3 Lovfesting av plikt for kommunen til å vurdere egnet botiltak for enslige mindreårige som har fremsatt søknad om asyl eller som har fått opphold på grunnlag av slik søknad ved bosetting i kommunen

3.1 Gjeldende praksis for ivaretakelse av enslige mindreårige ved ankomst og bosetting i Norge

De siste årene har det kommet flere hundre enslige mindreårige flyktninger og asylsøkere til Norge. Tall fra Utlendingsdirektoratet (UDI) viser at antall søkere som oppga å være mindreårige asylsøkere ble mer enn halvert i 2004. Per mai 2004 bodde det 228 enslige mindreårige i mottak. Årsaken til at antallet er lavt sammenliknet med tidligere ankomsttall, er at grundige aldersundersøkelser har vist at de aller fleste som oppga å være mindreårige ved ankomst faktisk var over 18 år, samt en nedgang i antall asylsøkere generelt. I dag er ca 90 % av de som er enslige mindreårige i alderen 15 til 17 år. Det kommer flere gutter enn jenter. De fleste som kommer til Norge er fra Afghanistan, Somalia, Irak og Etiopia.

Det er staten ved Utlendingsdirektoratet som har ansvaret for at enslige mindreårige asylsøkere får et forsvarlig omsorgstilbud mens de venter på behandlingen av asylsøknaden, og frem til bosetting i kommunen eller utreise fra Norge. I denne perioden har staten ulike tilbud, blant annet avhengig av den enslige mindreåriges alder og om vedkommende kom alene eller sammen med en følgeperson.

UDI har etablert et eget ankomstmottak for enslige mindreårige over 15 år på Hvalstad ved Oslo. Enslige mindreårige i alderen 15-18 år blir etter opphold i ankomstmottaket bosatt i egne tilrettelagte avdelinger på ordinære mottak. UDI har utarbeidet egne kravspesifikasjoner for mottakene. I kravspesifikasjonene for avdelingene for enslige mindreårige stilles det blant annet krav til at avdelingene skal ha barnefaglig kompetanse. Det er også utarbeidet faglige retningslinjer for arbeidet. For enslige mindreårige under 15 år er det etablert et særskilt tilrettelagt mottak, Vårli mottak, der det er tatt høyde for at den yngste gruppen barn krever særlig kunnskap og ressurser. De som kommer sammen med en voksen person, for eksempel tante, onkel, bror eller søster, blir plassert sammen med denne voksenpersonen på et ordinært mottak der de skal bo sammen inntil søknaden om asyl er behandlet. UDI har etablert et samarbeid med Nic Waal Institutt med tanke på kompetanseutvikling innenfor psykososialt arbeid og psykososial kartlegging ved Vårli og Hvalstad. Senter for Krisepsykologi gir et tilbud om gruppeterapi for enslige mindreårige i mottak for å bearbeide traumer og forebygge psykiske lidelser. Barne- og familiedepartementet og UDI har i fellesskap gitt midler til Senter for Krisepsykologi til å utarbeide fast prosedyre for kartlegging av traumatisk eksponering og psykiske ettervirkninger hos flyktningbarn.

UDI har utarbeidet «Individuell kartleggings- og tiltaksplan» til bruk i mottak for å kartlegge hvilken situasjon og hvilke behov den enslige mindreårige har. Planen inneholder en tiltaksplan for oppholdet på mottak. Planen danner grunnlag for å tilrettelegge for individuelle tiltak i mottak knyttet til opplæring, omsorg og integrering og danner grunnlag for forberedelse og tilrettelegging for bosetting i en kommune. Det skal også gå frem av planen om man har etablert samarbeid med eventuelt barnevern, PPT eller andre faginstanser i mottakskommunen.

Asylsøknader fra enslige mindreårige er prioritert i alle ledd av saksbehandlingen, men blant annet uklarhet om nasjonalitet, alder og tidligere oppholdssted, kan føre til at saksbehandlingen tar tid. Aldersundersøkelse av asylsøker som oppgir å være mindreårig, men som fremstår som over 18 år, kan også påvirke saksbehandlingstiden. Det samme kan det styrkede arbeidet med å finne biologiske foreldre eller omsorgspersoner til enslige mindreårige asylsøkere med sikte på familiegjenforening i hjemlandet eller i et annet land. Slike opplysninger er imidlertid viktige for behandlingen av søknaden og for tilrettelegging av eventuell bosetting i kommunen. Dersom en person som er alderstestet viser seg å være over 18 år, får dette som konsekvens at vedkommende ikke blir behandlet som enslig mindreårig asylsøker. Vedkommendes asylsøknad skal likevel behandles individuelt, og alderstesten inngår som ett av flere elementer i vurderingen av saken.

Opphold i mottak er det tilbudet norske myndigheter har til enslige mindreårige asylsøkere og flyktninger den første tiden i Norge. Fordi enslige mindreårige er en sårbar gruppe som lett kan havne i utsatte situasjoner, ønsker myndighetene at de oppholder seg i mottak inntil den enkeltes situasjon er utredet og søknaden er ferdigbehandlet. Ansatte i mottakene har ved siden av barnefaglig kompetanse også flyktningfaglig kompetanse som er nødvendig for å gi et best mulig omsorgstilbud til enslige mindreårige i overgangsfasen fra å være ny i Norge til eventuell bosetting. Samtidig har myndighetene vært opptatt av å tydeliggjøre barnevernets ansvar for enslige mindreårige i mottak. BFD har sendt et rundskriv til alle landets kommuner og mottak med en orientering om bl.a. dette ansvaret (jf. rundskriv Q-17/2004).

UDI har de siste to årene satset mye på å styrke oppfølgingen av enslige mindreårige i ankomstfasen. Blant annet skal det innføres en ordning med individuelle tilsyn av enslige mindreårige i mottak.

UDI inngår avtaler med kommuner over hele landet om bosetting av enslige mindreårige asylsøkere og flyktninger. Noen enslige mindreårige ønsker seg til spesielle kommuner der de har slekt eller kjente, andre ønsker seg til kommuner der det fra før er bosatt personer med samme etnisitet.

