4 Plikt til å arbeide for likestilling

4.1 Bakgrunn

Likestilling er rett og mulighet for den enkelte til å utfolde sine evner uavhengig av kjønn. Likestilling er en menneskerettighet. Det er også god ressursforvaltning. Kvinner og menn kan ha ulik livserfaring, og bruk av både kvinnelig og mannlig arbeidskraft kan gi virksomhetene større mangfold og bredde. Videre tyder arbeidslivsforskning på at et arbeidsmiljø med kjønnsmessig balanse gir et bedre arbeidsmiljø og økt trivsel. Utnyttelse av både kvinnelig og mannlig arbeidskraft synes også å være viktig for konkurransedyktighet. Arbeidslivet har lenge vært et viktig rettslig og politisk område for arbeidet med likestilling. Til tross for dette har likestilling i arbeidslivet ikke kommet langt nok. Stadig flere kvinner tar høyere utdanning, og kvinner har siden begynnelsen av 1990-årene utgjort over halvparten av studentene ved de høyere utdanningsinstitusjonene. Samtidig viser statistikk at kvinner blant annet har gjennomgående lavere lønn enn menn, er underrepresentert i lederstillinger og styrer og er i flertall blant de deltidsarbeidende. De kravene arbeidslivet stiller til menn påvirker deres deltakelse på den hjemlige arena og i omsorgen for egne barn. Småbarnsfedre er for eksempel overrepresentert blant dem med lang arbeidstid/overtid.

Et krav til alle arbeidsgivere om å arbeide for å fremme likestilling i arbeidslivet vil kunne bidra til endring. En slik plikt finnes allerede i avtaleverket mellom partene. Men avtaleverket har sine begrensninger. Generelt kan en si at det er preget av intensjoner mer enn forpliktelser for de lokale partene, og de sentrale partene har få rutiner for å følge opp bestemmelsene. Det er forholdsvis lite som har resultert i konkrete tiltak i de enkelte virksomhetene.

De klare behovene som eksisterer for et fortsatt aktivt og målrettet likestillingsarbeid i arbeidslivet, sammenholdt med den til dels mangelfulle effekten avtaleverket hittil har hatt for arbeidet på de enkelte arbeidsplassene, er argumenter for å lovfeste visse minimumskrav til likestillingsarbeid i virksomhetene.

4.2 Gjeldende rett

Lovens formål kommer til utrykk i likestillingsloven § 1 første ledd; loven skal fremme likestilling og tar særlig sikte på å bedre kvinners stilling. Formålsparagrafen er viktig når det gjelder forståelsen av lovens øvrige bestemmelser.

For at lovens formål skal kunne oppfylles pålegger likestillingsloven § 1 annet ledd offentlige myndigheter å legge forholdene til rette for likestilling mellom kjønnene på alle samfunnsområder. Offentlige myndigheter er således pålagt en særskilt forpliktelse til å fremme likestilling. Denne plikten omtales noen ganger som det offentliges aktivitetsplikt.

Det går fram av forarbeidene at man gjennom bestemmelsen ønsket «... å markere at alle offentlige myndigheter, innen vedkommende myndighets ansvarsområde, skal gi arbeidet med likestilling høy prioritet». 1 Bestemmelsen gir også uttrykk for at det er nødvendig med en rekke tiltak i tillegg til overholdelse av likestillingslovens forbudsbestemmelser. I tredje ledd angis på hvilke områder det offentlige særlig skal arbeide for likestilling. Det heter at kvinner og menn skal gis like muligheter til utdanning, arbeid og kulturell og faglig utvikling. Det går fram av forarbeidene at det ikke var meningen å angi uttømmende hvilke fagområder myndighetene skal arbeide med likestilling på, men å eksemplifisere særlig viktige områder. 2 Bestemmelsen kan benyttes som et virkemiddel og argument i arbeidet med å oppnå frivillige ordninger. En ser i flere tilfeller at Likestillingsombudet har henvist til bestemmelsen, særlig hvor det ikke har forekommet noen overtredelse av lovens diskrimineringsforbud (evt. hvor overtredelse ikke lar seg bevise), men hvor det på den annen side heller ikke er utvist noen aktivitet for å legge til rette for likestilling.

