10 Endringer i bestående arbeidsforhold

10.1 Endringer i bestående arbeidsforhold - tjenestemannsloven § 12

10.1.1 Gjeldende rett

I henhold til tjenestemannsloven § 12 første punktum har embetsmann ved regjeringens kontorer og enhver tjenestemann plikt til å finne seg i endringer i arbeidsoppgaver og omorganisering av virksomheten. Bestemmelsen må tolkes slik at en ensidig endring av arbeidsavtalens vilkår fra arbeidsgivers side er lovlig såfremt endringen ikke er for omfattende. Hvorvidt endringen er for omfattende eller ikke, beror på en konkret vurdering i det enkelte tilfelle, og hvor utgangspunktet for vurderingen må tas i den enkeltes arbeidsavtale. Arbeidsmiljøloven har ingen tilsvarende regel. Spørsmålet er om en eventuell endring av arbeidet ligger innenfor arbeidsavtalen. Hvorvidt en ensidig endring av arbeidet innebærer et mislighold av denne eller ikke, må vurderes i hvert enkelt tilfelle. Dersom avtalen ikke løser spørsmålet, er utgangspunktet at arbeidsgiver ikke ensidig kan endre stillingens grunnpreg. Rettspraksis på området er ikke entydig, men på bakgrunn av to høyesterettsdommer, inntatt i Norsk Retstidende 2000 side 1602 og 2001 side 418, kan man trekke opp visse rammer for styringsrettens grenser i relasjon til den individuelle arbeidsavtale. Nærmere redegjørelse for rettstilstanden er inntatt i forslaget til ny arbeidsmiljølov, Ot. prp. nr. 49 (2004-2005) punkt 20.

Bestemmelsen i § 12 første punktum gjelder også «embetsmann ved regjeringens kontorer. » Den gjelder ikke for f. eks. dommere og fylkesmenn. Førstnevnte er uavsettelige embetsmenn, mens fylkesmenn er avsettelige embetsmenn. Departementet foreslo i høringsrapporten at bestemmelsen også ble opphevet for embetsmenn, da man var av den oppfatning at det ikke var reelle grunner til å opprettholde bestemmelsen for denne gruppe dersom den blir opphevet for tjenestemenn. Omplasseringsadgangen må ligge innenfor de rammene Grunnloven og den enkelte arbeidsavtale oppstiller.

Bestemmelsen i tjenestemannsloven § 12 annet punktum gir arbeidsgiver et annet handlingsalternativ overfor tjenestemenn enn oppsigelse i tilfeller hvor vilkårene for oppsigelse begrunnet i virksomhetens forhold er oppfylt. Arbeidsgiver kan istedenfor å gå til oppsigelse, pålegge arbeidstaker å overta annen likeverdig stilling i virksomheten eller stå til rådighet for spesielle oppdrag.

Henvisningen til særlovgivningen i § 12 tredje punktum har etter departementets oppfatning ikke selvstendig betydning. Det samme gjelder bestemmelsen i siste ledd om retten til midlertidig å omdisponere tjenestemenn når tjenestens tarv tilsier det. Dette følger etter departementets oppfatning av arbeidsavtalen og ulovfestet rett.

10.1.2 Høringsinstansenes syn

Regjeringsadvokatenbemerker at forslaget om å oppheve bestemmelsen for tjenestemenns vedkommende i Arbeidslivslovutvalgets innstilling med fordel kunne vært grundigere utredet. Regjeringsadvokaten uttaler:

Høringsbrevet inneholder f. eks. ikke noen nærmere analyse av bestemmelsens betydning ved tolkning av den enkelte embets- eller tjenestemanns arbeidsavtale, eller om endringen får betydning for eksisterende avtaler som viser til tjenestemannsloven av 1983.

Moderniseringsdepartementet ba høringsinstansene ta stilling til spørsmålet om § 12 også bør oppheves for «embetsmenn ved regjeringens kontorer». Regjeringsadvokaten uttaler:

Regjeringsadvokaten bemerker at embetsmannens rettigheter og plikter i det løpende arbeidsforholdet i ennå mindre grad er kommentert i høringsbrevet. Regjeringsadvokaten er enig i at eventuell omplassering av embetsmenn må ligge innenfor Grunnlovens grenser. Grunnloven sier imidlertid ikke noe om hvilke rettigheter og plikter som følger av embetsutnevnelsen, eller hvilke endringer som kan pålegges ved f. eks. omorganiseringer. Det vil derfor være annen lovgivning, og de individuelle arbeidsavtaler, eventuelt også tariffavtaler partene er bundet av, som vil være bestemmende for hvilke rettigheter og plikter den enkelte embetsinnehaver har i forhold til staten som arbeidsgiver. Etter regjeringsadvokatens syn vil embetsmenn også uten bestemmelsen i tjml. §12, være forpliktet til å finne seg i endringer i arbeidsoppgaver og omorganisering av virksomheten. Uttalelsene i NOU 2004:5 side 347, der det vises til den såkalte «grunnpregstandarden», vil imidlertid etter Regjeringsadvokatens oppfatning ikke være treffende for så vidt gjelder embetsmenn. For embetsmenns vedkommende vil det fremdeles være slik at det sterke oppsigelsesvernet vil avspeiles i vide grenser for statens styringsrett, og departementets begrunnelse for å oppheve regelen vil derfor ikke være treffende.