Kommunene organiserer arbeidet med bosetting av enslige mindreårige på ulike måter. Som på mange andre områder, har kommunen handlefrihet når det gjelder den organisatoriske forankringen av ansvaret. Hvilken eller hvilke etater som har oppgaven med bosettingen eller evt. ansvaret for å koordinere oppgaven, henger ofte sammen med kommunens interne organisering. Noen kommuner har lagt ansvaret til et flyktningkontor, andre for eksempel til oppvekstetat, kulturetat, sosialkontor eller barnevern. Det varierer om og i hvilket omfang barneverntjenesten er inne i bosettingssakene, men tendensen de senere årene har vært at barneverntjenesten er kommet sterkere inn i bildet i flere kommuner.

Selv om barneverntjenesten koordinerer eller har ansvaret for bosettingsarbeidet i kommunen, betyr ikke det at botiltaket eller andre tiltak eller ordninger som har til formål å bedre situasjonen for det enkelte barnet automatisk skal hjemles i barnevernloven. På den annen side er det heller ikke slik at andre organiseringsformer utelukker at det fattes vedtak etter barnevernloven. Uavhengig av organiseringsformen i kommunen, er det slik at vedtak etter barnevernloven uansett bare kan treffes for barn som på vedtakstidspunktet er under 18 år. Barnevernloven § 1-3 regulerer nærmere muligheten for å opprettholde vedtak som er iverksatt før barnet fylte 18.

Kommunene benytter ulike botiltak. De mest vanlige er ulike former for bofellesskap, plasseringer hos slektninger eller plasseringer i fosterhjem etter barnevernloven. Fosterhjemmet kan være et etnisk norsk hjem eller et hjem med samme etnisk opprinnelse som den enslige mindreårige. Slektninger kan også godkjennes som fosterhjem etter barnevernloven. UDI har nylig utarbeidet «Håndbok for bosetting av enslige mindreårige asylsøkere og flyktninger hos herboende slekt» som gir veiledning i forbindelse med slektsplasseringer. Håndboken tar utgangspunkt i at slektsplasseringer skal foretas med hjemmel i barnevernloven med tilhørende forskrifter og retningslinjer. For ungdommer over 15 år som er uten slektninger eller andre nære personer, er det vanlig å etablere bofellesskap. For de yngste enslige mindreårige uten slektinger, eller evt. uten slektninger som er egnet til å ha omsorgen, blir det gjerne etablert fosterhjem etter barnevernloven.

Mange kommuner gjør et godt arbeid med bosettingen av enslige mindreårige. Det er eksempler på samarbeid mellom ulike etater og fagpersoner som fører til god bosetting der så vel omsorg som voksenkontakt, skole, helse og fritid er tilpasset den enkelte.

En del enslige mindreårige flytter på eget initiativ til - eller bosettes av myndighetene - hos slektninger. Dette har ikke alltid vist seg å være en god løsning, bl.a. fordi kommunenes oppfølging av dem som bosettes hos slektninger ikke alltid er god nok. Kommunal- og regionaldepartementet har derfor bevilget midler til et prosjekt i regi av Oslo kommune og Ungplan (Vårli mottak) for å utvikle en håndbok om erfaringer med og fremgangsmåter for bosetting av enslige mindreårige hos slektninger i Norge. Håndboken inneholder bl.a. informasjon om vurdering av slektens omsorgsevne, muligheter for en god bosetting, muligheter for kontakt med foreldre/omsorgspersoner i hjemlandet, samt muligheter for retur til hjemlandet.

En del flytter også fra mottak til slektninger eller andre personer før det er inngått avtale med kommunen om bosetting. I tillegg er det noen få som flytter direkte til slektninger uten å registrere seg som asylsøkere. For blant annet de to siste gruppene, er det nylig gitt ut retningslinjer om mottakets og kommunens ansvar.

Når det er aktuelt å plassere den enslige mindreårige i fosterhjem etter barnevernloven, skal barneverntjenesten i følge forskrift om fosterhjem av 18. desember 2003 nr. 1659 § 4, alltid vurdere om noen i barnets familie eller nære nettverk kan velges som fosterhjem.

For å oppnå målet om rask bosetting av enslige mindreårige asylsøkere og flyktninger og å sikre gode bo- og omsorgstiltak, ytes det over Barne- og familiedepartementets budsjett statsrefusjon for kommunale barnevernutgifter for enslige mindreårige. I tillegg gis det et tilskudd til kommuner som bosetter enslige mindreårige.

3.2 Bakgrunnen for forslaget

I St.meld. nr. 40 (2001-2002) Om barne- og ungdomsvernet understreket Regjeringen at barnevernets rolle i arbeidet med enslige mindreårige må styrkes. Det ble også presisert at det må gjøres barnevernfaglige vurderinger før tiltak blir etablert.

I stortingsmeldingen understreket Regjeringen videre at kommunene fortsatt skal ha frihet når det gjelder organisatorisk forankring av ansvaret og arbeidet med enslige mindreårige som gruppe. Samtidig ble det understreket at det i arbeidet med enslige mindreårige er behov for tverretatlig og tverrfaglig samarbeid. Det ble pekt på at enslige mindreårige har rett til tjenester og tiltak etter blant annet opplæringsloven, helselovgivningen og barnevernlovgivningen, uavhengig av hvor den enkelte kommune har forankret ansvaret for enslige mindreårige.

En interdepartemental arbeidsgruppe leverte i slutten av desember 2002 en rapport med forslag og anbefalinger til styrket oppfølging av enslige mindreårige asylsøkere og flyktninger i mottak og ved/etter bosetting. I april 2003 sendte Kommunal- og regionaldepartementet forslag fra den tverrdepartementale arbeidsgruppen på høring med frist for tilbakemeldinger 1. august 2003. Arbeidsgruppen foreslo bl.a. å styrke den eksisterende mottaksmodellen bl.a. gjennom innføring av bemanningsnorm, mer barnefaglig kompetanse i mottak og differensiering i forhold til ulike gruppers behov. I tillegg foreslo arbeidsgruppen at kommunene selv fortsatt skal avgjøre hvilken tjenesteenhet i kommunen det er som skal ha det overordnede ansvaret for enslige mindreårige. Det ble videre foreslått at en første vurdering av tiltak og forslag til tiltak skal gjøres i barneverntjenesten.

