10 Klagenemndas kompetanse i rettstvister om tariffavtaler

Barne- og familiedepartementet foreslår at Klagenemnda for likestilling får en generell rett til å behandle saker om tariffavtaler og å avgi uttalelser om hvorvidt avtalene er i strid med likestillingsloven. I dag har Klagenemnda bare en slik rett i relasjon til konkrete ansettelsesforhold der spørsmålet om tariffavtalens lovlighet kommer opp indirekte. Forslaget er begrunnet i behovet for mer effektiv håndheving av likebehandlingsprinsippet på tariffrettens område. Forslaget vil ikke innebære noen endring i dagens system der det bare er Arbeidsretten som kan avgjøre med bindende virkning spørsmål om tariffavtalers gyldighet, forståelse og beståen.

10.1 Bakgrunn

På det norske arbeidsmarkedet står tariffavtalene og partenes frie forhandlingsrett meget sentralt. Arbeidsvilkår og da særlig lønnsnivået, blir i utstrakt grad fastsatt gjennom forhandlinger som munner ut i tariffavtaler. Mange hensyn skal ivaretas for at man kan oppnå et avtaleresultat som alle parter godtar. Likestillingshensyn blir i dette systemet ett blant mange hensyn. I et historisk perspektiv har kunnskap om likestilling vært mangelfull i samfunnet generelt og i lønnsforhandlingssystemene spesielt. Det samme gjelder forståelsen av strukturell diskriminering, det vil si de ulike mekanismer i samfunnet som virker (sammen) slik at kvinner kommer i en svakere stilling enn menn. Disse forholdene gir risiko for at det inngås avtaler som er i strid med likestillingsloven. Det gir også risiko for at avtaler fortolkes og praktiseres på en måte som er i strid med loven.

Dersom det foreligger motstrid mellom likestillingsloven og (bestemmelser i) en tariffavtale, skal loven slå igjennom i forhold til tariffavtalen. Dette må ses i lys av det generelle prinsippet om at formell lov går foran tariffavtale hvis ikke annet er bestemt. En tariffavtale (eller bestemmelse i tariffavtale) er ugyldig så langt den strider mot ufravikelig lov. Dette følger av alminnelige avtalerettslige prinsipper. Det er derfor ikke plikt til å overholde en avtale som er i strid med likestillingsloven. Spørsmålet her er hvilke organer som skal kunne avgjøre om loven er overtrådt, og hvilke rettsvirkninger avgjørelsene skal ha.

Likestillingsombudet og Klagenemnda for likestilling har i dag begrenset kompetanse til å behandle saker som gjelder lovstridige tariffavtaler og avtalebestemmelser. Departementet foreslår å utvide Klagenemndas kompetanse i tarifftvister ved å gi Nemnda adgang til å avgi uttalelser om hvorvidt en tariffavtale er i strid med likestillingsloven.

10.2 Gjeldende rett

Likestillingsombudets kompetanse begrenser seg i dag som hovedregel til å forhandle fram frivillige ordninger og eventuelt å avgi uttalelser om hvorvidt en handling er i strid med likestillingsloven (jf. likestillingsloven § 11). Likestillingsombudets kompetanse i forhold til tariffavtaler er som en følge av dette begrenset til å gi en uttalelse om forholdet til likestillingsloven.

Klagenemnda for likestilling har i utgangspunktet myndighet til å fatte bindende vedtak. Tariffavtaler er imidlertid særlig unntatt fra Klagenemndas behandling, jf. likestillingsloven § 14.

Dette har sin bakgrunn i den norske rettsordningens spesielle regler for prøving av tariffavtalers gyldighet, forståelse og beståen: Det er bare Arbeidsretten som har kompetanse til å fatte bindende avgjørelser om tariffavtalers gyldighet, forståelse og beståen (jf. arbeidstvistloven § 7 nr. 2). Dette betyr at det bare er Arbeidsretten som kan avgjøre med bindende virkning om en tariffavtale (eller bestemmelse i tariffavtale) skal settes til side som ugyldig fordi den er i strid med likestillingsloven eller om den skal fortolkes på en bestemt måte for å være i samsvar med likestillingsloven. Det kan imidlertid avtales at rettstvister om tariffavtaler skal avgjøres ved voldgift.

Det er kun organisasjoner, eller eventuelt enkeltstående arbeidsgivere som er part i tariffavtalen, som kan reise sak for Arbeidsretten. Det er den overordnede fagforening eller arbeidsgiverforening som har denne retten, selv om avtalen er sluttet mellom medlemmer eller underorganisasjoner (jf. arbeidstvistloven § 8 1). Det kan nevnes at arbeidstvistloven § 8 antakelig ikke angir uttømmende hvem som har søksmålskompetanse. Hvem som kan ha søksmålskompetanse i tarifftvister om lovstrid er imidlertid ikke avklart i rettspraksis. For enkelthets skyld benevnes i det følgende arbeidsgivere og organisasjoner med søksmålskompetanse som avtalepartene.

Prosessystemet bygger på partenes fortolkningsautonomi; hvis partene er enige om hvordan en tariffavtale skal forstås skal dette legges til grunn. Hvis partene i tariffavtalen av ulike grunner ikke skulle ønske avtalen vurdert, vil den derfor ikke bli prøvet av Arbeidsretten.

Da loven ble utformet forutså man at klager om tariffavtalers forhold til likestillingsloven ville dukke opp, og man ønsket å avskjære uklarhet om hvem som skulle kunne behandle saker om dette spørsmålet. Likestillingsloven presiserer derfor at Klagenemnda for likestilling ikke kan treffe avgjørelser i saker som etter arbeidstvistloven og tjenestetvistloven hører inn under Arbeidsrettens kompetanseområde, jf. § 14 annet ledd.

