6 Forbudet mot forskjellsbehandling på grunn av kjønn

Departementet foreslår å endre definisjonen på direkte og indirekte forskjellsbehandling i lovens generalklausul i § 3. Formålet med endringen er å utvide vernet mot kjønnsdiskriminering, og særlig vernet mot graviditetsdiskriminering. Videre er det et formål å få en tydeligere lovtekst. I tillegg skal endringen gjøre lovteksten i samsvar med EØS-rettslige krav.

6.1 Gjeldende rett

6.1.1 Generalklausulen

Likestillingsloven § 3 er lovens hovedbestemmelse (generalklausul) som slår fast at forskjellsbehandling mellom kvinner og menn ikke er tillatt - med andre ord hjemler loven et forbud mot kjønnsdiskriminering (eller et likebehandlingsprinsipp). 1

Loven har en slik hovedregel fordi en vanskelig kan utforme spesialbestemmelser som fanger opp diskriminering i alle situasjoner der dette kan forekomme. Diskrimineringsforbudet er likevel presisert for enkelte sentrale områder i §§ 4 - 6 (arbeidsliv og utdanning). Generalklausulen utfyller og supplerer de mer detaljerte bestemmelser i §§ 4 - 6. 2

Hva som menes med forskjellsbehandling framgår av § 3 annet ledd. Loven omfatter både direkte og indirekte forskjellsbehandling, se 6.1.3 og 6.1.4. Grunnvilkåret for at loven skal komme til anvendelse er at forskjellsbehandlingen skyldes eller på annen måte har sammenheng med kjønn.

Hvorvidt det foreligger forskjellsbehandling etter gjeldende rett avhenger av om det foreligger en handling i lovens forstand, jf. pkt. 6.1.2 nedenfor. Videre vil det være spørsmål om handlingen faktisk virker slik at det ene kjønn stilles dårligere enn det annet. Med stilling menes rettsstilling i vid forstand. 3 Gjennom praksis er det fastslått at ikke bare de handlinger som har medført at noen har kommet i en dårligere stilling, men også de som er egnet til å medføre at noen kommer i en dårligere stilling, kan rammes av loven. I sak nr. 10/92 uttalte Klagenemnda for likestilling at en handling kunne være i strid med loven dersom den var egnet til å ramme det ene kjønn på en urimelig måte, uansett om det er mulig å påvise direkte skadevirkninger i det konkrete tilfellet. Det gjøres i det følgende rede for de nærmere vilkårene for når en handling er i strid med lovens diskrimineringsforbud.

Ulik behandling av det ene kjønn er kun tillatt i helt bestemte unntakstilfeller. Disse utledes av ulovfestede saklighetsprinsipper og av § 3 tredje og fjerde ledd. I tillegg må § 4 første ledd og § 21 betraktes som unntaksregler på sine områder. Det vises til kapittel 7.

I samsvar med lovens virkeområde etter § 2 gjelder forbudet på alle samfunnsområder, med unntak for indre forhold i trossamfunn.

6.1.2 Forbudet omfatter alle handlinger

Forbudet mot forskjellsbehandling omfatter alle typer handlinger som er avgjørende for noens rettsstilling. Både beslutninger og konkrete handlinger omfattes. Relevante eksempler kan være avtaleinngåelser (for eksempel arbeidsavtaler og tariffavtaler) og vedtak (for eksempel forvaltningens enkeltvedtak og vedtak om fastsettelse av forskrifter).

Håndhevingsorganene har også lagt til grunn at Stortingets lovgivningsvirksomhet omfattes av diskrimineringsforbudet, jf. blant annet Likestillingsombudets sak 96/117 der Ombudet uttalte at bestemmelsene om arbeidstid i arbeidsmiljøloven § 46 nr. 3 og 4 er i strid med loven. 4 Hensynet til harmonisering av lovverk, likebehandlingsprinsippets gjennomslagskraft og folkerettslige forpliktelser, herunder EØS-avtalen, tilsier en slik forståelse.

Håndhevingsorganene har dessuten flere ganger lagt til grunn at unnlatelser faller inn under forståelsen av begrepet handling. For eksempel kan unnlatelse av å ansette en gravid kvinne (uten at en annen ansettes i stedet), være en handling som rammes av forbudet.

Forbudet mot forskjellsbehandling rammer som hovedregel ikke vanlige meningsytringer, da disse ikke anses å ha noen konkret og direkte betydning for noens stilling. Lovverket inneholder imidlertid enkelte spesialbestemmelser rettet mot kjønnsdiskriminerende ytringer; mest aktuell i dag er markedsføringsloven § 1 annet ledd om kjønnsdiskriminerende reklame. Likestillingsloven § 7 krever dessuten at læremidler som brukes i undervisningsinstitusjoner bygger på likestilling mellom kjønnene, mens § 4 første ledd stiller krav til formulering av stillingsannonser.

6.1.3 Direkte forskjellsbehandling

For det første omfatter likestillingsloven handlinger som stiller kvinner og menn ulikt fordi de er av forskjellig kjønn, jf. § 3 annet ledd, første punktum. Dette omtales gjerne som direkte diskriminering eller direkte forskjellsbehandling. Det var denne typen diskriminering man ved innføringen av likestillingsloven var mest opptatt av å eliminere. 5 I disse tilfellene er det handlingens diskriminerende motiv som er avgjørende, ved at det er en direkte sammenheng mellom kjønn og handlingens diskriminerende effekt. Et eksempel er en arbeidsgiver som forbigår en ung kvinnelig søker til en stilling ut fra en antakelse om at det er stor mulighet for at hun snart vil bli gravid. Et annet eksempel er hvis en uten konkrete holdepunkter tillegger kvinner og menn egenskaper og kvalifikasjoner ut fra stereotype oppfatninger om kjønn, og legger dette til grunn for eksempel ved fordeling av arbeidsoppgaver på en arbeidsplass.

6.1.4 Indirekte forskjellsbehandling

For det andre omfatter likestillingslovens diskrimineringsforbud handlinger som faktisk virker slik at det ene kjønn på urimelig måte stilles dårligere enn det andre, jf. likestillingsloven § 3 annet ledd, annet punktum. Denne bestemmelsen omfatter handlinger som tilsynelatende er kjønnsnøytrale, men som likevel får ulik virkning for kvinner og menn på grunn av forskjeller mellom kjønnene. Dette benevnes gjerne som indirekte diskriminering eller indirekte forskjellsbehandling.

Fordi menn og kvinner biologisk og faktisk er ulike, og er i en ulik situasjon i samfunnet, vil lik behandling i mange tilfeller gi ulike virkninger. Et eksempel her er en bedrift som må si opp flere ansatte på grunn av driftsinnskrenkninger og som velger å si opp deltidsansatte før heltidsansatte. Fordi det er en langt større andel av kvinnelige arbeidstakere som arbeider deltid enn det er mannlige arbeidstakere som arbeider deltid, vil et slikt utvelgelseskriterium bety at kvinners stillingsvern er svakere enn menns. Et annet eksempel er fradrag for omsorgspermisjoner ved beregning av lønnsansiennitet. Så lenge langt flere kvinnelige enn mannlige arbeidstakere tar omsorgspermisjon vil dette bety at kvinner risikerer lavere lønn enn menn.

For å avgjøre om en handling stiller kvinner og menn ulikt, må det foretas en sammenlikning mellom på den ene siden den andel kvinner som kan, respektive ikke kan, oppfylle det aktuelle vilkåret, kriteriet e.l. og på den andre siden den andel menn som kan, respektive ikke kan, oppfylle det. Avgjørende er om handlingen rammer en større andel av det ene kjønn. Hvor mange flere av det ene kjønn som må rammes er ikke presisert verken i lovtekst eller i praksis. I praksis legges det imidlertid til grunn at det i hvert fall må være tale om mer enn en ubetydelig andel av det ene kjønn.

