14 Saksbehandlingsregler

14.1 Gjeldende rett etter tjenestemannsloven § 18

Avgjørelser om oppsigelse, avskjed, ordensstraff og suspensjon av embets- eller tjenestemann er enkeltvedtak etter forvaltningsloven § 2 annet ledd. Dette innebærer at arbeidstaker kan kreve begrunnelse for vedtaket etter forvaltningsloven § 24 første ledd. Arbeidstaker kan også påklage vedtaket etter lovens kapittel VI. Se også tjenestemannsloven § 19 nr. 1 som sier hvem som er klageinstans i slike saker. Forvaltningsloven § 16 om forhåndsvarsel og retten til å la seg bistå med advokat eller annen fullmektig etter forvaltningsloven § 12 gjelder også. Av tjenestemannsloven § 18 nr. 1 fremgår det at embets- og tjenestemann, i tillegg til sine rettigheter etter forvaltningsloven, har rett til å forklare seg muntlig for den myndighet som skal avgjøre saken.

14.2 Høringsinstansenes syn

Hovedsammenslutningene LO Stat, YS Statog UHO støtter ikke Arbeidslivslovutvalgets forslag om å harmonisere stillingsvernsreglene for tjenestemenn med øvrige arbeidstakere. De er videre kritiske til at det innføres like saksbehandlingsregler, herunder at klageadgangen i oppsigelses- og avskjedssaker foreslås fjernet. Disse hovedsammenslutninger fremholder:

Bortfall av tilsettingsorganet må i oppsigelses- og avskjedssaker også ses i sammenheng med bortfallet av klageretten og svekkelsen av stillingsvernet. Forslagene, sett i sammenheng, innebærer at terskelen for oppsigelser senkes, avgjørelsen om oppsigelse kan treffes av en person og det vil ikke være mulighet for å overprøve avgjørelsen ved klage. Tjenestemannen kan i mangel av klageadgang bli henvist til en kostbar og tidkrevende rettsprosess for å få prøvet sin rett.

Det er grunn til å minne om at Forvaltningskomiteen i sin tid la til grunn at klageretten har til formål å sikre riktige vedtak og trygge den enkeltes rett: «den er et ledd i forvaltningens egen interne kontroll med sine avgjørelser». (Innstilling fra Forvaltningskomiteen, 1958 side 243.)

Vi mener bortfall av klageretten innebærer en fare for rettssikkerheten til den enkelte og åpner opp for en vilkårlighet i saksbehandlingen.

Justisdepartementetønsker å opprettholde en to-instans behandling i oppsigelses- og avskjedssaker, og sier at dette vil være en rettsikkerhetsgaranti for den ansatte som sikrer at arbeidsgiver treffer riktige avgjørelser. En to-instansbehandling vil etter Justisdepartementets oppfatning, også øke terskelen for søksmål, da terskelen for å gå til rettssak vil være høyere dersom to instanser har kommet til samme resultat.

14.3 Departementets vurderinger

14.3.1 Saksbehandlingsregler for tjenestemenn

Arbeidslivslovutvalget la til grunn at dersom tjenestemannslovens oppsigelsesbestemmelser oppheves og statsansattes stillingsvern harmoniseres med privat- og kommunalansattes stillingsvern, bør også saksbehandlingsreglene harmoniseres. Utvalget foreslo å innføre samme regler for statsansatte, som man har for kommunalt ansatte. Oppsigelse og avskjed i statlig sektor skal fortsatt være enkeltvedtak etter forvaltningsloven. Utvalget foreslo imidlertid å unnta oppsigelse og avskjed fra forvaltningsloven kapittel VI (§§ 28-34) om klage og omgjøring. Se NOU 2004:5 punkt 15.10.3 side 352. Dette skulle gjøres ved at det ble tatt inn en presisering i forvaltningsloven § 3 annet ledd tredje punktum.

Arbeids- og sosialdepartementet går noe lengre i lovproposisjonen, da det også foreslås at bestemmelsene om forhåndsvarsel i forvaltningsloven § 16 ikke skal gjelde for tjenestemenn.

