11 Tjenestens opphør - oppsigelse, avskjed, ordensstraff og suspensjon

11.1 Opphør av midlertidig tjeneste - tjenestemannsloven § 7

Opphør av midlertidig tjeneste er regulert i tjenestemannsloven § 7 nr. 1 for embetsmenn. Utgangspunktet er at når vedkommende embetsmann er konstituert og grunnen til at konstitusjonsformen ble benyttet, er falt bort, skal vedkommende pålegges å fratre embetet. Dersom embetsmannen er utnevnt i åremålsstilling, plikter vedkommende å fratre når åremålet er utløpt. Dersom konstitusjonen eller åremålet har vart mer enn ett år, skal vedkommende ha minst en måneds varsel. Hvis embetsmannen har vært konstituert av Kongen etter forutgående kunngjøring, kan vedkommende i stedet utnevnes uten ny kunngjøring. Bestemmelsen gir ikke den konstituerte noe krav på å bli utnevnt, men Kongen kan velge å utnevne den konstituerte i slike situasjoner, dersom vedkommende ønsker dette. Embetsmann som er utnevnt i åremålsstilling kan ikke utnevnes i embetet uten ny kunngjøring.

Når det gjelder tjenestemenn, så er hovedregelen at en tjenestemann som er ansatt for et bestemt tidsrom, på åremål eller i utdanningsstilling, fratrer uten oppsigelse når tiden er ute. Dette fremgår av tjenestemannsloven § 7 nr 2. I lovens forarbeider er det imidlertid lagt til grunn at en tjenestemann som er ansatt for et bestemt tidsrom, oppnår «sterkt stillingsvern» når vedkommende har mer enn fire års sammenhengende tjeneste. Som hovedregel skal tjenesten ha vært i virksomheten. Tjenestemenn i åremåls- eller utdanningsstillinger oppnår imidlertid ikke slikt stillingsvern, jf. lovens § 10 nr. 1 tredje ledd. Heller ikke enkelte spesielle vikarer oppnår dette, jf. § 2 nr. 3 i forskrift til tjenestemannsloven.

For andre vikarer gjelder at de fratrer uten oppsigelse når stillingens faste innehaver inntrer i stillingen. Dette innebærer enten at den man har vikariert for kommer tilbake eller at en ny, fast stillingsinnehaver tiltrer stillingen. Imidlertid gjelder regelen om sterkt stillingsvern også for disse vikarene, slik at regelen om fratreden bare gjelder inntil grensen på fire års sammenhengende tjenestetid er passert.

Dersom den midlertidige tjenesten har vart mer enn ett år, skal tjenestemannen ha minst en måneds varsel. Formålet med varslet er å gi arbeidstaker en avklaring og påminnelse om arbeidsforholdets avslutning.

Andre midlertidig ansatte tjenestemenn skal ikke fratre sine stillinger uten oppsigelse. De må eventuelt sies opp med de fristene som er fastsatt i tjenestemannsloven §§ 8, 9 og 10. Dette inkluderer tjenestemenn som er ansatt midlertidig med hjemmel i lovens § 3 nr. 2 bokstav a) annet alternativ (fordi de bare trengs for å utføre et bestemt oppdrag), § 3 nr. 2 bokstav b) (fordi arbeidet ennå ikke er fast organisert og det derfor er usikkert hvilke tjenestemenn som trengs) og § 3 nr. 2 bokstav d) (fordi de skal være aspiranter eller elever ved en etatsskole).

Arbeidslivslovutvalget foreslo en ny bestemmelse om opphør av midlertidig tjeneste. På bakgrunn av at bestemmelsen i tjenestemannsloven § 3 nr. 2 om midlertidig ansettelse av tjenestemenn foreslås opphevet, foreslår Arbeids- og sosialdepartementet at også bestemmelsen i tjenestemannsloven § 7 nr. 2 oppheves.

Moderniseringsdepartementet foreslår at dagens regler om opphør av konstitusjon videreføres i ny lov, med denne ordlyd:

§ 10 Opphør av konstitusjon

Når en embetsmann er konstituert i embetet og grunnen til at konstitusjonsformen ble benyttet er falt bort, skal vedkommende pålegges å fratre embetet. Dersom embetsmannen er utnevnt i åremålsstilling, plikter vedkommende å fratre når åremålet er utløpt. Hvis konstitusjonen eller åremålsstillingen har vart mer enn ett år, skal vedkommende ha minst en måneds varsel. Hvis embetsmannen har vært konstituert av Kongen etter forutgående kunngjøring, kan vedkommende i stedet utnevnes uten ny kunngjøring. Embetsmann utnevnt i åremålsstilling kan ikke utnevnes i embetet uten ny kunngjøring.

11.2 Prøvetid

11.2.1 Arbeids- og sosialdepartementets forslag

Prøvetid er i utgangspunktet obligatorisk etter tjenestemannsloven, mens arbeidsgiver og arbeidstaker kan inngå avtale om prøvetid etter arbeidsmiljøloven. Man har således ikke lovbestemt prøvetid i arbeidsmiljøloven. Oppsigelsesfristene i prøvetiden er henholdsvis 14 dager etter arbeidsmiljøloven og tre uker etter tjenestemannsloven, jf. arbeidsmiljøloven § 58 nr 6 og tjenestemannsloven § 11. Bestemmelsene om prøvetid i tjenestemannsloven § 8 gjelder ikke for embetsmenn.