Hvis ikke avtalepartene velger å fremme sak, har andre bare mulighet til å få prøvet eventuell motstrid mellom en tariffavtale og likestillingsloven ved å bringe saken inn for enten de alminnelige domstoler eller til Likestillingsombudet og Klagenemnda for likestilling. Saken må da fremmes med utgangspunkt i en individuell ansettelsesavtale (eventuelt flere bestemte ansettelsesavtaler). Tariffavtalen og forholdet til likestillingsloven kan i slike saker komme inn indirekte i den grad den individuelle arbeidsavtalen er omfattet av tariffavtalen. Håndhevingsorganene vil i disse sakene måtte ta stilling til tariffavtalen prejudisielt. Avgjørelsen vil bare ha bindende virkning for den konkrete arbeidsgiver og arbeidstaker som saken gjelder.

Dette gjelder også Klagenemnda som ikke er forhindret fra å ta stilling til slike enkeltsaker som indirekte gjelder en tariffavtale. I motsatt fall ville klagesystemet fort bli lammet. Nemnda uttaler seg imidlertid ikke generelt om tariffavtalen og avviser saker som ikke er individualisert.

I saker for de alminnelige domstoler eller Klagenemnda vedrørende en individuell arbeidsavtale må Arbeidsrettens forståelse av tariffavtalen uten videre legges til grunn (jf. arbeidstvistloven § 9). Hensikten med denne bestemmelsen er å forhindre at det tariffrettslige spørsmålet bringes inn til fornyet (prejudisiell) prøvelse. Dette gjelder spørsmålet om den konkrete avtalens gyldighet eller hvordan den skal forstås. Nemnda eller domstolen vil derimot ikke være bundet av Arbeidsrettens tolkning av likestillingsloven.

Likestillingsloven bestemmer på denne bakgrunn at når klagesaker indirekte reiser spørsmål om «...en tariffavtales gyldighet, forståelse eller beståen (...) kan hver av partene i tariffavtalen med oppsettende virkning få dette spørsmålet avgjort av Arbeidsretten» (jf. likestillingsloven § 14 første ledd).

Saksbehandlingen i Klagenemnda skal stilles i bero til Arbeidsretten har avsluttet saken og eventuelt fattet en avgjørelse om forholdet til likestillingsloven. Formålet med bestemmelsen er ifølge forarbeidene:

«... å gi partene i en tariffavtale mulighet for å få Arbeidsrettens dom på hvorvidt tariffavtalen er lovlig i forhold til likestillingsloven (eller hvordan avtalen skal forstås) før Nemnda eventuelt treffer vedtak som binder arbeidsgiveren. Nemnda vil ved sin senere behandling av saken i praksis måtte bygge på Arbeidsrettens dom. Nemndas avgjørelse vil konkludere med hvorvidt arbeidsgiveren har fulgt likestillingsloven, og ikke avgjøre om tariffavtalen er gyldig eller ikke eller hvordan den skal forstås. Forholdet mellom Arbeidsrettens kompetanse og Nemndas vil for så vidt være den samme som forholdet mellom de alminnelige domstoler og Arbeidsretten.» 2

10.3 Nordiske lands lovgivning

Et likhetstrekk mellom reguleringen av arbeidsmarkedet i Norge, Sverige og Danmark er at organisasjonene, kollektive forhandlinger og tariffavtaler har en helt sentral posisjon. Systemet for prøving av tariffavtaler i forhold til likestillingslovgivningen i de øvrige skandinaviske land har likhetstrekk med systemet i Norge. Generelt har organisasjonene rådighet over avtalene og medlemmenes rettsstilling, men denne rådigheten går noe lenger i Danmark og Sverige.

Bestemmelser i tariffavtaler som er i strid med likebehandlingsprinsippet er som i Norge ugyldige. Dette er i motsetning til i norsk rett lovfestet i likestillingslovgivningen.

Som i Norge har arbeidsmarkedets organisasjoner rådighet over de avtaler som forhandles fram. Rettstvister om avtalene løses i egne domstoler for arbeidsrettslige tvister (Arbetsdomstolen og Arbejdsretten), eventuelt ved voldgift. Videre er det som hovedregel bare tariffavtalens parter som har søksmålskompetanse i slike saker.

Ser vi derimot på de særlige semi-juridiske organene som er opprettet for å håndheve likestillingslovgivningen er bildet noe annerledes. Den svenske Jämställdhetsombudsmannen har generell myndighet til å fremme frivillige ordninger innenfor lovens område. Denne myndigheten er ikke begrenset i loven. Jämställdhetsnämnden tar ikke stilling til eventuelle overtredelser av diskrimineringsforbudet. Det danske Ligestillingsnævnet fatter derimot avgjørelser i konkrete diskrimineringssaker. Nævnet kan imidlertid bare behandle klager som knytter seg til tariffavtaler hvis organisasjonen ikke vil fremme saken i det arbeidsrettslige systemet. Er saken anlagt for det arbeidsrettslige systemet skal nævnet avvise saken. Saker som verserer for nævnet kan på samme måte ikke tas til behandling ved domstolene. Det ble ikke ansett for rettssikkerhetsmessig betenkelig å utsette muligheten til domstolsbehandling til etter at nævnet har fattet en avgjørelse.