Det framgår ikke direkte av forarbeidene at offentlige myndigheter også som arbeidsgiver har en særlig plikt til å fremme likestilling. I praksis har imidlertid loven vært tolket slik at den også dekker dette. Likestillingsombudet har i flere tilfeller henvist til bestemmelsen i enkeltsaker der det offentlige har vært innklagd på bakgrunn av sin rolle som arbeidsgiver.

I alle sektorer av arbeidslivet har partene inngått avtaler om å arbeide for å fremme likestilling mellom kvinner og menn. I staten legger § 21 i Hovedavtalen visse føringer; der heter det blant annet at arbeidsgiveren har ansvar for iverksetting og gjennomføring av likestillingstiltak i virksomheten. Denne bestemmelsen stiller også visse minimumskrav til innholdet i de lokale tilpasningsavtalene.

I Hovedavtalene mellom NHO og LO 3, og mellom NHO og YS 4 er det inngått rammeavtaler om likestilling mellom kvinner og menn i arbeidslivet. I rammeavtalene understrekes nødvendigheten av planmessig og målrettet arbeid. Ansvaret for likestillingsarbeidet legges i hovedsak på de lokale partene, men hovedorganisasjonene forplikter seg til en viss bistand, blant annet i form av informasjonsvirksomhet. Partene i arbeidslivet har i liten grad inngått avtaler som forplikter til konkrete tiltak. De sentrale partene har få rutiner på å innhente kunnskap om situasjonen blant de lokale partene.

I kommunal sektor er de overordnede politiske organer i den enkelte kommune eller virksomhet tillagt ansvaret for det lokale likestillingsarbeidet (Hovedavtalen § 17-2). Hovedavtalepartene i statlig, kommunal og privat sektor følger imidlertid i liten grad opp hvorvidt det etableres særskilte, lokale tilpasningsavtaler om likestilling. 5

4.3 Nordiske lands lovgivning

4.3.1 Sverige

Sveriges likestillingslov er avgrenset til arbeidslivet, men gjelder både offentlig og privat sektor. Arbeidsgiveren pålegges å drive et «målinriktat arbete för att aktivt främja jämställdhet i arbetslivet» innenfor rammen av sin virksomhet, jf. § 3. Denne bestemmelsen danner utgangspunkt og ramme for arbeidsgiverens aktivitetsplikt. §§ 4-8 presiserer på hvilke felt arbeidsgiveren plikter å være aktiv, for eksempel arbeidsforhold, rekruttering og lønn. I tillegg konkretiseres plikten; arbeidsgiveren skal for eksempel sørge for at ingen arbeidstaker utsettes for seksuell trakassering (§ 6), forsøke å oppnå en jevn fordeling mellom kvinner og menn i virksomheten og innenfor de ulike stillingskategorier (§ 7), og årlig kartlegge og analysere lønnsforhold og andre arbeidsvilkår, og vurdere om det i slike forhold er kjønnsdiskriminerende forskjeller mellom kvinnelige og mannlige ansatte (§ 10).

4.3.2 Finland

Finlands likestillingslov inneholder bestemmelser om en likestillingsfremmende aktivitet både fra offentlige myndigheters side (§§ 4 og 5) og fra arbeidsgivernes side (§§ 6 og 6a). Myndighetene har en generell plikt til å drive et målrettet og planmessig arbeid for å fremme likestilling Dette gjelder all myndighetsvirksomhet. Også for arbeidsgiverne - private som offentlige - foreligger det en plikt til et målrettet og planmessig arbeid. Etter § 6 første til fjerde ledd skal arbeidsgiver blant annet arbeide for at ledige stillinger søkes både av kvinner og menn, skape like muligheter for kvinner og menn til avansement, gjøre det mulig for både kvinner og menn å kombinere arbeid og familieliv, og søke å forhindre seksuell trakassering.

4.3.3 Danmark

I Danmarks likestillingslov bestemmer § 4 at «offentlige myndigheder skal inden for deres område arbejde for ligestilling og indarbejde ligestilling i all planlægning og forvaltning.»