Hvorvidt indirekte forskjellsbehandling omfattes av lovens diskrimineringsforbud er i alle tilfeller betinget av en interesseavveining, se 6.1.5 om «urimelighetskriteriet».

Forbudet mot indirekte diskriminering har siden likestillingsloven ble vedtatt fått stadig større praktisk betydning. Håndhevingsorganene har i sin praksis gitt forbudet gradvis større rekkevidde. Handlinger det tidligere ikke ble stilt spørsmålstegn ved blir i dag vurdert som kjønnsdiskriminering i lovens forstand. Siden loven ble vedtatt har man fått bedre kunnskap og forståelse om sammenhenger mellom kjønn og ulik stilling i samfunnet. Dette er en forutsetning for å kunne identifisere indirekte forskjellsbehandling og å håndheve forbudet.

6.1.5 Urimelighetskriteriet ved indirekte forskjellsbehandling

Forbudet mot indirekte diskriminering er ikke ubetinget. Loven setter som forutsetning for å konstatere indirekte diskriminering at det ene kjønn «på urimelig måte stilles dårligere enn det annet». I praksis betyr dette at det skal foretas en interesseavveining der motstridende hensyn balanseres mot hverandre. I forholdet mellom arbeidstaker og arbeidsgiver vil det for eksempel være hensynet til likestilling og hensynet til den som forskjellsbehandles som veies mot hensynet til lønnsomhet og effektivitet i virksomheten. I forhold til lovgivning og forskrifter kan det tenkes at hensynet til likestilling må veies mot budsjettmessige hensyn eller mot andre sosialpolitiske hensyn.

Det går fram av lovens forarbeider at urimelighetskriteriet var ment å begrense rekkevidden av forbudet mot indirekte forskjellsbehandling. Samtidig åpner forarbeidene uttrykkelig for at hva som skal anses som urimelig, skulle utvikles etter hvert som likestillingen i samfunnet øker. 6 Med andre ord forutsatte man den gang den utvikling som har skjedd i praksis mot en gradvis utvidelse av forbudet mot indirekte forskjellsbehandling.

Ordlyden og forarbeidene legger opp til at det er resultatet for den som er blitt diskriminert som skal vurderes når man skal avgjøre om en handling er urimelig. Lovens ordlyd er ikke helt i samsvar med slik lovens praktiseres; ut fra ordlyden kan det nemlig se ut som om loven skal tolkes som om det er krav om en slags «kvalifisert» forskjellsbehandling (grov o.l.) for at handlingen er ulovlig.

Likestillingsombudet og Klagenemnda har imidlertid lagt til grunn en vid tolking av urimelighetskriteriet i favør av den som hevder å være forskjellsbehandlet. Utgangspunktet i dag er at en handling som har en kjønnsskjev virkning er i strid med diskrimineringsforbudet, såframt det ikke foreligger en annen og saklig grunn for forskjellsbehandlingen enn kjønn som bør veie tyngre enn hensynet til likestilling og den som er forskjellsbehandlet. Hensynet til likestilling skal ha stort gjennomslag, slik at det i realiteten innfortolkes i urimelighetskriteriet et krav om særlig tungtveiende grunn.

6.1.6 Forskjellsbehandling på grunn av graviditet og fødsel (graviditetsdiskriminering)

Med graviditetsdiskriminering menes forskjellsbehandling på grunn av graviditet, fødselspermisjon osv. Et eksempel er at kvinnelige søkere forbigås ved ansettelser fordi de er gravide. Et annet eksempel er kvinner som har fødselspermisjon og ikke nyter godt av den samme lønnsvekst som sine kolleger. Handlingen regnes ifølge praksis som begrunnet i graviditet og fødsel også hvis begrunnelsen relaterer seg til fravær, utnyttelse av rettigheter mv. som utløses av graviditet og fødsel.

Likestillingsloven fortolkes i dag slik at dette regnes som indirekte diskriminering. Graviditetsdiskriminering er derfor i utgangspunktet forbudt, men hvorvidt en handling er i strid med loven avhenger av en konkret interesseavveining.

Et typisk eksempel er forbigåelser av gravide kvinner ved ansettelser. I disse sakene legges det vekt på ulemper og kostnader forbundet med det forventede fraværet fra stillingen som graviditeten og fødselen utløser (sykdom under svangerskapet, fødselspermisjon mv.), som kostnader forbundet med opplæring av vikar osv. Dette skal veies mot behovet for kvinnen for å bli ansatt, til tross for at hun kommer til å være fraværende en del av ansettelsesperioden, for eksempel det at retten til fødselspenger er betinget av inntekt før fødselen, tap av ansiennitet mv.

Etter Likestillingsombudets og Klagenemndas praksis legges det til grunn at hensynet til den som forskjellsbehandler i unntakstilfeller kan slå igjennom. Dette kan for eksempel gjelde hvis det er tale om ansettelse til en midlertidig stilling og en gravid søker eventuelt vil måtte være fraværende store deler av ansettelsesperioden. Ut fra en avveining av hensynet til likestilling og konkrete forhold i saken, kan forbigåelsen være lovlig hvis fraværet vil medføre betydelige ulemper for arbeidsgiver. Det følger av håndhevingsorganenes praksis at vernet mot graviditetsdiskriminering er sterkere jo nærmere begrunnelsen er knyttet til graviditeten og fødselen, og svakere hvis det er tale om avledede følger som for eksempel langvarig omsorgspermisjon.

6.1.7 Kravet til sammenlikningsperson

Bestemmelsens ordlyd indikerer at loven stiller krav til en konkret sammenlikningsperson av det annet kjønn i tilsvarende eller liknende situasjon for å kunne statuere forskjellsbehandling. I § 3 første ledd snakkes det om «forskjellsbehandling av kvinner og menn».

På grunnlag av praksis fra Likestillingsombudet og Klagenemnda kan det likevel ikke utledes et krav om en konkret sammenlikningsperson (av motsatt kjønn) i alle tilfeller. Et ubetinget krav om sammenlikningsperson ville svekke lovens gjennomslagskraft. Det ville for eksempel kunne svekke kvinners arbeidsvilkår og lønnsvilkår i virksomheter der det ikke finnes konkrete mannlige arbeidstakere i sammenliknbare stillinger.

For det første stilles det ikke krav om samtidighet. Man har eksempler på at kvinnelige arbeidstakere har fått sin lønn sammenliknet med en mannlig forgjenger i stillingen, jf. Klagenemndas sak nr. 5/90 der en kvinnelig telefonselger fikk lavere lønn enn sin mannlige forgjenger i stillingen.

For det andre er det klart at det kan sammenliknes kvinner i mellom. Det avgjørende kriterium er om den forfordelte kvinnen er kommet i en dårligere stilling fordi hun er i en stilling som er typisk for kvinner eller som i liten grad omfatter menn. Det finnes flere eksempler på at gravide eller kvinner i fødselspermisjon har blitt forbigått av andre kvinner ved ansettelser og har fått medhold i at det har skjedd forskjellsbehandling i strid med loven. 7

For det tredje er det også tilfeller der det ikke finnes konkrete sammenligningspersoner i det hele tatt. En slik situasjon foreligger for eksempel der en kvinne ikke blir ansatt når hun opplyser om at hun er gravid, uten at noen annen blir ansatt i stedet. Ombudet har ved flere anledninger uttalt at denne og lignende situasjoner vil være i strid med loven. Når det gjelder graviditet er det for øvrig vanskelig å si at noen situasjoner er tilsvarende. Det å være gravid er noe unikt som det ikke finnes paralleller til. Likestillingsombudet har imidlertid lagt til grunn i noen saker at kvinner i fødselspermisjon skal få de samme rettigheter som mannlige arbeidstakere som utfører verneplikt eller må på repetisjonsøvelse. 8

6.2 Nordiske lands lovgivning

6.2.1 Sverige

Sveriges likestillingslov forbyr både direkte og indirekte diskriminering. Den svenske loven er nylig endret, med virkning fra 1. januar 2001. Endringene innebærer blant annet at det er tatt inn definisjoner av direkte og indirekte diskriminering i lovens ordlyd.