Arbeidsgruppens forslag til tiltak er vurdert i sammenheng med Stortingets anmodningsvedtak nr. 266 (2003) om å utrede om barnevernloven bør endres slik at enslige mindreårige asylsøkere under 18 år på lik linje med enslige norske barn blir ivaretatt av barnevernet ved ankomst til Norge.

3.3 Forslaget i høringsnotatet

Barne- og familiedepartementet understreket i høringsnotatet at det ikke er noen automatikk i at det er barneverntjenesten som ivaretar omsorgen for norske barn som av ulike grunner ikke bor sammen med sine biologiske foreldre eller som ikke har biologiske foreldre i live. Også for norske barn er barnevernloven av subsidiær karakter, det vil si at barneverntjenestens ansvar først inntrer dersom barnet er uten omsorg eller dersom det er grunn til å tro at barnet har behov for et tiltak etter barnevernloven.

Med bakgrunn i den styrkede innsatsen i mottak som er skissert under pkt. 3.1, la departementet til grunn at det ikke er behov for en endring i barnevernloven når det gjelder ansvaret for eller oppfølging av enslige mindreårige i mottak.

Som oppfølging av Stortingets anmodning foreslo Barne- og familiedepartementet imidlertid å lovfeste i barnevernloven en plikt for kommunen til å vurdere den enkeltes behov ved bosetting og på denne bakgrunn tilby egnet botiltak.

Forslaget i høringsnotatet innebærer at kommunen, når det er fattet vedtak om bosetting av enslige mindreårige flyktninger og asylsøkere, skal foreta en vurdering av den enkeltes behov og på denne bakgrunn tilby egnet botiltak.

Forslaget tar utgangspunkt i at det bør være opp til den enkelte kommune å velge hvordan den organiserer og administrerer lovpålagte oppgaver. Kommunene i Norge er mangfoldige, og det bør fortsatt være rom for lokalt tilpassede ordninger og måter å organisere arbeidet på. Stadig flere kommuner legger arbeidet med bosettingen til den delen av kommunen som har ansvaret for barnevernet, og mange viser til at dette kan være en god organisering. Departementet uttalte i høringsnotatet at barnevernet med fordel kan trekkes inn i arbeidet med bosettingen fordi barnevernet har viktig kompetanse om så vel barn som ulike botiltak og omsorgsløsninger. Det ble videre uttalt at barnevernet samtidig kan være egnet som en koordinator av ulike tjenester for enslig mindreårige flyktninger og asylsøkere.

Det ble imidlertid understreket at viktigere enn hvor ansvaret ligger, er likevel at ansvaret er plassert og at nødvendig kompetanse er tilgjengelig og benyttes. Uavhengig av hvor kommunen forankrer arbeidet med bosetting av enslige mindreårige, er det nyttig og nødvendig å benytte så vel flyktningfaglig og barnefaglig som barnevernfaglig kompetanse. Det er ingen faginstans som alene kan alt om bosetting av enslige mindreårige, i det arbeidet krever ulik type faglighet. I vurderingen av den enkelte mindreåriges behov knyttet til bosetting, har barneverntjenesten og i tillegg ofte sosialtjenesten, barne- og ungdomspsykiatrien og pedagogisk-psykologisk tjeneste relevant kompetanse.

Det er den kommunen som har påtatt seg ansvaret for den enslige mindreårige som må tilrettelegge for en god bosetting av hvert barn. Kommunens plikt knyttet opp til vurderingen av det enkelte barns behov, vil etter forslaget i høringsnotatet inntre når det er bestemt hvilke barn som skal bosettes i kommunen. Det ble lagt til grunn at dette vil være etter at det er fattet vedtak om bosetting og ikke allerede ved ankomst til landet. Det ble samtidig understreket at kommuner som tar i mot enslige mindreårige flyktninger, likevel bør arbeide kontinuerlig med å utvikle ulike botiltak for gruppen. En innføring av plikt for kommunen til å utrede den enkelte i forbindelse med bosetting, innebærer ikke at mottakene skal slutte med sine samtaler med barna og øvrig forberedelse til bosetting. Informasjonen fra mottakene og utlendingsmyndighetene vil fortsatt være svært viktig for kommunene i deres vurdering av tiltak, samtidig som den bidrar til en raskere bosetting. Økt samarbeid mellom mottak, utlendingsmyndighetene og kommunen kan videre bidra til bedre løsninger i kommunen. UDIs «Individuell karltleggings- og tiltaksplan» danner grunnlag for å tilrettelegge for individuelle tiltak i mottak knyttet til opplæring, omsorg og integrering og danner grunnlag for forberedelse og tilrettelegging til bosetting i en kommune.

Det ble i høringsnotatet også vist til at det er viktig å trekke inn den enkelte mindreårige selv. Det ble herunder vist til barnekonvensjonen artikkel 12 om barns rett til å danne seg egne synspunkter, gi uttrykk for dem og til å gi synspunktene behørig vekt i samsvar med alder og modenhet. Når det gjelder den individuelle kartleggings- og tiltaksplanen, skal den enslige mindreårige ha et aktivt forhold til utfylling av planen og gi sin egen vurdering av behov og valg i forhold til for eksempel bosettingskommune og boløsning. Det ble pekt på at noen kommuner har gode erfaringer med å trekke (især de eldre) enslige mindreårige direkte inn i forberedelsene til flyttingen og bosettingen, og at noen også har invitert ungdommene på besøk til kommunen før bosettingen.

Kommunen bosetter så vel familier som enslige mindreårige og voksne flyktninger og asylsøkere. Det ble i høringsnotatet presisert at kommunenes vurderingsplikt knyttet til bosettingen skal gjelde ved bosetting av enslige mindreårige under 18 år uten foreldre eller andre med foreldreansvar i Norge.

Departementet la til grunn at kommunens vurdering av den enkelte enslige mindreåriges behov skal bidra til gode oppvekstkår for hvert barn som bosettes i kommunen. For å sikre dette er det viktig med godt planlagte tiltak som tar utgangspunkt i den enkeltes situasjon og behov. Enslige mindreårige er forskjellige både med hensyn til alder, modenhet, skolegang, om de er alene i Norge, om de har kontakt med slektninger eller andre av samme etnisk bakgrunn her til lands, om foreldrene lever og om de har kontakt med dem. Videre varierer interessene deres og kontakten med jevnaldrende. Ikke minst har de også ulik fluktbakgrunn, flukthistorie og behov for psykososiale tilbud.