Arbeids- og sosialdepartementet foreslår i Ot. prp. nr. 49 (2004-2005) at reglene om prøvetid skal harmoniseres med utgangspunkt i arbeidsmiljølovens regler i § 58 nr. 6 og § 63. Det foreslås at reglene om prøvetid i tjenestemannsloven § 8 oppheves og erstattes med gjeldende regler i arbeidsmiljøloven. Se proposisjonens punkt 20.4.2 side 250.

Forslaget innebærer at oppsigelsesfristen i prøvetiden for ansatte i staten vil bli redusert fra tre uker til 14 dager, dvs. samme frist som gjelder i privat og kommunal sektor. Ved å benytte arbeidsmiljølovens regler om adgangen til å inngå avtale om lengre oppsigelsesfrist i prøvetiden, alternativt at hovedtariffavtalepartene i statlig sektor inngår tariffavtale om lengden på oppsigelsesfristene, vil man i statlig sektor kunne opprettholde gjeldende prøvetidsordninger.

Oppsigelsesfristen vil etter forslaget til ny arbeidsmiljølov § 15-3 syvende ledd reduseres fra tre uker til 14 dager. Fristen regnes fra det tidspunkt oppsigelsen er kommet frem til tjenestemannen.

Den plikt arbeidsgiver har til å gi tjenestemannen nødvendig veiledning og opplæring i prøvetiden, og som i dag er presisert i tjenestemannsloven § 8 nr. 1 foreslås ikke presisert i lovutkastet. Departementet er imidlertid enig med Arbeids- og sosialdepartementet i at en tilsvarende veiledningsplikt følger forutsetningsvis av bestemmelsen i arbeidsmiljøloven.

11.3 Oppsigelsesvernet - tjenestemannsloven §§ 9 og 11

11.3.1 Gjeldende rett - endringsforslag

Tjenestemannsloven § 9 regulerer oppsigelsesvernet for fast ansatt tjenestemann med mindre enn to års sammenhengende tjenestetid og midlertidig ansatt tjenestemann med mindre enn fire års sammenhengende tjenestetid. Oppsigelse av en arbeidstaker på grunnlag av tjenestemannsloven § 9 må som etter arbeidsmiljøloven § 60 nr. 1 ha saklig grunn i arbeidstaker eller virksomhetens forhold. Saklighetsstandarden er den samme etter begge bestemmelser. Ved saklighetsvurderingen skal det i staten tas hensyn til om virksomheten har en annen passende stilling å tilby arbeidstakeren. Se tjenestemannloven § 13 nr. 1.

Arbeids- og sosialdepartementet foreslår i Ot. prp. nr. 49 (2004-2005) at tjenestemannsloven §§ 9 og 11, om frister ved tjenestemannens egen oppsigelse, oppheves og erstattes av regelen om vern mot usaklig oppsigelse i arbeidsmiljøloven § 60 nr. 1 og oppsigelsesfristene i arbeidsmiljøloven § 58. Hovedbegrunnelsen er at når saklighetsnormen ved usaklig oppsigelse er den samme i statlig, kommunal og privat sektor, er det ingen reell grunn til å videreføre tjenestemannsloven § 9. Arbeids- og sosialdepartementet er dessuten av den oppfatning at det heller ikke er grunnlag for å opprettholde særskilte oppsigelsesfrister i staten. Se punkt 20.4.4 i proposisjonen (side 250).

Saklighetsstandarden etter tjenestemannsloven § 9 og arbeidsmiljøloven § 60 er den samme. I og med at oppsigelsesfristene foreslås harmonisert vil oppsigelsesfristen på 3 måneder falle bort og erstattes av kortere frister i arbeidsmiljøloven.

Fristene i tjenestemannsloven § 11, som regulerer oppsigelsesfristens lengde ved oppsigelse fra tjenestemannen, er på en måned eller tre måneder avhengig av tjenestetidens lengde. Harmonisering av fristene vil også her innebære at tre måneders fristen faller bort.

Oppsigelsesfristen etter arbeidsmiljøloven løper fra den første i måneden etter at oppsigelsen fant sted, mens oppsigelsesfristen ved oppsigelse etter tjenestemannsloven løper fra det tidspunkt oppsigelsen er kommet frem til tjenestemannen.

11.3.2 Arbeids- og sosialdepartementets forslag

Arbeids- og sosialdepartementet foreslår i Ot. prp. nr. 49 (2004-2005) at tjenestemannsloven §§ 9 og 11 oppheves og erstattes av regelen om vern mot usaklig oppsigelse i arbeidsmiljøloven § 60 og oppsigelsesfristene i arbeidsmiljøloven § 58, dvs. henholdsvis §§15-7 og 15-3 i lovforslaget.

Etter departementets syn innebærer forslaget ingen realitetsendring i forhold til saklighetsnormen. For de tjenestemennene § 9 omfatter, vil saklighetsnormen ved oppsigelser være den samme som etter gjeldende rett.

Saklighetsnormen ved oppsigelser etter § 60, som skyldes arbeidstakers forhold, er imidlertid streng. Grunner som manglende kvalifikasjoner og sviktende faglig dyktighet er bare i unntakstilfeller ansett for å gi grunnlag for oppsigelse, mens alvorlige brudd på lydighets- og lojalitetsplikten oftere kan være oppsigelsesgrunn.

