4 Embetsmenn

Grunnloven regulerer bare i begrenset utstrekning hvilke stillinger som skal være embeter. Grunnloven forutsetter imidlertid at det skal finnes et embetsverk, og at de viktigste statsstillinger skal være embeter. Spesielt kan nevnes at dommere som hovedregel skal være embetsmenn. Færre stillinger besettes nå av embetsmenn enn tidligere, da en rekke tidligere embetsstillinger er omgjort til tjenestemannsstillinger.

Grunnloven § 22 deler embetsmennene inn i to grupper, de «avsettelige» som omtales i paragrafens første ledd, og de «uavsettelige» som omtales i annet ledd. I tredje ledd er det positivt uttalt at alle embetsmenn kan avskjediges uten dom når de har nådd en aldersgrense som er fastsatt i lov. Det sies videre i Grunnloven § 22 tredje ledd annet punktum at det kan bestemmes i lov at visse embetsmenn kan utnevnes på åremål. Dette gjelder ikke dommere. Det fremgår uttrykkelig av bestemmelsen.

Konsekvensen av at embetsmenn er «avsettelige» er at de kan avskjediges av Kongen uten forutgående dom. Disse embetsmennene kan også avskjediges ved dom. «Uavsettelige» embetsmenn kan bare avskjediges ved dom.

Til den første gruppen embetsmenn hører, etter Grunnloven § 22 første ledd, statsministeren og de øvrige medlemmer av statsrådet samt statssekretærene. Videre de embetsmenn som er ansatt ved «Statsraadets Kontorer», dvs. ved Statsministerens kontor og i departementene, dessuten de embetsmenn som er ansatt i diplomatiet eller i konsulatvesenet, sivile og geistlige overøvrighetspersoner, regimenters og andre militære korpsers sjefer, kommandanter i festninger og høystbefalende på krigsskip. Det kan være noe uklart hvilke stillinger som i dag omfattes av denne oppregningen, men sivil overøvrighet vil nå være fylkesmennene (tidligere amtmennene) og geistlig overøvrighet vil være biskopene. Dersom embetsmenn i denne gruppen avskjediges, skal det neste Stortinget avgjøre om de skal gis pensjon. Inntil Stortinget har tatt standpunkt, skal de ha utbetalt 2/3 av deres tidligere lønn.

Til den andre gruppen embetsmenn hører, etter Grunnloven § 22 annet ledd, alle andre embetsmenn. Disse er ikke nærmere spesifisert. De kan uttrykkelig suspenderes av Kongen, og skal i så fall straks tiltales for domstolene. I tillegg til forbudet mot avskjed uten dom, kan de heller ikke mot sin vilje forflyttes.

Tjenestemannsloven av 15. februar 1918 var den første lov om ansettelse, oppsigelse, avskjed m.m. som i prinsippet gjaldt alle statstjenestemenn. Enkelte grupper av tjenestemenn ble likevel ikke omfattet. Videre omfattet loven ikke embetsmenn. Grunnloven §§ 21 og 28 inneholder bestemmelser om beskikkelse i statsråd, § 22 om avskjed av embetsmenn og § 92 om betingelsene for å bli embetsmann. Tjenestemannsloven av 1918 var forutsatt å skulle omfatte både statlige og kommunale tjenestemenn, men den ble aldri gjort gjeldende for kommunale tjenestemenn.

Den andre tjenestemannsloven, av 10. juni 1977 nr. 65, fikk utvidet sitt virkeområde ved at loven ble gitt anvendelse for midlertidige, engasjerte og i utgangspunktet også overenskomstlønnede tjenestemenn. Imidlertid ble heller ikke denne loven gitt anvendelse for embetsmenn.