Departementet la videre til grunn at disse forskjellene krever individuelt tilpassede ordninger og at det især for de yngste enslige mindreårige er viktig at barnevernfaglig kompetanse kommer tidlig inn i vurderingen av behov og tilrettelegging av tiltak. For denne gruppen kan det være aktuelt å benytte fosterhjem etter barnevernloven som tiltak. Fosterhjemmet kan være hos egnede slektninger, i familie med samme etniske bakgrunn eller i en norsketnisk familie. Departementet viste i denne sammenheng til at fosterhjemsplassering hos slekt generelt sett reiser flere spørsmål. Fosterhjemsplassering hos slekt som kanskje ikke har oppholdt seg lenge i Norge og som selv kan ha utfordringer knyttet til språk, arbeid og for øvrig til et liv som er svært annerledes enn de er vant med, gjør at enda flere spørsmål må vurderes. Det ble gjort oppmerksom på at noen av de generelle spørsmålene ble omhandlet i stortingsmeldingen om barne- og ungdomsvernet i forbindelse med temaet om lov- eller forskriftsfesting av spørsmålet om en ved bruk av fosterhjem skal vurdere biologisk slekt. I innstillingen til stortingsmeldingen (Innst. S. nr. 121 (2002-2003)), støttet et flertall i familie-, kultur- og administrasjonskomiteen (alle unntatt Frp.) at retningslinjer er det rette sted for omtale av spørsmålet. Slike retningslinjer er utarbeidet, jf. Retningslinjer for fosterhjem av 15. juli 2004 (Q-1072 B). I ny forskrift om fosterhjem (18. desember 2003 nr. 1659) er det også tatt inn en bestemmelse hvor det klart fremgår at barneverntjenesten alltid skal vurdere om noen i barnets familie eller nære nettverk kan velges som fosterhjem, jf. forskriften § 4.

Departementet uttalte i høringsnotatet at for noe eldre enslige mindreårige kan det være aktuelt med bosetting hos egnede slektninger for eksempel kombinert med veiledning av de voksne og oppfølging av barnet. For noen er det også aktuelt med hybel. Mange av de enslige mindreårige flyktningene og asylsøkerne er tett oppunder 18 år. Flere av dem har levd en form for voksenliv i mange år og hatt mye ansvar. For denne gruppen kan ulike boløsninger der ungdommen bor i bokollektiv eller på hybel være en god løsning. Selv om mange rent praktisk er i stand til å greie seg godt alene, er det viktig at botiltak også innebærer oppfølging og voksenkontakt basert på den enkeltes helhetlige behov.

Det ble videre uttalt at enslige mindreårige er en uensartet gruppe, på samme måte som kommunene i Norge er mangfoldige. I kommunens arbeid med bosettingen er det derfor nødvendig med ulike løsninger, basert på ulike lokale forutsetninger. Samtidig må tiltakene være differensierte og individuelt tilpasset den enkelte enslige mindreårige. I vurderingen av hva som er et egnet bosted for den enkelte, må kommunen vurdere hvert enkelt barns behov - basert på kunnskap om dette barnet, generell kunnskap om barns behov og kunnskap om flyktningebarn.

I løpet av kommunens vurdering, kan det komme frem opplysninger som kan gi grunn til å anta at det foreligger forhold som kan gi grunnlag for tiltak etter barnevernloven kapittel 4. I slike tilfeller har barneverntjenesten etter barnevernloven § 4-3 rett og plikt til å foreta undersøkelser. Resultatet av undersøkelsessaken vil her - som i andre saker - variere. Undersøkelsen kan føre til at barnevernsaken henlegges mens kommunen fortsetter arbeidet med tilrettelegging for bosetting, skolegang, fritidstilbud osv. Undersøkelsen kan også føre til at barneverntjenesten sørger for at det blir iverksatt hjelpetiltak for barnet. Det ble i denne forbindelse understreket at hjelpetiltak etter barnevernloven vil kunne komme i tillegg til det botiltaket kommunen har påtatt seg å tilby den enslige mindreårige, eller utgjøre selve botiltaket, som for eksempel ved fosterhjemsplassering.

Departementet foreslo på denne bakgrunn at det tas inn et eget ledd i den foreslåtte bestemmelsen som viser til barneverntjenestens plikt til å undersøke saken.

3.4 Høringsinstansenes syn

44 høringsinstanser har uttalt seg til forslaget. Av disse er 25 i det vesentligste enige i forslaget til ny § 3-4, 7 instanser er uenige, mens 10 har uttalt seg uten klar konklusjon.

Blant de høringsinstansene som støtter forslaget er Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet, et flertall av de fylkesmenn som har uttalt seg, 7 av 14 kommuner, Kontaktutvalget mellom innvandrere og myndighetene (KIM) og Norsk Barnevernsamband. Blant de høringsinstansene som går i mot forslaget er Kommunenes Sentralforbund (KS), enkelte kommuner og Fellesorganisasjonen for barnevernpedagoger, sosionomer og vernepleiere.

Oslo kommune er en av de kommunene som støtter forslaget:

«Flyktningekontoret under Barne- og familieetaten, som bosetter enslige mindreårige flyktninger og asylsøkere, foretar så vidt Oslo kommune kan se, vurderinger av botilbud i tråd med departementets forslag. Oslo kommune er positiv til forslaget.»

En annen kommune som støtter forslaget er Rindal kommune som bl.a. uttaler:

«Videre vil Rindal legge vekt på at det er viktig at barnevernfaglig kompetanse kommer inn i bildet på et tidlig stadium under kartleggingen. Men vi legger vekt på at i de tilfeller der det ikke viser seg at det er behov for andre tiltak etter barnevernloven, skal kommunene ha mulighet til å organisere dette ut i fra lokale forutsetninger.»

Enkelte av de instansene som går i mot forslaget mener at bestemmelsen er overflødig. Dette gjelder bl.a. KS og Drammen kommune. KS uttaler bl.a.:

«Kommuner som bosetter enslige mindreårige flyktninger gjør automatisk en vurdering av egnet bolig i forkant av bosettingen. KS kan ikke se hvordan en lovfesting av plikt til å vurdere egnet bolig skal sikre at kommunene gjør dette bedre enn de allerede gjør i dag. KS går derfor mot forslaget om at kommunene skal få en lovfestet plikt til å vurdere egnet bolig.»

