om at det er kommunen som har best kunnskap om og forutsetninger for å vurdere hvor svakhetene kan ligge. Den kan dermed sette i verk tiltak på de områder og i den form og det omfang som er nødvendig.

En samtidig innføring av plikten for alle kommunens oppgaver etter loven, kan hevdes å være omfattende. Til dette uttalte departementet at kommunen allerede har en plikt til å følge loven. I tillegg er kommunen etter annen særlovgivning allerede eksplisitt pålagt internkontrollplikt på tilgrensende fagområder. Kommunen bør således kunne dra nytte av og bygge videre på erfaringene fra det systematiske arbeidet som er gjort og gjøres i kommunen.

2.5 Høringsinstansenes syn

Forslaget om å innføre internkontrollplikt for kommunenes oppgaver og ansvar etter barnevernloven fikk stor oppslutning i høringsrunden. Totalt 48 høringsinstanser uttalte seg til forslaget. 45 støttet forslaget, herav 15 av 18 kommuner og 10 fylkemenn. Blant de øvrige som uttalte seg positivt var bl.a. Kommunenes sentralforbund, Norsk fosterhjemsforening, Landsforeningen for barnevernsbarn, Norsk barnevernsamband, Barneombudet, Barne-, ungdoms- og familiedirektorat og Helsetilsynet.

Kun tre høringsinstanser, Marker kommune, Meldal kommuneog Horten kommune, gikk imot forslaget om innføring av internkontrollplikt.

Flere høringsinstanser påpeker viktigheten av å ha høy kvalitet i den kommunale barneverntjenesten, og uttaler at internkontroll vil være et godt virkemiddel for å få dette til. Herunder blir det bl.a. uttalt at mange avvik kunne vært unngått hvis kommunene hadde hatt skriftlige rutiner for saksbehandlingen, og et system for å føre kontroll med at rutinene følges. Det blir også trukket frem at innføring av internkontroll for kommunens oppgaver etter barnevernloven vil føre til en harmonisering med annet regelverket rettet mot kommunene. Enkelte høringsinstanser påpeker videre at forslagene til endringer i loven innebærer en lovfesting av allerede etablert praksis.

Fylkesmannen i Buskerud uttaler:

«Fylkesmannen i Buskerud er meget positivt innstilt til at det nå foreslås å innføre internkontrollplikt for kommunenes barneverntjenester. De siste årene har vi gjennomført i overkant av 30 systemrevisjoner med de kommunale barneverntjenestene. En av våre hyppigst forekommende vurderinger fra disse tilsynene, har vært at mange avvik fra lov og forskrifter kunne vært unngått hvis kommunene hadde hatt skriftlige rutiner for saksbehandlingen og et system for å føre kontroll med at rutinene følges.»

Kongsvinger kommune uttaler:

«Kongsvinger kommune kan ikke se at dette vil være en uoverkommelig oppgave da dette utføres i dag, selv om denne internkontrollen ikke er tydelig nok.

....

Med et internkontrollsystem vil tidlig avdekking av avvik gi mulighet for rask oppretting av mangler, samtidig som det kan forhindre fremtidige overtredelser av barnevernlovgivningen.»

Samtidig blir det også påpekt at det kan være utfordringer og begrensninger knyttet til kvalitetssikring og kontroll med barneverntjenesten. Drammen kommune bemerker at dette fagfeltet ikke lar seg kvalitetssikre like godt gjennom systemrevisjoner og internkontroll som andre offentlige tjenester. Også kvalitetskontroll gjennom tilfredshetsmålinger hos brukere har sine klare begrensninger innenfor barnevernområdet. Kommunen mener derfor at det fremdeles er en stor utfordring å finne fram til metodikk som reelt måler kvalitet i barneverntjenesten.

Norsk barnevernsamband slutter seg til departementets forslag og begrunnelsene som er gitt i høringsnotatet. Videre uttales det:

«For å styrke tilliten og legitimiteten til tjenesten er det viktig å sørge for en harmonisering av regelverket innen kommunenes tjenesteområder samt en harmonisering av regelverket innenfor barnvernområdet. Norsk Barnevernsamband vil likevel bemerke at en slik internkontroll nødvendigvis ikke gjenspeiler den reelle kvaliteten ved den enkelte tjeneste.»

Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet uttaler:

«Innføring av et kvalitetssikringssystem som internkontroll vil gjøre det enklere for kommunen å avdekke mangler og svakheter ved arbeidet. Direktoratet legger til grunn at innføring av internkontrollplikt for kommunen på barnevernområdet, vil føre til noen av de samme positive virkningene som innføringen av internkontrollplikt i forskrift om krav til kvalitet i barneverninstitusjoner allerede har ført til. Direktoratets erfaring fra så vel klagesaker på vedtak om godkjenning av private og kommunale barneverninstitusjoner som fra samordningsarbeidet av etatens arbeid med kvalitetssikring av egne institusjoner, er at innføringen av internkontroll gir et større fokus på regelverket som skal styre virksomheten samtidig som internkontrollen gir bedre oversikt over virksomheten. Gjennom arbeidet med å innføre internkontroll har en fått avdekket svakheter og manglende rutiner. Metoden har derfor etter vår oppfatning vist seg egnet som et grunnlag for det videre systematiske arbeidet med å bringe virksomheten i barneverninstitusjonene i overensstemmelse med barnevernloven og forskriftene.»

Flere instanser understreker behovet for at det raskt kommer på plass forskrift om internkontroll. Det anføres at en forskrift vil gi veiledning som kan hindre at kommunene har ulik forståelse av plikten, og gjøre det enklere for kommunene å etablere ensartede systemer. Videre understrekes det at kommunene vil ha behov for opplæring og veiledning om hvordan internkontrollsystemet bør bygges opp.

Fylkesmannen i Østfold uttaler:

«Fylkesmannen slutter seg til at internkontrollplikt skal innføres i alle faser av en barnevernsak. Det er imidlertid viktig å få satt dette i et helhetlig system ved å utarbeide forskrifter på området så tidlig som mulig slik at veiledning i arbeidet kan forhindre at ulik forståelse legges til grunn for implementeringen.»

Alle høringsinstansene som uttaler seg om spørsmålet støtter departementets forslag om at internkontrollplikten må omfatte alle kommunens oppgaver etter loven, og ikke avgrenses til utvalgte deler av lovens bestemmelser.

Barneombudet uttaler:

«Barneverntjenesten har mange ulike oppgaver. Barneombudet ser det som viktig at alle kommunens lovpålagte oppgaver blir underlagt internkontroll, og ikke kun utvalgte deler. For det første er dette viktig for at kommunen ikke skal prioritere de oppgaver som er underlagt interkontrollplikt framfor andre lovpålagte oppgaver. Videre vil internkontroll som omfatter alle kommunens oppgaver etter barnevernsloven kunne gi et verdifullt helhetlig bilde av tjenesten som kan være svært nyttig når det skal igangsettes forbedringstiltak.»

Flere høringsinstanser har uttalt seg til spørsmålet om det bør legges sentrale føringer i forbindelse med innføring av internkontroll, og eventuelt i hvilken rekkefølge internkontrollplikten skal innføres. Det er delte meninger om dette. Barne-, ungdoms- og familieetaten, region sør, stiller spørsmål om det i forskrifts form bør settes frist for iverksetting.

Barne-, ungdoms- og familieetaten, region nord mener kommunene bør pålegges å innføre internkontrollen i en bestemt rekkefølge og uttaler:

«Bufetat, region nord er av den oppfatning at internkontrollplikten ikke bør innføres etappevis etter hvordan kommunen selv oppfatter hvor deres svakheter og behov ligger, men utføres i en bestemt rekkefølge og innføres for alle oppgaver på samme tid, spesielt med tanke på kvalitetsikring av arbeidet også i små kommuner.»

Kommunenes Sentralforbund (KS) har et annet utgangspunkt. Det vises til at det er betydelige forskjeller i kommunene med hensyn til virksomhetens størrelse og organisering, og at det må tas hensyn til dette når kommunene skal innføre internkontroll. KS uttaler:

«Innføring av internkontroll må ta utgangspunkt i at det er betydelige forskjeller i kommunenes barnevern med omsyn til virksomhetens størrelse og organisering. I en fjerdedel av landets kommuner har tjenesten mindre enn et årsverk som stillingsressurs. Tiltaksprofilen kan også variere. Kommunene bør føre egenkontroll for å sikre at barnevernsoppgavene utføres i samsvar med kravene i lovverket. Departementet bør åpne for at kommunene kan nå dette målet via ulike veier, slik at den enkelte kommunes kontroll tilpasses til virksomhetens størrelse, aktiviteter og risikoforhold. Det er den enkelte kommune som har best kjennskap til svakheter og kritiske punkter i sin egen barneverntjeneste. Da vil forbedringsarbeidet bli mest effektivt om kommunene gis rom for å prioritere kontroll og innsats på disse områdene, som kan være ulike fra kommune til kommune.»