10.4 Internasjonale forpliktelser - EØS-avtalen

Etter EF-retten og dermed etter EØS-avtalen, er det opp til staten å velge prosessform ved håndhevingen av likebehandlingsprinsippet. Visse føringer legges likevel i direktivene.

Et krav er at den enkelte arbeidstaker skal ha adgang og mulighet til å påberope seg likebehandlingsprinsippet, jf. likebehandlingsdirektivets artikkel 6 som lyder slik:

«Medlemsstatene skal innføre i sin nasjonale rettsorden de tiltak som er nødvendige for at alle som mener de er blitt skadelidende ved at [likebehandlingsprinsippet] ikke er blitt anvendt i deres tilfelle, kan bringe sine krav inn for retten.»

Tilsvarende bestemmelser finnes i likelønnsdirektivet artikkel 2, og direktivet om ervervstilknyttede pensjonsordninger artikkel 10. Dette kravet må anses tilfredsstilt i norsk rett da den enkelte arbeidstaker har adgang til å gå til søksmål ved de ordinære domstoler.

Etter likebehandlingsdirektivets artikkel 3 (2)b, skal staten:

«treffe nødvendige tiltak for at (...) bestemmelser som er i strid med prinsippet om likebehandling og som forekommer i tariffavtaler (...) anses for ugyldige eller kan bli erklært ugyldige eller kan bli endret.»

Tilsvarende bestemmelser finnes i likebehandlingsdirektivet artikkel 4b og artikkel 5 (2)b, likelønnsdirektivet artikkel 4 og direktivet om ervervstilknyttede pensjonsordninger artikkel 7a.

10.5 Behovet for effektiv kontroll

Det framgår av punkt 10.2 om gjeldende rett at hvis ikke organisasjonene velger å fremme sak, har den enkelte arbeidstaker i dag bare mulighet til å få prøvet eventuell motstrid mellom en tariffavtale og likestillingsloven ved å bringe saken inn for enten de alminnelige domstoler eller for Likestillingsombudet og Klagenemnda for likestilling. Saken må da fremmes med utgangspunkt i den individuelle arbeidsavtalen. Tariffavtalen og forholdet til likestillingsloven kan i slike saker komme inn indirekte i den grad den individuelle arbeidsavtalen er omfattet av tariffavtalen. Klagenemnda eller domstolen vil da måtte ta stilling til tariffavtalen prejudisielt. Avgjørelsen vil bare ha bindende virkning for den konkrete arbeidsgiver og arbeidstaker som saken gjelder.

I denne prosessordningen kan det oppstå situasjoner der arbeidsgiver på den ene siden er bundet av en tariffavtale som skal gjelde alle arbeidstakere som omfattes av avtalen, og på den andre siden en motstridende dom eller avgjørelse som gjelder en eller flere bestemte arbeidstakere. Dette er et problem som ikke bare gjelder i forhold til likestillingsloven, men også andre ugyldighetsregler som omfatter tariffavtaler.

Likestillingsombudet behandler jevnlig saker som indirekte berører vilkår og bestemmelser i tariffavtaler. 3 Likestillingsombudet har ved flere anledninger påpekt at det er tungvint og lite hensiktsmessig at Likestillingsombudet og Klagenemnda behandler enkeltsaker om kjønnsdiskriminerende lønnsfastsettelse, når det kjønnsdiskriminerende resultatet i realiteten skyldes en bakenforliggende tariffavtale. Likestillingsombudet har uttalt at det unektelig framtrer som en omvei å skulle finne fram til og sammenlikne enkeltpersoner, framfor å vurdere tariffavtalen direkte dersom lønnsskjevheten springer ut av en tariffavtale.

Dette var for eksempel tilfelle i en klagesak som ble brakt inn for Klagenemnda for likestilling. Saken gjaldt lønnen for ledende sykepleiere og ledende ingeniører i Oslo kommune. Norsk sykepleierforbund hevdet at tariffavtalen som lønningene var fastsatt på grunnlag av, var i strid med likestillingsloven. Med andre ord ønsket man i realiteten å få tariffavtalen som sådan prøvet for å få vurdert om avtalen var i strid med likestillingsloven. 4 I stedet for å legge til grunn en direkte sammenlikning av lønnsnivået i tariffavtalen for de aktuelle yrkesgruppene, måtte organisasjonen likevel knytte klagen til konkrete ansettelsesforhold.

Situasjonen er slik at spørsmålet om tariffavtalers forhold til likestillingsloven i begrenset grad kan og blir prøvet av håndhevingsorganene. Forholdet til likestillingsloven har bare vært drøftet av Arbeidsretten i et fåtall saker siden likestillingsloven trådte i kraft. 5 Få saker om likestillingsloven i Arbeidsretten gir en indikasjon på at tariffavtaler i liten utstrekning blir vurdert i lys av likestillingsloven og eventuelt endret eller satt til side hvis de er i strid med likebehandlingsprinsippet. Det har på denne bakgrunn vært reist spørsmål om tariffavtalene er underlagt en tilstrekkelig effektiv kontroll. Mer effektiv kontroll kan gjennomføres ved å utvide mulighetene til å få tariffavtalene prøvet av håndhevingsorganene.

10.6 Reformforslag

På denne bakgrunn har ulike forslag til endringer i § 14 vært fremmet siden midten av 1980-tallet. I St. meld. nr. 70 (1991 - 92) ble det lagt fram tre ulike forslag for å styrke og effektivisere likestillingsloven i forhold til tariffavtaler. Forslagene var opprinnelig utformet av Likestillingsombudet basert på de erfaringene Ombudet og Klagenemnda hadde gjort med håndhevingen av likestillingsloven i forhold til tariffavtaler. Forslagene relaterte seg enten til en utvidelse av Klagenemndas kompetanse eller til en utvidelse av søksmålskompetansen for Arbeidsretten.