Adferd utenfor tjenesten vil kunne være avskjedsgrunn etter tjenestemannsloven § 15, eller gi grunnlag for ordensstraff etter § 14. Dette fremgår direkte av ordlyden i bestemmelsene. En tilsvarende regel må gjelde også etter arbeidsmiljøloven, jf. f. eks. Rettens Gang 1997 side 269.

Forslaget om at tjenestemannsloven § 9 oppheves innebærer at oppsigelsesfristen på tre måneder nevnt i § 9 tredje punktum faller bort.

Moderniseringsdepartementet har i § 18 fjerde ledd i lovforslaget foreslått at de tjenestemenn som har opparbeidet tjenestetid etter § 9 når loven oppheves, beholder denne oppsigelsesfrist ved oppsigelse på grunn av virksomhetens forhold. Se merknadene til § 19.

11.4 Oppsigelsesvernet - tjenestemannsloven § 10

11.4.1 Gjeldende rett - endringsforslag

Oppsigelse av fast ansatt tjenestemann i staten med mer enn 2 års tjeneste og oppsigelse av midlertidig ansatte med mer enn 4 års tjeneste kan kun foretas når «stillingen inndras eller arbeidet faller bort», jf. § 10 nr. 1. Den generelle saklighetsstandarden i arbeidsmiljøloven § 60 nr. 1 gjelder således ikke for denne gruppe arbeidstakere i staten. Ved subjektivt klanderverdig forhold begått av en arbeidstaker med mer enn to års tjenestetid, må eventuelt avskjed benyttes. Et alternativ er å anvende straffelovens ikrafttredelseslov § 10. Etter opphevelsen av stillingshjemmelssystemet fra og med budsjettåret 1998, er formuleringen i tjenestemannsloven § 10 nr. 1 ikke i samsvar med gjeldende budsjettregler. Oppsigelsesfristens lengde etter denne bestemmelse er seks måneder.

Tjenestemannsloven § 10 nr. 2 bokstav a) regulerer adgangen til oppsigelse på grunn av sykdom eller sykdomslignende forhold uten at det foreligger subjektiv skyld. Denne bestemmelse sto frem til tjenestemannsloven av 1983 i lovparagrafen om avskjed av embets- og tjenestemenn og ble omtalt som de svake avskjedsgrunner i motsetning til de avskjedsgrunner vi i dag har i tjenestemannsloven § 15.

Tjenestemannsloven § 10 nr. 2 bokstav b) omfatter de tilfeller hvor tjenestemannen ikke lenger har de kvalifikasjoner som er nødvendig eller foreskrevet for stillingen. Dersom tjenestemannen ikke lenger har formell eller reell kompetanse for stillingen, kan dette være en oppsigelsesgrunn. Dette alternativet i loven omfatter også tilfeller hvor tjenestemannen av andre grunner er varig uskikket for stillingen. Her vil subjektivt klanderverdig forhold fra tjenestemannens side kunne være av betydning.

Utvalget kom til at det ikke er grunnlag for å videreføre det særskilte stillingsvernet i tjenestemannsloven § 10 nr. 1 og 2. Særvernet for tjenestemenn er historisk bestemt og skriver seg fra tjenestemannsloven av 1918. Den fast ansatte tjenestemann kunne bare sies opp etter denne lov når stillingen ble «overflødig» eller skulle «nedlegges».

Utvalget fremholdt at kravet til saklig grunn i arbeidsmiljøloven § 60 nr. 1 og nr. 2 også bør gjelde for fast ansatte arbeidstakere i staten med mer enn to års tjenestetid og midlertidig ansatte med mer enn fire års tjenestetid.

Departementet uttalte i høringsrapporten at det er en svakhet ved det statlig stillingsvern at man ved subjektivt klanderverdige forhold må benytte avskjed overfor tjenestemenn med mer enn to års tjenestetid. Det er en åpenbar svakhet ved det statlige stillingsvernet at oppsigelse ikke kan benyttes i disse tilfeller.

Som nevnt ovenfor sto bestemmelsene i tjenestemannsloven § 10 nr. 3 om embetsmenns stillingsvern ved sykdom mv. (§ 10 nr. 2) frem til tjenestemannsloven av 1983 i avskjedsparagrafen. I og med at resten av § 10 foreslås opphevet er departementet av den oppfatning at omhandlede stillingsvernsbestemmelse flyttes til lovforslagets § 12.

11.4.2 Arbeids- og sosialdepartementets lovforslag

Arbeids- og sosialdepartementet foreslår i Ot. prp. nr. 49 (2004-2005) å oppheve tjenestemannsloven § 10 om oppsigelse etter de første tjenesteår for tjenestemenn (det «sterke stillingsvernet»). Det foreslås at alle tjenestemenn i staten omfattes av det generelle stillingsvernet som ellers gjelder, dvs. den alminnelige saklighetsnormen som gjelder ved oppsigelser.

Endringsforslaget er behandlet under punkt 20 i lovforslaget på side 251-252.