10.1.3 Arbeids- og sosialdepartementets forslag - tjenestemenn

Arbeids- og sosialdepartementeter enig med Arbeidslivslovutvalget i at det ikke er grunnlag for å opprettholde særbestemmelsen i tjenestemannsloven § 12 første punktum når det gjelder tjenestemenn. Det vises til omtalen i Ot. prp. nr. 49 (2004-2005) punkt 20.4.3 på side 250.

10.1.4 Moderniseringsdepartementets forslag - embetsmenn

Bestemmelsen i § 12 første punktum omfatter også embetsmenn ved regjeringens kontorer. Embetsmenns arbeidsavtaler overstyres av embetsmenns stillingsvern etter Grunnloven. Det ligger også grunnlovsmessige skranker for omplasseringsadgangen av embetsmenn. I påvente av en bredere vurdering, har departementet kommet til at bestemmelsen i tjenestemannsloven § 12 første punktum bør videreføres for embetsmenn ved regjeringens kontorer. Som nevnt i høringsuttalelsen fra Regjeringsadvokaten vil den enkelte embetsmanns rettsforhold til staten være regulert av andre lover enn tjenestemannsloven. Individuelle arbeidsavtaler og tariffavtaler den enkelte embetsmann er bundet av, vil også være av betydning for den enkelte embetsmanns rettsstilling.

Som en konsekvens av at § 12 første punktum videreføres for embetsmenn ved regjeringens kontorer, bør det samme gjelde annet punktum. Eventuell lovendring bør ses i sammenheng med en utredning av embetsmennenes samlede rettsstilling.

Departementetlegger også til grunn at henvisningen til særlovgivningen i § 12 tredje punktum ikke lenger har noen selvstendig betydning og kan oppheves sammen med resten av paragrafen. Vi er også av den oppfatning at statlig arbeidsgiver midlertidig kan omdisponere arbeidstakere så fremt tjenestens tarv krever det uten at dette må fremgå av formell lov. Bestemmelsen kan således oppheves.

Departementet foreslår at tjenestemannsloven § 12 første og annet punktum videreføres for embetsmenn ved regjeringens kontorer.

10.1.5 Geografisk flytting av statlig virksomhet

Det har ikke vært uvanlig at statlige virksomheter er blitt flyttet geografisk, til dels over betydelige avstander. Slike flyttinger har vært en følge av at Kongen har benyttet sin rett etter Grunnloven §§ 3 og 12 til å organisere statstjenesten, og flyttingene har reist flere spørsmål knyttet til de statsansattes plikter og rettigheter i denne forbindelse. Ved innføringen av § 12 i loven av 1983 ble det uttalt (Ot. prp. nr. 72 (1981-82) side 25):

Departementet har med sitt forslag ikke tatt standpunkt til hvor langt en embets- eller tjenestemann skal være forpliktet til å følge med sin virksomhet ved en geografisk omlokalisering. Det har fra statens side nokså generelt vært hevdet at slik plikt foreligger. I praksis har dette standpunkt vært modifisert. Svært mange hensyn vil gjøre seg gjeldende ved omlokalisering og staten har derfor unnlatt å sette saken på spissen. Man har i regelen funnet fram til løsninger som tjenestemennene har kunnet akseptere. En plikt til å følge med ved omlokaliseringer ligger innenfor begrepet «omorganisering av virksomheten», men departementet antar man likevel vil følge den mykere praksis som hittil har vært fulgt, også ved eventuelle fremtidige omlokaliseringer.

I Ot. prp. nr. 49 (2004 - 2005) er det foreslått at dagens bestemmelse i tjenestemannsloven § 12, om plikt til å finne seg i endringer i arbeidsoppgaver og omorganisering av virksomheten, ikke videreføres for tjenestemenn. Det vises til drøftelsen under punkt 20.4.3 på side 250 i proposisjonen.

Rettsvirkningene av såkalt fritak fra flytteplikt vil gjennom forslaget til ny arbeidsmiljølov og ny embets- og tjenestemannslov bli betydelig redusert. Etter gjeldende rett vil slikt fritak kunne utløse ventelønn og ekstern fortrinnsrett i staten. Adgangen til ventelønn vil etter lovforslaget falle bort og sistnevnte rettighet vil bero på om det gis forskrift om dette og hvilket innhold forskriften får. Lovhjemmel for å gi forskrift om ekstern fortrinnsrett i staten er inntatt i § 14-2 niende ledd i utkastet til ny arbeidsmiljølov.

