2 Bakgrunn

2.1 Historikk

Likestillingsloven ble vedtatt i 1978 og trådte i kraft i 1979. Loven var kontroversiell og skapte debatt både før og etter at den ble vedtatt. Det hører med til historien at det første forslaget til likestillingslov, som ble framlagt for Stortinget i 1975, ble sendt tilbake til departementet. Striden sto i hovedsak om lovens formål skulle være likestilling eller forbud mot kvinnediskriminering, om loven særlig skulle fremme kvinners stilling eller være kjønnsnøytral, om positiv særbehandling som virkemiddel for å fremme likestilling og lovens forhold til partene i arbeidslivet.

Siden loven ble vedtatt, har den blitt endret en rekke ganger. Blant de viktigste endringene er innføring av regler om kjønnsrepresentasjon i offentlig oppnevnte styrer, utvalg og råd mv. jf. lov 12. juni 1981 nr. 59. 1 Bestemmelsen om kjønnsrepresentasjon er senere blitt endret flere 2 ganger; første gang ved lov 25. mars 1983 nr. 12 og senere ved lov 5. juni 1987 nr. 25 og 19. februar 1988 nr. 6. Endringene innebar at kravene til kjønnsrepresentasjon ble skjerpet ved at offentlige utvalg skulle ha minst 40 prosent av hvert kjønn. Siste gang bestemmelsen ble endret var ved lov 30. juni 1995 nr. 43. Loven ble da endret for å harmonisere regelverket med regler om kjønnsrepresentasjon i kommuneloven.

Ved lov 30. juni 1995 nr. 43 3 ble det videre innført adgang til å gi forskrifter om positiv særbehandling av menn som søker seg til yrker og utdanning rettet inn mot omsorg for, og undervisning av barn. Det ble også innført regler om delt bevisbyrde i lovens §§ 4-6.

Ved lov 13. juni 1997 nr. 38 4 ble likestillingsapparatet omorganisert. Likestillingsrådet ble nedlagt og Likestillingsrådets sekretariat ble omorganisert til Kompetansesenter for likestilling.

2.2 Oversikt over likestillingslovens viktigste bestemmelser

Likestillingslovens formål er ifølge § 1 å fremme likestilling mellom kjønnene og tar særlig sikte på å bedre kvinners stilling. Kvinner og menn skal gis like muligheter til utdanning, arbeid og kulturell og faglig utvikling. Loven gjelder på alle samfunnsområder bortsett fra indre forhold i trossamfunn, jf. § 2.

Loven har for det første et forbud mot direkte og indirekte kjønnsdiskriminering. Forbudet er nedfelt i lovens generalklausul i § 3. Bestemmelsen slår fast at forskjellsbehandling mellom kvinner og menn er forbudt, og definerer nærmere hva som menes med ulovlig forskjellsbehandling. Diskrimineringsforbudet er i tillegg presisert for arbeidslivet i §§ 4 - 6 om ansettelser, oppsigelser, lønn og utdanning mv.

Ulik behandling av kvinner og menn er bare tillatt i helt bestemte tilfeller, jf. § 3 tredje og fjerde ledd samt ulovfestede saklighetsprinsipper. Det er etter disse reglene adgang til å foretrekke det ene kjønn - for eksempel til en stilling - hvis kjønn er en avgjørende kvalifikasjon for å utføre det aktuelle arbeidet. Videre er det adgang til å særbehandle det ene kjønn for å fremme likestilling (kvotering o.l.). Det er også adgang til å særbehandle kvinner på bakgrunn av den ulike stillingen mellom kjønnene, først og fremst for å beskytte kvinner som er gravide eller ammer.

Lovens diskrimineringsforbud omfatter ikke ytringer generelt. Etter lovens § 7 skal imidlertid læremidlene som nyttes i skoler og undervisningsinstitusjoner bygge på likestilling mellom kjønnene. Såframt det ikke finnes en åpenbar grunn for det, kan heller ikke en stilling lyses ledig for bare det ene kjønn, jf. § 4 første ledd.

Diskrimineringsforbudet håndheves av Likestillingsombudet og Klagenemnda for likestilling, jf. §§ 10 flg. Likestillingsombudet skal føre tilsyn med at loven ikke overtres. Ombudet tar opp saker etter eget tiltak eller på grunnlag av henvendelser. Ombudet forsøker å få til en frivillig ordning, og gir eventuelt en uttalelse om hvorvidt loven er overtrådt. Oppnås ikke frivillig ordning kan saken bringes inn for Klagenemnda av Likestillingsombudet, av den som er part i saken eller den som har brakt saken inn for Ombudet. Nemnda kan etter § 13 forby en handling eller gi påbud om tiltak for å sikre at handlingen opphører eller for å hindre at den gjentas. Slik kompetanse har Likestillingsombudet bare i hastesaker, jf. § 12. I praksis har Nemndas vedtak som regel form av en uttalelse om hvorvidt loven er overtrådt. Overtredelse av Nemndas (og eventuelt Ombudets) vedtak er straffbart, jf. § 18. Likestillingsombudets og Klagenemndas kompetanse er begrenset i relasjon til forvaltningsvedtak og tariffavtaler, jf. § 12 annet ledd og § 14.