11.5 Avskjed - tjenestemannsloven § 15

11.5.1 Gjeldende rett - endringsforslag

Etter tjenestemannsloven § 15 kan en embets- og tjenestemann avskjediges når vedkommende har utvist grov uforstand i tjenesten, eller grovt har krenket sine tjenesteplikter, eller trass i skriftlig advarsel eller irettesettelse gjentatt har krenket sine tjenesteplikter. Avskjed kan også gis når tjenestemannen ved utilbørlig adferd i eller utenfor tjenesten viser seg uverdig til sin stilling eller bryter ned den aktelse eller tillit som er nødvendig for stillingen.

Etter arbeidsmiljøloven § 66 kan arbeidsgiver avskjedige arbeidstaker med pålegg om øyeblikkelig fratreden dersom arbeidstaker har gjort seg skyldig i grovt pliktbrudd eller annet vesentlig mislighold av arbeidsavtalen.

11.5.2 Arbeids- og sosialdepartementets lovforslag - tjenestemenn

Arbeids- og sosialdepartementet er av den oppfatning at de samme regler om avskjed bør gjelde for alle sektorer. Departementet foreslår på denne bakgrunn at tjenestemannsloven § 15 oppheves for tjenestemenn og erstattes av forslaget til § 15-14. Forslaget vil ikke innebære vesentlige endringer i forhold til gjeldende rett. Vilkårene for avskjed i tjenestemannsloven § 15 nr. 1, om at arbeidstaker må ha begått «grov uforstand i tjenesten» eller «grovt har krenket sine tjenesteplikter» må antas å være omfattet av kriteriene «grovt pliktbrudd eller andre vesentlig mislighold av arbeidsavtalen» i forslaget til § 15-14, som viderefører arbeidsmiljøloven § 66.

Etter tjenestemannsloven § 15 vil utilbørlig adferd utenfor tjenesten også kunne få betydning for om vilkårene for avskjed er oppfylt. Også forhold utenfor tjenesten vil kunne ha betydning for arbeidsforholdet fordi tilliten som er nødvendig for tjenestemannen ikke lenger er til stede. Hvorvidt adferd utenfor tjenesten innebærer at tilliten ikke er til stede må vurderes konkret.

Arbeids- og sosialdepartementet viderefører i Ot. prp. nr. 49 (2004-2005) punkt 20.4.7 på side 254 gjeldende rett for tjenestemenn om at adferd utenfor tjenesten vil kunne ha betydning for om vilkårene for avskjed eller oppsigelse foreligger.

Arbeids- og sosialdepartementet legger videre til grunn at terskelen for om avskjed skal anses rettmessig bør være lavere i de tilfellene hvor arbeidstaker tidligere har fått skriftlig advarsel for samme eller tilsvarende forhold. En advarsel er en dokumenterbar meddelelse til arbeidstaker om at gjentakelse vil kunne medføre oppsigelse eller avskjed.

11.5.3 Moderniseringsdepartementets lovforslag - embetsmenn

Departementet er av den oppfatning at embetsmenns avskjedsvern bør videreføres i embets- og tjenestemannsloven og foreslår at § 15 videreføres i ny lov. Det samme gjelder avskjedsbestemmelsen i någjeldende § 10 nr. 3.

Søksmål fra en avsettelig embetsmann for å få prøvd om avskjeden er lovlig, bør etter departementets syn følge prosessreglene i den nye arbeidsmiljøloven. Se lovforslagets § 10 fjerde ledd. Denne nye lovens bestemmelser om rett til å kreve forhandlinger og særlige frister ved oppsigelse kan imidlertid ikke gis virkning for embetsmenn. Det gjøres derfor unntak for disse bestemmelsene i lovforslagets § 12 fjerde ledd. Embetsmenn gis etter departementets forslag samme vern mot avskjed pga. sykdom, svangerskap (og etter fødsel eller adopsjon) og ved militærtjeneste mv., som øvrige arbeidstakere er foreslått gitt vern mot oppsigelse i arbeidsmiljøloven, se forslag til §§ 15-8, 15-9 og 15-10 i arbeidsmiljøloven.

Departementet foreslår følgende lovtekst:

§ 12 Avskjed

(1) Embetsmann kan avskjediges når vedkommende

1. på grunn av sykdom er varig uskikket til forsvarlig å utføre sin tjeneste,

2. ikke lenger har de kvalifikasjoner som er nødvendige eller foreskrevet for stillingen, eller av andre grunner er varig uskikket for stillingen,

3. har vist grov uforstand i tjenesten eller grovt har krenket sine tjenesteplikter eller trass i skriftlig advarsel eller irettesettelse gjentatt har krenket sine tjenesteplikter,

4. ved utilbørlig adferd i eller utenfor tjenesten viser seg uverdig til sin stilling eller bryter ned den aktelse eller tillit som er nødvendig for stillingen.

(2) Bestemmelsene i denne paragraf begrenser ikke adgangen til å fradømme en embetsmann stillingen som straff i medhold av straffelovgivningens regler.

(3) Ved tvist om avskjed er søksmålsfristen åtte uker fra det tidspunkt underretning om vedtaket er kommet frem til embetsmannen. Dersom embetsmannen bare krever erstatning, er søksmålsfristen seks måneder.

(4) Ved søksmål fra embetsmann som nevnt i Grunnloven § 22 første ledd gjelder arbeidsmiljøloven § 15-14 tredje ledd annet punktum og fjerde ledd og §§ 17-1 og 17-7 tilsvarende.