Drammen kommune uttaler:

«Drammen kommune har stor erfaring med bosetting av enslige mindreårige flyktninger og asylsøkere. Kommunen avsluttet også i høst et prosjekt finansiert av UDI hvor kompetanse på dette området var hovedtema. Fra vår kommunes side synes den foreslåtte lovendringen som overflødig, og den vil, slik vi leser forslaget ikke endre Drammen kommunes praksis. Dette er en praksis som etter vår oppfatning er klart og entydig hjemlet i dagens barnevernlov.

De største utfordringene ved bosetting av enslige mindreårige flyktninger og asylsøkere knytter seg ikke til å etablere forsvarlige og gode omsorgsbaser, men å kartlegge ungdommenes psykososiale helse og å gi relevant behandling i forhold til dette. Her mangler både kompetanse og kapasitet innenfor området psykisk helse for den aktuelle aldersgruppen.»

Enkelte instanser, herunder Landsforeningen for barnevernsbarn og Barneombudet, mener at ansvaret for å vurdere egnet botiltak bør forankres hos barneverntjenesten. Barneombudet er positiv til at kommunenes plikter i forhold til vurdering og tilrettelegging av botiltak for enslige mindreårige asylsøkere tydeliggjøres i barnevernloven, men mener det ikke er tilstrekkelig at ansvaret plasseres hos kommunen som sådan og uttaler bl.a.:

«Det bør spesifiseres i lovteksten at ansvaret skal ligge hos en spesifikk instans. Dette vil forhindre at ansvaret for tilretteleggingen av bosettingen av den mindreårige pulveriseres mellom ulike kommunale instanser, noe vi har sett er et problem i visse kommuner i dag. Barnevernet er etter Ombudets oppfatning rette instans for å inneha en slik oppgave.»

Andre instanser er enige i forslaget i høringsnotatet om at det må være opp til kommunen å vurdere hvilken instans i kommunen som skal ha ansvaret for å foreta vurderingen, men mener likevel at barneverntjenestens ansvar må tydeliggjøres. Utlendingsdirektoratet uttaler bl.a.:

«En første vurdering av barnets behov for botiltak og forslag til tiltak må imidlertid alltid gjøres av barneverntjenesten, selv om det for eksempel er flyktningekontoret som har det overordnede ansvaret. Vi mener det er behov for å lovfeste at barneverntjenesten skal foreta denne første vurderingen. Det er viktig at barneverntjenesten med sin kunnskap har et særskilt ansvar for å utrede den enkeltes behov sett i lys av lokale forhold, tilbud og muligheter. Det er ikke dermed sagt at tiltakene som iverksettes som følge av barneverntjenestens utredning, nødvendigvis skal være barneverntiltak. Barneverntjenesten i kommunen bør også være ansvarlig for at kommunen iverksetter og koordinerer de nødvendige tiltak.»

Enkelte stiller imidlertid spørsmål ved om barnevernloven er riktig sted å hjemle en bestemmelse som den foreslåtte. Fylkesmannen i Vestfold uttaler bl.a.:

«Fylkesmannen mener forslaget kan føre til uklarheter i kommunen når det gjelder plassering av ansvar og myndighet for aktuell målgruppe. Dette gjelder særlig spørsmålet om hvilken instans som har ansvar for å vurdere hvorvidt det foreligger forhold som kan gi grunnlag for en undersøkelse etter barnevernloven § 4-3. Fylkesmannen vil foreslå at kommunens plikt til å etablere tiltak og foreta en førstevurdering av den enkeltes behov bør forankres i Lov om sosiale tjenester, jfr forslagets første ledd. Dersom kommunen i forbindelse med en slik vurdering, finner at det foreligger forhold som kan gi grunnlag for tiltak etter barnevernloven, bør det gis en melding om dette til barneverntjenesten, jfr barnevernloven § 4-2. Det er barneverntjenestens ansvar å vurdere om meldingen skal følges opp med undersøkelse etter § 4-3.»

Kommunal- og regionaldepartementet mener det bør presiseres at også de barn som har slektninger i Norge som kan tenkes å hevde at de har et foreldreansvar, samt barn som kommer som overføringsflyktninger og som ikke har hatt opphold i mottak, bør sikres den samme vurdering av behov for botiltak som andre enslige mindreårige. Kommunal- og regionaldepartementet viser til at høringsnotatet bruker betegnelsen «enslige mindreårige flyktninger og asylsøkere» om hvilke grupper den foreslåtte lovendringen skal gjelde. Kommunal- og regionaldepartementet viser til at denne betegnelsen ikke fanger opp den største gruppen av enslige mindreårige som vurderes for bosetting etter å ha fått opphold, nemlig de som får opphold på grunn av sterke menneskelige hensyn etter utlendingsloven § 8 annet ledd etter å ha fremsatt søknad om asyl. Denne gruppen kan ikke lenger betegnes som asylsøkere etter at de har fått opphold og har heller ikke blitt anerkjent som flyktninger.

Kommunal- og regionaldepartementet understreker at det ikke er mulig for kommunene å foreta en vurdering av den enslige mindreåriges behov når kommunen fatter vedtak om bosetting fordi kommunene på vedtakstidspunktet ennå ikke vet hvilke flyktninger man får, og at det derfor er viktig at vurderingen av den enslige mindreåriges behov foretas så tidlig som mulig ved ankomst til kommunen. Det uttales videre:

«KRD vil presisere at gjennomføringen av vurderingen ved bosetting ikke må føre til at oppholdet i mottaket blir forlenget, da det er viktig for den mindreårige at oppholdet i mottaket ikke blir lengre enn nødvendig. KRD ser det som hensiktsmessig at man tar utgangspunkt i UDIs «kartleggings- og tiltaksplan» som vil inneholde opplysninger som kan danne grunnlaget for vurderingen, og dermed være tidsbesparende. Kommunene må være forberedt på at behovet hos den enkelte kan endres etter bosetting. Det er dessuten viktig at vurderingen av hvilke tiltak den enkelte bør tilbys også må ses i forhold til lokale forhold, tilbud og muligheter.»

