12 Måling av eierkonsentrasjon
12.1 Gjeldende rett
I dag følger hovedprinsippene for beregning av eierposisjoner i de ulike markedene av selve loven. Det følger av §§ 10 og 11 at markedsandel beregnes ut fra «det samlede dagsopplaget for dagspressen», «de samlede seertall for fjernsyn» og «de samlede lyttertall for radio».
Medietilsynet har i sine retningslinjer fastsatt nærmere regler om beregning av eierkonsentrasjon. Bl.a. er det slått fast at opplaget til gratisaviser skal divideres med tre «for mer realistisk å vekte deres betydning i forhold til medieeierskapslovens formål».
Videre er det slått fast at når det gjelder lyttertall og seertall vil tilsynet «legge vekt på oppslutningen over et visst tidsspenn», slik at det foretas en «skjønnsmessig vurdering på bakgrunn av oppslutningen de tre siste kalenderår».
12.2 Ekspertgruppens forslag og høringsnotatet
Ekspertgruppen gjennomgikk i rapporten ulike måter å måle konsentrasjon i et marked på og ulike konsentrasjonsmål som kan benyttes for å ta hensyn til konsentrasjon i markedet for øvrig. Gruppen konkluderte med at det ikke bør angis ett ufravikelig konsentrasjonsmål som skal brukes for inngrep etter loven, men at det i stedet er hensiktsmessig at Medietilsynet lager retningslinjer for hvilket konsentrasjonsmål som vil bli brukt. Dette ville bl.a. åpne for å justere konsentrasjonsmålene i tråd med erfaringer og den vitenskapelige utviklingen på området.
Departementet framholdt i høringsnotatet at regler om beregning av eierkonsentrasjon og konsentrasjonsmål bør fastsettes i forskrift, og sluttet seg til gruppens begrunnelse for dette. Departementet registrerte at gruppen brukte begrepet «retningslinjer», men la til grunn at dette er regler som bør fastsettes i forskrift for å sikre at forvaltningslovens krav til høring, kunngjøring mv kommer til anvendelse. Departementet understreket at behovet for regler om beregning av eierkonsentrasjon, prinsipper for vekting av ulike typer mediebruk mot hverandre og konsentrasjonsmål, vil avhenge av hvordan markedene defineres og avgrenses.
Departementet framholdt også at muligheten for å velge ulike konsentrasjonsmål og metoder for konvertering av ulike former for mediebruk til sammenliknbare størrelser, illustrerer at eierskapsgrensene («terskelverdiene») må anses som utgangspunkter og ikke absolutte grenser. En sammenstilling av mediebruk og markedsandeler på tvers av tradisjonelle mediegrenser vil nok kunne gi et dekkende bilde av konkurransesituasjonen på et overordnet nivå, men alene vil det ikke kunne gi svaret på om en eierposisjon er problematisk ift. lovens formål. Grensene må derfor anses som utgangspunkter og hjelpeverktøy for den konkrete vurderingen av et erverv opp mot lovens formål. Dette er i overensstemmelse med gjeldende lov, men blir tydeligere med en reguleringsmodell som forutsetter omregning/konvertering av ulike former for mediebruk.
Særlig om elektroniske medier
Til spørsmålet om måling og vekting av elektroniske medier la departementet til grunn at det viktige var å finne målemetoder som på best mulig måte reflekterer de ulike medienes faktiske gjennomslag hos publikum. Per i dag var departementet enig i at den mest praktiske løsningen antakelig var å legge til grunn netto1 «dekningstall for elektroniske medier», men med en faktor for vekting som gjør det mulig å regne dekning for elektroniske medier sammen med opplag, seer- eller lyttertall for de tradisjonelle mediene. Departementet ville samtidig ikke se bort fra at det på sikt kan bli utviklet mer treffende metoder for måling av elektronisk mediebruk eller også påvirkningskraft på tvers av plattformer. Loven bør derfor ikke binde Medietilsynet metodisk, men overlate spørsmålet til regulering i forskrift. Departementet ba om høringsinstansenes synspunkter på bruk av dekningstall som målenhet og hvordan slike tall kan vektes mot opplag, seer- og lyttertall.