(5) For øvrig gjelder arbeidsmiljøloven §§ 15-8, 15-9 og 15-10 tilsvarende for embetsmenn.

11.6 Ordensstraff

11.6.1 Gjeldende rett og forholdet til forslaget om ny arbeidsmiljølov

Etter gjeldende rett kan en tjenestemann og embetsmann som ikke er dommer, ilegges ordensstraff i medhold av tjenestemannsloven § 14. Ordensstraff er en disiplinærreaksjon som fastsettes av arbeidsgiver overfor den enkelte arbeidstaker. Vilkårene for å benytte ordensstraff er enten overtredelse eller unnlatelse av å oppfylle tjenesteplikter, eller det kan være utilbørlig adferd i eller utenfor tjenesten. Ordensstraffene kan være skriftlig irettesettelse, tap av ansiennitet fra en måned til to år, eller at arbeidstakeren varig eller for et begrenset tidsrom settes ned i lavere stilling. Ordensstraff er et enkeltvedtak etter forvaltningsloven § 2 annet ledd.

Ordningen med ordensstraff i staten går tilbake til tjenestemannsloven av 1918. Ordningen må ses i sammenheng med stillingsvernsreglene i gjeldende tjenestemannslov.

Arbeids- og sosialdepartementet har i Ot. prp. nr. 49 (2004-2005) under punkt 20.4.5 på side 252 konkludert med at det ikke er grunnlag for å videreføre ordningen med ordensstraff. Det legges avgjørende vekt på at ordensstraff oppfattes som en gammeldags reaksjon. En ordensstraff vil neppe tjene noe reelt formål ved siden av oppsigelse og avskjed, når arbeidsgiver kan benytte seg av adgangen til å gi forutgående advarsel.

11.6.2 Moderniseringsdepartementets høringsforslag

Departementet ga i høringsrapporten uttrykk for den oppfatning at hvis stillingsvernsreglene i tjenestemannsloven skulle endres og harmoniseres med reglene i arbeidsmiljøloven, ville behovet for ordensstraff ikke lenger være til stede i samme grad som tidligere. Departementet foreslo derfor i høringsbrevet at ordningen med ordensstraff ble opphevet for tjenestemenn.

Departementet reiste imidlertid spørsmålet om ordningen med ordensstraff for embetsmenn også burde oppheves, samt om man i staten burde ha en lovhjemmel for å kunne gi nærmere forskrift om disiplinærreaksjoner i statlige virksomheter som ønsker dette. Departementet ba særskilt om høringsinstansenes syn på disse spørsmål.

11.6.3 Høringsinstansenes syn

Et flertall av høringsinstansene støtter forslaget om å oppheve ordensstraffinstituttet. De fleste høringsinstansene gjør dette ved å gi sin generelle tilslutning til høringsforslaget. Moderniseringsdepartementet forstår dette dithen at ordningen med ordensstraff også bør oppheves for embetsmenn. Arbeids- og sosialdepartementet, Skattedirektoratetog Lånekassen gir eksplisitt uttrykk for at det ikke er behov for noen videreføring av ordningen.

NITOfremholder i sitt høringssvar at de er for opphevelse av tjenestemannsloven § 14. De kan heller ikke se at det er behov for en lovhjemmel som åpner for å gi forskrift om disiplinærreaksjoner. De øvrige arbeidstakerorganisasjonene har ikke kommentert forslaget.

Justisdepartementet, Utdannings- og forskningsdepartementetog Barne- og familiedepartementet ønsker at det etableres en forskriftshjemmel som åpner for at ordningen kan beholdes. Justisdepartementet og Samferdselsdepartementet ønsker at ordningen opprettholdes, siden underliggende etater som Politidirektoratet, Kriminalomsorgen og Jernbaneverket fortsatt praktiserer ordningen. Også Statens forvaltningstjeneste ønsker å beholde ordningen.

Justisdepartementetuttaler i sitt høringssvar:

Justisdepartementet vil bemerke at politi- og lensmannsetaten og kriminalomsorgen benytter seg av adgangen til å ilegge ordensstraff jevnlig. Disse etatene må i den sammenheng anses for å være i en spesiell situasjon, da det fortsatt er et klart behov for synlige reaksjonsformer overfor tjenestemenn/embetsmenn som har overtrådt tjenesteplikter eller utvist utilbørlig atferd. Slike brudd på tjenesteplikter vil som regel være godt kjent blant publikum og ofte omtalt i media. Interne reaksjonsformer, slik som advarsler, vil ikke gi den samme signaleffekten utad, og kan fra publikums side oppfattes som et forsøk på å legge saken bak seg, selv om den overfor den enkelte tjenestemann kan ha den samme preventive effekten som ordensstraff.

For øvrig vil vi bemerke at Justisdepartementet har fått en anmodning fra Politidirektoratet om en særlig ordning for politiet. Vi vil derfor sterkt anbefale at det fortsatt gis lovhjemmel for å kunne gi nærmere forskrifter om disiplinærreaksjoner i politiet. I den grad det gis slik lovhjemmel er det naturlig at ordningen med ordensstraff for embetsmenn beholdes da det ikke er grunn til å forskjellsbehandle disse to grupper på dette felt. Dersom det ikke lenger gis hjemmel for å ilegge ordensstraff overfor tjenestemenn, bør selvsagt det samme gjelde for embetsmennene.