4.4 Internasjonale forpliktelser

Prinsippet om likebehandling er nedfelt i EØS-avtalen artikkel 69 og 70. EF-traktatens bestemmelse vedrørende likestilling ble revidert ved Amsterdamtraktaten. Den reviderte bestemmelsen er nå nedfelt i EF-traktatens artikkel 141. Siden ikrafttredelsen av Amsterdamtraktaten har EU også blitt tillagt myndighet etter EF-traktatens artikkel 13 til å iverksette konkrete tiltak for å bekjempe diskriminering av ulike slag, herunder diskriminering på grunnlag av kjønn. Endringene får ingen direkte betydning for EØS-samarbeidet. Endringene er imidlertid ledd i en styrking av likestilling som målsetting for unionen, slik at det på sikt kan få betydning for EØS-samarbeidet. Dette gjelder spesielt gjennom vedtak av nye direktiver.

7. juni 2000 fremmet Europakommisjonen direktivforslag 6 for Europaparlamentet og Rådet om endring av likebehandlingsdirektivet (76/207/EØF). 7 Kommisjonen foreslår blant annet en ny § 1a i artikkel 1 som er direktivets formålsbestemmelse. Forslaget lyder: «Medlemsstaterne træffer de foranstaltninger, der er nødvendige for, at de aktivt og synligt kan fremme målsætningen om ligestilling mellem mænd og kvinder ved at medtage den i navnlig alle deres love og administrative bestemmelser, politikker og aktiviteter på de områder, der er omhandlet i stk. 1.» Dette vil innebære en implementering av integreringsperspektivet som kommer til uttrykk i Amsterdamtraktaten artikkel 3 nr. 2. Det er mulig at direktivet blir vedtatt av EU i løpet av høsten 2001, og det vil da være nødvendig å vurdere om det skal implementeres i EØS-avtalen.

FNs kvinnekonvensjon 8 pålegger statene å arbeide aktivt for å fremme likestilling mellom kvinner og menn. For å avskaffe enhver form for diskriminering av kvinner er konvensjonspartene blant annet forpliktet til å innlemme prinsippet om likestilling mellom menn og kvinner i sine statsforfatninger eller annen lovgivning, og å sikre at prinsippet blir virkeliggjort i praksis gjennom lovgivning eller ved andre egnede midler jf. artikkel 2 bokstav a. I artikkel 2 bokstav f pålegges partene å treffe alle egnede tiltak, også i lovs form, for å endre eller oppheve eksisterende lover, forskrifter, sedvaner og praksis som diskriminerer kvinner.

I konvensjonens artikkel 3 pålegges konvensjonspartene, særlig på de politiske, sosiale, økonomiske og kulturelle områdene, å treffe alle hensiktsmessige tiltak, herunder lovvedtak, for å sikre kvinner hel og full utvikling og framgang, slik at de garanteres utøvelsen og nytten av menneskerettighetene og de grunnleggende friheter på like fot med menn.

4.5 Forslaget i høringsnotatet

I høringsnotatet foreslo departementet for det første en utvidelse av aktivitetsplikten i § 1 annet ledd til også å omfatte private arbeidsgivere, samt arbeidsgiver- og arbeidstakerorganisasjonene. Departementet framhevet i høringsrunden at det er viktig å signalisere at disse samfunnsaktørene, som legger grunnleggende premisser for likestillingsutviklingen, også har et ansvar for å fremme likestilling.

Videre gikk forslaget ut på å konkretisere og skjerpe plikten ved å kreve at de ansvarliges arbeid for likestilling skal være aktivt, målrettet og planmessig.

4.6 Høringsinstansenes syn

Høringsinstansene var gjennomgående svært positive til forslaget. Mange framhevet at bestemmelsen vil være viktig når det gjelder å øke bevisstheten om likestillingsarbeidets betydning på alle samfunnsområder. Flere framhevet det som positivt at man understreker at både privat og offentlig sektor har et ansvar for å legge til rette for økt likestilling.