Også Utlendingsdirektoratet er inne på noe av det samme. I tillegg mener Utlendingsdirektoratet det vil være behov for å lovfeste hvilke tidsfrister som skal gjelde for kommunens vurdering.

Flere instanser, både blant de som støtter forslaget og blant de som ikke gjør det, er i sine høringsuttalelser særlig opptatt av enslige mindreåriges situasjon i mottaksfasen. Mange, herunder Redd Barna, Norsk Barnevernsamband, Fellesorganisasjonen for barnevernpedagoger, sosionomer og vernepleiere og Kontaktutvalget mellom innvandrere og myndighetene, mener at den omsorg og oppfølging disse barna får i statlige mottak ikke er god nok. Redd Barna uttaler bl.a.:

«Redd Barna er av den oppfatning at Norge ikke ivaretar de enslige mindreårige asylsøkernes rettssikkerhet i tilstrekkelig grad. Dette gjelder spesielt manglende lovhjemling av omsorgsansvaret, og dermed unntak fra rettsikkerhetsgarantier som begrunnede vedtak, klagerett, tilsyn og føring av tvangsprotokoller. Døgnbaserte omsorgtiltak for enslige mindreårige asylsøkere kan ikke ansees som frivillige plasseringer. Barna har ingen alternativ omsorgsbase i Norge, og de er heller ikke plassert med samtykke fra foreldrene. For alle andre brukergrupper vil dette innebære myndighetsutøvelse som etter legalitetsprinsippet krever hjemmel i lov. I tillegg fungerer det formelle sikkerhetsnettet rundt barna, med frivillige hjelpeverger, langt fra optimalt. Disse barna er som alle andre barn avhengige av gode formelle rammer for at rettssikkerheten skal være tilstrekkelig ivaretatt. De bør derfor ikke kunne plasseres innenfor offentlige systemer som ikke er ment å ivareta omsorg for umyndige personer. Norge har gjennom det etablerte barnevernet en uttalt holdning om at alle under 18 år uten omsorgspersoner har krav på særlig beskyttelse og oppfølging, innenfor et særlig godt kvalitetssikret system. De samme hensyn må gjelde for barn som har kommet hit alene som asylsøkere. Det må derfor fattes formelle omsorgsvedtak etter barnverntjenesteloven, slik at de formelle og økonomiske rammene er de samme for alle barn i døgnbaserte omsorgstiltak.»

Norsk Barnevernsamband uttaler:

«Norsk Barnevernsamband har tidligere uttalt seg til dagspressen og fagpressen om saken, der vi har hevdet at situasjonen for enslige mindreårige og asylsøkere er en gråsone som det bør ryddes opp i. Vi er ellers redd for at barna det gjelder om noen år vil kunne framstå som en sterkt forsømt gruppe som det norske samfunn skulle ha lagt bedre til rette for. På den måten kan vi dra sammenligninger med situasjonen for de barna som vokste opp på barnehjem på 50- og 60- tallet. Norsk Barnevernsamband vil anmode om at det ikke går prestisje i saken, og at de tiltak og ressurser som er nødvendige for å sikre barn som oppholder seg i landet gode omsorgsvilkår blir satt inn. Det er positivt at det blir utarbeidet individuell plan og tiltaksplan for opphold på mottaket, men enslige mindreårige i statlige mottak som ikke kommer sammen med omsorgspersoner, må også sikres undersøkelse etter barnevernloven og tilsynsordninger med samme kvalitetskrav som dem barnevernloven stiller. Norsk Barnevernsamband mener at de tiltak som er skissert ikke er tilstrekkelig for å styrke innsatsen i statlige mottak. Det bør derfor vurderes en lovendring som på en bedre måte sikrer enslige mindreårige i mottak kvalitet og rettsikkerhet tilsvarende andre barn som er plassert i døgnbaserte omsorgstiltak. Det betyr også at særlig små kommuner med mottak må sikres ressurser til å ivareta undersøkelsesplikten og oppfølgingsansvaret for denne gruppen.»

Kontaktutvalget mellom innvandrere og myndighetene mener at det overordnede ansvaret for enslige mindreårige bør overføres til Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet og at mottakene hjemles i og drives etter barnevernloven. Det heter bl.a. i høringsuttalelsen:

«Enslige mindreårige asylsøkere og flyktninger er en særlig utsatt gruppe. Kontaktutvalget har over lengre tid vært opptatt av deres situasjon - både mens de venter på å få avgjort sine saker og etter at de bosettes i kommuner. Kontaktutvalget er enig i at UDIs satsing på å styrke oppfølgingen av EMA som bor i asylmottak har ført til en forbedret omsorgssituasjon for denne gruppen.

Kontaktutvalget mener imidlertid at selv om UDI har gjort - og gjør - en god innsats innenfor de nåværende forvaltningsrammene, er situasjonen ikke tilfredsstillende for de enslige mindreårige. Dette henger bl.a. sammen med manglende juridisk ramme for arbeidet samt manglende barnefaglige ressurser. Sammenlignet med vanlige døgnbaserte omsorgstilbud for barn, er mottakene for EMA underbemannet; det mangler klare kriterier for barnefaglige kvalifikasjoner for ansettelse av personalet og det er ikke hjemmel for å kreve politiattest for de som arbeider på slike mottak.»

3.5 Departementets vurdering

Selv om mange kommuner allerede praktiserer bosetting av enslige mindreårige som foreslått i høringsnotatet, mener departementet det er viktig at kommunenes plikt til å foreta en vurdering av den enslige mindreåriges behov i forbindelse med bosetting lovfestes. En lovfesting vil synliggjøre plikten og ansvarliggjøre kommunene på dette viktige området.