Justisdepartementet uttaler videre:

«Dersom en velger å fjerne dagens lovhjemmel, bør det i alle fall klargjøres hvor langt en mener ordensstraff kan ilegges uten lovhjemmel, utover en henvisning til «mildere disiplinærreaksjoner».

Samferdselsdepartementet anser det som nødvendig å videreføre en regel om ordensstraff og anfører i sitt høringssvar:

Jernbaneverket mener det ved en forskriftshjemmel bør åpnes adgang for fortsatt bruk av disiplinærreaksjoner tilsvarende dagens ordensstraffer. Jernbaneverket har en del arbeidstakere med avholdsplikt innenfor sikkerhetstjeneste. Ved brudd på avholdsplikten benyttes i dag ofte nedsettelse i stilling, og Jernbaneverket har behov for en slik mulighet fortsatt.

Regjeringsadvokatensavner en vurdering av behovet for ileggelse av ordensstraff begrunnet i hensynet til forvaltningens offentlige funksjon. Når det gjelder spørsmålet om ordningen bør videreføres for embetsmenn, uttaler Regjeringsadvokaten:

For embetsmenn vil det i praksis være slik at det bare er skriftlig irettesettelse som er aktuelt som ordensstraff. Problemstillingen blir da om det er behov for en ordning der reaksjonen markeres gjennom et formelt vedtak i form av en ordensstraff, truffet av den myndighet som følger av tjml § 17 nr 2. Det er grunn til å anta at en slik reaksjon i offentligheten - og trolig også av sakens parter - oppfattes som mer alvorlig enn en mer uformell skriftlig advarsel. Det er på det rene at adgangen til å ilegge ordensstraff benyttes i praksis, og det bør foretas en nærmere vurdering av hvilke ulemper en opphevelse av bestemmelsen medfører. Ikke minst bør det utredes om en «alminnelig» skriftlig irettesettelse vil fylle den funksjonen ordensstraffen i dag har. Det er vanskelig å se at det faktum at embetsmenn eventuelt vil være den eneste gruppe arbeidstakere som kan ilegges disiplinærreaksjonen ordensstraff, er noen god begrunnelse for å oppheve ordningen.

11.6.4 Vurdering av enkelte sider ved ordensstraffinstituttet

Arbeids- og sosialdepartementet foreslår i Ot. prp. nr. 49 (2004-2005) under punkt 20.4.5 på side 252 at ordningen oppheves. Departementet legger til grunn at ordensstraff er en gammeldags reaksjonsform som neppe tjener noe reelt formål ved siden av oppsigelse og avskjed når arbeidsgiver benytter seg av adgangen til å gi en forutgående advarsel.

Høringsinstansene ble av Moderniseringsdepartementet spurt om det er behov for en lovhjemmel som sikrer at man i forskrift kan gi nærmere regler om disiplinærreaksjoner i statlige virksomheter.

Departementet legger til grunn at mellom 3 og 5 høringsinstanser av ialt 62 ønsker videreført en bestemmelse om ordensstraff. Ordningen er fortsatt i bruk i politi- og lensmannsetaten, kriminalomsorgen og innenfor sikkerhetstjenesten i Jernbaneverket.

Formålet med ordensstraffbestemmelsen har vært å gi arbeidsgiver en mulighet til å reagere med disiplinærreaksjoner overfor uønsket adferd i tjenesten. Når bestemmelsen i § 14 foreslås opphevet, vil ikke lenger arbeidsgiver ha denne muligheten. Arbeidsgiver må i stedet bruke en mildere reaksjonsform i form av en advarsel.

En skriftlig advarsel vil etter departementets syn være tilnærmet lik den reaksjon som i tjenestemannsloven § 14 nr. 2 tredje ledd omtales som en alminnelig tjenestlig tilrettevisning. En slik tilrettevisning er ikke ordensstraff. Den har som formål å påpeke en arbeidstakers uønskede adferd, eventuelt også opplyse om at gjentakelser vil kunne få alvorligere følger.

Hensynet til forvaltningens offentligrettslige funksjoner har også vært brukt som begrunnelse for ordensstraffinstituttet i statlig sektor. I Ot. prp. nr. 44 (1976-77) side 23 uttalte daværende Forbruker- og administrasjonsdepartementet:

Spørsmålet om behovet for ordningen med ordensstraffer må således vurderes i nær sammenheng med de regler som er fastsatt for oppsigelse og avskjed. Jo sterkere tjenestemennene er beskyttet mot oppsigelse eller avskjed, desto større grunn vil behovet være for andre reaksjonsmidler overfor tjenesteforseelser.

Etter Moderniseringsdepartementets syn er ikke behovet for ordensstraffinstituttet like sterkt som tidligere. Tjenestemannslovens stillingsvernsregler er foreslått opphevet og erstattet av oppsigelsesreglene i arbeidsmiljøloven. Oppsigelsesreglene i staten blir i så fall sammenfallende med reglene i kommunal og privat sektor.

For de mer alvorlige forsømmelser vil arbeidsgiver kunne gå til suspensjon og avskjed. For mindre forsømmelser vil vanligvis advarsel måtte gis før arbeidsgiver går til oppsigelse.

