9 Ansettelse

9.1 Innstilling og ansettelse i staten - gjeldende rett

9.1.1 Innstilling - tjenestemannsloven § 4

I gjeldende tjenestemannslov er det i §§ 4 og 5 fastsatt hvordan man skal gå frem ved ansettelser. Ansettelsesordningen i staten kjennetegnes ved en to-trinns behandling. Utgangspunktet er at det ved alle ansettelser i staten skal være avgitt et forslag til ansettelse før saken avgjøres av den myndighet som har rett til å treffe vedtak. Forslaget til ansettelse i prioritert rekkefølge kalles i § 4 for «innstilling». Ordningen med innstilling i ansettelsessaker har vært begrunnet med rettssikkerhetshensyn, og er ansett som en sikkerhet mot vilkårlighet ved ansettelser i staten.

Lovens § 4 inneholder bestemmelser om innstillingsmyndighet. En innstilling er et formelt forslag fra et innstillingsorgan overfor det organ som skal treffe vedtak om hvem som bør ansettes i den ledige stillingen. Paragraf 4 nr. 4 inneholder en bestemmelse som sier at dersom det er flere kvalifiserte søkere til en stilling, skal vanligvis tre søkere innstilles i den rekkefølge de bør komme i betraktning.

I § 4 nr. 1 er det gitt regler om adgang for Kongen til å fastsette regler om hvem som skal gi tilråding om innstilling til utnevning eller konstitusjon av embetsmann. Denne myndighet er delegert til vedkommende fagdepartement. Disse reglene gjelder tilsvarende når Kongen beskikker (fast eller midlertidig) en tjenestemann. En formell innstilling foreligger ikke i slike saker før saken foredras av vedkommende statsråd for Kongen i statsråd.

Av § 4 nr. 2 fremgår det at et innstillingsråd eller nærmeste foresatte tjenestemyndighet skal gi innstilling når en tjenestemann skal ansettes. Hvem som har innstillingsmyndighet i den enkelte virksomhet skal fastsettes i reglement.

Et innstillingsråd er et kollegialt organ bestående av representanter fra administrasjonen og fra tjenestemannsorganisasjonene. I et innstillingsråd skal nærmeste foresatte myndighet være medlem og det skal bestå av like mange ordinære representanter for tjenestemennene som for administrasjonen. I tillegg skal administrasjonen oppnevne formannen. Dette innebærer at arbeidsgiver vil ha flertall i rådet.

Dersom nærmeste foresatte er medlem at et styre eller et råd som har ansettelseskompetansen, skal vedkommende ikke gi egen innstilling. I stedet gis da et «forslag til tilsetting». Et slikt forslag er mer uformelt enn en innstilling. Forslaget binder ikke ansettelsesmyndighetens valgmuligheter, slik at regelen om uenighet mellom innstillingsorganet og vedtaksorganet ikke kommer til anvendelse. Forskrift om partsoffentlighet i saker om tilsetting i den offentlige forvaltning av 21. november 1980 §§ 4 og 6 gir søkerne rett til innsyn i innstillingen og søknadene med vedlegg til de søkere som er innstilt. Det har vært lagt til grunn at disse bestemmelsene ikke får direkte anvendelse på «forslag om tilsetting». Etter dagens ordning gis likevel denne bestemmelsen ofte tilsvarende anvendelse gjennom egen bestemmelse i virksomhetens personalreglement. Etter departementets forslag til nye ansettelsesregler for tjenestemenn, vil det ikke være nødvendig å gi innstilling før en ansettelse foretas.

Paragraf 4 nr. 5 inneholder også en komplisert regel om de situasjoner hvor det er uenighet mellom innstillingsorganet og vedtaksorganet. Som nevnt ovenfor får denne regelen bare anvendelse der hvor det foreligger en formell innstilling, ikke ved «forslag til tilsetting».

9.1.2 Ansettelse av tjenestemann - tjenestemannsloven § 5

Lovens § 5 inneholder nærmere regler om ansettelse av tjenestemenn. Paragrafen regulerer ikke utnevnelse og konstitusjon av embetsmenn. Dette er regulert i Grunnloven § 21.

I § 5 nr. 1 fastslås det at en tjenestemann ansettes av Kongen, eller om Kongen fastsetter det, av et departement, et kollegialt styre for en virksomhet eller gruppe av virksomheter, eller av et «tilsettingsråd». Fremgangsmåten ved ansettelse fastsettes ved reglement.

I et tilsettingsråd skal det, i likhet med innstillingsråd etter § 4, være like mange representanter for tjenestemennene som for administrasjonen. I tillegg oppnevner administrasjonen formannen. Det fastsettes i reglement hvordan tilsettingsrådet ellers skal sammensettes og hvordan oppnevning skal skje.

Hvis det er uenighet om en ansettelse, kan hvert medlem av rådet kreve saken avgjort av vedkommende departement eller av det organ som er bestemt i reglement. Kravet skal grunngis skriftlig. Den som avgjør saken, kan da bare velge mellom de søkerne som noen av vedtaksorganets medlemmer vil ansette.

I § 5 nr. 4 omtales situasjonen hvor det er en eller flere søkere som kan hevde «ekstern» fortrinnsrett til den ledige stillingen, og vedtaksorganet vil ansette en annen. Da skal saken bringes inn for Kongen eller den han bestemmer. Med hjemmel i denne lovbestemmelsen er det gitt forskrift om et sentralt råd: Tilsettingsrådet for overtallige arbeidstakere i staten.

I § 5 nr. 5 er det understreket at den som ansettes skal gis skriftlig underretning om tilsettingen, og underretningen skal opplyse om eventuelle særlige vilkår som måtte være fastsatt. Ved midlertidig ansettelse må underretningen dessuten inneholde opplysning om varighet eller om hvilket oppdrag som skal utføres. Bestemmelsen utfylles nå av reglene i arbeidsmiljøloven §§ 55 A - 55 E.

Av forvaltningsloven § 2 annet ledd fremgår det at en avgjørelse som gjelder ansettelse av offentlig tjenestemann regnes som enkeltvedtak. Imidlertid bestemmes det i lovens § 3 annet ledd at vedtak i ansettelsessaker i alle tilfelle er unntatt fra reglene om begrunnelse i §§ 24-25, reglene om klage i §§ 28-34 og reglene om omgjøring i § 35 tredje ledd, om ikke vedkommende forvaltningsorgan bestemmer noe annet. Dersom en søker til en ledig stilling i offentlig tjeneste mener seg forbigått, kan vedkommende således ikke klage med hjemmel i forvaltningsloven, men må enten reise søksmål for domstolene eller bringe saken inn for Sivilombudsmannen.

9.2 Ansettelse - forslag til ny ordning

9.2.1 Høringsrapporten

Som departementet fremholdt i høringsrapporten eksisterer det et behov for å vurdere reglene om ansettelse i staten. Disse er omstendelige og innebærer at en ansettelsessak er både tidkrevende og legger beslag på store ressurser. Dessuten kan man stille spørsmål om det er reelle grunner for at reglene om ansettelse i ordinære stillinger i staten bør være mer omstendelige enn ansettelser i privat og kommunal sektor.

