5 Utvidelse av eksemplifiseringen av hjelpetiltak i § 4-4 annet ledd

5.1 Gjeldende rett

§ 4-4 annet ledd omhandler vilkårene for å iverksette hjelpetiltak og nevner noen av de tiltak som barneverntjenesten kan ta i bruk. Bestemmelsen pålegger barneverntjenesten å sørge for å sette i verk hjelpetiltak for barn og familien, når barnet på grunn av forholdene i hjemmet eller av andre grunner har særlig behov for det. § 4-4 annet ledd gir eksempler på hjelpetiltak barneverntjenesten kan tilby. Her nevnes barnehage, støttekontakt og avlastningstiltak i hjemmet. Det går også frem at barneverntjenesten skal søke å sette i verk tiltak som kan stimulere barnets fritidsaktiviteter, bidra til at barnet får tilbud om utdanning eller arbeid, eller anledning til å bo utenfor hjemmet. Barneverntjenesten kan også med hjemmel i annet ledd sette hjemmet under tilsyn ved at den oppnevner tilsynsfører for barnet. Oppregningen av hjelpetiltak i § 4-4 er ikke uttømmende når det gjelder hjelpetiltak, men gir eksempler på noen av de mest benyttede hjelpetiltakene. Et tiltak som ikke er nevnt blant eksemplene i § 4-4 annet ledd er besøkshjem eller avlastningshjem.

5.2 Forslaget i høringsnotatet

I høringsnotatet ga departementet uttrykk for at de beste grunner taler for å opprettholde eksemplifiseringen i § 4-4 annet ledd og foreslo videre at tiltaket besøks- og avlastningshjem blir tatt med blant eksemplene i bestemmelsen.

Departementet viste i høringsnotatet til at Befringutvalget i NOU 2000:12 Barnevernet i Norge, på generelt grunnlag diskuterer hensiktsmessigheten av å ha eksempler på hjelpetiltak i barnevernloven § 4-4. Utvalget stiller spørsmål ved om eksemplene kan være til hinder for at hjelpetiltakene blir nok behovsstyrte og om eksemplifiseringen kan bidra til å hemme kreativitet og mangfold. Utvalget peker på at det ikke har forskningsbasert eller annen faglig dokumentasjon som underbygger disse innvendingene.

Videre viste departementet til at det så vel i NOU 2000:12 Barnevernet i Norge, som i St. meld. nr. 40 (2001-2002) Om barne- og ungdomsvernet, bemerkes at besøkshjem/avlastningshjem ikke er spesielt nevnt i loven, men at tiltaket gjennom flere år har vært det mest brukte hjelpetiltaket.

Departementet gikk i St. meld. nr. 40 (2001-2002) inn for å beholde eksemplifiseringen i § 4-4 annet ledd, og for at tiltaket besøks- og avlastningshjem ble synliggjort ved at det taes inn blant eksemplene på hjelpetiltak i barnevernloven § 4-4. I høringsnotatet viste departementet også til at i Innst. S. nr. 121 (2002-2003) tok Familie-, kultur- og administrasjonskomiteen forslaget med i oppramsingen av de tiltak Regjeringen skal sette i verk, men omtalte ikke forslaget utover dette.

I høringsnotatet ble det lagt til grunn at tiltaket besøkshjem eller avlastningshjem for eksempel anvendes i tilfeller hvor foreldrene har lite overskudd til barna og når barna har behov for andre voksne som kan følge dem opp på ett eller flere områder som foreldrene ikke selv klarer. Departementet mente at besøks- og avlastningshjem både kan ha som formål å stimulere barnets sosiale liv utenfor hjemmet og å gi foreldrene avlastning fra omsorgsoppgaver.

Departementet ga i høringsnotatet videre uttrykk for at tiltaket besøks- og avlastningshjem bør benevnes som «besøkshjem» og ikke «besøkshjem eller avlastningshjem» eller eventuelt «besøks- og avlastningshjem». Departementet viste til at begrepene synes å bli benyttet noe om hverandre og at bruken kan være mer eller mindre tilfeldig eller avhenge av hva det enkelte tiltaket først og fremst er begrunnet i. Departementet mente begrepet besøkshjem er best i tråd med barnevernloven § 4-4 annet ledd som skal ta utgangspunkt i barnets særlige behov for hjelpetiltak. Ved å benytte begrepet besøkshjem og ikke avlastningshjem, vektlegges det positive ved tiltaket samtidig som barnets behov synliggjøres. Departementet pekte videre på at en heller ikke skulle se bort fra at det kan oppfattes som mer positivt for barnet selv at det fokuseres på dets behov for mer stimulerende sosiale aktiviteter, enn på foreldrenes behov for avlastning fra barnet. Det ble også understreket at betegnelsen «besøkshjem» ikke er til hinder for at tiltaket benyttes også i tilfeller der begrunnelsen hovedsakelig er foreldrenes behov for avlastning.