Noen høringsinstanser har gitt uttrykk for et fortsatt behov for å kunne gi ordensstraff. Dette gjelder i statlige virksomheter av stor samfunnsmessig betydning, som bl. a. politi- og lensmannsetaten og kriminalomsorgen. Departementet finner likevel ikke grunn til å videreføre bestemmelsen kun av hensyn til særskilte grupper av ansatte i staten. Departementet har det syn at eventuelle mildere disiplinærreaksjoner vil kunne ha grunnlag i reglement eller instruks. Som mildere reaksjonsform er skriftlig irettesettelse uavhengig av om den inneholder en advarsel eller ikke. For mer inngripende reaksjoner som f. eks. å sette en tjenestemann ned i lavere stilling, må eventuell lovhjemmel i særlovgivningen vurderes.

Departementet reiste også spørsmål i høringen om ordningen med ordensstraff burde oppheves for embetsmenn. Det er kun Regjeringsadvokaten som har kommentert dette. Han ber departementet vurdere mulige behov for videreføring av bestemmelsene om ordensstraff. I praksis er det slik at det kun er skriftlig irettesettelse som er aktuell som ordensstraff for embetsmenn.

Etter departementets syn er det ikke grunn til å opprettholde denne ordningen kun for embetsmenn. Departementet er enig med Justisdepartementet i at det ikke foreligger grunner til å forskjellsbehandle embetsmenn og øvrige statsansatte når det gjelder ordensstraff.

11.7 Suspensjon

11.7.1 Gjeldende rett og forholdet til ny arbeidsmiljølov

Suspensjon vil si at en arbeidstaker med øyeblikkelig virkning fjernes midlertidig fra tjenesten. Arbeidstakeren har ikke rett til å utføre sitt arbeid eller å oppholde seg på arbeidsstedet. Arbeidstakers plikt til å levere arbeidsytelsen oppheves for en tidsbegrenset periode. Enkelte andre plikter arbeidstakeren har, som f. eks. taushetsplikt og lojalitetsplikt, består i suspensjonstiden. Arbeidstakeren kan ta seg annet arbeid i suspensjonstiden.

Tjenestemannsloven inneholder i dag en bestemmelse om suspensjon av embets- eller tjenestemann. I tillegg bestemmer Grunnloven i § 22 annet ledd uttrykkelig at Kongen kan suspendere «uavsettelige» embetsmenn, som da i så fall straks må tiltales for domstolene. Kongen kan ikke avskjedige denne gruppen embetsmenn, det kan bare gjøres av domstolene. Arbeidsmiljøloven inneholder ingen regel om suspensjon. Imidlertid er det lagt til grunn, både i rettspraksis og teori, at man også utenfor statlig sektor kan suspendere arbeidstakere. Det vil da normalt bli krevd at det foreligger forhold som kan gi grunnlag for avskjed og at det er nødvendig, ut fra virksomhetens interesser og behov, at arbeidstakeren stenges ute fra arbeidsplassen.

En lovhjemmel for suspensjon i statstjenesten har vært tatt inn i alle de tre tjenestemannslovene. Da embetsmenn ble ført inn under tjenestemannsloven av 1983, ble lovhjemmelen utvidet til også å omfatte embetsmenn.

Etter tjenestemannsloven § 16 kan embets- eller tjenestemann suspenderes dersom tjenestens tarv krever det, og det er grunn til å anta at vedkommende har gjort seg skyldig i adferd som kan føre til avskjed etter tjenestemannsloven § 15. Dette er tilfelle dersom embets- eller tjenestemannen har vist grov uforstand i tjenesten eller grovt har krenket sine tjenesteplikter eller trass i skriftlig advarsel eller irettesettelse gjentatt har krenket sine tjenesteplikter. Videre dersom embets- eller tjenestemannen ved utilbørlig adferd i eller utenfor tjenesten viser seg uverdig til sin stilling eller bryter ned den aktelse eller tillit som er nødvendig for stillingen.

Dersom det ikke lenger foreligger slik grunn som tjenestemannsloven § 16 krever, skal suspensjonen straks oppheves. Det samme gjelder dersom innledet straffeforfølgning innstilles eller avskjedssak for domstolene trekkes tilbake.

Suspensjonen skal videre oppheves hvis vedtak om avskjed ikke er truffet innen seks måneder. Dersom det er reist tiltale for adferd som kan begrunne avskjed etter § 15, eller kan medføre tjenestens tap som straff, eller det er reist sivilt søksmål til fradømmelse av stillingen etter straffelovens ikrafttredelseslov § 10, kan suspensjonen forlenges med inntil seks måneder om gangen til saken er endelig avgjort. Suspensjonen kan også forlenges med inntil seks måneder om gangen om embets- eller tjenestemannen har en særlig betrodd stilling, og det ville virke skadelig for tjenesten om vedkommende gjenopptok arbeidet før avgjørelse er truffet eller vedkommende kan forspille bevis som trengs ved avgjørelse av avskjedssaken. Hvis det er truffet vedtak om suspensjon, skal avskjedssaken fremmes uten unødig opphold.