I denne sammenheng bør det både vurderes om det er enkelte grunnleggende prinsipper som bør videreføres og hvorvidt ansettelsesprosedyrene kan forenkles i forhold til gjeldende ordning. Man kan også stille spørsmålet om ansettelsesreglene i staten bør være hjemlet i formell lov.

Tradisjonelt har det vært lagt til grunn at enkelte prinsipper bør danne basis for ansettelser i statlig sektor. Dette gjelder særlig saksbehandlingsregler utledet av prinsippet om god forvaltningsskikk og andre grunnleggende forvaltningsrettslige normer.

Forvaltningsloven fastslår i § 2 annet ledd at avgjørelser som gjelder ansettelse, oppsigelse, suspensjon, avskjed eller forflytting av offentlig tjenestemann, regnes som enkeltvedtak. Det samme gjelder vedtak om å ilegge offentlig tjenestemann ordensstraff eller tilstå ham pensjon. Avgjørelser som nevnt omfattes dermed i utgangspunktet av forvaltningsloven kap. II - VI som omtaler habilitet, alminnelige regler om saksbehandlingen, saksforberedelse, begrunnelse, underretning, klage og omgjøring. Imidlertid er det gjort enkelte unntak i lovens § 3 annet ledd. Vedtak i ansettelsessaker er, som nevnt ovenfor, unntatt fra reglene om begrunnelse i §§ 24 - 25, reglene om klage i §§ 28 - 34 og reglene om omgjøring i § 35 tredje ledd.

Etter langvarig praksis har man i statlig personalforvaltning også lagt til grunn et prinsipp om en todelt ansettelsesprosess. Man har hittil ment at ingen enkeltperson skulle ha myndighet til å ansette arbeidstakere i statlige virksomheter. Dette har ført til at egne forvaltningsorganer er blitt gitt henholdsvis innstillende myndighet og vedtaksmyndighet.

Tjenestemannsloven bygger dessuten på det prinsipp at ansettelse av arbeidstakere i staten kan foretas av kollegiale organer hvor representanter for de ansatte er medlemmer. Disse reglene er slått fast i tjenestemannsloven §§ 4 og 5.

Departementet ga i høringsrapporten uttrykk for at gjeldende ordning når det gjelder ansettelser i statlige virksomheter er for komplisert. Dette kommer blant annet til uttrykk i forbindelse med departementets arbeid med stadfestelse av personalreglementer for statlige virksomheter. Det vises her til omtalen av reglementer i punkt 16.4.

Som nevnt ovenfor blir spørsmålet om staten har behov for å ha regler om ansettelse i formell lov for å ivareta grunnleggende hensyn, eller om staten kan ha tilnærmet samme ansettelsesordning som den man har i privat sektor.

Argumenter kan anføres for begge disse standpunktene. Departementet la i høringsrapporten til grunn at modernisering innenfor statlig sektor, samt delegering og ansvarliggjøring av de statlige virksomhetene, burde tillegges avgjørende vekt.

Departementet foreslo videre i høringsrapporten at dagens bestemmelse i § 4 nr. 1, om at Kongen kan fastsette regler om hvem som skal gi tilråding om innstilling til utnevning eller konstitusjon, videreføres i ny lov. Bestemmelsen gjelder uttrykkelig bare embetsmenn. I praksis har man imidlertid lagt til grunn at bestemmelsen må gjelde tilsvarende når Kongen beskikker (faste eller midlertidige) tjenestemenn. Departementet mener at dette bør sies uttrykkelig i loven og foreslo at også beskikkelser omtales i lovbestemmelsen.

Departementet foreslo at dagens regel, om at Kongen kan gi alminnelige retningslinjer for hvordan ansettelsesretten skal benyttes, burde videreføres. Denne myndighet er idag delegert til Moderniseringsdepartementet.

Lovforslaget som ble sendt på høring la følgende hovedprinsipper til grunn for ny ansettelsesordning:

• Ansettelsesmyndigheten legges til arbeidsgiver i vedkommende statlige virksomhet. Begrepet virksomhet skal etter lovforslaget defineres i reglement.

• Forslaget til ansettelse bør som hovedregel omfatte flere søkere, på samme måte som nåværende innstilling.

• De berørte organisasjoner som har forhandlingsrett etter tjenestetvistloven, eventuelt et nærmere bestemt utvalg av disse, gis uttalerett om ansettelsen ved å få rett til å få seg forelagt forslaget. Departementet la i høringsrapporten til grunn, at nåværende bestemmelse knyttet til oppnevning av tjenestemannsrepresentanter til innstillings- og tilsettingsråd, kunne være en fornuftig avgrensning. Denne bestemmelsen fastsetter at en organisasjon må ha minst 25 % av de organiserte tjenestemennene i tjenestemannsgruppen som medlemmer for at den skal kunne utpeke representanter. Det vil si samme ordning som fremgår av Reglement for personalforvaltningen i departementene av 25. september 1998 § 7. Organisasjonene får på denne måte direkte påvirkningsmuligheter ved ansettelse, og vil derved kunne bidra til en saklig og forsvarlig saksbehandling. Organisasjonene gis ved denne ordningen en uttalerett ved ansettelser. Hvordan denne retten skal gjennomføres i den enkelte virksomhet fastsettes i reglement.

• Reglementsbestemmelser vil kunne innebære at uttaleretten legges til utpekte representanter for vedkommende forhandlingsberettigede tjenestemannsorganisasjon, på samme måte som man idag oppnevner de ansattes representanter i innstillingsrådene.

• Lovforslaget er heller ikke til hinder for, at man i reglementet gir den eller de berørte forhandlingsberettigede tjenestemannsorganisasjoner som sådan, uttaleretten. I slike tilfeller vil forvaltningslovens regler om taushetsplikt gjelde for de tjenestemenn som får seg forelagt ansettelsessaken. Departementet vil fastsette nærmere retningslinjer for hvordan uttaleretten bør reguleres i reglement.

• Lovforslaget bygger på at reglementer ikke lenger skal stadfestes av Moderniseringsdepartementet, og at man i de enkelte statlige virksomheter blir enige om hva som skal stå i et reglement. Det sentrale poeng ved forslaget til reglementsordning er at det kun er de tilfeller hvor uttrykket reglement positivt er nevnt i loven, at overordnet myndighet (fagdepartement) skal avgjøre spørsmålet. Det er kun hvor det er uenighet om hva som skal stå i lovpålagte reglementsbestemmelser at overordnet myndighet får avgjørelsesmyndighet. Forslaget innebærer at alle andre spørsmål vedrørende reglementet fastsettes i den enkelte virksomhet. Dersom arbeidsgiver og de forhandlingsberettigede tjenestemannsorganisasjoner ikke blir enige om hva som skal stå i reglementet, avgjør arbeidsgiver spørsmålet.

Departementet la i høringsrapporten til grunn at forslaget til ansettelse normalt skal omfatte tre søkere såfremt man har kommet til at det ut fra kunngjøringen er tre kvalifiserte søkere til stillingen. Bestemmelser om dette må inntas i reglement for virksomheten.