Det første alternativet innebar å gi Likestillingsombudet søksmålskompetanse på linje med tariffavtalens parter i saker for Arbeidsretten om avtalens gyldighet, forståelse eller beståen. Det vil altså si å gi søksmålskompetanse til en tredje part som ikke er part i eller bundet av avtalen. I praksis vil situasjonen bli den at Likestillingsombudet står som tvistepart på den ene siden, med partene i tariffavtalen på den andre siden. Lovgivningsmessig innebærer forslaget primært endringer i arbeidstvistloven og tjenestetvistloven. Begge lovene er utformet med tanke på at det bare er partene i en tariffavtale som kan være part i tvister om den. Det vil være nødvendig å endre reglene om hvem som har søksmålskompetanse. En slik løsning vil innebære behov for endringer eller suppleringer i reglene om forberedelser til forhandlingene. Reglene vil måtte bedre tilpasses tvistesituasjonen med Likestillingsombudet på den ene siden og tariffavtalepartene på den andre siden. Det kan også tenkes at sammensetningen av Arbeidsretten i slike saker burde være en annen enn den man har i dag der tvisten står mellom tariffpartene, jf. arbeidstvistloven §§ 10 og 11.

Det andre alternativet som ble foreslått gikk ut på at Likestillingsombudet skal kunne kreve at avtalepartene (eller én av dem) benytter sin adgang til å bringe en sak om hvorvidt tariffavtalen er i overensstemmelse med likestillingsloven inn for Arbeidsretten, hvis Ombudet mener at det er grunn til å få dette spørsmålet prøvet. Selv om avtalepartene rent formelt er tvisteparter, vil realiteten være at Likestillingsombudet i slike tilfeller avgjør at det skal reises sak. Saksanlegg etter en slik regel vil bygge på helt andre forutsetninger enn det arbeidstvistloven og tjenestetvistlovens regler er utformet med tanke på. En slik modell kan derfor kreve at Likestillingsombudet får en formalisert rolle i saksforberedelsene og forhandlingene av hensyn til sakens opplysning. Forslaget vil forutsette endringer i reglene i arbeidstvistloven om blant annet saksforberedelse.

Et annet spørsmål denne modellen reiser, er hvilken myndighet Likestillingsombudet skal ha hvis ingen av partene etterkommer pålegget om å bringe spørsmålet inn for Arbeidsretten. En mulighet er at Likestillingsombudet subsidiært gis søksmålskompetanse som foreslått i det første alternativet. En annen løsning er å knytte ulike typer sanksjoner til et krav til partene om å forelegge spørsmålet om tariffavtalen strider mot likestillingsloven for Arbeidsretten. Både subsidiær søksmålsrett for Likestillingsombudet og en ordning med sanksjoner vil gripe inn i den rådighet avtalepartene etter dagens ordning har over egne avtaler.

Som et tredje alternativ ble det foreslått at Klagenemnda skulle gis uttalerett om tariffavtaler etter mønster av Nemndas uttalerett overfor forvaltningsorganer, jf. likestillingsloven § 13 første ledd, siste punktum. Klagenemnda kan ikke oppheve eller endre vedtak fattet av andre forvaltningsorganer, men kan avgi en uttalelse om hvorvidt det forhold som er brakt inn for Nemnda er i strid med likestillingsloven. Anvendt i forhold til Arbeidsretten betyr dette at saker som direkte berører spørsmålet om tariffavtalen er i strid med likestillingsloven, skal kunne bringes inn for Klagenemnda til uttalelse. Klagenemnda skal kunne gi uttrykk for sitt syn på om tariffavtalen strider mot likestillingsloven. Likestillingsombudet foreslo at § 14 første ledd i så fall skulle få tilsvarende anvendelse slik at partene i tariffavtalen kan velge å bringe spørsmålet inn for Arbeidsretten.

Dette forslaget vil ikke gripe direkte inn i partenes rådighet over avtalene. En slik endring vil heller ikke kreve endringer i tvisteløsningssystemet etter arbeidstvistloven eller tjenestetvistloven. Gjennomføringen av forslaget vil imidlertid kreve visse tilføyelser i likestillingsloven § 14.

Alle disse forslagene ble presentert i St. prp. nr. 70 (1991 - 92), uten at departementet tok standpunkt til hvilket som var å foretrekke. Likestillingsombudet gikk selv inn for det tredje alternativet med uttalerett for Klagenemnda. Stortinget tok ikke stilling til noen av forslagene, men ville avvente Regjeringens vurdering av spørsmålet. Arbeidsvurderingsutvalget anbefalte det tredje alternativet med uttalerett for Klagenemnda. 6

10.7 Forslaget i høringsnotatet

I høringsnotatet ble det foreslått at det lovfestes i § 14 en adgang for Klagenemnda til å uttale seg om hvorvidt en tariffavtale helt eller delvis er i strid med likestillingsloven, uavhengig av om spørsmålet kommer opp prejudisielt i en sak som gjelder konkrete arbeidstakere. Det ble understreket at en tariffavtale i strid med likestillingsloven ikke skulle straffesanksjoneres etter likestillingsloven § 18 i de tilfeller uttalelsen ikke følges opp. Det ble derimot framholdt at uttalelsen burde kunne utløse erstatningsansvar etter lovens § 17. Departementet foreslo at regelen om oppsettende virkning beholdes og at den også får anvendelse for Klagenemndas uttalerett.