I stedet for suspensjon kan tjenestemenn, samt embetsmenn ved regjeringens kontorer, i forsvaret eller utenrikstjenesten midlertidig overføres til annen, mindre betrodd tjeneste. For slik overføring gjelder reglene som for suspensjon tilsvarende.

Inntil det foreligger avskjedsvedtak, har en suspendert embets- eller tjenestemann krav på stillingens lønn. Påklages vedtaket har tjenestemannen rett til stillingens lønn inntil det er fattet vedtak i klagesaken. I embets- og tjenestemannens lønn kan det gjøres fradrag for inntekt vedkommende måtte få ved å ta annet arbeid i suspensjonstiden.

Suspensjon av offentlig tjenestemann er enkeltvedtak etter forvaltningsloven § 2 annet ledd, og forhåndsvarsel skal derfor i utgangspunktet gis etter denne lovens § 16. Retten til å uttale seg muntlig etter tjenestemannsloven § 18 gjelder imidlertid ikke suspensjonstilfellene. I samsvar med tjenestemannsloven § 19 og forvaltningslovens regler, kan en tjenestemann påklage vedtak om suspensjon. Videre kan det reises søksmål for å få prøvd lovligheten av klageinstansens vedtak. Etter tjenestemannslovens regler kan det ikke ytes erstatning for tort og svie ved urettmessig suspensjon.

Vedtak om suspensjon av embetsmenn og overføring av embetsmenn til annen tjeneste etter tjenestemannsloven § 16 treffes av Kongen i statsråd. Tilsvarende gjelder tjenestemenn som er beskikket av Kongen i statsråd. Vedtak om suspensjon av andre tjenestemenn treffes av tilsettingsorganet, med mindre det ved reglement for virksomheten er bestemt at vedtaket skal treffes av et innstillingsråd. Det kan også bestemmes ved reglement at vedtaket skal treffes av et kollegialt styre eller et sentralt tilsettingsråd. Vedtak om suspensjon eller overføring til annen tjeneste kan også treffes av foresatt tjenestemyndighet dersom saken krever særlig rask avgjørelse.

11.7.2 Forslag om ny generell bestemmelse om suspensjon

I Ot. prp. nr. 49 (2004-2005) under punkt 20.4.6 på side 252 foreslår Arbeids- og sosialdepartementet å lovfeste en generell regel om suspensjon.

Som følge av at Kongen i forskrift kan fastsette at embetsmenn ikke skal omfattes av den nye arbeidsmiljøloven har departementet vurdert å videreføre suspensjonsinstituttet for embetsmenn.

11.7.3 Høringsuttalelsene

Det er ikke kommet inn høringsuttalelser til departementets forslag om en videreføring av suspensjonsbestemmelsen i tjenestemannsloven § 16 for embetsmenn.

11.7.4 Moderniseringsdepartementets lovforslag

Som følge av at ny generell bestemmelse om suspensjon ikke vil bli gjort gjeldende overfor embetsmenn foreslår departementet å videreføre gjeldende suspensjonsbestemmelse i tjenestemannsloven § 16 for embetsmenn i utkastet til ny embets- og tjenestemannslov. Det foreslås enkelte mindre språklige endringer for å lette forståelsen av bestemmelsen. Rettsavgjørelser og forvaltningspraksis knyttet til gjeldende suspensjonsbestemmelse vil således fortsatt være relevant i forhold til lovforslagets § 11.

Departementet lovforslag:

§11 Suspensjon

(1) Dersom tjenestens tarv krever det, kan en embetsmann med øyeblikkelig virkning fjernes midlertidig fra sin stilling (suspenderes) når det er grunn til å anta at vedkommende har gjort seg skyldig i adferd som kan føre til avskjed etter § 10 første ledd bokstav c eller d. Foreligger ikke lenger slik grunn, skal suspensjonen straks oppheves. En suspensjon skal også oppheves om innledet straffeforfølgning innstilles eller avskjedssak for domstolene trekkes tilbake.

(2) Suspensjon skal videre oppheves om vedtak om avskjed ikke er truffet innen seks måneder. Dersom det er reist tiltale for adferd som kan begrunne avskjed etter § 10 første ledd bokstav c eller d, eller kan medføre tjenestens tap som straff, eller det er reist sivilt søksmål til fradømmelse av stillingen etter straffelovens ikrafttredelseslov § 10, kan suspensjonen forlenges med inntil seks måneder om gangen til saken er endelig avgjort. Suspensjonen kan også forlenges med inntil seks måneder om gangen hvis embetsmannen har en særlig betrodd stilling og det ville virke skadelig for tjenesten om vedkommende gjenopptok arbeidet før avgjørelse er truffet, eller vedkommende kan forspille bevis som trengs ved avgjørelse av avskjedssaken.

(3) Dersom det er truffet vedtak om suspensjon, skal avskjedssaken fremmes uten unødig opphold.

(4) I stedet for suspensjon kan embetsmenn ved regjeringens kontorer, i Forsvaret eller utenrikstjenesten midlertidig overføres til annen, mindre betrodd tjeneste. For slik overføring gjelder de samme regler som for suspensjon.

(5) Inntil det foreligger avskjedsvedtak, har en suspendert embetsmann krav på stillingens lønn. I embetsmannens lønn kan det gjøres fradrag for inntekt vedkommende måtte få ved å ta annet arbeid i suspensjonstiden.