Forbudet mot direkte diskriminering er nedfelt i lovens § 15:

«En arbetsgivare får inte missgynna en arbetssökande eller en arbetstagare genom att behandla henne eller honom mindre förmånligt än arbetsgivaren behandlar eller skulle ha behandlat en person av motsatt kön i en likartad situation, om inte arbetsgivaren visar att missgynnandet saknar samband med könstillhörighet.»

Indirekte diskriminering defineres i lovens § 16:

«En arbetsgivare får inte missgynna en arbetssökande eller en arbetstagare genom att tillämpa en bestämmelse, ett kriterium eller ett förfaringssätt som framstår som neutralt men som i praktiken särskilt missgynnar personer av det ena könet, såvida inte bestämmelsen, kriteriet eller förfaringssättet är lämpligt och nødvändigt och kan motiveras med objektiva faktorer som inte har samband med personernas kön.»

Lovens forbud gjelder bare i ansettelsesforhold. Hvilke konkrete tilfeller av forskjellsbehandling som forbudet gjelder framgår uttømmende av § 17 som viser til ansettelser, lønn, fordeling av arbeidsoppgaver, oppsigelser mv.

Den svenske loven nevner ikke graviditetsdiskriminering. I praksis har det tidligere blitt åpnet for interesseavveininger også i relasjon til graviditetsdiskriminering, noe som er blitt kritisert i lys av EF-retten. Ordlyd og forarbeider til den siste lovendringen indikerer imidlertid en innstramming av forbudet mot graviditetsdiskriminering. Det følger av definisjonen i § 15 at det ikke er krav om konkret sammenlikningsperson ved direkte diskriminering. Forbudet omfatter nemlig også de tilfeller der arbeidsgiver behandler en person dårligere enn arbeidsgiver ville ha behandlet en annen i tilsvarende situasjon. Ifølge forarbeidene er denne formuleringen valgt for å åpne for bruk av hypotetiske sammenlikningspersoner. I denne sammenhengen viser forarbeidene blant annet til graviditetsdiskriminering og EF-domstolens avgjørelse i Dekker-dommen (som det gjøres rede for nedenfor). Det presiseres at interesseavveininger bare er aktuelt ved indirekte forskjellsbehandling. 9

6.2.2 Danmark

Også den danske likelønnsloven og likebehandlingsloven forbyr direkte og indirekte diskriminering. Likebehandlingsloven § 1 bruker begrepene direkte og indirekte diskriminering, men definerer dem ikke. Lovteksten er et direkte resultat av de EF-rettslige krav til implementering av likebehandlingsprinsippet. Lovteksten i § 1 er nesten identisk med teksten i likebehandlingsdirektivet artikkel 2 (1), og lyder:

«Ved ligebehandling av mænd og kvinder forstås i denne lov, at der ikke finder forskelsbehandling sted på grund av køn. Dette gælder både direkte forskælsbehandling og indirekte forskælsbehandling, navnlig under henvisning til graviditet eller til ægteskabelig eller familiemæssig stilling.»

I november 2000 ble det lagt fram forslag om endringer i blant annet likebehandlingsloven og likelønnsloven. Endringene skal implementere EUs bevisbyrdedirektiv. Det foreslås blant annet å lovfeste en definisjon av indirekte diskriminering med samme ordlyd som definisjonen i bevisbyrdedirektivet.

Også i dansk rett synes det å bli åpnet for interesseavveininger i saker om graviditetsdiskriminering. Dette har imidlertid blitt kritisert i lys av EF-domstolens praksis. Som i svensk rett har spørsmålet om motstrid ikke fått noen klar løsning verken i lovtekst eller i forarbeider ved de siste endringene av likestillingslovgivningen.

6.2.3 Finland

Den finske likestillingsloven forbyr uttrykkelig både direkte og indirekte diskriminering. Lovteksten definerer også hva som menes med diskriminering:

«Direkt eller indirekt diskriminering på grund av kön är forbjuden. Med diskriminering på grund av kön avses i denna lag att

1. kvinnor och män försätts i olika ställning på grund av kön;

2. kvinnor sinsemellan försätts i olika ställning av orsaker som föranleds av havandeskap eller barnsbörd eller att

3. kvinnor och män försätts i olika ställning på grund av föräldraskap, familjeansvar eller av någon annan orsak som hänfør sig til arbetstagarens kön.

Med diskriminering avses även ett förfärande som leder til att personer av orsaker som avses i [annet ledd] faktiskt kommer i olika ställning i förhållande til hverandra.» (§ 7)

En kan merke seg at den finske loven uttrykkelig definerer ulik behandling mellom kvinner på grunn av graviditet og fødsel, som diskriminering på grunn av kjønn, jf. § 7 annet ledd pkt. 2. Loven har også et forbud mot forskjellsbehandling av kvinner eller menn på grunn av omsorgsansvar o.l. så langt dette er kjønnsspesifikke forhold, jf. § 7 pkt. 3. I tillegg konkretiseres diskrimineringsforbudet for ansettelsesforhold i § 8.

Den finske loven har i motsetning til norsk og svensk lovgivning ingen uttrykkelig regel som begrenser diskrimineringsforbudet ut fra rimelighetshensyn eller særlige grunner slik urimelighetskriteriet i den norske likestillingsloven eller svensk rett som åpner for at andre hensyn enn likestillingshensyn bør gå først. Det må likevel antas at en slik begrensning skal innfortolkes.

6.3 Internasjonale forpliktelser

6.3.1 EØS-avtalen og forbudet mot direkte og indirekte forskjellsbehandling

Forbudet mot diskriminering på grunn av kjønn er et grunnleggende EF-rettslig prinsipp som er uttrykt blant annet i EU-traktaten artikkel 13 og 141, samt i en rekke direktiver som gjelder likestilling. Likestillingsdirektivene 10 konkretiserer diskrimineringsforbudet på ulike områder knyttet til arbeidsliv og sosiale forhold (»social security»). Det EF-rettslige diskrimineringsforbudet er en del av EØS-avtalen. Dette likebehandlingsprinsippet er nedfelt i EØS-avtalens artikkel 69 og 70 samt likestillingsdirektivene som også inngår i avtalen.

Diskrimineringsforbudet er nærmere presisert i artikkel 2 (1) i direktiv om gjennomføring av prinsippet om likebehandling av kvinner og menn når det gjelder adgang til arbeid, yrkesutdanning og forfremmelse, samt arbeidsvilkår (likebehandlingsdirektivet):

«I de følgende bestemmelser betyr prinsippet om likebehandling at det ikke skal forekomme noen form for forskjellsbehandling på grunn av kjønn, verken direkte eller indirekte, særlig under henvisning til sivilstand eller familiesituasjon.»

Tilsvarende formulering er tatt inn i bevisbyrdedirektivet 11 artikkel 2 (1), om man ser bort fra henvisningen til sivilstand og familiesituasjon. Henvisningen til sivilstand og familiesituasjon er ikke uttømmende, men ment som en eksemplifisering av type situasjoner som ikke lovlig kan begrunne forskjellsbehandling. Bevisbyrdedirektivet har en definisjon på indirekte diskriminering i artikkel 2 (1), se nærmere i 6.3.3.