Arbeids- og administrasjonsdepartementet støttet forslaget, og uttalte at endringen er viktig for å synliggjøre at ansvaret for å bedre likestilling på arbeidsplassene også gjelder private arbeidsgivere og organisasjoner.

Sosial- og helsedepartementet uttalte at den foreslåtte bestemmelsen vil kunne bidra til bedre tilrettelegging for arbeidstakere av begge kjønn innen pleie- og omsorgssektoren.

Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO) støttet forslaget om aktivitetsplikt for arbeidsgivere i offentlig og privat sektor. NHO påpekte imidlertid at man burde stille krav til at arbeidsgivere og arbeidstakere skal samarbeide om å fremme likestilling, og at dette bør komme til uttrykk i lovteksten. Det ble vist til at samarbeid mellom ledelsen og de ansatte om likestilling og likeverd tillegges avgjørende betydning i Hovedavtalen og de respektive tariffavtalene. NHO mente at kravet ikke bør gjelde arbeidslivets organisasjoner.

Andre arbeidsgiverorganisasjoner ( Kommunenes Sentralforbund og Norges Rederiforbund), samt de fylkeskommunene som uttalte seg, og de fleste av de bispedømmerådene som uttalte seg, støttet forslaget i sin helhet. Samtlige arbeidstakerorganisasjoner og interesseorganisasjoner, partienes kvinneorganisasjoner, utdanningsinstitusjonene, Likestillingssenteret og Likestillingsombudet støttet også forslaget.

Landsorganisasjonen i Norge og Norsk Kommuneforbund understrekte at det er positivt at arbeidsgiver får en plikt til å fremme likestilling. Norsk Kommuneforbund mente det burde poengteres sterkere det særlige ansvaret arbeidsgivere har for å tilrettelegge likestillingsfremmende tiltak. De påpekte at ensidig fokus på felles ansvar kan innebære at «når alle har ansvar, tar ingen ansvar».

De som gikk mot forslaget var blant andre Norges arbeidsgiverforening for virksomheter med offentlig tilknytning, Handels- og Servicenæringens Hovedorganisasjon, Samvirkeforetakenes Forhandlingsorganisasjon og Finansnæringens Arbeidsgiverforening,som argumenterte for at lovpålegg er lite hensiktsmessig og at man bør jobbe med holdningsendring framfor tvang.

Høyres Kvinnepolitiske utvalg mente kravet kun bør stilles til virksomheter av en viss størrelse, og foreslo at skillet skal gå ved børsnoterte selskaper.

4.7 Departementets vurderinger og forslag

4.7.1 Utvidelse av anvendelsesområdet for aktivitetsplikten

Departementet foreslår en utvidelse og en skjerping av aktivitetsplikten i § 1 annet ledd i tråd med høringsnotatet og de fleste høringsinstansenes syn.

Departementet mener at bestemmelsen har hatt betydning som rettesnor for offentlige myndigheters virksomhet. Den signaliserer også at man kan forvente at det offentlige legger vekt på og gir en viss forrang for likestillingshensyn.

Departementet mener imidlertid at ansvaret for å legge til rette, for og å fremme likestilling, ikke skal eller kan være et ansvar bare for offentlige myndigheter. Offentlige myndigheter er kun en av flere aktører på sentrale samfunnsområder. Det framstår som viktig at loven signaliserer at også andre aktører har et ansvar for likestillingsarbeidet.

Departementet mener at arbeidslivet peker seg ut. Mulighetene for å gjennomføre likestilling mellom kjønnene henger tett sammen med situasjonen og utviklingen på dette området. De innflytelsesrike aktørene på dette området - partene i arbeidslivet i tillegg til offentlige myndigheter - har derfor store muligheter til å legge føringer på og skape framdrift i likestillingsarbeidet.