Departementet la videre til grunn at ordningen med utvidet søkerliste etter partsoffentlighetsforskriftens § 2 (forskrift 21. november 1980 nr. 13 om partsoffentlighet i saker om tilsetting i den offentlige forvaltning) burde videreføres, og at søkere til statlige stillinger burde få den samme innsynsrett i saksdokumentene som i dag. Det ble forutsatt at bestemmelsen i lov 19. juni 1970 nr. 69 om offentlighet i forvaltningen (offentlighetsloven) § 6 nr. 4 om offentlig søkerliste, fortsatt skal gjelde.

Departementet la videre i høringsrapporten til grunn at det i reglement også bør fremgå at de tjenestemenn som tar del i saksbehandlingen er omfattet av habilitets- og taushetsreglene i forvaltningsloven. Lovens kapittel II og kapittel III forutsettes å gjelde for arbeidsgiver og for de tjenestemannsrepresentanter som får innsyn i ansettelsessaken. Det burde også fastsettes i reglement at kun en eller to personer i vedkommende tjenestemannsorganisasjon skal få innsyn i forslaget til ansettelse.

Departementet understreket i høringsrapporten at ordningen tar sikte på å være fleksibel. De statlige virksomheter som ønsker å videreføre nåværende ordning med personlig oppnevnte tjenestemannsrepresentanter kan gjøre dette. Disse får i så fall uttalerett i samsvar med lovforslagets § 6 tredje ledd. Dette må i så fall fastsettes i reglement for virksomheten.

Forslaget åpnet imidlertid også for en betydelig forenkling av saksbehandlingen ved ansettelse. Det vil være innenfor lovens ramme at virksomhetens ledelse selv utarbeider et forslag til ansettelse og forelegger dette direkte for de berørte tjenestemannsorganisasjoner før ansettelsesvedtak treffes. Lovforslaget krever kun at det foreligger et saklig begrunnet forslag til ansettelse som legges frem for den/de aktuelle tjenestemannsorganisasjoner til uttalelse før arbeidsgiver foretar ansettelsen. Departementet legger til grunn at det i reglementet skal fremgå at det er kun særlig utpekte representanter for de organisasjoner som har medlemmer i den aktuelle tjenestemannsgruppe som skal ha uttalerett.

Ansettelsesmyndigheten vil, innenfor de gjeldende regler om delegasjon, kunne legges til en personal- eller administrasjonssjef. Forslaget som ble sendt på høring innebærer også at den enkelte statlige virksomhet kan gå bort fra ordningen med personlig oppnevnte tjenestemannsrepresentanter fra de forhandlingsberettigede tjenestemannsorganisasjoner, og i stedet forholde seg til organisasjonen som sådan.

Nærmere regler om saksbehandlingen, herunder hvem som har rett til å uttale seg om hvilken søker som bør ansettes samt andre saksbehandlingsregler, forutsettes fastsatt i reglement. Hvilke bestemmelser reglementet skal inneholde vil etter forslaget ikke lenger være forhandlingsgjenstand. Kun på de punkter hvor loven fastsetter at noe skal bestemmes i reglement, vil uenighet mellom arbeidsgiver og tjenestemannsorganisasjon kunne legges frem for vedkommende fagdepartement. Se nærmere om hva som skal bestemmes i reglement i punkt 16.4.

Kongen forutsettes å kunne gi nærmere forskrift om hvordan retten til ansettelse skal utøves. Dette skulle sikre at regjeringens overordnede mål/hensyn blir ivaretatt. Dette vil kunne gjelde funksjonshemmede søkere, søkere med annen etnisk bakgrunn mv.

Et ansettelsesvedtak skal etter forslaget fortsatt være et enkeltvedtak etter forvaltningsloven og dette burde etter departementets vurdering sikre at reglene for god forvaltningsskikk videreføres. Dette forsterkes også ved at kvalifikasjonsprinsippet lovfestes i lovforslagets § 2. Forslaget innebærer imidlertid at prinsippet om en todelt ansettelsesprosess ikke lenger skal være lovfestet. Ordningen med behandling av ansettelsessaker i kollegiale organer, som det er nærmere redegjort for ovenfor, videreføres ikke. Det samme gjelder ordningen med anke fra et mindretall i et tilsettingsråd. I dag kan et mindretall som er uenig med flertallet i tilsettingsrådet om hvem som bør ansettes, anke avgjørelsen inn for høyere myndighet.

De ansattes medbestemmelsesrett i tjenestemannssaker foreslås videreført i forslaget i en moderert form. Etter departementets vurdering vil også idag arbeidsgivers ønskede kandidat, i de fleste tilfeller, bli ansatt. Arbeidsgiver har etter § 5 nr. 2 flertall i tilsettingsrådet. Med det formål å forenkle ansettelsesprosedyren tar departementet konsekvensen av dette, og foreslår at tjenestemannsorganisasjonene gis uttalerett istedenfor å være formelt representert.

Departementets høringsforslag til ny ansettelsesordning i høringsrapporten hadde denne ordlyd:

§ 6 Ansettelse

(1) Kongen kan fastsette regler om hvem som skal utarbeide forslag til ansettelse og hvem som skal ha rett til uttalelse, når embetsmann skal utnevnes eller konstitueres. Det samme gjelder når tjenestemann skal beskikkes fast eller midlertidig av Kongen.

(2) Tjenestemann, som er øverste leder av en virksomhet, ansettes av Kongen, eller om Kongen fastsetter det, av et departement eller av et kollegialt styre for en virksomhet eller gruppe av virksomheter. Kongen kan fastsette regler om hvem som skal utarbeide forslag til ansettelse og hvem som skal ha rett til uttalelse, når et departement eller kollegialt styre skal ansette slik tjenestemann.

(3) Andre tjenestemenn enn de som er nevnt i de to foregående ledd ansettes av arbeidsgiver i den enkelte statlige virksomhet. Forslag til ansettelse forelegges de berørte tjenestemannsorganisasjoner som har forhandlingsrett etter lov om offentlige tjenestetvister til uttalelse før ansettelsesvedtak treffes. Nærmere regler om hvem som skal utarbeide forslag til ansettelse og andre bestemmelser om saksbehandlingen ved ansettelse fastsettes i reglement.

(4) Med statlig virksomhet i denne lov menes virksomheten slik den er definert i vedkommende reglement.

(5) Med arbeidsgiver i denne lov menes ledelsen i virksomheten nevnt i foregående ledd.

(6) Kongen kan i forskrift gi alminnelige retningslinjer om hvordan retten til ansettelse skal benyttes og fastsette særlige regler om saksbehandlingen ved ansettelse etter denne paragraf.

9.2.2 Høringsinstansenes syn

Forslaget om en forenklet ansettelsesordning i staten støttes av departementene. Finansdepartementet uttaler:

Finansdepartementet støtter også forslaget om ny ordning for ansettelse, som sammen med en lovfesting av kvalifikasjonsprinsippet vil gi en tydeligere profil med tanke på at arbeidsgivers styringsrett må være dominerende i rekrutteringssammenheng. Forslaget bidrar også til tydeliggjøring av arbeidsgivers ansvar på dette feltet. Det er videre positivt at reglementer ikke lenger skal stadfestes av Moderniseringsdepartementet, men bestemmes med endelig virkning i det enkelte departement.