Barne-, ungdoms- og familieetaten, region sør, uttaler:

«Vi er av den oppfatning at plikten bør gjelde alle oppgavene som kommunen i medhold av barnevernloven er pålagt, dog slik at kommunene selv kan vurdere hvilke områder som er mest sårbare/ utsatte og således hvor internkontrollarbeidet bør starte opp. Det kan imidlertid stilles spørsmål om det i forskrifts form bør settes frist for iverksettingen.»

Et fåtall høringsinstanser har uttalt seg om hvem internkontrollplikten bør gjelde for, bl.a. Landsforeningen for barnevernsbarn og Helsetilsynet. Det påpekes at interkontrollplikten ikke bare bør gjelde for kommunene, men også for statlig regional barnevernmyndighet. Helsetilsynet viser til at internkontroll er viktig for å sikre forsvarlig styring av oppgaver fastsatt i lov og forskrift. Det anbefales derfor at plikten til internkontroll også innføres for statlig regional myndighet, da slik myndighet i likhet med barneverninstitusjoner og kommunene, har klare plikter hjemlet i barnevernloven.

Landsforeningen for barnevernsbarn uttaler:

«Lfb merker seg at det i høringsbrevet er tatt uttrykkelig forbehold om at internkontrollplikt ikke vil omfatte virksomheten til Statens Barnevern. Lfb anbefaler at denne virksomhetens arbeid, og da særlig forholdet til kommunene, reguleres med formelle saksbehandlingsregler, eller henvisninger til slike, og at også Staten omfattes av internkontrollplikt. Lfb har merket seg at Staten og kommunene i mange saker er uenige, særlig om plasseringsspørsmålet, og at det synes å være mangler i avklaringer av rekkevidden av Statens formelle kompetanse, f.eks. når det gjelder å overprøve kommunenes faglige vurderinger av hvilket tiltak et barn eller en ungdom bør tilbys.»

Helsetilsynet viser videre til at det er mange private tjenesteytere innen barnevernet, både som utførere av kommunens ulike oppgaver og ved drift av fosterhjem og institusjoner. Med bakgrunn i egen erfaring med at internkontrollplikten for private aktører innen sosialtjenesten er uklar, anbefaler Helsetilsynet at det spesielt sikres at også disse aktørene omfattes av plikten til internkontroll. Helsetilsynet har videre kommentarer til forslaget til ordlyd i lovbestemmelsen i høringsnotatet, og foreslår prinsipalt at formuleringen «Kommunen må gjøre rede for hvordan den oppfyller internkontrollplikten.» tas ut, subsidiært at den endres til «Kommunen må kunne gjøre rede for hvordan den oppfyller internkontrollplikten.».

Oslo kommune stiller i sin høringsuttalelse spørsmål ved om forslaget til lovtekst bare omfatter kommunens oppgaver som førstelinjetjeneste, eller også kommunens ansvar etter barnevernloven § 2-3a, som for de øvrige deler av landet er lagt til statlig regional barnevernmyndighet. Kommunen går ut fra at internkontrollplikten er avgrenset til å gjelde de oppgaver bydelene utfører som førstelinjetjeneste.

Flere høringsinstanser støtter departementet i at KS inviteres til et samarbeid for å se nærmere på kostnadsspørsmål knyttet til innføring av internkontrollplikt. Noen få høringsinstanser har påpekt behovet for tilførsel av ressurser til kommunene og fylkesmennene som følge av innføringen av internkontroll. Disse mener internkontroll vil medføre merarbeid og økonomiske konsekvenser for kommunene, men utdyper ikke behovet nærmere.