Arbeids- og sosialdepartementet foreslår at reglene om drøfting i utkastets § 15-1 skal erstatte reglene i tjenestemannsloven § 18 nr. 1 om tjenestemannens rett til å forklare seg muntlig for den myndighet som skal avgjøre saken. Departementet foreslår dessuten at man i lovutkastets § 1-2 tredje ledd gir Kongen fullmakt til å avgjøre om og i hvilken utstrekning arbeidsmiljølovens bestemmelser i kapittel 14 og 15 om ansettelse og opphør av arbeidsforhold og § 16-3 om reservasjonsrett skal gjelde for embetsmenn og tjenestemenn som beskikkes av Kongen i statsråd.

Etter Moderniseringsdepartementets syn har klageordningen i staten både fordeler og ulemper. Ordningen med en to-instans behandling av vedtak om oppsigelse og avskjed medfører ofte at slike saker tar lang tid, med den usikkerhet dette innebærer for tjenestemannen. En avskjed vil ikke kunne iverksettes før klagefristen er ute. Dette medfører ofte at vedkommende arbeidstaker også blir suspendert. Et suspensjonsvedtak vil også være et enkeltvedtak etter forvaltningsloven § 2 annet ledd med den følge at også dette vedtaket er gjenstand for klage.

På den annen side er klageordningen en rettssikkerhetsgaranti. Når en oppsigelses- eller avskjedssak i staten skal behandles i to instanser innebærer dette at saken blir undergitt en grundig saksbehandling. Dette betyr igjen at risikoen for søksmål reduseres.

Departementet kan ikke se at forslaget innebærer at rettssikkerhetsgarantier går tapt. De ulovfestede regler om saklig og forsvarlig saksbehandling vil fortsatt gjelde. Retten til å la seg bistå med advokat eller annen fullmektig etter forvaltningsloven § 12 vil fortsatt gjelde. Retten til å kunne forklare seg muntlig etter tjenestemannsloven § 18 nr. 1, vil for tjenestemenn erstattes av reglene om drøfting i den nye arbeidsmiljøloven § 15-1.

14.3.2 Saksbehandlingsregler for embetsmenn

Vedtak om avskjed for embetsmenn vil fortsatt omfattes av forvaltningsloven § 2 annet ledd. Begrunnelsesplikten vil dermed være opprettholdt ved at forvaltningsloven § 24 fortsatt skal gjelde for embetsmenn. Nåværende rett etter tjenestemannsloven § 18 nr. 1 til å forklare seg muntlig for den myndighet som skal avgjøre saken, videreføres i lovforslagets § 11 første ledd. I punkt 14.3.1 ovenfor fremgår det at forvaltningsloven § 16 om forhåndsvarsel ikke skal gjelde ved oppsigelse og avskjed av tjenestemenn. Reglene om forhåndsvarsel skal imidlertid fortsatt gjelde for embetsmenn. Dette er sikret i lovutkastet § 11 første ledd annet punktum.

I høringsbrevet foreslo departementet å videreføre bestemmelsen om bevisopptak i tjenestemannsloven § 18 nr. 3.

Regjeringsadvokaten anfører i sin høringsuttalelse at det er uheldig at man i tjenestemannsloven har en bestemmelse som kan fungere som en ren treneringsmekanisme i avskjedssaker for embetsmenn. Det er heller ingen gode grunner for at embetsmenn skal ha denne særlige rettigheten. Departementet har merket seg Regjeringsadvokatens uttalelse, men har kommet til at bestemmelsen bør videreføres. Hovedgrunnen til dette er at stillingsvernet, herunder prosessuelle bestemmelser, bør videreføres inntil embetsmannsordningen i Norge er nærmere vurdert.

14.3.3 Moderniseringsdepartementets lovforslag

§ 13 Saksbehandlingsregler

(1) Embetsmann har rett til å forklare seg muntlig for vedkommende departement hvis departementet vil fremme forslag om avskjed. Embetsmann skal varsles før vedtak treffes og gis anledning til å uttale seg skriftlig innen en nærmere angitt frist.

(2) Når spørsmål om avskjed er tatt opp av den myndighet som forbereder eller avgjør saken, kan embetsmann kreve bevisopptak etter domstolloven § 43 annet ledd.