10.8 Høringsinstansenes syn

Et flertall av de som uttalte seg om spørsmålet ga sin støtte til forslaget eller hadde ingen innvendinger mot det. De fleste arbeidstakerorganisasjonene; Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund (YS), Landsorganisasjonen i Norge (LO), Norsk Lærerlag, Akademikernes Fellesorganisasjon, Norsk Helse- og Sosialforbund, Fellesorganisasjonen for barnevernpedagoger, sosionomer og vernepleiere (FO), og Norsk sykepleierforbund var for forslaget, sammen med Høyres Kvinneutvalg og Norsk Venstrekvinnelag. Også Advokatforeningen, Likestillingssenteret og Likestillingsombudet var for forslaget.

Norsk Sykepleierforbund framhevet fordelen ved at man slipper å gå veien om konkrete ansettelsesforhold for å få en vurdering av om tariffavtalen er i strid med likestillingsloven, mens Norsk Bedriftsforbund framhevet at Klagenemnda besitter spisskompetanse når det gjelder spørsmålet om tariffavtalen er i strid med likestillingsloven. En uttalelse basert på en slik spisskompetanse burde inngå i Arbeidsrettens vurderingsgrunnlag når den tar stilling til tariffavtalens lovlighet.

Norsk Lærerlag mente at forslaget ikke gikk langt nok. I stedet for uttalerett ønsket de primært at Likestillingsombudet skal få søksmålskompetanse i forhold til å bringe spørsmålet om en tariffavtale er i strid med likestillingsloven inn for Arbeidsretten til avgjørelse. Også Kvinnefronten gikk inn for en slik løsning.

Flere høringsinstanser gikk imidlertid mot forslaget. Dette gjaldt Arbeidsrettens formann, Norsk arbeidsgiverorganisasjon for virksomheter med offentlig tilknytning (NAVO), Kommunenes sentralforbund (KS), Handels- og Servicenæringens Hovedorganisasjon (HSH), Den norske lægeforening, Norsk Kommuneforbund og Akademikerne. Motstanden begrunnes blant annet i at en slik uttalerett gjør inngrep i organisasjonenes rådighet over avtalene og i systemet for løsning av tvister. NAVO skriver for eksempel at:

«Departementets forslag om Klagenemndas uttalerett mht lovligheten av en tariffavtale, vil kunne gripe inn i partenes frie forhandlingsrett. Dette prinsippet bør ikke røres. Departementets forslag vil kunne bidra til at det systemet som er utviklet og lovfestet mellom arbeidslivets parter blir utvannet.»

Arbeidsrettens formann var kritisk til høringsnotatet ut fra en oppfatning om at grunnlaget for forslaget var mangelfullt. Han pekte på at en adgang for Klagenemnda til å avgi ikke-bindende uttalelser om tariffavtalers forhold til likestillingsloven saklig sett ikke innebærer noe nytt.

Klagenemnda for likestilling framhevet at partene i tariffavtalen bør ha en ubetinget rett til å uttale seg før Klagenemnda gir uttalelse om hvorvidt avtalen er i strid med likestillingsloven. En slik uttalerett burde gjelde uavhengig av hvem som har brakt saken inn for Nemnda.

Likestillingsombudet gikk i mot at regelen om at søksmål for Arbeidsretten skal ha oppsettende virkning, skal gjelde i saker der Klagenemnda er forelagt spørsmål om tariffavtalers lovlighet. Det ble anført at det vil være lite praktisk at Nemnda behandler saken etter at Arbeidsretten har fattet en avgjørelse så lenge:

«...det i et slikt tilfelle vil være det samme spørsmål som er brakt inn for begge instanser. Når Arbeidsretten har tatt stilling til om avtalen strider mot likestillingsloven er det altså ingen mening i at Nemnda tar saken opp igjen, i motsetning til individuelle saker der Arbeidsrettens dom vil legges til grunn i vurderingen av om konkrete personer har blitt behandlet i strid med likestillingsloven.»

Arbeids- og administrasjonsdepartementet gikk også mot forslaget. Det ble hevdet at en uttalerett for Nemnda griper inn i Arbeidsrettens tradisjonelle kompetanseområde. Det burde ifølge Arbeids- og administrasjonsdepartementet tas hensyn til at prosessystemet er begrunnet i avtalepartenes tolkningsmonopol i forhold til egne avtaler, og at det legges stor vekt på avtalepartenes forutsetninger i tolkningen.

10.9 Departementets vurderinger og forslag

Barne- og familiedepartementet vil i samsvar med høringsnotatet foreslå en uttalerett for Klagenemnda for likestilling i forhold til om tariffavtaler er i overensstemmelse med likestillingsloven. Som i høringsnotatet foreslås det at regelen om oppsettende virkning beholdes og gjøres gjeldende også i saker som direkte gjelder tariffavtaler.

10.9.1 Uttalerett for Klagenemnda

Den arbeidsrettslige prosessordningen begrenser enkeltpersoners muligheter til å få tariffavtaler og tariffavtalevilkår rettslig prøvet. Disse begrensningene gjelder ikke bare likebehandlingsprinsippet og likestillingsloven, men også andre materielle arbeidsrettslige regler som setter rammer for avtalefriheten. Likestillingsområdet er imidlertid et område der problemene særlig blir satt på spissen.