Som nevnt i pkt 4.2 er § 1 annet ledd blitt fortolket slik at den også gjelder det offentlige som arbeidsgiver. Med andre ord foreligger det allerede en aktivitetsplikt for arbeidsgivere i offentlig sektor, mens verken arbeidsgivere i privat sektor eller arbeidstaker- og arbeidsgiverorganisasjonene har et uttrykkelig ansvar for, eller plikt til, å fremme likestilling. Til tross for at en rekke virksomheter og fagorganisasjoner allerede driver et konkret og målbevisst arbeid for å fremme likestilling, er det likevel ønskelig å oppnå ytterligere bevissthet blant arbeidslivets parter om nødvendigheten av likestillingsfremmende arbeid.

Departementet mener at en utvidelse av virkeområdet for § 1 annet ledd, til å omfatte arbeidsgivere i privat sektor og alle arbeidstaker- og arbeidsgiverorganisasjoner, vil kunne signalisere og skjerpe bevisstheten om det kollektive ansvaret for å drive likestillingsarbeidet framover. Økt bevisstgjøring er en forutsetning for en konkret og ikke minst målrettet innsats for å fremme likestilling. Utvidelse av virkeområdet vil også gi Likestillingsombudet en klarere hjemmel for å ta initiativ overfor en virksomhet uten at det nødvendigvis foreligger en direkte overtredelse av loven. En kan eksempelvis tenke seg at det er behov for at en bedrift legger forholdene bedre til rette for småbarnsforeldre som er ansatt i virksomheten, for eksempel i form av mer fleksibel arbeidstid. En henstilling fra Ombudet om dette vil ha en noe større tyngde når det kan vises til at ansvaret for å fremme likestilling er forankret i en lovbestemmelse.

4.7.2 Ansvarsområde

Ansvarsområdet for en bestemmelse om aktivitetsplikt vil være noe forskjellig for offentlige myndigheter, arbeidsgivere og for arbeidslivets organisasjoner.

For offentlige myndigheter vil kravet til aktivitet, som tidligere, gjelde for de fagområder den offentlige myndighet har et særlig ansvar for.

For den enkelte arbeidsgiver - privat som offentlig - vil plikten til aktivitet knytte seg til arbeidsgiverens personalpolitiske funksjoner i vid forstand. Det kan være tale om forhold knyttet til arbeidstid, lønn, bruken av permisjonsordninger, fordelingen av arbeidsoppgaver, ansettelse og rekruttering. Andre eksempler er opprettelse av mentorordninger, kurs for kvinnelige ledere og barnehagetilbud.

For arbeidslivets organisasjoner vil aktivitetsplikten omfatte virksomheten som part i tariffavtaler eller som interesseorganisasjon for arbeidsgivere og arbeidstakere. Aktivitetsplikten omfatter altså formålet eller gjenstanden for organisasjonens drift. Aktivitetsplikten må ses i sammenheng med avtaleforhandlinger og muligheter til å drive holdningsskapende arbeid overfor egen medlemsmasse.

4.7.3 Innholdet i aktivitetsplikten

Gjeldende likestillingslov er formulert slik at offentlige myndigheter «skal legge forholdene til rette» for likestilling mellom kjønnene. Kravet til aktivitet er med andre ord relativt vagt formulert i selve lovteksten. I forarbeidene kommer kravet til handling noe klarere fram ved at det snakkes om at det er nødvendig med en rekke tiltak utover likestillingslovens enkeltbestemmelser for å fremme likestilling. 9 Utgangspunktet fra de gamle forarbeidene - behov for konkrete tiltak utover lovbestemt plikt til ikke å diskriminere på grunn av kjønn - vil være det samme i dag.

Departementet foreslår at lovteksten sterkere skal gi uttrykk for plikten til å arbeide for likestilling enn hva den gjør i dag. Departementet mener det må stilles et uttrykkelig krav til aktivitet, og at denne aktiviteten både skal være målrettet og planmessig. Med aktivitet menes at myndighetene, arbeidsgiverne og organisasjonene ikke bare skal unngå diskriminering, men at de også har en forpliktelse til aktivt å iverksette konkrete tiltak for å fremme likestilling.

Med at aktiviteten skal være «målrettet» mener departementet at man på en klar måte bør definere både målet for arbeidet, og hvem som er ansvarlig for å oppfylle dette. At arbeidet i tillegg må være planmessig innebærer at man utarbeider og følger en bevisst strategi.