I definisjonen av indirekte forskjellsbehandling i bevisbyrdedirektivet omtales handlingen som «føresegna, kriteriet eller praksisen» (»provision, criterion or practice»). Ut fra EF-domstolens praksis er det klart at lovgivning faller inn under begrepene. Gjennom for eksempel Enderby-dommen (C-127/92) er det stadfestet at også avtaleverk mellom partene, som for eksempel tariffavtaler, faller inn under begrepene. «Praksis» omfatter beslutninger av alle slag, for eksempel en arbeidsgivers beslutning om ansettelse, lønn, oppsigelse osv. Det er imidlertid tvilsomt om ytringer faller inn under begrepene «føresegna, kriteriet eller praksisen».

6.3.2 EØS-avtalen og forskjellsbehandling på grunn av graviditet og fødsel (graviditetsdiskriminering)

Forskjellsbehandling knyttet til graviditet anses i EF-retten, i motsetning til i norsk rett, som direkte forskjellsbehandling. Ulik behandling mellom kjønnene er etter EØS-avtalen kun tillatt i de tilfeller som er særskilt oppregnet i direktivene (se 7.4). Dette betyr at Norge etter EØS-avtalen har plikt til å gjennomføre et absolutt forbud mot forskjellsbehandling på grunn av graviditet.

Det EF-rettslige forbudet mot graviditetsdiskriminering følger av EF-domstolens avgjørelse i Dekker-saken (C-177/88). I Dekker-dommen uttalte domstolen at hvorvidt forskjellsbehandling skal anses som direkte forskjellsbehandling, avhenger av om den primære begrunnelsen for handlingen er en begrunnelse som kan anvendes overfor arbeidstakere av begge kjønn, eller om den tvert imot bare kan anvendes overfor det ene kjønn. Som følge av dette skal kvinner ha en absolutt beskyttelse mot forskjellsbehandling ved graviditet. I nyere praksis har EF-domstolen fastholdt sitt standpunkt om at graviditetsdiskriminering er direkte forskjellsbehandling i strid med likebehandlingsprinsippet. 12

Dette innebærer at forbudet mot graviditetsdiskriminering i prinsippet er noe sterkere i EF-retten enn etter den norske likestillingsloven, der den som utsettes for graviditetsdiskriminering har et svakere vern fordi forbudet er betinget av en rimelighetsvurdering der det blant annet kan legges vekt på de ulemper likebehandling kan medføre for den som forskjellsbehandler. Til nå har EF-domstolen ikke gått inn på en tilsvarende vurdering i forhold til graviditetsdiskriminering, uansett hvilke kostnader og andre forhold som påberopes som grunn for forskjellsbehandlingen. Det kan i den sammenheng bemerkes at alle avgjørelser fra EF-domstolen vedrørende forbigåelse av gravide arbeidssøkere har relatert seg til faste stillinger, og ikke til midlertidige (tidsbegrensede) stillinger.

EF-domstolen har også uttalt at det ikke kan stilles krav om en (mannlig) sammenlikningsperson i relasjon til graviditetsdiskriminering. 13 Er det tale om graviditetsdiskriminering skal det med andre ord ikke være relevant om det finnes andre arbeidstakere eller arbeidssøkere i en sammenliknbar situasjon.

For det første omfattes forskjellsbehandling som er begrunnet direkte i graviditeten, av det EF-rettslige likebehandlingsprinsippet. For det andre omfattes også i prinsippet utnyttelse av rettigheter, fravær og lignende som utløses av graviditeten. Det er imidlertid ikke avgjørende om begrunnelsen formelt er knyttet til selve graviditeten eller til fravær eller andre forhold. Kan begrunnelsen bare anvendes overfor det ene kjønn, er det ifølge EF-domstolen å anse som direkte forskjellsbehandling.

På grunnlag av EF-domstolens praksis er det ellers uklart hvilken rekkevidde forbudet mot graviditetsdiskriminering skal ha. Et problem ved implementering av EF-domstolens prinsipper er at fødselspermisjonens lengde varierer mellom medlemsstatene, og at permisjonen i varierende grad kan deles mellom foreldrene. Domstolen skiller i sin praksis mellom en «beskyttet periode» under graviditeten og rett etter fødselen - en periode da moren, barnet og forholdet mellom moren og barnet skal ha et særlig vern - og perioden etter dette. 14 Diskriminering på grunn av graviditet og fødsel i denne beskyttede perioden skal regnes som direkte diskriminering underlagt et absolutt vern. Domstolen gir den enkelte stat en viss margin med hensyn til hvor lang denne beskyttede perioden skal være.

6.3.3 EØS-avtalen og forbudet mot indirekte forskjellsbehandling

Bevisbyrdedirektivet gir en definisjon av forbudet mot indirekte forskjellsbehandling, i tråd med hvordan forbudet har utviklet seg gjennom EF-domstolens praksis. Direktivet er en del av EØS-avtalen. Definisjonen i artikkel 2 (2) har følgende ordlyd:

«I medhald av [likebehandlingsprinsippet] ligg det føre indirekte skilnadshandsaming når ei føresegn, eit kriterium eller ein praksis som alle verkar nøytrale å sjå til, er til ulempe for ein monaleg større del personar av eitt kjønn, med mindre føresegna, kriteriet eller praksisen er føremålstenleg og naudsynt og kan grunngjevast med objektive faktorar som er kjønnsnøytrale.»

Europakommisjonen har fremmet forslag om å endre likebehandlingsdirektivet med sikte på å ta inn en definisjon av indirekte forskjellsbehandling med samme ordlyd som definisjonen i bevisbyrdedirektivet. Endringen innebærer kun en kodifisering av rettspraksis ved EF-domstolen. Disse prinsippene er allerede en del av EØS-avtalen.

Definisjonen på indirekte diskriminering er i store trekk utledet av Bilka-saken (170/84). Saken gjaldt en virksomhet som utelukket sine deltidsansatte fra en pensjonsordning fordi virksomheten ønsket færrest mulig deltidsansatte. Denne ordningen, som i praksis rammet langt flere kvinner enn menn, var ifølge EF-domstolen i strid med diskrimineringsforbudet dersom virksomheten ikke kunne godtgjøre at det lå andre, objektive grunner enn kjønn bak utelukkelsen.

Som følge av denne og etterfølgende dommer kan det EF-rettslige forbudet mot indirekte forskjellsbehandling utledes slik at handlinger som får et kjønnsskjevt resultat er forbudt hvis ikke handlingen kan begrunnes saklig. Kravene til saklighet omfatter tre elementer: For det første skal handlingen være begrunnet i objektive, ikke-kjønnsrelaterte faktorer, det vil si at det må foreligge et reelt behov for handlingen (for eksempel valget av kriterier for lønnsfastsettelse). For det andre må handlingen som er valgt være egnet eller hensiktsmessig for å nå målet. For det tredje må handlingen være nødvendig for å nå målet. De to sistnevnte forutsetningene uttrykker et krav om proporsjonalitet mellom middel og mål.