Det er etter departementets syn ikke hensiktsmessig å endre det arbeidsrettslige prosessystemet i tilknytning til den pågående revideringen av likestillingsloven. Slike endringer vil kunne være kontroversielle ved at de bryter med en lang rettstradisjon og innarbeidet praksis. Spørsmålene krever grundige analyser og overveielser, og forutsetter et tett samarbeid med organisasjonene i arbeidslivet. Eventuelle lovendringer ville i så fall først og fremst være aktuelle i arbeidstvistloven og tjenestetvistloven, og ikke i likestillingsloven.

Departementet vurderer det likevel slik at man - så langt som mulig på nåværende tidspunkt, og uten å bryte med den alminnelige prosessordningen for rettstvister om tariffavtaler - bør søke å styrke likestillingsloven og likebehandlingsprinsippet i relasjon til tariffavtaler.

På bakgrunn av disse overveielsene foreslår departementet å gi Klagenemnda for likestilling en direkte uttalerett om tariffavtalers lovlighet i forhold til likestillingsloven. Med andre ord foreslår departementet det siste av de tre forslagene til løsninger som ble presentert i punkt 10.6.

I praksis innebærer forslaget at enkeltpersoner eller grupper av personer kan henvende seg til Likestillingsombudet med klage over at en tariffavtale er i strid med likestillingsloven. Finner Likestillingsombudet at avtalen er i strid med loven, kan hun forsøke å få til en ordning ved å forelegge sine synspunkter på avtalen overfor partene. Fører ikke dette fram, kan hun bringe saken inn for Klagenemnda. Hvis Likestillingsombudet derimot kommer til at avtalen ikke er i strid med loven, kan den som brakte saken inn bringe den videre til Klagenemnda.

At man ikke behøver å gå veien om en individualisering til enkeltsaker har flere fordeler:

Enkeltpersoner vil slippe den belastningen det er å «fronte» likelønnssaker for å få satt søkelys på et problem som reelt sett ligger i tariffavtalen, og som berører langt flere enn den eller de arbeidstakere den konkrete saken gjelder. I tillegg vil kretsen av de som kan trekke en avtale inn for prøving utvides, se nedenfor i punkt 10.9.2 til 10.9.4. Disse forholdene kan bety at flere tariffavtaler vil bli underlagt en vurdering i lys av likestillingsloven fordi flere kan klage saken inn, og fordi den enkelte arbeidstaker slipper omkostningene ved å trekkes fram.

Klagenemnda kan gå direkte på behandlingen av et problem som berører flere arbeidstakere. Det sparer tid og saksbehandlingsressurser. Hvis avtalepartene trekkes inn i saksbehandlingen hos Likestillingsombudet og Klagenemnda må det kunne forventes at de aktuelle spørsmålene blir bredere prosedert og mer fullstendig belyst enn etter dagens ordning, hvor spørsmålene bare indirekte berøres mellom arbeidsgiver og arbeidstaker i individualiserte saker.

Departementet legger stor vekt på at flertallet av høringsinstansene var enige i, eller ikke hadde merknader til, forslaget. Sentrale høringsinstanser var positive til forslaget, selv om forslaget vakte noe motstand. Departementet har også lagt stor vekt på at de store arbeidstakerorganisasjonene, for eksempel LO, er positive til forslaget, og at NHO ikke har kommet med innvendinger mot forslaget. Departementet har videre lagt vekt på at flertallet i Arbeidsvurderingsutvalget i sin innstilling anbefaler en slik ordning, jf. NOU 1997:10.

Flere høringsinstanser viser til avtalepartenes tolkningsmonopol. Departementet vil påpeke at det er tale om ufravikelig lovgivning som setter rammer for avtalefriheten av hensyn til den enkelte arbeidstaker og hensynet til likestilling i samfunnet. Avtalepartenes forutsetninger for avtalen og forståelse av loven kan dermed ikke være avgjørende.

Det må tas i betraktning at Arbeidsretten har en særlig kompetanse i tariffrettslige spørsmål. Til dette vil imidlertid departementet påpeke at også Klagenemnda har representanter fra arbeidsmarkedets organisasjoner som skal sikre kompetanse i spørsmål knyttet til arbeidsmarkedet og tariffretten. I tillegg har Klagenemnda en særlig kompetanse i spørsmål om kjønnsdiskriminering og likestillingsrett.

Det har likevel vært avgjørende for departementet at Arbeidsretten med en uttalerett for Klagenemnda fortsatt vil ha enekompetanse til å avgjøre med bindende virkning spørsmål om tariffavtalers lovlighet. Forslaget forutsetter med andre ord ikke endringer i det systemet som ellers gjelder for løsning av rettstvister på tariffrettens område. Det er likevel behov for noen ytterligere presiseringer i tilknytning til forslaget. Se punkt 10.9.2.

Departementet foreslår på denne bakgrunn at Klagenemnda skal kunne behandle spørsmål om tariffavtalers forhold til likestillingsloven og komme med begrunnede uttalelser om avtalen er i strid med loven eller ikke.

Det kan være grunn til å merke seg at disse sakene - og dermed Klagenemndas uttalelse - som regel egentlig vil dreie seg om en bestemt tolkning av tariffavtalen som den ene eller begge avtalepartene hevder er den riktige.

Klagenemnda vil i praksis kunne få seg forelagt saker til uttalelse på to måter:

Ved at den i forbindelse med behandlingen av en enkeltsak som indirekte berører en tariffavtale også ser på spørsmålet om selve tariffavtalen er i overensstemmelse med likestillingsloven, eller ved at Klagenemnda blir bedt om å uttale seg om en tariffavtale, eller en bestemmelse i tariffavtalen, er i overensstemmelse med likestillingsloven.