Fiskeri- og kystdepartementet er enig i at bestemmelsene om ansettelser i statlige virksomheter bør forenkles. Forsvarsdepartementet, Utdannings- og forskningsdepartementetog Barne- og familiedepartementet er enig i dette. Utenriksdepartementet støtter også forslaget om at ansettelsesmyndigheten legges til arbeidsgiver i vedkommende virksomhet. Justisdepartementet har ikke innvendinger mot ny ansettelsesordning i staten. Dette departement har merket seg at nåværende ordning med personlig oppnevnte tjenestemannsrepresentanter i innstillings- og tilsettingsråd kan videreføres.

Også de fleste direktorater støtter forslaget. Dette gjelder Direktoratet for arbeidstilsynet, Aetat Arbeidsdirektoratet, Sjøfartsdirektoratet, Skattedirektoratet og Statens Vegvesen, Vegdirektoratet. Arbeidstilsynet uttaler:

Vi stiller oss positivt til forslaget om ny ansettelsesordning, som vil være enklere og mindre ressurskrevende ansettelsesordning enn någjeldende ordning. Vi ser imidlertid at det kan være noen betenkeligheter med den foreslåtte ordning, fordi den i stor grad overlater til arbeidsgiver å sørge for en forsvarlig tilsettingsprosess. Forslaget til forenklet tilsettingsprosedyre kan på denne bakgrunn medføre uheldige virkninger dersom arbeidsgiver ikke sørger for tilstrekkelig kvalitetssikring av tilsettingsprosedyren.

Skattedirektoratet anser det som maktpåliggende å få forenklet tilsettingsprosedyrene i staten:

Ikke sjeldent opplever vi på grunn av tidsaspektet at vi mister interessante søkere som allerede er beskjeftiget annet sted når vi gir tilbud om stilling. Prosedyrene idag er også svært arbeidskrevende og omstendelige, uten at dette arbeidet er nødvendig for å sikre at den best kvalifiserte søkeren tilbys den utlyste stilling.

Universitetene i Oslo, Bergen, Trondheim og Tromsø støtter forslaget om en enklere ansettelsesordning. Det samme gjør Landbrukshøgskolen og Høgskolen i Oslo. Universitetet i Bergen uttaler:

Vi slutter oss også til forslaget om en forenklet ansettelsesprosedyre ved tilsetting av tjenestemenn. En slik forenklet prosess vil være bedre tilpasset dagens krav til kostnadseffektivitet i rekrutteringsprosessen, samtidig som hensynet til de tilsattes medbestemmelsesrett er ivaretatt på en god måte. Vi viser i denne sammenheng til at universitetet konkurrerer om arbeidskraft det er mangel på. En tidkrevende tilsettingsprosess kan føre til at aktuelle kandidater velger andre jobbtilbud før tilsettingsprosessen er avsluttet. En enklere tilsettingsprosess vil derfor gjøre universitetene mer konkurransedyktige i arbeidsmarkedet.

Norges teknisk-naturvitenskapelige universitet anfører at lovforslaget vil kunne forenkle ansettelsesprosessen:

Vi vil da kunne legge opp saksbehandlingen og plassere ansvar og myndighet slik vi mener virksomheten er best tjent med. For vitenskapelige stillinger vil fortsatt universitetsloven gjelde, og her er det ikke foreslått noen endringer i denne sammenheng. Den nye embets- og tjenestemannsloven vil derfor få størst betydning for ansettelse i teknisk-administrative stillinger.

Også andre statlige virksomheter er positive til ny ansettelsesordning i staten.

Alle fire hovedsammenslutningene er imot forslaget til ny ansettelsesordning. I punkt 4 i vedlegg til fellesuttalelsen fra LO Stat, YS Statog UHO uttales det:

Den ansettelsesordning dagens tjenestemannslov legger opp til, bidrar til å sikre rettssikkerheten for søkerne til stillinger i statstjenesten. Dette er et meget viktig prinsipp for hovedsammenslutningene. Kollegial ansettelse bygger på et rettferdighetsprinsipp, hvor en behandles av «likemenn». Ordningen har dyp forankring historisk sett. Det ligger også en forståelse om at tjenestemenn bidrar til å sikre staten de beste ansatte gjennom å delta i ansettelsen av sine kollegaer. Dette forplikter også tjenestemennene til å sette virksomhetens interesse først, og en har en omforent forståelse i forvaltningen om at denne type «sosial dialog» mellom arbeidsgiver og arbeidstaker gir best skikkede tjenestemenn. Tjenestemannsorganisasjonenes innflytelse og deltagelse i ansettelse av statstjenestemenn bidrar til å hindre politiske ansettelser og sikrer den objektive, upartiske statsforvaltningen, som allmennheten har tillit til.

Noe av begrunnelsen for lovendringen departementet legger opp til er en påstått treghet i ansettelsesprosessen i staten. Vi vil tilbakevise at tjenestemannsrepresentantenes deltagelse i ansettelsesprosessen er årsak til dette. Store deler av prosessen utføres av administrasjonen og er uavhengig av ansattes medvirkning. Saksbehandlingen i forvaltningen blir dessuten stadig mer effektiv, særlig ettersom elektroniske hjelpemidler blir mer og mer tilgjengelig og benyttet. Tjenestemannsrepresentanter i virksomhetene har rett til tilrettelegging som gir dem mulighet til lett tilgang til informasjon som bidrar til en effektiv behandling.

Akademikerne uttaler om forslaget:

Det vil etter forslaget ikke lenger være lovpålagt med kollegial behandling av avgjørelser om ansettelse, oppsigelse og avskjed. Tilsettingsretten kan ved reglement legges til et kollegialt organ, men det er forutsatt at arbeidsgiver likevel har den endelige avgjørelsesmyndigheten.

Det blir etter forslaget i realiteten ingen kontroll med om kvalifikasjonsprinsippet overholdes ved ansettelser, eller om det legges vekt på utenforliggende hensyn.

Bortfall av tilsettingsorganet må i oppsigelses- og avskjedssaker også sees i sammenheng med bortfallet av klageretten og svekkelsen av stillingsvernet. Forslagene sett i sammenheng innebærer at det er tilstrekkelig med saklig grunn for oppsigelse, avgjørelsen om oppsigelse kan treffes av en person og det vil ikke være mulighet for å overprøve avgjørelsen ved klage. Tjenestemannen kan bli henvist til en kostbar og tidkrevende rettsprosess for å få prøvet sin rett.

Forslaget er en klar forverring for arbeidstakernes del.

Forskerforbundet uttaler tilnærmet det samme i sitt høringssvar og legger til at forslaget «er en fare for rettssikkerheten til den enkelte og åpner opp for en vilkårlighet i saksbehandling».