Kun tre høringsinstanser, Marker kommune, Meldal kommune og Horten kommune har direkte gått imot eller stilt spørsmål ved forslaget. Marker kommune mener internkontroll virker som unødvendig dobbeltrapportering, samtidig som det griper inn i kommunal selvråderett. Meldal kommune viser til at kommunen har et kontrollutvalg som kontrollerende enhet, og at dette vurderes som tilstrekkelig for å ivareta internkontrollplikten.

2.6 Departementets vurdering

Høringsrunden har vist at det er omfattende støtte til departementets forslag om innføring av internkontrollplikt for kommunene på barnevernområdet. Høringsinstansene mener det er behov for innføring av internkontrollplikt for kommunenes oppgaver og ansvar også etter barnevernloven. Særlig vekt må legges på at kommunene som har uttalt seg med få unntak støtter opp om forslaget. Fylkesmennene har gjennom sitt tilsynsansvar overfor kommunene, stor innsikt i og oversikt over om kommunenes virksomhet på barnevernområdet er i samsvar med lov- og regelverk. Som det anføres ville mange avvik fra regelverket kunne vært unngått hvis kommunene hadde hatt skriftlige rutiner for saksbehandlingen og et system for å føre kontroll med at rutinene følges. Kommunene har best kunnskap om og forutsetninger for å vurdere hvor svakhetene kan ligge, og således også de beste forutsetninger for å vurdere nødvendige tiltak. Departementet opprettholder på denne bakgrunn forslaget om å innføre internkontrollplikt for kommunenes oppgaver etter barnevernloven.

Høringsinstansene som støtter forslaget om internkontrollplikt er også enig i at plikten må omfatte alle deler av kommunenes oppgaver etter loven. Departementet opprettholder derfor også denne delen av forslaget. Dette vil gi kommunen en systematisk og helhetlig oversikt over om kommunens virksomhet på området er i samsvar med lov- og regelverk.

Internkontroll innebærer at kommunen skal beskrive virksomhetens hovedoppgaver og hvordan ansvar, oppgaver og myndighet er fordelt i kommunen. Internkontrollplikten forutsetter at arbeidstakerne har tilgang til aktuelle lover og forskrifter, og tilstrekkelig kunnskap og ferdigheter innenfor fagområdet. Ansvaret for å etablere internkontroll vil følge kommunelovens bestemmelser, og ligge til kommunestyre og rådmann som henholdsvis øverste politiske og administrative myndighet.

Barnevernloven inneholder bestemmelser som innebærer utøvelse av skjønn. Departementet er enig med de høringsinstanser som har uttalt at det er utfordringer knyttet til kvalitetssikring og kontroll med oppgaver innenfor et fagområde som barnevern. Innføring av internkontroll innebærer imidlertid et pålegg til kommunen om en systematisk sikring av egen virksomhet. Denne egenkontrollen kan medføre en bevisstgjøring i kommunen, og kan gi en oversikt over områder i barneverntjenesten hvor det er fare for svikt eller mangel på oppfyllelse av myndighetskrav. Tidlig avdekking av avvik gir mulighet for rask oppretting av mangler samtidig som det kan forhindre fremtidige overtredelser av barnevernlovgivningen. På denne måten retter internkontrollen søkelys også på oppfølging og forbedring. Departementet er enig med de høringsstansene som mener at internkontroll er et velegnet virkemiddel for å oppnå dette.

Når det gjelder spørsmålet om lovfesting av plikt til internkontroll for statlig regional barnevernmyndighet, vil departementet vise til at Barne-, ungdoms- og familieetaten, som statlig regional barnevernmyndighet inngår som en del av, er underlagt Barne- og familiedepartementet. Etaten er dermed også underlagt departementets styrings- og instruksjonsmyndighet. Departementet anser behovet for kontroll med virksomheten i etaten ivaretatt gjennom opplegget for etatsstyring. Tildelingsbrevet til etaten ved Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet er sentralt i denne sammenhengen. Barne- og familiedepartementet vil gjennom etatsstyringen sørge for at Barne-, ungdoms- og familieetatens virksomhet er i samsvar med lov- og regelverk for alle deler av virksomheten. Departementet ser derfor ikke behov for at internkontrollplikt for statlig regional barnevernmyndighet blir lovfestet.