I forhold til de førstnevnte tilfellene (prejudisielle uttalelser) representerer lovendringen kun en klargjøring av en mulighet til å uttale seg som Klagenemnda allerede har. Klagenemnda har imidlertid ikke praksis for å gi generelle uttalelser om tariffavtaler i individuelle saker.

Det er derimot vanskelig å tolke inn i dagens bestemmelse at Klagenemnda har kompetanse til å vurdere og avgi uttalelse om tariffavtaler uten at den først er brakt inn for Klagenemnda indirekte gjennom en individualisert sak, jf. likestillingsloven § 14. Slik sett representerer endringsforslaget en utvidelse av Klagenemndas kompetanse.

10.9.2 Avtalepartenes stilling under Klagenemndas saksbehandling

Flere av høringsinstansene reiste spørsmål om hvilken stilling partene i tariffavtalen vil ha under behandlingen av saken i Klagenemnda. Likestillingsombudet reiser spørsmål ved hvordan partene i tariffavtalen skal gis mulighet til å prøve spørsmålet for Arbeidsretten, dersom de ikke er klar over at en sak som gjelder dem er brakt inn til Likestillingsombudet og Klagenemnda. Likestillingsombudet foreslår derfor at avtalepartene skal behandles som «parter» i saker som direkte gjelder forholdet mellom tariffavtalen og likestillingsloven.

Departementet foreslår at de alminnelige reglene om klageadgang for Ombudet og Nemnda følges også i denne type saker. Ifølge forskrift om organisasjon og virksomhet for Likestillingsombudet og Klagenemnda for likestilling § 2 kan «enhver» bringe en sak inn for Ombudet. Dette gjelder også den som ikke er part i saken. Saker om tariffavtaler kan dermed bringes inn for Nemnda av Likestillingsombudet hvis frivillig ordning ikke oppnås, eventuelt av den krenkede, den som har reist saken uten å være part eller den som har fått en uttalelse fra Ombudet mot seg. Se likestillingsloven § 11 og forskriftene § 16.

Dette betyr for eksempel at en arbeidstaker som omfattes av tariffavtalen vil kunne få denne prøvet for Nemnda, uten at klagerens eget ansettelsesforhold trekkes inn i saken. Dette betyr også at underorganisasjoner som er omfattet av tariffavtalen, men som ikke har søksmålskompetanse etter arbeidstvistloven, kan få avtalen prøvet. Det betyr også at avtalepartene vil kunne velge om de vil prøve en avtale for Klagenemnda eller for Arbeidsretten.

Tariffavtalens parter vil i alle saker som direkte eller indirekte gjelder avtalen kunne ha interesse i å uttale seg for Klagenemnda i saken. Likestillingsombudet foreslår at det innføres en plikt for Likestillingsombudet til å informere avtalepartene om at saker som indirekte berører tariffavtalens lovlighet er under behandling. Departementet foreslår på denne bakgrunn at tariffavtalens parter varsles dersom spørsmål om hvorvidt en tariffavtale eller bestemmelser i den er i strid med likestillingsloven, direkte eller indirekte, bringes inn for Likestillingsombudet og Klagenemnda til behandling. Avtalepartene skal gis en mulighet til å uttale seg i saken. Departementet foreslår derfor at et krav om varsling og en adgang for avtalepartene til å uttale seg nedfelles i forskriften om Likestillingsombudets og Klagenemndas virksomhet.

Departementet vil peke på at under behandlingen av saken hos Likestillingsombudet og i Klagenemnda er det mer naturlig å tale om klager og innklaget, enn om partene. Klager og innklaget er ikke nødvendigvis den som saken direkte gjelder (mer presist den/de som er krenket og den/de som hevdes å forskjellsbehandle), som for eksempel arbeidsgiver, arbeidstaker eller avtalepartene. Hvem som er klager og innklaget vil avhenge av om det er Likestillingsombudet eller andre som har brakt saken inn for Klagenemnda.

Departementet legger til grunn at avtalepartene skal varsles og gis en mulighet til å uttale seg uavhengig av hvilken status de har i saken for Ombudet eller Nemnda.

Er det avtalepartene som er innklaget av Likestillingsombudet er situasjonen annerledes enn den vil være i en sak for Arbeidsretten om det samme spørsmålet. Søksmål for Arbeidsretten forutsetter at partene er uenige om hvilken forståelse av avtalen som skal legges til grunn. I Arbeidsretten står avtalepartene mot hverandre med motstridende påstander om hvordan avtalen skal tolkes. I en sak for Klagenemnda vil avtalepartene derimot kunne være enige, og stå som innklaget sammen. I Nemnda kan det likevel oppstå en situasjon der avtalepartene ikke er enige om hvordan tariffavtalen skal tolkes i lys av likestillingsloven, men uten at spørsmålet tas til Arbeidsretten. Dette er ikke til hinder for at saken behandles av Klagenemnda. I disse tilfellene vil den ene av avtalepartene ha adgang til å uttale seg til støtte for Likestillingsombudets eller klagerens standpunkt. Hver av avtalepartene vil uansett ha mulighet til å fremme saken for Arbeidsretten etter arbeidstvistlovens regler, jf. 10.9.3.

10.9.3 Oppsettende virkning

Det at saken er fremmet for Nemnda skal ikke avskjære adgangen til å reise sak for Arbeidsretten etter arbeidstvistlovens regler, uansett om spørsmålet om tariffavtalen kommer inn direkte eller indirekte i saken. Likestillingsloven § 14 har som nevnt en bestemmelse om oppsettende virkning med sikte på slike situasjoner. Regelen om oppsettende virkning innebærer at Klagenemnda skal stanse sin saksbehandling om avtalepartene bringer spørsmålet om tariffavtalen og forholdet til likestillingsloven inn for Arbeidsretten.