Utdanningsforbundet reagerer også negativt på forslaget om å åpne for å kunne avvikle to-trinnsbehandlingen ved tilsettinger:

Begrunnelsen, ønsket om å forenkle tilsettingsprosedyrene i staten, tar lite hensyn til behovet for å ivareta tilsattes medinnflytelse i tilsettingssaker. Det foreslås i stedet at medinnflytelsen er tenkt ivaretatt ved at forslag om tilsetting forelegges berørte tjenestemannsorganisasjoner med forhandlingsrett til uttalelse før tilsettingsvedtak treffes. Dette oppfattes som en klar svekkelse av gjeldende regler for medinnflytelse for statsansatte.

Norges Ingeniørorganisasjon (NITO) støtter forslaget om at ansvaret for ansettelser i de enkelte virksomhetene plasseres hos arbeidsgiver:

Selv om ansvaret for tilsettinger plasseres hos arbeidsgiver er det gode grunner for å opprettholde en ordning hvor berørte organisasjoner får uttale seg i prosessen. NITO er enig i at de som må ha uttalerett er samtlige organisasjoner som har forhandlingsrett etter tjenestetvistloven. NITO kan ikke se at det finnes noe fornuftig grunnlag for å begrense rekkevidden av hvilke forhandlingsberettigede organisasjoner som skal har rett å uttale seg. NITO foreslår derfor at passussen «eller et nærmere bestemt utvalg av disse» fjernes fra lovforslaget § 6 (3). Samtlige forhandlingsberettigede organisasjoner som ønsker å uttale seg, må få anledning til å bli hørt i en slik sammenheng. Dersom tilsettingsrådet fjernes, oppnås en betydelig administrativ besparelse. Det oppnås ingen ytterligere administrativ besparelse ved å begrense uttaleretten til et utvalg av disse organisasjonene.

9.2.3 Departementets vurdering

Departementet legger til grunn at høringsinstansene ikke har innsigelser mot lovutkastets forslag vedrørende utnevnelse og konstituering av embetsmenn. Det samme gjelder forslaget til ansettelse av øverste leder av en virksomhet. Forslaget er forøvrig i samsvar med ansettelsesprosedyren i nåværende lov.

Lovforslaget § 6 tredje ledd, om at øvrige tjenestemenn skal ansettes av arbeidsgiver i den enkelte statlige virksomhet, støttes i hovedsak av statlige arbeidsgivere, mens tjenestemannsorganisasjonene ønsker å videreføre dagens ordning.

Departementet legger til grunn at når tilsettingsmyndigheten er lagt til et tilsettingsråd er det dette rådet som etter gjeldende tjenestemannslov avgjør hvem som skal ansettes i en ledig stilling. Lovforslaget går ut på at ansettelsesmyndigheten legges til arbeidsgiver i den enkelte statlige virksomhet. Se lovforslagets § 6 tredje ledd. Dette innebærer at ordningen med tilsettingsråd ikke kan videreføres.

Reglementsbestemmelser kan gå ut på at oppnevnte personer i de berørte tjenestemannsorganisasjoner med forhandlingsrett gis uttalerett på forslaget til ansettelse som arbeidsgiver legger frem. Uttaleretten ligger hos de oppnevnte personer uten at disse er medlemmer av et kollegialt organ. Hvilke forhandlingsberettigede organisasjoner som får oppnevnelsesrett bestemmes i reglement. Lovforslaget åpner for at oppnevnte representanter for tjenestemennene gis uttalerett i ansettelsessaken. Hvor flere enn to forhandlingsberettigede organisasjoner har medlemmer i den aktuelle tjenestemannsgruppe, kan gjeldende oppnevningsordning til innstillingsråd videreføres. Se ovenfor under punkt 9.1.

Lovforslaget er heller ikke til hinder for at de berørte forhandlingsberettigede organisasjoner får uttaleretten. Med berørt siktes det til at organisasjonen har medlemmer i den stillingskategori som er kunngjort ledig. Dette innebærer at tjenestemannsorganisasjonen som sådan gis uttalerett i ansettelsessaker. Nærmere regler om dette gis i reglement. Departementet vil komme tilbake med retningslinjer om de ordninger som kan benyttes.

Bortsett fra den formelle kompetanse tjenestemannsorganisasjonenes medlemmer av innstillings- eller tilsettingsråd har etter gjeldende tjenestemannslov, innebærer forslaget etter departementets syn ikke en reell svekkelse av organisasjonenes innflytelse på ansettelsesprosesssen. Tjenestemannsorganisasjonenes uttalerett i ansettelsessaker, kombinert med lovfesting av kvalifikasjonsprinsippet, medfører etter departementets oppfatning også at det blir mer åpenhet rundt ansettelsesprosedyren.

Ansettelsessaker er idag ressurskrevende og tar ofte lang tid. Dette er verken søkeren til den ledige stilling eller virksomheten tjent med. Dette fremgår klart av høringsuttalelsene. Lovforslaget er fleksibelt og innebærer at en ansettelsessak kan behandles betydelig raskere enn idag

Etter §§ 4 og 5 i gjeldende tjenestemannslov har man særlige saksbehandlingsregler ved uenighet i innstillings- og tilsettingsråd og mellom disse råd. Etter § 18 nr. 2 gjelder spesielle saksbehandlingsregler ved uenighet om oppsigelse, avskjed og ordensstraff. Saksbehandlingsreglene er omstendelige og tidkrevende og byr, ved særlige kombinasjoner av uenighet, på tolkningsproblemer. Departementet kan ikke se at rettssikkerheten blir svekket ved at disse ordninger avvikles.

Departementet er innforstått med at flere tjenestemenn enn idag vil kunne få innsyn i ansettelsessaken. Dette er en følge av at utvidet søkerliste etter partsoffentlighetsforskriften § 2 vil kunne være tilgjengelig for flere tjenestemenn enn tidligere. På den annen side vil forvaltningslovens regler om taushetsplikt i §§ 13 flg. gjelde for enhver tjenestemann og andre som får innsyn i ansettelsessaken. Departementet mener at partsoffentlighetsforskriftens § 6 om innstillingen bør endres til å gjelde forslag til ansettelse.I de tilfeller hvor det i dag ikke gis noen formell innstilling, men kun et forslag til tilsetting praktiseres bestemmelsen på samme måte når dette er bestemt i personalreglementet for virksomheten.

Etter offentlighetsloven § 6 nr. 4 kan en søker til en statlig stilling anmode om konfidensiell behandling av søknaden. Dette innebærer at søkeren kan reservere seg mot å stå på den søkerlisten som skal utarbeides, enten ved at anmodningen tas til følge eller at vedkommende søker trekker søknaden tilbake. En søker kan imidlertid ikke reservere seg mot å stå på den utvidede søkerlisten som skal utferdiges etter partsoffentlighetsforskriften. Vedkommendes søknad vil som følge av utvidet innsynsrett kunne bli kjent for flere tjenestemenn i virksomheten enn tidligere. Departementet er av den oppfatning at dette ikke er et tilstrekkelig tungtveiende argument for å endre forslaget.