Med någjeldende tjenestemannslov av 4. mars 1983 nr. 3 ble også embetsmenn ført inn under loven. Tidligere ble rettsstillingen for embetsmenn regulert ved Grunnlovens bestemmelser. Avskjed av en uavsettelig embetsmann kunne bare finne sted dersom vedkommende ble fradømt sitt embete i en straffesak, jf. straffeloven §§ 29 nr. 1, 324 og 325, eller ved dom i sivil sak med hjemmel i straffelovens ikrafttredelseslov § 10. Disse bestemmelsene kan også benyttes mot en avsettelig embetsmann eller en tjenestemann (»Bestillingsmand»). Avskjed av en avsettelig embetsmann kunne dessuten skje dersom det forelå en «personlig svikt hos vedkommende embetsmann som gjorde ham uskikket til å inneha stillingen». Dette ble ansett for å være fastslått gjennom sedvanerett. Bare i forhold til regjeringens medlemmer og statssekretærene stod Kongen fritt til å foreta en avskjed.

Uavsettelige embetsmenn kan, som nevnt, suspenderes med hjemmel i Grunnloven § 22 annet ledd og skal da «strax tiltales for Domstolene». Avsettelige embetsmenn omfattes ikke av denne bestemmelsen. Det ble likevel lagt til grunn at Kongen måtte ha adgang til å suspendere også disse, etter de samme materielle vilkår som for uavsettelige embetsmenn. For begge grupper gjaldt at de skulle ha lønn under suspensjonstiden. Dette ble ansett som sedvanerett.

Det ble ansett som uklart om, og under hvilke forutsetninger, embetsmenn mot sin vilje kunne fjernes fra sin stilling av andre grunner. Dette ble gjerne omtalt som «disponibilitet». I utenrikstjenesten og i Forsvaret finnes bestemmelser om dette.

Tjenestemannsloven av 1983 lovfestet i en viss utstrekning bestemmelser som tidligere var utledet ved sedvanerett og domstolsavgjørelser. Et omfattende utvalgsarbeid lå til grunn for lovfestingen. Som omtalt nedenfor var det bl.a. utarbeidet to utkast til bestemmelser i tjenestemannsloven vedrørende embetsmenn. Bestemmelsene i tjenestemannsloven vedrørende embetsmenn ble basert på et lovutkast som forutsatte at Grunnloven ikke ble endret. Utkastet ble imidlertid noe endret på visse punkter, bl.a. med hensyn til systematikk og senere lovendringer.

Departementet la til grunn at man i tjenestemannsloven ikke ga en uttømmende beskrivelse av hvilke forhold som kan føre til avskjed ved dom verken for avsettelige eller uavsettelige embetsmenn, og heller ikke hvilke forhold som kan føre til administrativ avskjed for avsettelige embetsmenn.

I forslaget til ny lov legger departementet som hovedregel til grunn at rettstilstanden for embetsmenn skal videreføres uendret. Dette omfatter både regler fastslått i tjenestemannsloven, særlover og sedvanerett. Spesielt kan nevnes at det i foreliggende lovutkast heller ikke blir foreslått opphevelse av eller endring i straffelovens ikrafttredelseslov § 10. Bestemmelsen er ikke upraktisk for embetsmenn. Formelt omfatter den både statens embets- og tjenestemenn og tjenestemenn i (fylkes)kommunal sektor (»Embeds- eller Bestillingsmand»). Imidlertid foreslås det at dagens regler i tjenestemannsloven om ordensstraffer (§ 14) oppheves. Vi viser til omtale av denne bestemmelsen nedenfor i punkt 11.

Justisdepartementet bemerker i sitt høringssvar at ut fra et lovstrukturelt synspunkt, er bestemmelsene i straffelovens ikrafttredelseslov § 10 meget uheldig plassert, og uttaler videre:

Hensynet til et enklere og mer brukervennlig regelverk tilsier at slike bestemmelser finnes i den nye embets- og tjenestemannsloven. Det finnes neppe noe nevneverdig klarere eksempel i lovverket på en lovbestemmelse som sammenholdt med nyere lovgivning fremstår som malplassert. Dessuten vil man likevel måtte ta stilling til hvordan bestemmelsen skal innpasses i embets- og tjenestemannsloven når straffelovens ikrafttredelseslov om få år vil oppheves i forbindelse med at ny straffelov trer i kraft. Vi kan derfor ikke slutte oss til at bestemmelsen skal bli stående urørt i denne omgang.