Regelen om oppsettende virkning i likestillingsloven § 14 er den samme for saker som blir reist ved de alminnelige domstoler og som indirekte berører tariffavtaler jf. tvistemålslovens § 107. Hensynet til et enhetlig regelverk, kan derfor tale for at regelen opprettholdes og at den også får anvendelse for forslaget om uttalerett for Klagenemnda.

Regelen om oppsettende virkning hindrer unødig dobbeltbehandling. Oppheves regelen, kan en risikere at en tariffavtale blir vurdert i Klagenemnda samtidig som partene velger å bringe den inn for Arbeidsretten. Behandlingen i Klagenemnda vil da ha vært en unødig bruk av tid og ressurser, idet Arbeidsrettens avgjørelse (i motsetning til Nemndas uttalelse) vil være bindende for avtalepartene. Det sentrale poenget må være at avtalen blir rettslig prøvet - enten dette blir i Klagenemnda eller i Arbeidsretten.

Departementet ser at bestemmelsen kan føre til at saksbehandlingen i Klagenemnda forsinkes. Erfaringen er imidlertid at bestemmelsen har liten eller ingen praktisk betydning da avtalepartene ikke har benyttet seg av denne adgangen.

Departementet mener at faren for forsinkelser ikke kan være avgjørende, slik at regelen om oppsettende virkning bør opprettholdes. Departementet foreslår at regelen også skal gjelde i saker som direkte gjelder en tariffavtale og forholdet til likestillingsloven.

Regelen vil innebære at Klagenemnda inntil videre innstiller behandlingen av en tariffavtale når partene har gått til et aktivt skritt for å få saken (dvs. lovligheten eller forståelsen av tariffavtalen) avgjort i Arbeidsretten. Skjæringspunktet for når Klagenemnda skal innstille sin behandling vil være det tidspunktet partene i tariffavtalen har tatt ut stevning for Arbeidsretten. Slik vil en kunne hindre forsinkelse eller usikkerhet om hvorvidt partene kommer til å bringe saken inn for Arbeidsretten. Slik usikkerhet kan oppstå dersom Klagenemnda innstiller sin behandling før det er klart at prosessen er satt i Arbeidsretten.

Klagenemndas behandling av saken skal derfor stanses hvis en av avtalepartene bringer den inn for Arbeidsretten, og tas opp igjen når saken er avsluttet i Arbeidsretten. Dersom spørsmålet må ansees avgjort ved Arbeidsrettens avgjørelse skal Nemnda legge denne til grunn i samsvar med prinsippene i arbeidstvistloven § 9. Saken bør imidlertid ikke avsluttes hos Nemnda før den er ferdigbehandlet i Arbeidsretten. Det kan være at saken avgjøres uten at det faller dom fordi avtalepartene kommer til enighet (forlik). Det kan også være at Arbeidsretten i sin avgjørelse har løst tvisten mellom partene uten at det tas stilling til forholdet til likestillingsloven. 7 I slike tilfeller skal Nemnda behandle saken på vanlig måte.

10.9.4 Uttalelsens virkninger

Flere høringsinstanser, herunder Klagenemnda, har understreket at det ikke bør knyttes rettsvirkninger til Nemndas uttalelser om tariffavtaler. Med bruken av begrepet «uttalelse» ønsker departementet å differensiere fra ordet «vedtak». Dette betyr at uttalelsen ikke skal være bindende for dem som saken gjelder. Dersom avtalepartene ikke er enige med Klagenemnda, kan avtalen bringes inn for Arbeidsretten for å få en bindende avgjørelse om spørsmålet.

En unnlatelse av å følge opp uttalelsen skal ikke være straffesanksjonert etter likestillingsloven § 18 som oppstiller straff for forsettlig eller uaktsom overtredelse av vedtak.

I høringsnotatet ble det drøftet om uttalelsene skulle utløse erstatning etter likestillingsloven § 17. Departementet foreslår at lovens alminnelige system legges til grunn. Dette betyr at Klagenemndas uttalelser ikke i seg selv skal utløse erstatningsplikt, og at Nemnda fortsatt ikke skal ha myndighet til å pålegge erstatning ved brudd på loven.

Selv om Nemndas uttalelse ikke er bindende er det grunn til å forvente at avtalepartene frivillig innretter seg etter uttalelsen og tar skritt til å endre avtalen. Dette kan skje ved at avtalepartene reforhandler avtalens kontroversielle punkt. Dersom partene ikke blir enige, kan det reises sak om avtalen/avtalebestemmelsen for Arbeidsretten.

En annen sak er at Nemndas uttalelser ved tolkningen av likestillingsloven vil måtte tillegges rettskildeverdi etter alminnelige rettskildeprinsipper hvis samme sak eller lignende saker behandles senere av håndhevingsorganene. En uttalelse vil også kunne initiere erstatningskrav fra de som omfattes av avtalen. Et slikt krav kan rettes ikke bare mot arbeidsgiver, men også mot fagorganisasjonen(e) eller arbeidsgiverorganisasjonen som har inngått avtalen. I en erstatningssak vil Nemndas uttalelse i den konkrete saken ikke binde domstolen, men bør ha vekt som en fagkyndig uttalelse. Uttalelsen bør også ha vekt i relasjon til spørsmålet om eventuell skyld for overtredelse av loven, på grunnlag av at det til tross for Klagenemndas uttalelse ikke er tatt skritt til å få ordnet opp i forholdene.