I forhold til det offentlige innebærer aktivitetsplikten ikke bare en plikt til å gjennomføre konkrete likestillingstiltak, men også å se til at likestillingshensynet integreres i all offentlig virksomhet. Dette innebærer for eksempel å ta initiativ til endring av regelverk som strider mot likestillingsloven, og påse at forslag til nytt regelverk er i samsvar med denne. Videre vil aktivitetsplikten omfatte både iverksetting av forvaltningstiltak som har som konkret siktemål å fremme likestilling, samt plikt til å påse at øvrige forvaltningsvedtak gjennomføres i samsvar med likestillingspolitiske hensyn.

For arbeidsgivere vil relevante tiltak eksempelvis være en gjennomgang av kriteriene for karriereutvikling og lederstillinger i bedriften, og undersøke om disse er ulike for kvinnelige og mannlige ansatte, iverksette tiltak for å forhindre seksuell trakassering, og tilrettelegge for at de ansatte kan kombinere arbeidet med familieliv. Eksempel på tiltak arbeidslivets organisasjoner kan gjennomføre er kartlegging av lønnsforskjeller mellom kvinner og menn, med sikte på å avdekke eventuelle kjønnsdiskriminerende forskjeller.

I plikten til å arbeide aktivt, målrettet og planmessig for likestilling ligger også en oppfordring til å analysere i et kjønnsperspektiv alle tiltak som berører de ansatte. Med dette menes at man systematisk stiller spørsmål om konkrete planer og tiltak, som for eksempel omorganiseringer, omlegginger av driften, personalplaner osv., får ulike konsekvenser for kvinnelige og mannlige ansatte. Tiltakene som i en slik sammenheng skal analyseres er med andre ord ikke de konkrete likestillingstiltak som virksomheten iverksetter, men handlinger og avgjørelser knyttet til driften forøvrig. Integrering av et kjønnsperspektiv i den ordinære driften vil ofte kunne framstå som en mer effektiv måte å oppnå likestilling på enn gjennom iverksetting av enkeltstående tiltak.

4.7.4 Håndheving av bestemmelsen om aktivitetsplikt

Når departementet med dette foreslår å skjerpe og utvide bestemmelsen, er det for å signalisere og øke bevisstheten om betydningen av likestillingsfremmende tiltak. Lovendringen vil også signalisere at ansvaret for likestillingsarbeidet ikke bare påligger den offentlige sektor, men også den private. Videre ønsker departementet at loven skal føre til at likestilling prioriteres slik at konkrete tiltak settes i verk.

Endringen innebærer at Likestillingsombudet, med hjemmel i likestillingsloven § 11 kan ta opp likestillingsspørsmål med både arbeidsgivere og arbeidslivets organisasjoner, i tillegg til offentlige myndigheter, som dagens bestemmelse allerede gir mulighet til. Dette kan det være behov for selv om det ikke kan påvises en overtredelse av loven. Likestillingsombudet vil med denne hjemmelen kunne ta initiativ til å påpeke forholdene og vise til plikten til å iverksette tiltak for å rette opp problemet. Unnlatelse av å etterkomme Likestillingsombudets oppfordring vil ikke kunne sanksjoneres. Det vil imidlertid være nær sammenheng mellom aktivitetsplikten og plikten til å redegjøre for likestilling i årsberetninger mv. Plikten til å redegjøre for tilstanden når det gjelder likestilling kan indirekte medvirke til at bestemmelsen følges opp, ved at redegjørelsen kan synliggjøre behov for konkrete tiltak.

4.7.5 Plassering

Departementet foreslår at bestemmelsen om aktivitetsplikt flyttes fra formålsbestemmelsen i § 1 til en ny § 1a. Grunnen til dette er at bestemmelsen i mindre grad hører hjemme i en formålsbestemmelse, og at en egen bestemmelse vil innebære en sterkere synliggjøring av kravet. Videre mener departementet at den nære sammenhengen det er mellom aktivitetsplikten og plikt til å redegjøre for tilstanden vedrørende likestilling tilsier en plassering i samme bestemmelse.