Den som mener seg forskjellsbehandlet i strid med loven kan, uavhengig av Likestillingsombudets eller Klagenemndas behandling, bringe saken inn for de alminnelige domstoler.

Overtredelse av lovens diskrimineringsforbud gir rett til erstatning etter alminnelige erstatningsregler, jf. § 17. Erstatning kan bare idømmes av domstolene. Likestillingsombudet og Klagenemnda for likestilling kan ikke pålegge erstatning.

For det andre har loven enkelte regler som på ulike måter oppfordrer til eller pålegger å fremme likestilling. Offentlige myndigheter skal etter § 1 annet ledd legge forholdene til rette for likestilling på alle samfunnsområder. Bestemmelsen forplikter alle offentlige myndigheter til å legge stor vekt på arbeidet med likestilling innenfor sitt arbeidsområde. Ved oppnevning av offentlige utvalg, styrer mv. skal hvert kjønn være representert med minst 40 prosent av medlemmene, jf. § 21. Dette pålegget om kvotering håndheves av Barne- og familiedepartementet.

2.3 Behov for endringer

Likestillingsloven er både en ikke-diskrimineringslov og en lov som skal legge til rette for likestilling mellom kjønnene. Det er etter departementets vurdering ønskelig at en framtidsrettet likestillingslov legger enda større vekt på det siste aspektet. Det er behov for en lov som krever at viktige instanser i samfunnet, ikke minst næringslivet og arbeidslivets organisasjoner, tar et økt ansvar for likestilling. Andre nordiske lands lovgivning på likestillingsområdet har gått i denne retningen på 1990-tallet. Flere av forslagene legger også opp til endringer i en slik retning. Det vises for eksempel til forslaget om skjerpelse av aktivitetsplikten og utvidelse av denne plikten til å omfatte også private arbeidsgivere og arbeidsgiver- og arbeidstakerorganisasjoner, samt plikt til å redegjøre for likestilling i årsberetninger og i de årlige budsjettene.

Noen forslag tar sikte på å møte problemstillinger som ikke var på den samfunnsmessige dagsorden da loven ble vedtatt i 1978. Seksuell trakassering i arbeidsliv, utdanning og organisasjonsliv var for eksempel ikke på dagsorden. Først på 1990-tallet ble fokus for alvor rettet mot seksuell trakassering blant annet som følge av forskning på temaet. Problemene med et kjønnsdelt arbeidsmarked og ulik lønn mellom kjønnene for arbeid av lik verdi var velkjente da loven ble vedtatt, og er utfordringer som nå har stått på dagsordenen i svært lang tid. I 1992 varslet Regjeringen Brundtland i Likestillingsmeldingen 5 at likelønn mellom kvinner og menn skulle være et hovedsatsningsområde i det likestillingspolitiske arbeidet. Meldingen skisserte hovedtrekkene i 1990-årenes likestillingspolitikk og utgjør et sentralt grunnlagsdokument for flere av de forslagene som nå fremmes. Arbeidsvurderingsutvalget foreslo i NOU 1997:10, «Arbeidsvurdering som virkemiddel for likelønn», noen endringer i likestillingsloven med sikte på å bringe loven bedre i overensstemmelse med norsk og internasjonal rettsutvikling på området likelønn. De forslagene til endringer i likelønnsbestemmelsen som fremmes i denne proposisjonen var blant forslagene som ble lagt fram av Arbeidsvurderingsutvalget. Utvalget fikk bred tilslutning for sine forslag i høringen av utvalgets innstilling.