En tjenestemanns rettslige plikt til å følge med ved geografisk flytting av statlig virksomhet vil etter lovforslaget bli regulert av rettstilstanden i arbeidsmiljøloven om arbeidstakers plikter ved styringsrettslige endringer i bestående rettsforhold. Hvorvidt arbeidsgivers ensidige endring av arbeidet innebærer et brudd på arbeidsavtalen eller ikke må vurderes i hvert enkelt tilfelle. I Ot. prp. nr. 49 (2004-2005) under punkt 20.1.2 på side 241 trekker Arbeids- og sosialdepartementet opp rammene for styringsrettens grenser i relasjon til den individuelle arbeidsavtale.

Selv om tjenestemannsloven § 12 oppheves tar Moderniseringsdepartementet sikte på å videreføre den praksis som kom til uttrykk i Ot. prp. 72 (1981-1982).

10.2 Omplassering av ledere - tjenestemannsloven § 12A

10.2.1 Gjeldende rett

Tjenestemannsloven § 12A regulerer arbeidsgivers rett til å omplassere ledere som ikke innfrir de avtalefestede krav til resultater. Bestemmelsen kom inn i tjenestemannsloven i 1992 da departementet mente at § 12 første punktum ikke dekket disse tilfeller. Bestemmelsen forutsetter at den aktuelle embets- eller tjenestemann ikke er omfattet av hovedtariffavtalen i staten. Kompetansen til å føre statlige arbeidstakere ut av hovedtariffavtalen tilligger partene i avtalen, dvs. staten ved Moderniseringsdepartementet og hovedsammenslutningene i staten. Arbeidslivslovutvalget foreslår at bestemmelsen om omplassering av tjenestemenn i lederstillinger etter tjenestemannloven § 12A oppheves. Se NOU 2004:5 side 348.

10.2.2 Høringsuttalelser

Regjeringsadvokatenanfører at det er vanskelig å se noen sammenheng mellom en eventuell opphevelse av tjenestemannsloven § 12 og den foreslåtte opphevelsen av § 12A. Regjeringsadvokaten uttaler:

Begrunnelsen for å oppheve § 12 er så vidt Regjeringsadvokaten forstår at adgangen til å endre arbeidsoppgaver og omorganisere virksomheten følger av den ulovfestede styringsretten. En bestemmelse om plikt til å finne seg i endringer som følge av manglende resultatoppnåelse, er av en annen karakter. Jeg er imidlertid enig i at de hensyn som ivaretas gjennom tjml § 12 A alternativt kan ivaretas ved utforming av den enkeltes arbeidsavtale, slik at plikten til omplassering til andre arbeidsoppgaver ved manglende resultatoppnåelse følger direkte av arbeidsavtalene.

10.2.3 Arbeids- og sosialdepartementets forslag - tjenestemenn

Arbeids- og sosialdepartementetforeslår at tjenestemannsloven § 12A om omplassering av tjenestemenn i lederstillinger oppheves. Det vises til departementets omtale i Ot. prp. nr. 49 (2004-2005) under punkt 20.4.3.

10.2.4 Moderniseringsdepartementets forslag - embetsmenn

Departementethar på denne bakgrunn vurdert om bestemmelsen også bør oppheves for embetsmenn. Den overveiende største del av de stillingsinnehavere som er tatt ut av hovedtariffavtalen i staten, og får sine lønns- og arbeidsvilkår fastsatt administrativt, er embeter. Av ialt 285 lederstillinger i staten, som er tatt ut av hovedtariffavtalen og får lønnen administrativt fastsatt, er over 200 embeter. Embetsmennene utgjør ¾ parter av de arbeidstakerne som omfattes av § 12A.

Embetsmenns stillingsvern har også konstitusjonelle sider og departementet har etter en samlet vurdering kommet til at bestemmelsen bør opprettholdes for embetsmenn. De tolkningsmomenter som er inntatt i Ot. prp. nr. 66 (1991-92) vil derfor fortsatt ha betydning for embetsmenn som ikke innfrir de avtalefestede krav til resultater.

10.2.5 Departementets lovforslag

§ 9 Plikt til å overta annen stilling - embetsmann

(1) Embetsmenn ved regjeringens kontorer er forpliktet til å finne seg i omorganiseringer og endringer i ansvar og arbeidsoppgaver eller pålegg om å stå til rådighet for spesielle oppdrag.

(2) Embetsmenn som ikke omfattes av hovedtariffavtalen i staten og som får sine lønns- og arbeidsvilkår fastsatt i særskilt kontrakt, er forpliktet til å finne seg i omplassering til andre arbeidsoppgaver eller pålegg om å stå til rådighet for spesielle oppdrag. Dette gjelder selv om vilkårene for avskjed etter §12 første ledd bokstav a eller b ikke er til stede. Paragrafen her gjelder ikke embetsmenn som omfattes av Grunnloven § 22 annet ledd.