I Hovedavtalen i staten § 40 nr. 2 er begrepet virksomhet søkt definert slik: «Med virksomhet menes hver statsetat/institusjon. Etter dette vil f. eks. et departement, en etat og hvert enkelt universitet bli å betrakte som en virksomhet». I lovutkastet til § 6 fjerde ledd, som ble sendt på høring, foreslo departementet at virksomheten skulle defineres i reglement for virksomheten. Departementet har imidlertid kommet til at dette ikke bør stå i selve lovteksten. For å sikre at virksomheten i reglementet defineres i samsvar med gjeldende virksomhetsbegrep i staten, bør vedkommende fagdepartement føre kontroll med dette. Dette kan gjøres på den måte at fagdepartementet skal godkjenne forslag til den definisjonen av virksomheten som skal inntas i reglementet. Forslag til reglementsbestemmelse for underliggende virksomhet kan fagdepartementet eventuelt legge frem for Moderniseringsdepartementet såfremt man er i tvil om definisjonen er i samsvar med gjeldende rett. På denne måte vil det statlige virksomhetsbegrep være undergitt nødvendige kontroll av Moderniseringsdepartementet, uten at dette skjer gjennom legaldefinisjon av begrepet.

I § 14-2 niende ledd i forslaget til ny arbeidsmiljølov har en tjenestemann fortrinnsrett til stillinger i annen virksomhet i staten. Departementet legger til grunn at begrepet virksomhet har det samme rettslige innhold i § 14-2 niende ledd og lovutkastets § 6 tredje ledd og skal fortolkes på samme måte i begge lovbestemmelsene.

Det er den statlige virksomheten som sådan som er arbeidsgiver i rettslig forstand. Virksomhetens ledelse utøver kun arbeidsgiverfunksjonen på vegne av virksomheten. Departementet har kommet til at dette kommer tilstrekkelig klart til uttrykk i lovutkastets § 6 tredje ledd. Forslagene i høringsrapportens § 6 fjerde og femte ledd videreføres derfor ikke i lovforslaget.

Arbeidsgiverbegrepet er definert i § 1-8 annet ledd i forslaget til ny arbeidsmiljølov. Det er på det rene at gjeldende definisjon av arbeidsgiver i nåværende lovs § 4 foreslås videreført. Det er uttrykkelig sagt i lovutkastet til § 1-8 annet ledd at det som er bestemt om arbeidsgiver i arbeidsmiljøloven også gjelder for den som i arbeidsgivers sted leder virksomheten. På samme måte vil ansettelsesmyndigheten etter lovforslagets § 6 tredje ledd kunne delegeres (intern delegasjon) til et lavere nivå i vedkommende statlige virksomhet. Etter Hovedavtalen i staten vil en statlig virksomhet kunne være inndelt i arbeidsområder eller driftsenheter.

I lovforslagets § 6 fjerde ledd er Kongen gitt myndighet til i forskrift å gi alminnelige retningslinjer om hvordan retten til ansettelse skal benyttes. Dette innebærer en videreføring av bestemmelsen i nåværende § 5 nr. 1 siste punktum. Departementet legger til grunn at denne lovhjemmel også vil kunne benyttes hvis det skulle være aktuelt å gjøre unntak fra kvalifikasjonsprinsippet for enkelte søkergrupper. Bestemmelsen gir også Kongen myndighet til ved forskrift å fastsette særlige regler om den saksbehandling statlige virksomheter skal følge ved ansettelse.

9.3 Ansettelse - enkeltspørsmål

9.3.1 Adgang til konstitusjon m.m.

Tjenestemannsloven § 3 nr. 1 fastslår i utgangspunktet at en embetsmann skal utnevnes fast i sitt embete. Paragrafen nevner videre de forhold som åpner for at en embetsmann kan konstitueres, det vil si ansettes midlertidig.

Dette er for det første dersom embetsmannen bare trengs for et bestemt tidsrom eller for å utføre et bestemt oppdrag. Videre dersom embetet ennå ikke er fast organisert, eller arbeidsområdet eller virkekretsen er planlagt endret. I disse tilfellene kan Kongen, i stedet for å benytte konstitusjon, ta forbehold om at embetsmannen skal finne seg i slike endringer i embetets arbeidsområde eller virkekrets som senere blir fastsatt. Embetsmannen kan også konstitueres dersom vedkommende skal gjøre tjeneste i stedet for en annen, det vil si være vikar.

Da disse vilkårene for konstitusjon av embetsmenn ble ført inn i tjenestemannsloven av 1983, la departementet til grunn at vilkårene stort sett svarte til vanlig praksis. Dette gjaldt også adgangen til å ta forbehold om endringer i embetets virkekrets i stedet for å benytte konstitusjon.

Tjenestemannslovens bestemmelser om embetsmenn omfatter bare de som er utnevnt av Kongen og gitt bestalling som embetsmann, eller de som er konstituert av Kongen i et embete, jf lovens § 1 nr. 2.

I praksis har det dessuten utviklet seg en rett for det enkelte fagdepartement til å konstituere embetsmenn i eget departement ved ledighet. Denne sedvanemessige adgangen kalles gjerne «departementskonstitusjon». Det må da være klart at det dreier seg om en kortvarig besettelse av et embete i det enkelte departement. Tilsvarende har det utviklet seg en sedvane for embeter (og stillinger hvor Kongen normalt beskikker tjenestemenn) utenfor departementene. På enkelte områder finnes også egne delegasjonsvedtak (justisforvaltningen (Kgl. res. 8. juli 1954) og finansforvaltningen (Kgl. res. 9. november 1973)). Departementskonstitusjon benyttes for vikariater som ikke forventes å vare lenger enn ett år.

Tidligere ble det lagt til grunn at Grunnloven § 22 var til hinder for å ansette embetsmenn på åremål. Ved beslutning av 8. mai 1992 ble imidlertid Grunnloven § 22 tredje ledd tilføyd følgende setning:

Det kan bestemmes ved Lov at visse Embedsmænd, der ei ere Dommere, kunne udnævnes paa Aaremaal.

Bestemmelsen forstås slik at den krever en uttrykkelig presisering i lov av hvilke embeter som kan besettes på åremål. Den enkelte lov må altså si i hvilke embeter eller kategorier av embeter det skal være lovlig å ansette embetsmenn på åremål. Det vises til Ot. prp. nr. 89 (1992-93) og Innst. O. nr. 120 (1992-93) hvor dette forhold er nærmere omtalt.

Politiloven § 19 annet ledd bestemmer at politimestere i politidistrikter utnevnes som embetsmenn på åremål. Lov om statlig tilsyn med helsetjenesten § 1 annet ledd bestemmer at direktøren i Statens helsetilsyn skal utnevnes på åremål. Tjenestemannsloven § 3 nr. 1 fikk et nytt tredje ledd i 2001, som fastsetter at fylkesmann kan utnevnes på åremål.

9.3.2 Midlertidig ansettelse av tjenestemenn

Etter tjenestemannsloven § 3 nr. 2 skal en tjenestemann, på samme måte som en embetsmann, som hovedregel ansettes fast. Også for tjenestemenn fastsetter imidlertid loven at det kan gjøres unntak fra denne hovedregelen så fremt betingelsene i lovbestemmelsen er oppfylt. Man har således i staten en relativt omfattende adgang til å ansette arbeidstakere midlertidig.