Enkelte av forslagene til lovendringer er blant annet begrunnet i hensynet til at norsk rett skal komme bedre i overensstemmelse med Norges internasjonale forpliktelser. Som et alminnelig rettskildeprinsipp formodes norsk rett å stemme overens med våre folkerettslige forpliktelser. Presumpsjonsprinsippet innebærer at man ved tolkningen av likestillingsloven skal søke å finne løsninger som ikke er i strid med våre folkerettslige forpliktelser. Desto klarere utformet og desto mer autoritativ håndhevingen av reglene er, desto mer forpliktet er man i forhold til implementering i norsk rett. Videre bestemmer EØS-loven § 2 at bestemmelser i norsk lov som skal tjene til å oppfylle Norges forpliktelser etter avtalen, ved konflikt skal gå foran andre bestemmelser som regulerer samme forhold. EØS-loven § 2 innebærer dermed at likestillingsloven skal gå foran andre lover og forskrifter, så langt likestillingsloven bidrar til å oppfylle forpliktelsene. Dette gjelder uavhengig av om de er av eldre eller nyere dato. Presumpsjonsprinsippet og forrangsregelen innebærer formelt en plikt til å omfortolke eller se bort fra regler som er i strid med likestillingslovens og det EF-rettslige diskrimineringsforbudet.

En rekke internasjonale avtaler er av betydning når likestillingsloven skal tolkes. Av stor betydning er FNs kvinnekonvensjon, som Norge ratifiserte i 1981. Norge er også forpliktet av ILO-konvensjon nr. 100, samt Den europeiske sosialpakt.

I tillegg kommer de forpliktelsene som følger av EØS-avtalen. EØS-avtalens artikkel 69 pålegger avtalepartene å gjennomføre og opprettholde prinsippet om at kvinner og menn skal motta lik lønn for samme arbeid. EØS-avtalens vedlegg XVIII inneholder en rekke direktiver som gir nærmere regler vedrørende likestilling og som er gjennomført i norsk rett. Det foreligger også en relativt rikholdig rettspraksis fra EF-domstolen basert på den aktuelle bestemmelsen i EF-traktaten (tidligere EF-traktatens artikkel 119, endret ved Amsterdamtraktaten; nå EF-traktatens artikkel 141). Dommer EF-domstolen har avsagt før undertegningen av EØS-avtalen er bindende for Norge, jf. EØS-avtalen artikkel 6. Nyere dommer skal også tillegges vekt. Dette følger av avtale mellom EFTA-statene om opprettelse av et overvåkningsorgan og en domstol (ODA 27. november 1992 nr. 109) artikkel 3 og Høyesteretts og EFTA-domstolens praksis. Likestillingsrettens dynamiske karakter tilsier at nyere praksis anses som ledd i en utvikling som ligger innebygget i det EF-rettslige diskrimineringsforbudet. Hvilken vekt nyere avgjørelser bør tillegges kan likevel avhenge av hvor store sprang i utviklingen resultatet i den enkelte sak innebærer i forhold til de foregående. Vekten av nyere avgjørelser bør derfor vurderes konkret fra sak til sak. 6

Direktivene som er inntatt i EØS-avtalen, vil som regel angi minimumskrav til norsk rett. I så fall vil Norge kunne innføre strengere krav med hensyn til likestilling overfor arbeidsgivere og arbeidsmarkedet forutsatt at dette er forenlig med relevant rettspraksis fra EFTA- og EF-domstolen. EFTA-domstolen har ennå ikke behandlet noen saker på det likestillingsrettslige området.

Noen av forslagene til endringer skyldes også behovet for en enklere og mer pedagogisk lov. Dersom loven blir enklere å anvende øker mulighetene for at den blir etterlevd i praksis.

2.4 Grunnlagsmateriale

Med sikte på å skaffe en oversikt over likestillingsloven og forholdet til Norges internasjonale forpliktelser, har Barne- og familiedepartementet innhentet en evaluering. Prosjektet «Likestillingsloven og Norges internasjonale forpliktelser» ble gjennomført i 1999 av dr. juris. Elisabeth Vigerust ved Universitetet i Oslo. I evalueringen ble det lagt særlig vekt på en vurdering av likestillingsloven i lys av forpliktelsene som følger av EØS-medlemskapet.

Likestillingsombudet har gjennom årene kommet med en rekke innspill og forslag til endringer. Et sentralt dokument i denne forbindelse er Likestillingsombudets brev av 22. juli 1998 til Barne- og familiedepartementet. Departementet har også hatt kontakt med Likestillingsombudet i prosessen med utarbeiding av forslagene. Det er videre innhentet synspunkter og forslag fra Klagenemnda for likestilling.

Departementet har også hatt kontakt med de øvrige nordiske land og vurdert deres lovgivning, herunder gjennomført en studietur til det svenske likestillingsombudet (JämO) og Näringsdepartementet, som har fagansvaret for likestillingsloven. De fleste forslagene i høringen har også vært presentert og drøftet i likestillingsministerens fora for kontakt med likestillingsorganisasjoner og arbeidslivets parter, henholdsvis Kontaktutvalget for likestilling og Forum for likestilling i arbeidslivet.