Departementet er videre enig med en stor andel av høringsinstansene som påpeker nødvendigheten av barneverntjenestens medvirkning i vurderingen av den enslige mindreåriges behov. Barneverntjenesten har viktig kompetanse om barn og om ulike tiltak og omsorgsløsninger. Samtidig er ikke barnevernfaglige vurderinger tilstrekkelige i forbindelse med bosetting av enslige mindreårige. I forbindelse med bosetting er det også nødvendig å foreta faglige vurderinger knyttet til barnets psykiske og fysiske helse og til barnets situasjon og behov når det gjelder utdanning osv. Denne gruppens bakgrunn og behov krever også flyktningfaglig kompetanse som barneverntjenesten ikke har. Det er derfor i alle tilfeller behov for et tverrfaglig samarbeid mellom flere ulike tjenester i kommunen. Departementet mener den enkelte kommune bør stå fritt med hensyn til organisatorisk forankring av det overordnede ansvaret og arbeidet med enslige mindreårige som gruppe. Barne- og familiedepartementet vil likevel anbefale at kommunene organiserer arbeidet slik at barneverntjenesten gis ansvaret for å foreta en første vurdering av den enslige mindreåriges behov for tiltak. Dersom den første vurderingen gir grunn til å anta at det kan være behov for tiltak etter barnevernloven, skal det gjennomføres en ordinær undersøkelse etter barnevernloven § 4-3, jf. utkastet til § 3-4 annet ledd. Dersom det viser seg at det ikke er behov for å sette i verk tiltak etter barnevernloven, overtar den etat i kommunen som har koordineringsansvaret for den enslige mindreårige.

Departementet er enig med Kommunal- og regionaldepartementet og Utlendingsdirektoratet i at det er viktig at kommunenes vurderinger av den enslige mindreåriges behov ikke har som konsekvens at oppholdet i mottak blir forlenget. Departementet ser at kommunens vurdering vanskelig kan være gjennomført før ankomst til kommunen, og at kommunene må være forberedt på at den enkeltes behov også kan endre seg etter bosetting. Det vil i alle tilfeller være hensiktsmessig at kommunen tar utgangspunkt i UDIs «kartlegging og tiltaksplan» som inneholder opplysninger som kan danne grunnlag for kommunens vurdering og dermed bidra til at kommunens vurderinger kan gjøres raskere. Barne- og familiedepartementet kan imidlertid vanskelig se behovet for å lovfeste hvilke tidsfrister som skal gjelde for kommunens vurdering etter § 3-4 første ledd slik UDI foreslår. Selv om det er et mål i seg selv at kommunen ikke bruker for lang tid på sine vurderinger, er det samtidig et mål at vurderingene er så gode og grundige at kommunen kan tilby den enkelte gode tiltak ut fra den enkeltes individuelle behov. Absolutte tidsfrister kan komme i konflikt med behovet for nødvendige og forsvarlige utredninger. Det er i denne forbindelse viktig å presisere at kommunens vurderinger ikke nødvendigvis må være avsluttet før den enslige mindreåriges ankomst til og bosetting i kommunen.

Barne- og familiedepartementet er enig med Kommunal- og regionaldepartementet i at også barn som har slektninger i Norge som kan tenkes å hevde at de har et foreldreansvar, samt barn som kommer som overføringsflyktninger og som ikke har hatt opphold i mottak, skal omfattes av vurderingsplikten i forbindelse med bosetting. Barne- og familiedepartementet er videre enig i at kommunens vurderingsplikt i forbindelse med bosetting også må omfatte enslige mindreårige som har fått opphold på grunn av sterke menneskelige hensyn etter å ha fremsatt søknad om asyl og vil foreslå en endring i utkastet til § 3-4 første ledd som gjør at dette klart fremgår av ordlyden.

Høringen har vist at forholdsvis mange høringsinstanser mener at situasjonen for barn i mottak ikke er tilfredsstillende når det gjelder de enslige mindreåriges rettssikkerhet og kvaliteten på det tilbudet disse gis i mottakene. Flere tar også til orde for at ansvaret for barn i mottak bør forankres i barnevernloven. En del høringsinstanser viser bl.a. til at det forhold at disse tiltakene ikke er hjemlet i barnevernloven innebærer en forskjellsbehandling av enslige mindreårige i forhold til norske barn uten omsorgspersoner.

Barne- og familiedepartementet er enig i at det er viktig at enslige mindreårige sikres like god rettssikkerhet og like god kvalitet på de tilbud de mottar fra offentlige myndigheter som andre barn som bor og oppholder seg i Norge. Slik Barne- og familiedepartementet ser det må imidlertid både rettssikkerhetsgarantiene og kvaliteten på tilbudene tilpasses målgruppens situasjon og behov. Det som regnes som nødvendige og gode rettssikkerhetsgarantier på barnevernområdet, vil ikke nødvendigvis innebære god rettssikkerhet når det gjelder enslige mindreårige flyktninger og asylsøkere. Det samme gjelder de krav som stilles til kvaliteten på tiltaksapparatet. Redd Barna mener, slik Barne- og familiedepartementet forstår det, at det er et rettssikkerhetsproblem at det ikke fattes «formelle omsorgsvedtak» etter barnevernloven for enslige mindreårige. Vedtak om omsorgsovertakelse er imidlertid et tvangsvedtak som rettes mot barnets foreldre og ikke mot barnet selv. Vedtak om omsorgsovertakelse innebærer at det formelle og faktiske omsorgsansvaret for barnet overføres fra foreldrene til myndighetene, som på barnevernområdet er kommunen. Når fylkesnemnda behandler en sak om omsorgsovertakelse kan saken ha to utfall; enten at omsorgen overtas av den kommunale barneverntjenesten eller at omsorgen fortsatt skal ivaretas av foreldrene. Vedtak om omsorgsovertakelse blir ansett som et alvorlig inngrep. Rettssikkerhetsgarantiene knyttet til vedtak om omsorgsovertakelse består derfor i strenge vilkår og grundig saksbehandling for bl.a. å hindre at det blir truffet vedtak om omsorgsovertakelse uten at det er grunnlag for det. Når det gjelder enslige mindreårige asylsøkere og flyktninger er imidlertid fortsatt omsorg hos foreldrene ikke noe aktuelt alternativ på ankomsttidspunktet, og omsorgen overtas derfor faktisk og formelt av myndighetene - ved staten - allerede ved ankomst til landet. Barne- og familiedepartementet finner det derfor noe uklart hva Redd Barna mener kan oppnås ved at det skulle fattes vedtak om omsorgsovertakelse for enslige mindreårige flyktninger og asylsøkere som kommer til landet uten foreldre bortsett fra at det formelle og faktiske omsorgsansvaret i så fall blir overført fra staten til kommunen.