For at det skal være tale om forskjellsbehandling, må et vesentlighøyere antall personer av det ene kjønn være kommet i en dårligere stilling eller ha vanskeligere for å oppfylle det aktuelle kriterium. I henhold til bevisbyrdedirektivets artikkel 2 (2) er det tale om en kjønnsskjev effekt i forhold til forbudet om indirekte diskriminering hvis forskjellsbehandlingen rammer et vesentlig større antall personer av det ene kjønn. Generaladvokaten uttalte i Nolte-dommen at en andel på 60 prosent var absolutt utilstrekkelig i forhold til vilkåret om at den kjønnsskjeve effekten skal ramme et «vesentlig større antall» (C-317/93). I Rinner-Kühn-dommen var det tale om 89 prosent kvinner og kravet ble da ansett oppfylt (171/88). I en annen dom har domstolen presisert at det er tale om indirekte forskjellsbehandling hvis tilgjengelig statistikk indikerer at en betydelig mindre prosentdel av kvinner enn menn, oppfyller bestemte vilkår som er satt i nasjonal rett (C-167/97). Det kunne også være tale om indirekte forskjellsbehandling hvis det statistisk påvises en mindre, men varig og relativt konstant forskjell. Det er imidlertid opp til nasjonale domstoler å avgjøre hvilke konklusjoner som kan trekkes av slike statistikker. I saken var det snakk om 77,4 prosent menn og 68,9 prosent kvinner. Denne forskjellen ble ikke ansett for tilstrekkelig til at det forelå en betydelig mindre prosentdel (C-167/97). Både Enderby- og Jørgensen-saken (C-127/92 og C-226/98) legger vekt på at det kun er tale om tilsynelatende indirekte forskjellsbehandling såframt opplysningene som er lagt fram er pålitelige. Med pålitelige menes det at de omfatter et tilstrekkelig antall personer, ikke er uttrykk for tilfeldige eller kortvarige omstendigheter og generelt sett viser seg å være vesentlige. Det må bemerkes at vi i norsk rett ikke vil være bundet av en restriktiv EF-rettslig fortolkning i forhold til vilkåret om kjønnsskjev effekt, for eksempel ved at vi kan akseptere en lavere andel av det ene kjønn enn det EF-domstolen legger til grunn.

6.3.4 FNs kvinnekonvensjon

Diskriminering av kvinner defineres i artikkel 1 i FNs konvensjon om diskriminering av kvinner: 15

«I denne konvensjonen betyr uttrykket «diskriminering av kvinner» enhver kjønnsmessig sondring, utelukkelse eller innskrenkning som har som virkning eller formål å svekke eller utelukke anerkjennelsen, utnyttelsen eller utøvelsen av kvinners menneskerettigheter og grunnleggende friheter på det politiske, økonomiske, sosiale , kulturelle, sivile eller ethvert annet område, på grunnlag av likestilling mellom menn og kvinner og uten hensyn til ekteskapelig status.»

Konvensjonen dekker både direkte og indirekte diskriminering, jf. «virkning eller formål». På samme måte som EUs likebehandlingsdirektiv artikkel 2 (1), eksemplifiserer kvinnekonvensjonen diskrimineringsgrunner som har sammenheng med kjønn, jf. «ekteskapelig status». I enkelte av konvensjonens øvrige artikler presiseres det også at man særlig tar sikte på å hindre diskriminering på grunn av sivil status, moderskap og permisjon i forbindelse med graviditet og fødsel, se for eksempel artikkel 11 om arbeidslivet.

Videre dekker konvensjonens definisjon etter sin ordlyd all diskriminering på grunn av kjønn. Det må likevel antakelig innfortolkes en begrensning i relasjon til indirekte forskjellsbehandling. Generelt er det bare «unreasonable classifications» som omfattes av det menneskerettslige ikke-diskrimineringsprinsippet. 16

6.4 Forslaget i høringsnotatet

I høringsnotatet ble det foreslått å endre definisjonen på direkte og indirekte forskjellsbehandling i § 3.

Endringene tok for det første sikte på å lovfeste forbudet mot indirekte diskriminering på en klarere måte. Formålet var også å få bedre samsvar med EØS-rettslige krav og med praksis hos norske håndhevingsorganer.

I høringsnotatet ble det også foreslått å definere graviditetsdiskriminering som direkte forskjellsbehandling for å få et sterkere vern ved at urimelighetskriteriet (avveiningsnormen) ikke lenger skulle gjelde i disse sakene. Den som forskjellsbehandler skulle med andre ord ikke lenger kunne påberope seg eventuelle ulemper som likebehandling medfører. Dette skulle ifølge forslaget gjelde forskjellsbehandling som kunne tilbakeføres til graviditet, fødselspermisjon seks uker etter fødselen, samt generelt rettigheter som var forbeholdt det ene kjønn. Begrunnelsen for forslaget var dels ønsket om å styrke gravides rettsvern og dels å bringe rettstilstanden i samsvar med Norges internasjonale forpliktelser.

6.5 Høringsinstansenes syn

Knapt halvparten av høringsinstansene uttalte seg om forslaget om å endre § 3. Nesten alle disse støttet forslaget. Mange kommenterte at det vil være en forbedring hvis direkte og indirekte forskjellsbehandling defineres i lovteksten og hvis lovteksten blir mer «brukervennlig» og pedagogisk.

Flere av høringsinstansene uttalte seg om «urimelighetskriteriet» i loven. Utenriksdepartementet uttalte her:

«Det kan spørres om den norske likestillingsloven går langt nok slik den er utformet i dag, i og med at den åpner for en skjønnsmessig vurdering (urimelighetskriteriet). Etter Utenriksdepartementets syn, burde det foretas en nærmere vurdering av om urimelighetskriteriet er i samsvar med FNs kvinnekonvensjon.»

Kvinnefrontenvar av samme mening, og uttalte at urimelighetskriteriet burde tas ut slik at loven kommer i tråd med FNs kvinnekonvensjon som forbyr all diskriminering på grunn av kjønn og ikke har noen begrensninger slik den norske loven i dag har. Også Landsorganisasjonen i Norge (LO) foreslo å fjerne urimelighetskriteriet da det etter organisasjonens syn strider mot FNs kvinnekonvensjon og EØS-avtalen. Klagenemnda for likestilling mente imidlertid at forskjellsbehandling som har en saklig grunn fortsatt bør være tillatt.

Flere av høringsinstansene som var positive til endringsforslaget uttalte seg konkret om graviditetsdiskriminering. Disse uttalte at det er riktig og meget positivt at graviditetsdiskriminering klassifiseres som direkte diskriminering. De som støtter dette er Juridisk rådgivning for kvinner, Akademikernes Fellesorganisasjon (AF), Yngre Legers Forening, Norsk Helse- og Sosialforbund, Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund (YS), Norsk Lærerlag, Hedmark fylkeskommune, Likestillingssenteret, Barneombudet, Norsk Bedriftsforbundog Møre Bispedømmeråd.

Tre av høringsinstansene var negative til at forskjellsbehandling på grunn av graviditet alltid og ubetinget skal være forbudt. Disse var Kommunenes Sentralforbund (KS), Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO)og Likestillingsombudet. KS skrev i sin høringsuttalelse at «KS anser at den nye regelen går for langt, idet det ikke lenger er rom for konkret vurdering i det enkelte tilfellet.» Likestillingsombudet, som ellers var positiv til endringen av § 3, uttalte at det «kan nok være behov for å styrke gravides rettstilling for å bringe norsk rett i samsvar med EU-retten. Etter mitt syn er det imidlertid flere måter å nå dette målet på, og jeg er usikker på om departementets forslag er den beste løsningen. (Jeg er) redd for at departementets forslag kan føre til en del resultater som vil være uheldige og i noen tilfeller urimelige. (Det er et) åpenbart behov for regler som ikke er så stivbeinte. Et slikt synspunkt er nok også i samsvar med den alminnelige rettsoppfatningen.»

Ombudet ønsket status quo i regelverket for gravide, men med en klar presisering i forarbeidene om at det skal mye til for at gravide lovlig kan forskjellsbehandles. Slik håpet hun at rettstilstanden ville endres.