Departementet er i utgangspunktet enig med Justisdepartementet i at bestemmelsen bør vurderes innarbeidet i embets- og tjenestemannsloven. Som nevnt synes imidlertid bestemmelsens anvendelsesområde å være offentlig sektor generelt, og spørsmålet om videreføring utenfor statlig sektor har verken vært utredet eller reist i høringen. Departementet har av disse årsaker ikke utformet noe forslag til lovbestemmelse og fremmer ikke i denne omgang forslag om flytting av bestemmelsen eller deler av denne. Departementet mener likevel at dette spørsmålet bør undergis en grundig vurdering i nær fremtid. Da bør man både se på forholdet til offentlig sektor utenfor statstjenesten, og vurdere om og i hvilken utstrekning det er behov for fremdeles å lovfeste regelen.

Domstoladministrasjonenhar vist til at forholdet til Grunnloven og domstolloven ikke klart angis i lovforslaget. Enkelte av bestemmelsene som er foreslått avviker fra domstollovens bestemmelser. Domstoladministrasjonen ber om at man vurderer et tillegg til de respektive bestemmelsene hvor det vises til domstollovens regler.

Departementet kan ikke se at det er behov for dette. Dagens lovgivning inneholder ikke slike tillegg, og dette er heller ikke nødvendig, da bestemmelser i særlover, som f.eks. domstolloven, vil gå foran de generelle bestemmelsene i embets- og tjenestemannsloven der hvor det måtte være motstrid.

Helse- og omsorgsdepartementetuttaler at man bør revurdere hvilke stillinger som i fremtiden skal ha embetsmannsstatus. Det fremholdes videre:

Etter vår oppfatning er det bare stillinger som skal ha en helt spesiell uavhengig posisjon som det er naturlig å gi embetsmannsstatus, for eksempel dommerembeter. For mange andre stillinger har embetsmannsstatusen bare historisk begrunnelse. Blant annet er det på høy tid å revurdere embetsstatusen til mange stillinger i departementene. Vi kan ikke se at det er i tråd med prinsippene for moderne forvaltningsvirksomhet at byråsjefer, underdirektører og avdelingsdirektører i departementene skal være embetsmenn. Vi foreslår derfor at det settes i gang et arbeid med å gjennomgå hvilke stillinger som skal ha embetsmannsstatus. En slik gjennomgang vil selvsagt kun gjelde fremtidige utnevnelser, og ikke medføre noen endringer i arbeidsforholdet for de som er embetsmenn allerede.

Også Akademikernehar i høringsrunden etterlyst en vurdering av embetsmannsordningen og en definisjon av hvem som er embetsmenn. Videre ønsker organisasjonen en klarere avgrensning av embetsmannsbegrepet.

Det såkalte «Stabel-utvalget» ble nedsatt 29. april 1966. Utvalget avga sin innstilling 30. august 1971 om avskjedigelse mv. av embetsmenn. Det ble bl.a. foreslått ny tekst til Grunnloven § 22. Da dette og flere andre forslag til endringer i Grunnloven ble behandlet av Stortinget etter stortingsvalget i 1977, oppnådde ingen av forslagene grunnlovsmessig flertall. Grunnloven § 22 ble derfor stående uendret, og tjenestemannsloven av 1983 ble utformet på denne bakgrunn.

Departementetvil nå vurdere om det er behov for å nedsette et utvalg for å se på embetsmannsordningen. Dette gjelder ikke minst på bakgrunn av den tid som er gått siden man sist vurderte endringer, samt det relativt store antall embetsmenn man fortsatt har i statsadministrasjonen. Embetsmannsordningen må vurderes ut fra den utvikling som har funnet sted i arbeidslivet og i samfunnet ellers. Eventuelle endringer i Grunnloven vil måtte gjøres etter reglene i Grunnloven § 112, og det vil derfor gå lang tid før slike endringer kan gjennomføres. Også av denne grunn bør ikke den forestående videreføring av embetsmenns rettsstilling innholde annet enn de nødvendige tilpasninger til ny arbeidsmiljølov. Eventuelle grunnleggende endringer i embetsmenns rettsstilling vil departementet eventuelt komme tilbake til på et senere tidspunkt.