Når det gjelder spørsmålet om private aktører som utfører oppgaver for kommunen skal omfattes av internkontrollplikten, vil departementet bemerke at ansvaret for etablering og drift av institusjoner ikke er en kommunal oppgave etter barnevernloven. Departementet ser det ikke som aktuelt å foreslå innført internkontrollplikt for fosterhjemmene. Dette er private hjem der fosterforeldrene har omsorg for barn og unge i foreldrenes sted. Fosterhjem skal godkjennes og føres tilsyn med av kommunen. Departementet anser rettssikkerhet og kvalitetssikring for å være godt ivaretatt gjennom gjeldende lov- og regelverk på dette området. Når det gjelder andre private aktører kommunen bruker for å utføre oppgaver på barnevernområdet, forutsetter departementet at kommunen gjennom avtaler og på annen måte har nødvendig kontroll med at virksomheten skjer i samsvar med lov- og regelverk. Departementet vil understreke at det etter barnevernloven er kommunen som er ansvarlig for virksomhet som eventuelt utøves av private på vegne av kommunen. Rutiner for systematisk oppfølging av private aktører bør derfor inngå som en del av kommunens internkontroll.

Departementet er enig med de høringsinstanser som understreker viktigheten av raskt å få på plass forskrift om internkontrollpliktens innhold. Dette vil være viktig for å sikre en enhetlig forståelse av hva internkontrollen skal inneholde. Derigjennom vil kommunene også få nyttig veiledning når internkontroll skal etableres. Departementet vil sette i gang arbeidet med utkast til forskrift om internkontrollpliktens innhold etter at forslaget eventuelt er vedtatt i Stortinget. KS, og eventuelt andre instanser med særlig kompetanse og erfaring fra tilsvarende arbeid, vil bli trukket inn i dette arbeidet.

Departementet er innforstått med at etablering av internkontroll på barnevernområdet vil måtte gå over noe tid. Dette vil både kunne gjelde små kommuner med begrensede ressurser og kanskje også begrenset kompetanse om internkontroll, men også store kommuner på grunn av blant annet virksomhetens omfang og risikoforhold. Erfaringene fra kommunehelsetjenesten viser at kommunene har behov for opplæring og veiledning ved innføring av internkontroll. Fylkesmannen har kunnskap om lovverket og om det kommunale nivået, og vil etter departementets oppfatning være en viktig ressurs både i opplæring og veiledning av kommunene. Kommunene vil få tilbud om opplæring og veiledning i perioden frem til internkontrollen forventes etablert. Departementet vil også utarbeide en veileder som kommunene kan ta i bruk.

Oslo kommune vil på lik linje med øvrige kommuner være omfattet av internkontrollplikten for de oppgaver og det ansvar som er lagt til kommunene, jf. § 2-1. Oslo kommune er i § 2-3a pålagt å ivareta de oppgaver som i loven er lagt til statlig regional barnevernmyndighet, herunder etablering, drift og godkjenning av institusjoner og rekruttering og generell opplæring av fosterhjem. Barne- og familiedepartementet er av den oppfatning at Oslo kommunes internkontrollplikt også må omfatte disse delene av kommunens oppgaver og ansvar etter barnevernloven. Oslo kommune har ansvar for oppgaver som i landet for øvrig er et statlig ansvar, og departementet mener derfor det er viktig at kommunen har en egenkontroll som på en helhetlig måte sikrer at alle deler av kommunens oppgaver utføres i samsvar med myndighetskrav. Fylkesmannen er for øvrig i forskriften om særskilte bestemmelser på barnevernområdet for Oslo kommune i § 7 pålagt å føre tilsyn med at Oslo kommune utfører de oppgaver den er pålagt etter barnevernloven § 2-3a og denne forskriften.

Departementet vil understreke at innføring av internkontroll i kommunene ikke medfører endringer eller innebærer nye plikter eller oppgaver for fylkesmannen som tilsynsmyndighet.

Departementet ser det som viktig at innføring av internkontrollplikt for kommunene bidrar til en harmonisering av regelverket når det gjelder kommunenes egenkontrollarbeid. Departementet er på denne bakgrunn også enig i Helsetilsynets forslag til omformulering av ordlyden i bestemmelsen i forhold til høringsnotatet. Departementet vil derfor foreslå at kommunen må « kunne» gjøre rede for hvordan den oppfyller internkontrollplikten.

Departementet vil etter dette foreslå en bestemmelse som i begrenset grad avviker fra forslaget i høringsnotatet, jf. utkastet til nytt annet ledd i § 2-1.