6.6 Departementets vurderinger og forslag

Departementet foreslår en ny definisjon av begrepet forskjellsbehandling. Det foreslås også en viss skjerpelse av forbudet mot forskjellsbehandling på grunn av graviditet og fødsel. Departementets forslag ligger i sitt materielle innhold tett opp til høringsnotatet, men har en annen ordlyd som dekker formålet bak lovendringen bedre. I forslaget ligger det også en viss skjerpelse av forbudet mot indirekte forskjellsbehandling ved at adgangen til å forskjellsbehandle til tross for kjønnsskjev effekt mer får karakter av en unntaksregel enn det som framgår av høringsnotatet.

Departementet foreslår i samsvar med høringsnotatet å ta inn begrepene direkte og indirekte i lovteksten. Disse begrepene er godt innarbeidede fagtermer på likestillingsområdet, både nasjonalt og internasjonalt. De anvendes i likestillingsdirektivene vi er bundet av gjennom EØS-avtalen. De øvrige nordiske landene har også funnet det hensiktsmessig å anvende begrepene i sin likestillingslovgivning.

Departementet har vurdert spørsmålet om å endre definisjonen på forskjellsbehandling i likestillingslovens generalklausul, med sikte på forskjellsbehandling på grunn av graviditet og fødsel og indirekte forskjellsbehandling. Departementet vil på linje med høringsnotatet fremme forslag om endringer, men har på grunnlag av høringsuttalelsene endret ordlyden i forslaget.

Departementet legger vekt på at høringsuttalelsene er positive i forhold til å ta inn definisjoner av direkte og indirekte forskjellsbehandling, og at høringsinstansene som hovedregel var positive til et styrket vern for gravide. Flere av høringsinstansene påpekte imidlertid at det framsatte forslaget var uklart og ufullstendig. Departementet foreslår derfor en annen definisjon på indirekte forskjellsbehandling. Endelig foreslår departementet at avveiningsnormen ikke gjøres til en del av definisjonen på hva som er indirekte forskjellsbehandling, men skilles ut som et nytt fjerde ledd. Departementet foreslår også at det tas inn en henvisning til forbudet mot graviditetsdiskriminering i definisjonen av direkte forskjellsbehandling i annet ledd.

6.6.1 Behovet for endringer

Flere forhold bidrar til å svekke forutberegneligheten og å skape rettsusikkerhet på feltet: Generelt er lovens ordlyd i dag uklar og ikke lett tilgjengelig med hensyn til hvilke handlinger som omfattes av lovens forbud mot kjønnsdiskriminering. Særlig synes lovens definisjon på indirekte forskjellsbehandling, og da særlig urimelighetskriteriet, å volde besvær. Diskrimineringsforbudet er siden loven ble vedtatt i 1978 blitt utviklet og presisert gjennom praksis. Forbudet har i dag et innhold som til dels ikke følger - eller ikke kan leses ut av - lovens ordlyd. Avgjørelser fattet av Likestillingsombudet, Klagenemnda for likestilling, samt et fåtall dommer i underretten har bidratt til å gi bestemmelsen et nærmere fastlagt innhold. Håndhevingsorganene har blant annet tatt stilling til krav om sammenlikningsperson, hvor langt forbudet mot indirekte forskjellsbehandling rekker og hvilke faktorer som tillegges vekt i urimelighetsvurderingen. Ombudets og Nemndas praksis har imidlertid i begrenset grad vært tilgjengelig for allmennheten. 17 Rettsteori på feltet er dessuten meget begrenset.

I tillegg er lovens ordlyd ikke i samsvar med Norges internasjonale forpliktelser. Departementet legger her også vekt på at EØS-avtalen stiller visse krav til et klart og entydig lovverk.

Forskjellsbehandling på grunn av graviditet er et praktisk viktig spørsmål. En betydelig del av klagene hos Likestillingsombudet knytter seg til graviditet, omsorg for små barn osv. Dette indikerer at slik forskjellsbehandling oppleves som et praktisk problem av mange kvinner og at slik forskjellsbehandling forekommer relativt ofte, særlig i arbeidslivet. På denne bakgrunn er graviditetsdiskriminering et spørsmål det bør gripes fatt i ut fra hensynet til likestilling.

Disse forholdene taler for en ny ordlyd i generalklausulen som er i bedre samsvar med praksis og våre internasjonale forpliktelser. Departementet legger også vekt på behovet for en klarere og mer utfyllende lovtekst.

6.6.2 Forskjellsbehandling på grunn av graviditet og fødsel (graviditetsdiskriminering)

Departementet foreslår en ny definisjon på direkte forskjellsbehandling i § 3 annet ledd. Endringen vil innebære at det framgår av loven at også forskjellsbehandling på grunn av graviditet og fødsel er kjønnsdiskriminering i strid med loven. Endringen innebærer en viss skjerpelse av diskrimineringsforbudet i disse tilfellene. Med endringen vil departementet også slå fast at menn som forskjellsbehandles på grunn av sin omsorgsrolle, også skal vernes av loven.

Som nevnt i 6.1.6 praktiseres likestillingsloven i dag slik at forskjellsbehandling på grunn av graviditet og fødsel regnes som indirekte forskjellsbehandling. Forbudet praktiseres slik at urimelighetskriteriet kun fungerer som en sikkerhetsventil i de tilfeller der et krav om likebehandling vil være særlig belastende for den som hevdes å forskjellsbehandle (som regel vil dette være arbeidsgiver).

Forslaget til endring innebærer at forskjellsbehandling på grunn av graviditet og fødsel skal regnes som direkte forskjellsbehandling. Dette betyr at det blir et absolutt forbud mot forskjellsbehandling på grunn av graviditet og fødsel (med mindre handlingen omfattes av unntaksadgangen etter § 3a, eller ulovfestede saklighetsprinsipper, se kapittel 7). Endringen innebærer en skjerpelse av forbudet mot forskjellsbehandling på grunn av kjønn da det ikke lenger skal kunne legges vekt på eventuelle ulemper som likebehandling kan innebære. Den nye definisjonen vil i samsvar med dagens praksis omfatte ikke bare handlinger som er begrunnet i graviditeten, men også handlinger begrunnet i fravær, utnyttelse av rettigheter (fødselspermisjon osv.) og andre forhold som utløses av graviditet og fødsel.

Etter forslaget skal det være et absolutt forbud mot den forskjellsbehandling som kan knyttes til graviditet, amming og utnyttelse av rettigheter som er forbeholdt det ene kjønn (for eksempel kvinners fødselspermisjon tre uker før fødselen og de første seks uker etter fødselen, eller menns utnyttelse av fedrekvoten). Forslaget må ses i forhold til at det i dag kun er tillatt å forskjellsbehandle på grunn av graviditet, fødsel mv. i helt spesielle unntakstilfeller. Denne unntaksadgangen gjelder også om forskjellsbehandlingen er begrunnet i forhold rundt selve graviditeten, for eksempel behov for tilrettelegging av arbeidet.

Likestillingsombudet ga sammen med NHO og KS uttrykk for motstand mot forslaget om å definere graviditet som direkte forskjellsbehandling. De fryktet at et absolutt forbud mot forskjellsbehandling ville kunne gi urimelige utslag i konkrete tilfeller. Ombudet mente at et absolutt forbud vil stride med den alminnelige rettsoppfatning.

Departementet oppfatter likevel høringsinstansene som overveiende positive til en skjerpelse av forbudet mot graviditetsdiskriminering. Departementet har også lagt stor vekt på å bringe den norske likestillingsloven i tråd med Norges internasjonale forpliktelser. Dette forutsetter et skjerpet forbud mot graviditetsdiskriminering ved at forbudet ikke gjøres betinget av en konkret interesseavveining.