På denne bakgrunn foreslo departementet at eksemplifiseringen i § 4-4 annet ledd opprettholdes, og at tiltaket besøkshjem tas med i eksemplifiseringen i § 4-4 annet ledd.

5.3 Høringsinstansenes syn

I alt 42 høringsinstanser har uttalt seg til forslaget. 34 av høringsinstansene støtter i det vesentligste departementets forslag om utvidelse av eksemplifiseringen i barnevernloven § 4-4 annet ledd. 6 høringsinstanser reiser innvendinger mot forslaget, mens 2 instanser ikke gir noen klar tilråding.

Blant de instansene som i det vesentligste støtter forslaget om utvidelse av eksemplifiseringen av hjelpetiltak er Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet,de fem regionene i Barne-, ungdoms- og familieetaten, et stort flertall av de fylkesmennene og kommunene som har avgitt uttalelse, Norsk institutt for forskning om oppvekst, velferd og aldring (NOVA), Norsk Fosterhjemsforeningog Landsforeningen for barnevernsbarn.

Blant de instansene som har reist innvendinger mot utvidelsen av eksemplifiseringen av hjelpetiltak i barnevernloven § 4-4 annet ledd er Fellesorganisasjonen for barnevernpedagoger, sosionomer og vernepleiere, Norsk Barnevernsamband, 3 kommuner og Nordhordland Interkommunale Barnevernteam.

Flere av instansene som er for forslaget peker på at eksemplifiseringen gir nyttig informasjon til brukerne om hva barnevernet har av tiltak og tilbud. Videre gir flere uttrykk for å foretrekke benevnelsen «besøkshjem» selv om tiltaket også kan være ment som avlastning for barnets foreldre. Barne-, ungdoms- og familiedirektoratetuttaler bl.a.:

«Direktoratet ser at oppramsingen i § 4-4 annet ledd kan virke begrensende i den betydning at den blir oppfattet som en uttømmende liste over mulige hjelpetiltak, istedenfor det den er - nemlig en liste med eksempler. Direktoratet ser imidlertid at oppramsingen kan føre til at loven blir mer anvendelig for brukerne som vil orientere seg om hva barnevernet har av tiltak og tilbud. Direktoratet har kommet til at eksemplifiseringen i barnevernloven § 4-4 annet ledd bør opprettholdes og finner det da naturlig at også «besøkshjem» som er et av de mest brukte tiltakene går frem av eksemplifiseringen. Selv om tiltaket av noen også benevnes som «avlastningshjem», foretrekker vi betegnelsen besøkshjem som etter vår oppfatning er en mer positiv benevnelse sett fra barnets side.»

Noen av de instansene som er enige i å utvide eksemplifiseringen av hjelpetiltak i § 4-4, mener at også andre tiltak bør nevnes i eksemplifiseringen. De gir uttrykk for at foreldrestøttende tiltak som har som formål å styrke foreldrerollen og barnets nettverk også bør inntas som eksempler i bestemmelsen.

Bergen kommune mener det er fare for at eksemplifiseringen i lovteksten virker hemmende på utvikling av differensierte tiltak. Som en følge av dette bør foreldrestøttende tiltak som har som formål å styrke foreldrerollen og barnets nettverk, også fremheves. Kommunen gir uttrykk for å ønske enda flere eksempler inntatt, herunder MST og PMT, miljøarbeid i hjemmet og nettverkstiltak.

Vestvågøy kommune savner eksempler på tiltak som er mer ungdomsrelatert. Denne kommunen foreslår at miljøarbeider tas inn som eksempel på tiltak.

Enkelte av instansene reiser spørsmålet om det bør presiseres ytterligere at eksemplifiseringen ikke er uttømmende.