I den fremlagte proposisjon til ny arbeidsmiljølov legges det til grunn at de foreslåtte reglene om midlertidig ansettelse skal gjelde generelt i arbeidslivet. Dette forutsetter at dagens bestemmelser i tjenestemannsloven § 3 nr. 2 om midlertidig ansettelse av statens tjenestemenn ikke skal videreføres i en ny embets- og tjenestemannslov. Arbeids- og sosialdepartementet foreslår i Ot.prp. nr. 49 (2004-2005) bl. a. en generell adgang til å inngå avtale om midlertidig ansettelse for en periode på inntil seks måneder, som kan forlenges til ett år. I tillegg er det foreslått en bestemmelse om adgang til å ansette midlertidig dersom arbeidstakeren bare trengs for å utføre et bestemt oppdrag. Denne sistnevnte bestemmelsen tilsvarer gjeldende § 3 nr. 2 bokstav a) annet alternativ i tjenestemannsloven. Det foreslås også en generell adgang til å inngå tariffavtale om midlertidig ansettelse. Videre er det foreslått at arbeidstaker som har vært midlertidig ansatt i mer enn fire år, med hjemmel i de vanlige reglene om midlertidighet i loven, får samme oppsigelsesvern som fast ansatte. Dette gjelder med enkelte unntak, avhengig av hjemmelen for midlertidig ansettelse. Også denne bestemmelsen har en parallell i dagens tjenestemannslov, for så vidt gjelder tjenestemenn, hvor det i dag er gjort eksplisitt unntak for åremåls- og utdanningsstillinger. Det er dessuten foreslått at en ny arbeidsmiljølov skal ta inn en egen bestemmelse (§ 14-10 tredje ledd) som sier at Kongen gir forskrift om ansettelse på åremål i staten og en bestemmelse om virkningene av ulovlig midlertidig ansettelse (§ 14-11).

Vilkårene for midlertidig ansettelse både i staten og i det øvrige arbeidsliv er omtalt i kapittel 16 i Ot. prp. nr. 49 (2004-2005).

9.3.3 Særregler om midlertidighet

I tjenestemannsloven § 3 nr. 3 finnes flere hjemler for Kongen til å gi nærmere regler om midlertidighet. Dette omfatter for det første en hjemmel for å gi forskrift med nærmere regler om utnevning av embetsmenn i åremålsstilling. Videre en hjemmel for å gi forskrift om en tjenestemannsstilling skal være utdanningsstilling eller åremålsstilling. Avslutningsvis i bestemmelsen er det åpnet for å gi forskrift med særregler for enkelte grupper tjenestemenn.

Dagens bestemmelse om at Kongen fastsetter ved forskrift nærmere regler om utnevning av embetsmenn i åremålsstilling er foreslått videreført. Dette kan f. eks. gjelde regler knyttet til åremålsperiodens lengde og adgangen til ny åremålsperiode.

Særregler om midlertidighet for bestemte grupper tjenestemenn vil ikke bli videreført i ny embets- og tjenestemannslov. Bestemmelsen i § 14-9 i forslaget til ny arbeidsmiljølov vil også regulere adgangen til midlertidig ansettelse i staten. Det vises til drøftelsen under kapittel 16 i Ot. prp. nr. 49 (2004-2005) I tillegg kommer eventuell hjemmel i særlovgivningen.

9.3.4 Innleie

Tjenestemannsloven inneholder i §§ 3A og 3B bestemmelser om innleie av arbeidstakere fra virksomhet som har til formål å drive utleie (§ 3A) og fra virksomhet som ikke har til formål å drive utleie (§ 3B). Disse bestemmelsene tilsvarer i en viss utstrekning bestemmelsene om innleie i arbeidsmiljøloven §§ 55 K og 55 L, men er ikke helt identiske. På samme måte som i arbeidsmiljøloven, bygger reglene om innleie i tjenestemannsloven §§ 3A og 3B til en viss grad på prinsippet om parallellitet til regelverket for midlertidig ansettelse, jf. tjenestemannsloven § 3. En endring i reglene om midlertidig ansettelse, vil dermed få virkning også for innleiebestemmelsene, med mindre også innleiebestemmelsene endres.

Departementet har overfor statlige virksomheter understreket at innleieadgangen i staten er begrenset til tjenestemannsstillinger, ikke embeter og heller ikke andre stillinger hvor Kongen i statsråd er den som ansetter. Videre er det en forutsetning at et innleieforhold ikke under noen omstendighet skal vare lenger enn fire år. Regelen er ikke lovfestet, men er klart uttrykt i forarbeidene til bestemmelsene.

Arbeids- og sosialdepartementet har foreslått at reglene om innleie skal være generelle og dermed også omfatte statstjenesten.

9.3.5 Høringsuttalelsene

Helse- og omsorgsdepartementetber om at hjemmelen for at direktøren for Statens helsetilsyn skal utnevnes av Kongen på åremål, som i dag finnes i lov om statlig tilsyn med helsetjenesten, tas inn i loven på samme måte som det er gjort for fylkesmennene.

Utenriksdepartementet, Justisdepartementet, Barne- og familiedepartementet, Utdannings- og forskningsdepartementetog Regjeringsadvokatenhar alle understreket behovet for at det videreføres en egen hjemmel for Kongen til å fastsette særregler om midlertidighet for bestemte grupper tjenestemenn. Norges handelshøyskole, Høgskolen i Oslo, Universitets- og høgskolerådet, Universitetet i Bergenog Universitetet i Tromsøslutter seg til at det er et behov for en forskriftshjemmel.

Norsk Forskerforbundmener at bestemmelsene om innleie av arbeidstakere i staten i tjenestemannsloven §§ 3A og 3B må ses i sammenheng med bestemmelsene om midlertidig ansettelse, og krever derfor disse videreført.

9.3.6 Embetsmenn - midlertidig ansettelse (konstitusjon) - departementets vurdering

Av forslaget til ny arbeidsmiljølov § 1-2 tredje ledd fremgår det at Kongen kan i forskrift bestemme om og i hvilken utstrekning loven skal gjelde for embetsmenn.

De generelle regler som er foreslått i ny arbeidsmiljølov om midlertidig ansettelse, vil ikke kunne gis anvendelse for embetsmenn. Som omtalt i punkt 9.3.1 kan ikke Kongen, med hjemmel i Grunnloven § 22 tredje ledd annet punktum, fastsette i forskrift hvilke embeter som kan besettes på åremål. Dette må bestemmes i lov, og den bestemmelse som er foreslått i utkastet til arbeidsmiljølov om åremål kan ikke få anvendelse for embetsmenn, da dette er en forskriftshjemmel for ansettelse på åremål i staten. Av konstitusjonelle årsaker kan heller ikke virkningen av ulovlig midlertidig ansettelse eller ulovlig bruk av innleie bli at en domstol kan avsi dom for at et fast arbeidsforhold foreligger. Det gjelder både embetsmenn og tjenestemenn som Kongen beskikker.