Departementet har lagt stor vekt på at norsk praksis er i strid med EF-domstolens praksis. EF-domstolen har lagt til grunn at graviditetsdiskriminering er direkte forskjellsbehandling, og at eventuelle ulemper som likebehandling innebærer, derfor ikke er et relevant moment i vurderingen av om handlingen er lovlig. Som nevnt i 6.3.2 har EF-domstolen lagt til grunn et kategorisk prinsipp med et absolutt forbud mot graviditetsdiskriminering, uansett hvilke konsekvenser dette kan få for den aktuelle virksomheten.

Et problem ved implementeringen av EØS-rettslige krav i forhold til graviditetsdiskriminering, er at EF-domstolens prinsipper ikke uten videre kan overføres til norske forhold. Sammenlignet med mange av EU-landene har arbeidstakere i Norge rett til relativt lange lønnede fødselspermisjoner som kan deles mellom foreldrene. EF-domstolen synes å knytte graviditetsrelatert fravær kun til kvinner. Domstolen legger imidlertid til grunn en «beskyttet periode» som gjelder under graviditeten og fram til fødselspermisjonens utløp. Samtidig har domstolen avvist at forskjellsbehandling begrunnet i omsorgspermisjon er direkte forskjellsbehandling i likebehandlingsdirektivets forstand. Domstolen ser ut til å legge opp til at det dreier seg om den delen av permisjonen som direkte er knyttet til beskyttelsen av morens og barnets helse, og det særlige forholdet mellom mor og barn etter fødselen. Hvor lang denne beskyttede perioden ellers skal være, er uklart og domstolen synes å gi statene en viss margin her.

Forskjellsbehandling på grunn av fødselspermisjon av lengre varighet og forskjellsbehandling på grunn av omsorgsansvar/-oppgaver generelt, vil som nå måtte regnes som indirekte forskjellsbehandling og således kunne være betinget av en interesseavveining.

I denne sammenheng må det tas i betraktning at EF-domstolens praksis kun relaterer seg til arbeidslivet. Det at den norske loven også gjelder på andre samfunnsområder taler for en fleksibel regel som kan anvendes på ulike situasjoner. Bestemmelsen vil imidlertid ha størst betydning på arbeidslivets område.

Likestillingsombudet har pekt på at ved å gi endringen en så snever rekkevidde som forslaget legger opp til, kan endringen i realiteten få liten praktisk betydning i forhold til dagens praksis. Hun har også pekt på at det absolutte forbudet kan få begrenset rekkevidde. Departementet er imidlertid enig i de høringsinstanser som har pekt på behovet for fleksibilitet i de konkrete tilfellene. Videre har departementet lagt vekt på problemene med å overføre EF-domstolens prinsipper til norske forhold. Det vises også til at dette dilemmaet ikke er uttrykkelig løst i de andre nordiske land.

Som det framgår av det ovennevnte vil forbudet mot graviditetsdiskriminering ha et kjerneområde der kvinner skal ha et absolutt vern mot diskriminering. I andre tilfeller forutsettes det at håndhevingsorganene i sin praksis utvikler videre de krav som stilles til begrunnelsen for handlingen. Departementet legger vekt på behovet for en fleksibel regel og har derfor valgt en formulering som overlater til håndhevingsorganene å utvikle forbudet i praksis.

Etter departementets vurdering vil en lovfesting fylle flere formål. Det vil være en klar fordel at det framgår tydelig av lovteksten at graviditetsdiskriminering er kjønnsdiskriminering i lovens forstand. Erfaring fra Ombudets praksis viser at dette ikke nødvendigvis oppfattes av de som leser loven. Endringen kan med andre ord ha et informasjonsaspekt. At graviditetsdiskriminering nevnes uttrykkelig kan også ha en symbolverdi ved at det signaliseres i loven at dette er handlinger som ikke aksepteres og at handlinger overfor kvinner i forbindelse med graviditet og fødsel krever særlig aktsomhet.

Med lovendringen vil departementet også presisere at det skal svært mye til for at forskjellsbehandling på grunn av graviditet og fødsel kan aksepteres. På denne måten skal vernet mot graviditetsdiskriminering styrkes. Forbudet skal være desto strengere jo nærmere forskjellsbehandlingen er knyttet til selve graviditeten og fødselen, og dess kortere fravær det er tale om. Er forskjellsbehandlingen begrunnet direkte i graviditeten, for eksempel ut fra et behov for tilrettelegging av arbeidet under graviditeten, skal forbudet være absolutt. Det samme skal gjelde fedres særlige rett til permisjon, som i dag utgjør to uker i forbindelse med fødselen og fire uker fedrekvote i løpet av barnets første leveår. I andre tilfeller må det være tale om fravær eller ulemper over en lengre periode, og svært tungtveiende grunner for at begrunnelsen for å forskjellsbehandle kan aksepteres, jf. ny § 3 tredje og fjerde ledd.

Departementet forutsetter at norske håndhevingsorganer ser hen til EF-domstolens praksis i saker om graviditetsdiskriminering, og at det i samsvar med denne praksis legges til grunn et særdeles strengt vern av kvinner i forhold til graviditetsdiskriminering. Det presiseres imidlertid at dagens beskyttelsesnivå i EF-retten kun angir minstekrav til norsk rett. Det EF-rettslige beskyttelsesnivået skal således ikke legges til grunn hvis dette fører til en svekkelse av beskyttelsesnivået etter norsk rett. Her kan det blant annet pekes på en del av EF-domstolens nyere praksis der begrepet «forskjellsbehandling på grunn av kjønn» fortolkes snevrere enn det antakelig ville blitt i norsk rett. 18

Videre er lovforslaget formulert slik at det etter ordlyden ikke skal stilles krav om en sammenlikningsperson. Dette er i samsvar med dagens praksis. Forslaget vil lovfeste en adgang til «hypotetiske sammenlikninger» i forhold til direkte forskjellsbehandling. Med dette menes at hvorvidt en kvinne (eventuelt en mann) kommer i en dårligere stilling på grunn av for eksempel permisjon skal vurderes i forhold til hvordan andre i en tilsvarende situasjon, for eksempel andre søkere til den aktuelle stillingen, blir eller ville blitt behandlet. Vurderingstemaet kan da bli hvordan hun ville blitt behandlet, for eksempel hvordan en arbeidsgiver ville vurdert hennes søknad om hun ikke hadde søkt permisjon. Det skal med andre ord ikke være avgjørende for eksempel om det var andre søkere til stillingen eller om kvinnen har kolleger som får høyere lønn. Dette har praktisk betydning blant annet fordi kvinner på grunn av det kjønnsdelte arbeidsmarkedet ofte konkurrerer om stillinger med andre kvinner, eller har kvinnelige kolleger.

Departementet vil peke på at det ikke kan utelukkes at mange tilfeller av forskjellsbehandling av gravide kvinner bygger på generaliseringer der det ikke legges vekt på de faktiske forhold, og at de ulemper det vises til ikke nødvendigvis er resultat av reelle, konkrete overveielser. Etter departementets syn bør dette derfor ses i sammenheng med at Likestillingsombudet med utgangspunkt i bevisbyrdereglene kan kreve en konkret begrunnelse for handlingen, for eksempel fra en arbeidsgiver hvis det er tale om forskjellsbehandling av arbeidstakere eller arbeidssøkere. Arbeidsgiver vil i disse tilfeller tvinges til å tenke igjennom og redegjøre for hvilke ulemper kortvarig eller langvarig fravær kan medføre, og hvilke andre løsninger som kunne vært valgt.