Andre instanser som er for forslaget peker på behovet for utvikling av nye hjelpetiltak og viktigheten av at nye tiltak gjøres kjent.

De instansene som har innvendinger mot forslaget, mener at en eksemplifisering i loven vil hemme kreativitet i forhold til å utvikle nye hjelpetiltak.

Fellesorganisasjonen for barnevernpedagoger, sosionomer og vernepleiere uttaler bl.a.:

«Det foreslås å utvide eksemplifiseringen av hjelpetiltak med tiltaket besøkshjem. FO uttalte seg om dette spørsmålet i høringskommentarene til NOU 2000:12 Barnevernet i Norge og i kommentarene til St.meld.nr. 40 (2001-2002) Om barne- og ungdomsvernet og mente den gangen at en opplisting av tiltak ikke er nødvendig i loven.

FO mener fortsatt at opplisting av hjelptiltak i lovs form kan virke begrensende og stå i veien for utvikling av tiltak tilpasset det enkelte barn og den enkelte families behov. Det er også en fare for at tiltakene i loven «går ut på dato» fordi loven ikke endres i samme takt som den faglige utviklingen. FO ønsker at all eksemplifisering av hjelpetiltak tas ut av lovteksten i § 4-4 annet ledd og at det i stedet utarbeides retningslinjer hvor ulike forslag tas inn. Retningslinjer kan evalueres og endres hyppigere enn loven.»

5.4 Departementets vurdering

Barne- og familiedepartementet er etter høringen fortsatt av den oppfatning at eksemplifiseringen i § 4-4 annet ledd bør opprettholdes. Slik departementet ser det, kan det være nyttig for dem som ønsker hjelp av barnevernet at de mest vanlige hjelpetiltakene går frem av loven. Gjennom eksemplifiseringen kan foreldre og barn lettere få inntrykk av hva hjelpen kan gå ut på. Samtidig vil en slik oversikt i loven kunne være til hjelp for saksbehandlere som vil vite hva en bør kunne tilby familier. En mulig virkning av at eksemplene på hjelpetiltak opplistes i loven, er at det blir lettere å argumentere lokalt for utviklingen av slike tiltak. En annen mulig virkning er at tiltak nevnt i loven lettere blir opprettholdt i perioder med trang kommuneøkonomi, fordi kommunen er pliktig til å yte tjenester etter barnevernloven. Eksemplifiseringen i loven kan også være en fordel ut fra et likebehandlingsperspektiv og kan bidra til å hindre for store regionale variasjoner i tjenestetilbudet.

Departementet er enig med de instansene som mener at også foreldrestøttende tiltak som har som formål å styrke foreldrenes omsorgsevne bør inntas som et eksempel på et hjelpetiltak i § 4-4 annet ledd. Dette kan være tiltak som blant annet Parent Management Training (PMT) og Multisystemisk Terapi (MST), der hensikten er at foreldre skal ta i bruk mer hensiktsmessige strategier i håndteringen av problematferd hos barnet/ungdommen.

Departementet er ikke bekymret for at eksemplifiseringen i loven vil være til hinder for at hjelpetiltakene blir tilstrekkelig tilpasset det enkelte barns behov. Det går klart frem av ordlyden i bestemmelsen at oppramsingen bare er eksempler, og at det er barnets behov som skal legges til grunn ved valg av tiltak.

Dersom barnet har behov for andre tiltak enn de som er nevnt i § 4-4, er eksemplene i bestemmelsen ikke til hinder for at barnet gis andre tiltak. På samme måte er det fullt mulig å inkludere nyutviklede tiltak som viser seg å virke bra, blant de tiltak barnevernet tilbyr. Som det ble understreket i høringsnotatet vil departementet bidra til at nye tiltak blir omtalt og gjort kjent. Samtidig vil det fortsatt være slik at kommunene på eget initiativ må søke informasjon om nye tiltak i faglitteraturen og i faglige fora.

Barne- og familiedepartementet vil etter dette opprettholde forslaget i høringsnotatet om at tiltaket besøkshjem taes med i § 4-4 annet ledd første punktum. Barne- og familiedepartementet vil videre foreslå at foreldrestøttende tiltak som skal bidra til å styrke foreldrenes omsorgsevne inntas i bestemmelsen som et eksempel på hjelpetiltak, jf. utkastet til § 4-4 annet ledd.