Heller ikke de kvalitetskrav som gjelder for barneverninstitusjonene er uten videre relevante for enslige mindreårige flyktninger og asylsøkere i ankomstfasen. Enslige mindreårige er en gruppe barn og unge som ofte har store belastninger knyttet til opplevelser og oppvekst i krigsområder og til selve fluktsituasjonen. Belastningene kan også være knyttet til vold og overgrep, fattigdom, liten eller ingen skolegang osv. I tillegg kommer de belastningene som er knyttet til usikkerhet i forhold til søknad om opphold og usikre fremtidsutsikter. Som asylsøkere må de også forholde seg til de regler og rutiner som gjelder i forhold til oppholdssøknaden, herunder i forhold til myndighetenes behov for avklaring av deres identitet, alder og bakgrunnshistorie. Denne gruppen har derfor andre behov som krever kompetanse og tilrettelegging som ikke barneverntjenesten eller barneverninstitusjonene besitter.

Fordi enslige mindreårige flyktninger og asylsøkere som gruppe er i en helt spesiell situasjon i forhold til andre barn som oppholder seg i landet, mener Regjeringen det er nødvendig å tilrettelegge spesielt for denne gruppen i den første fasen de oppholder seg i landet, det vil si inntil vesentlige spørsmål som alder, identitet, bakgrunn og søknad om opphold er avklart. Regjeringen mener videre at den spesielle tilretteleggingen denne gruppen krever bør være et statlig ansvar slik det er i dag. I dag har mottakene god kompetanse og gode rutiner når det gjelder ivaretakelsen av de enslige mindreåriges behov når det gjelder selve mottaksfasen. Regjeringen er imidlertid enig med høringsinstansene i at det tilbudet som gis i mottakene i dag totalt sett fortsatt bør utvikles. Det er fortsatt behov for å heve kvaliteten på tilbudet som gis til enslige mindreårige i mottak. Det pågår et omfattende arbeid for å bedre tilbudet til enslige mindreårige i mottak. UDI er i gang med å gjennomføre en rekke tiltak som skal bedre omsorgstilbudet til enslige mindreårige i ankomstfasen. Det er videre behov for å styrke de enslige mindreåriges rettssikkerhet, bl.a. gjennom å innføre krav om individuelt tilsyn og ved å innføre krav om politiattest for ansatte i mottakene. UDI arbeider nå med å utforme forslag til metoder for slikt individuelt tilsyn, og Kommunal- og regionaldepartementet arbeider med å innføre krav om politiattest for ansatte i mottakene.

En eventuell overføring av oppfølgingsansvaret for alle enslige mindreårige fra staten ved UDI til barneverntjenesten, ville videre innebære at de kommunale barneverntjenestene ville få enda større og mer krevende oppgaver i forhold til oppfølging av barn enn de har i dag.

Dette innebærer imidlertid ikke at de kommunale barneverntjenestene ikke skal ha et ansvar for enslige mindreårige i mottak. Når det gjelder barneverntjenestens ansvar for barn som bor i mottak, er dette bl.a. understreket i rundskriv fra Barne- og familiedepartementet som ble sendt alle landets kommuner sommeren 2004. Barnevernloven gjelder på samme måte overfor enslige mindreårige i mottak som for andre barn som bor i Norge. Dette innebærer at barneverntjenesten har plikt til å følge opp barn som har behov for tiltak i mottaksfasen og til å sette inn nødvendige tiltak overfor disse. Det innebærer videre at ansatte på mottakene har plikt til å melde fra til barneverntjenesten dersom det er grunn til å tro at et barn har behov for bistand fra barneverntjenesten gjennom de tiltak barneverntjenesten har til rådighet med hjemmel i barnevernloven.

Regjeringen er av den oppfatning at de enslige mindreårige som gruppe best ivaretas ved at staten ved UDI har det overordnede ansvaret for omsorgstilbudet i mottaksfasen. UDI bør herunder ha det overordnede ansvaret for å kartlegge, tilrettelegge og koordinere den tverrfaglige ivaretakelsen av disse barnas behov i mottaksfasen, mens andre tjenester og etater, herunder barneverntjenesten, bidrar med sine tjenester og tilbud på sine respektive områder. Som nevnt er den flyktningfaglige kompetansen svært viktig i mottaksfasen. Denne kompetansen finnes - og er godt ivaretatt - innenfor dagens mottakssystem. Dersom barnevernmyndighetene skal tilføres denne kompetansen, og i tillegg må koordinere sitt system med utlendingsforvaltningen og - loven, vil dette medføre en større organisasjonsendring. En slik organisasjonsendring synes lite hensiktsmessig dersom de enslige mindreåriges situasjon og behov kan ivaretas innenfor dagens system.

Regjeringen mener imidlertid, som ovenfor nevnt, at det tilbudet som gis i mottak fremdeles må utvikles. UDI er i gang med å opprette en faglig rådgivningsgruppe som skal bistå direktoratet i arbeidet med å kvalitetssikre tilbudet til enslige mindreårige i mottakene. Blant annet vil UDI arbeide med å følge opp etiske retningslinjer for ansatte i mottak for enslige mindreårige, samt utvikle en modell for individuelt tilsyn med den enkelte enslige mindreårige i mottaksfasen.

Regjeringen vil også vise til at spørsmålet om enslige mindreåriges rettssikkerhet også er til vurdering når det gjelder dagens vergeordning. I NOU «2004:16 Vergemål» uttaler Vergemålsutvalget bl.a. at hensynet til den enslige mindreåriges rettssikkerhet ikke blir forsvarlig ivaretatt med dagens vergeordning, og at en del av årsakene til dette er ikke-uttømmende regler om ansvar og oppgavefordeling mellom ulike myndigheter og instanser som har befatning med enslige mindreårige. Utvalget foreslår på denne bakgrunn en særskilt lov om representasjon for enslige mindreårige som skal gjelde i mottaksfasen. Utvalgets utredning og forslag har vært på høring med høringsfrist 22. februar 2005.

Barne- og familiedepartementet vil etter dette foreslå en bestemmelse som innholdsmessig er i samsvar med forslaget i høringsnotatet, men med en presisering av hvem som omfattes av bestemmelsen i tråd med Kommunal- og regionaldepartementets forslag, jf. utkastet til ny § 3-4.

Barne- og familiedepartementet foreslår videre at overskriften i lovens kapittel 3 endres i samsvar med forslaget i høringsnotatet slik at det fremgår at kapitlet både omhandler kommunens og barneverntjenestens generelle oppgaver.