Departementetforeslår at dagens regler om konstitusjon av embetsmenn videreføres i ny embets- og tjenestemannslov. Den sedvanemessige adgangen til «departementskonstitusjon» vil ikke berøres direkte av lovforslaget. Slike «departementskonstitusjoner» har imidlertid tidligere vært begrenset til ett år, selv om det trolig hadde vært i tråd med tjenestemannslovens regelverk å sette en grense ved seks måneder. På bakgrunn av departementets forslag til ny paragraf om kunngjøring i lovutkastets § 5 annet ledd, antar departementet at praksisen med hensyn til «departementskonstitusjoner» inntil ett år kan fortsette.

Adgangen til å utnevne fylkesmenn på åremål, foreslås også videreført i den nye loven. Hjemmelen for at direktøren for Statens helsetilsyn kan utnevnes på åremål er av Helse- og omsorgsdepartementet foreslått overført fra lov 30. mars 1984 nr. 15 om statlig tilsyn med helsetjenesten § 1 annet ledd annet punktum til den nye embets- og tjenestemannsloven. Departementet tar ikke dette forslaget til følge, da man er av den oppfatning at slike lovgrunnlag bør stå i vedkommende særlov dersom virksomheten ellers er omfattet av slik lov. Dersom det oppstår behov for å kunne utnevne andre grupper av embetsmenn på åremål, vil forslag om dette, på samme måte som tidligere, bli forelagt Stortinget i odelstingsproposisjon. Dette kan enten skje ved forslag til ny lov eller endringer i en eksisterende lov, og kan gjelde enten særlov eller embets- og tjenestemannsloven.

Departementetforeslår videre, at bestemmelsen om at Kongen ved forskrift fastsetter nærmere regler om utnevning av embetsmenn i åremålsstilling videreføres. Denne forskriftshjemmelen er i dag benyttet til å fastsette lengden på åremålsperiodene og adgangen til å gjenta en åremålsperiode for en embetsmann i samme embete. Det anses hensiktsmessig fortsatt å gi slike nærmere regler i forskrift. Den lovfestede forskriftshjemmelen knytter seg til bestemmelsen om konstitusjon av embetsmenn og bestemmelsene bør derfor tas inn i samme lov.

Dagens bestemmelse om at Kongen ved forskrift fastsetter om en tjenestemannsstilling skal være utdanningsstilling eller åremålsstilling, er foreslått erstattet av forskriftshjemler som er tatt inn i utkastet til ny arbeidsmiljølov §§ 14-9 annet ledd og 14-10 tredje ledd. Det foreslås derfor ikke en hjemmel i ny embets- og tjenestemannslov som skal erstatte dagens bestemmelse i tjenestemannsloven.

I forslaget til ny arbeidsmiljølov er det foreslått bestemmelser om midlertidig ansettelse (§ 14-9), åremål (§ 14-10) og virkningene av ulovlig midlertidig ansettelse (§ 14-11). I forslaget til ny embets- og tjenestemannslov foreslås et eksplisitt unntak for embetsmenn fra arbeidsmiljøloven §§ 14-9 - 14-11. Årsaken er at det er foreslått egne bestemmelser for midlertidighet for embetsmenn i embets- og tjenestemannsloven, som skal videreføre dagens rettstilstand for embetsmenn. Som nevnt må videre adgang til å utnevne embetsmenn på åremål fastsettes i lov, og ikke i forskrift. Av konstitusjonelle årsaker kan heller ikke virkningen av ulovlig midlertidig ansettelse eller ulovlig bruk av innleie bli at en domstol kan avsi dom for at et fast arbeidsforhold foreligger. Det gjelder både embetsmenn og tjenestemenn som Kongen beskikker. Det vises i denne forbindelse til Høyesteretts kjennelse av 23. mars 1995, inntatt i Retstidende 1995 side 506. Saken gjaldt konstituerte dommeres rettsstilling ved opphør av konstitusjon. I forslaget til ny embets- og tjenestemannslov er det derfor også foreslått unntak for embetsmenn fra bestemmelsen i ny arbeidsmiljølov (§ 14-14) om virkningene av ulovlig innleie av arbeidstaker og unntak for tjenestemenn som Kongen beskikker fra bestemmelsene om virkningene av ulovlig midlertidig ansettelse (§ 14-11) og ulovlig innleie av arbeidstaker (§14-14). Departementet legger dessuten fremdeles til grunn at innleie i staten ikke skal brukes til embeter eller tjenestemannsstillinger, der Kongen i statsråd har ansettelsesmyndigheten. Som tidligere er det også en forutsetning at et innleieforhold ikke under noen omstendighet skal vare lenger enn fire år.

9.4 Moderniseringsdepartementets lovforslag

§ 6 Ansettelse

(1) Kongen kan fastsette regler om hvem som skal utarbeide forslag til ansettelse og hvem som skal ha rett til uttalelse når embetsmann skal utnevnes eller konstitueres. Det samme gjelder når tjenestemann skal beskikkes fast eller midlertidig av Kongen.

(2) Tjenestemann som er øverste leder av en virksomhet ansettes av Kongen, eller om Kongen fastsetter det, av et departement eller av et kollegialt styre for en virksomhet eller gruppe av virksomheter. Kongen kan fastsette regler om hvem som skal utarbeide forslag til ansettelse og hvem som skal ha rett til uttalelse når et departement eller kollegialt styre skal ansette slik tjenestemann.

(3) Andre tjenestemenn enn de som er nevnt i første og annet ledd ansettes av arbeidsgiver i den enkelte statlige virksomhet. Arbeidsgivers forslag til ansettelse skal forelegges de berørte tjenestemannsorganisasjoner som har forhandlingsrett etter lov 18. juli 1958 nr. 2 om offentlige tjenestetvister, eventuelt et nærmere bestemt utvalg av disse, til uttalelse før ansettelsesvedtak fattes. Nærmere regler om saksbehandlingen ved ansettelse og hvem som har rett til å uttale seg kan fastsettes i reglement.

(4) Kongen kan i forskrift gi alminnelige retningslinjer om hvordan retten til ansettelse skal benyttes og fastsette særlige regler om saksbehandlingen ved ansettelse etter denne paragraf.

§ 7 Adgang til konstitusjon m.m.

(1) Embetsmann utnevnes fast i embete, men kan konstitueres når:

1. embetsmannen bare trengs for et begrenset tidsrom eller for å utføre et bestemt oppdrag,

2. embetet ennå ikke er fast organisert, eller arbeidsområdet eller virkekretsen er planlagt endret,

3. embetsmannen skal gjøre tjeneste i stedet for en annen (vikar).

(2) I tilfeller som nevnt i første ledd bokstav b, kan Kongen, i stedet for å benytte konstitusjon, ta forbehold om at embetsmannen må finne seg i slike endringer i embetets arbeidsområde eller virkekrets som senere blir fastsatt.

(3) Fylkesmenn kan utnevnes på åremål.

(4) Arbeidsmiljøloven §§ 14-9, 14-10 og 14-11 gjelder ikke for embetsmenn.

(5) Innleie kan ikke benyttes til embete. Arbeidsmiljøloven § 14-14 gjelder ikke for slik innleie.

§ 8 Særregler om midlertidighet

Kongen kan i forskrift fastsette nærmere regler om utnevning av embetsmenn i åremålsstilling.