Likestillingsombudet reiste i sin høringsuttalelse spørsmål om menn som forskjellsbehandles på grunn av fødselspermisjon og annet fravær knyttet til omsorg for små barn. Ifølge Ombudet omfattes slik forskjellsbehandling ikke av likestillingsloven i dag.

Denne tolkningen av loven bygger på at menn med fravær på grunn av omsorgsoppgaver forskjellsbehandles fordi de har en rolle som kvinner tradisjonelt har hatt, og fremdeles har i større utstrekning enn menn. Disse mennene utsettes derfor for forskjellsbehandling ikke fordi de er i en situasjon som er typisk for menn, men fordi de har brutt med tradisjonelle kjønnsroller. De utsettes derfor for en form for forskjellsbehandling som kvinner har blitt, og fremdeles blir, utsatt for. Etter departementets syn bør slik forskjellsbehandling generelt omfattes av loven.

Departementet legger vekt på at menns behov for vern i denne situasjonen er det samme som for kvinner. Videre legger departementet vekt på behovet for å styrke menns omsorgsrolle i samsvar med den politiske målsetting om likestilling ikke bare i arbeidslivet, men også i familiene. Dette er en målsetting i seg selv, samtidig som det kan styrke kvinners stilling på arbeidsmarkedet med en jevnere fordeling av omsorgsansvaret i familiene. At menn og kvinner i samme situasjon ikke har samme vern kan i seg selv sies å være ulik behandling. Et annet forhold er at en alminnelig praksis der man forskjellsbehandler på grunn av fødselspermisjon og lignende er egnet til å skape ulik stilling mellom kjønnene, da den rammer flere kvinner enn menn.

Det ligger derfor i departementets forslag også et vern av menn som har permisjon og lignende i forbindelse med omsorgen for små barn. Dette følger uttrykkelig av forslaget til definisjonen på direkte forskjellsbehandling. Videre må dette tas i betraktning ved tolkningen av forbudet mot indirekte forskjellsbehandling, der de samme prinsipper skal legges til grunn som ved indirekte forskjellsbehandling som rammer kvinner. Det bør etter departementets syn imidlertid vurderes å ta inn et generelt kjønnsnøytralt vern av arbeidstakere med foreldreansvar i tilknytning til arbeidsmiljølovens regler om fødselspermisjon mv.

6.6.3 Indirekte forskjellsbehandling

Ved å endre definisjonen på indirekte forskjellsbehandling tas det først og fremst sikte på å gjøre bestemmelsens ordlyd mer i samsvar med diskrimineringsforbudet slik det i dag praktiseres av Likestillingsombudet og Klagenemnda for likestilling. I endringen ligger det også en innskjerping av forbudet mot indirekte forskjellsbehandling ved at det signaliseres skjerpede krav til begrunnelsen for handlingen. Endringen tar også sikte på å legge ordlyden tettere opp til EF-rettens definisjon.

Departementet mener imidlertid at vi også bør beholde elementer fra urimelighetskriteriet. Forslaget gir derfor anvisning på en fleksibel avveiningsnorm der det blant annet skal legges vekt på hensynet til likestilling, inkludert de konsekvenser handlingen får for den som forskjellsbehandles.

Departementet har vurdert dagens definisjon av indirekte forskjellsbehandling opp mot internasjonale regler. Likestillingsloven har en annen ordlyd enn de definisjoner som er tatt inn i internasjonale konvensjoner og i rettsakter som inngår i EØS-avtalen. Departementet legger til grunn at det i forhold til begrepet indirekte diskriminering i internasjonale regelverk generelt innfortolkes en begrensning til de tilfeller av forskjellsbehandling som savner saklige grunner.

På bakgrunn av ulikhetene har det likevel vært reist spørsmål om urimelighetskriteriet er i samsvar med våre internasjonale forpliktelser. Flere av høringsinstansene har pekt på at urimelighetskriteriet ikke oppfyller internasjonale krav. Departementet antar imidlertid at en del av motstanden grunner seg på bestemmelsens ordlyd, og ikke slik den fortolkes i praksis. Til tross for ulik utforming av begrepet indirekte diskriminering i den norske likestillingsloven og i bevisbyrdedirektivet, er forskjellen mellom regelverkene ikke så stor som den kan synes ut fra ordlyden. Dette henger sammen med praksis knyttet til urimelighetskriteriet i likestillingsloven. Det EF-rettslige diskrimineringsforbudet har som utgangspunkt at handlinger med kjønnsskjev virkning er diskriminerende såframt det ikke påvises saklige grunner for handlingen. Norsk praksis er i samsvar med dette. Håndhevingsorganene legger i den konkrete interesseavveining etter urimelighetskriteriet vekt på de samme momentene som utgjør kravene til saklig grunn etter EF-retten. Det er imidlertid mer uklart hvilken betydning handlingens konsekvenser skal ha etter EF-rettens definisjon. I norsk rett er handlingens konsekvenser for den som forskjellsbehandles uansett kun et tilleggsmoment i interesseavveiningen - hvis begrunnelsen for øvrig er saklig. Departementet legger derfor til grunn at dagens praksis tilfredsstiller EØS-rettslige krav.

Departementet foreslår på denne bakgrunn at kravene til begrunnelsen tas ut av definisjonen og plasseres i et eget ledd. Departementet ønsker at det skal komme tydeligere fram av lovteksten at handlinger som har kjønnsskjev effekt kun er tillatt i unntakstilfeller. Departementet foreslår derfor at hovedregelen om at forskjellsbehandling mellom kvinner og menn ikke er tillatt, som før skal stå i bestemmelsens første ledd. Indirekte forskjellsbehandling defineres i tredje ledd som enhver tilsynelatende kjønnsnøytral handling som faktisk virker slik at det ene kjønn stilles dårligere enn det annet. Kravene til begrunnelsen, i form av en unntaksregel, kommer så i et nytt fjerde ledd:

«I særlige tilfeller er indirekte forskjellsbehandling likevel tillatt dersom handlingen har et saklig formål uavhengig av kjønn, og det middel som er valgt er egnet, nødvendig og ikke uforholdsmessig inngripende i forhold til formålet.»

På denne måten ønsker departementet å presisere at indirekte forskjellsbehandling i utgangspunktet er forbudt. Dette innebærer flere ting: For det første betyr det at indirekte forskjellsbehandling kun vil være tillatt i særlige tilfeller. For det andre skal hensynet til likestilling veie tungt i en vurdering av om handlingen er lovlig. For det tredje betyr det at det er den som forskjellsbehandler som har tvilsrisikoen hvis det påvises forskjellsbehandling; det vil si at handlingen må regnes som kjønnsdiskriminerende i strid med loven hvis det ikke kan påvises en saklig og tilstrekkelig tungtveiende begrunnelse for handlingen. Det vises for øvrig til kapittel 12 om delt bevisbyrde.

Departementet foreslår at det presiseres i loven at all forskjellsbehandling skal ha et saklig formål som er uavhengig av kjønn. Kravet om at handlingen skal ha et saklig formål uavhengig av kjønn følger allerede i dag av urimelighetsvurderingen. Departementet legger til grunn at saklig grunn fortsatt skal være et minstekrav etter § 3 for å kunne behandle kvinner og menn ulikt.

Departementet foreslår også at lovens ordlyd presiserer nærmere hvilke krav som stilles til begrunnelsen for forskjellsbehandlingen for at den skal være lovlig, herunder hvilke momenter som skal tillegges vekt. Unntaksregelen tar inn elementer fra den EF-rettslige definisjonen, men lovfester at det skal skje en interesseavveining der det blant annet skal legges vekt på hensynet til likestilling og handlingens konsekvenser.