12.3 Høringsinstansenes syn
Når det gjelder måling av eierkonsentrasjon peker høringsinstansene gjennomgående på at det per i dag ikke finnes noen omforent metode for å regne elektronisk mediebruk sammen med bruk av tradisjonelle medier. Flere høringsinstanser gir også uttrykk for at det på generelt grunnlag er problematisk å ta stilling til forslaget om lovendring, fordi det ikke blir gjort kjent hvilke konsentrasjonsmål som skal brukes.
Mediebedriftenes landsforening mener det er problematisk at bransjen blir bedt om å ta stilling til en lovendring uten at det er kjent hvilke konsentrasjonsmål som skal brukes. Dersom departementet følger gruppens forslag er MBL enig i at forskrifts form må benyttes slik at forvaltningslovens regler om blant annet høring gjelder.
Wilberg Management fraråder «å gå inn på en vei med sammenveining av ulike medietyper med ulike veiefaktorer» og mener det vil være nesten umulig å finne fram til et objektivt målesystem som kan brukes regulatorisk. Systemet i konkurranseretten er tilstrekkelig.
Norsk Journalistlag støtter at prinsippene for måling av eierkonsentrasjon bør fastsettes i forskrift, og påpeker at det er viktig å finne målemetoder som på best mulig måte reflekterer de ulike medienes faktiske bruk hos publikum. Det bør imidlertid legges egne målemetoder til grunn for elektroniske medier.
A-pressen mener det i prinsippet bør innføres en felles valuta for måling av oppslutning av det enkelte medium som gjør det mulig å sammenligne den enkelte mediekanals styrke og gjennomslagskraft på tvers av mediemarkedene, i det samlede mediemarked. A-pressen mener valg av valuta vil være sentralt for lovens rekkevidde og for om loven vil bidra til å realisere sitt formål, men konstaterer at noen slik felles valuta i dag ennå ikke er utviklet. At spørsmålet ikke er avklart i lovforarbeidene representerer en betydelig svakhet som gjør det vanskelig å diskutere andre spørsmål på en forsvarlig måte.
EGMONT er positiv til at reguleringen gjøres mer fleksibel, men er bekymret for den manglende forutsigbarheten som en slik modell kan medføre.
Schibsted Media Group mener at et lovforslag hvor så vide fullmakter foreslås delegert til Medietilsynet, vil gi et rammeverk med liten forutsigbarhet for aktørene, og gjør at det ikke er mulig å uttale seg om forslaget.
Medietilsynet peker på viktigheten av det overordnede rammeregelverket som skal sikre ivaretakelse av de politiske målene, og viser til at tilsynet har behov for politiske føringer i tilfeller hvor det legges (vid) skjønnsmyndighet til tilsynet. Tilsynet er enig med departementet i at eierkonsentrasjonsindekser kan supplere øvrige mål for eierkonsentrasjon ved vurdering av spørsmål om strid med lovens formål.
Fagpressen mener at fagblader, tidsskrifter og magasiner både på papir- og elektroniske utgaver må telles med når eierprosentene skal regnes ut.
NHST Media Group mener måling av markedsandeler bør baseres på summen av inntekter fordi disse er grunnlaget for redaksjonelle satsninger/kostnader.
Særlig om elektroniske medier
Mediebedriftenes Landsforening mener det i dag ikke vil være mulig å måle det relevante markedet for digitale produkter på en måte som ivaretar lovens formål. MBL viser til at det i dag er fire ulike måltall som beskriver hvordan ulike nettsteder brukes, og at metodikken som ligger til grunn for Norsk Internettpanel (NIP) er den eneste egnede metodikken for å beskrive bruk av nettsteder. MBL mener imidlertid at NIP i dag ikke er egnet og peker på at NIP ikke inkluderer alle aktører MBL anser som det relevante marked. MBL viser til at fagpressen, blogger utenfor de etablerte aktører, og aktører som Facebook, Google, Yahoo, LinkedIn og Twitter ikke er omfattet. MBL mener NIP vil kunne gi fornuftige tall for markedsposisjoner for nettsteder knyttet til tradisjonell nyhetsformidling i dagspresse, radio og TV, men viser til at netto- eller bruttoberegning av dekning vil gi helt ulike tall på eiermakt. Når det gjelder dekningstall som måleenhet viser MBL til stiftelsen Multimedieuniverset i Norge (MMU), som MBL, Mediebyråforeningen og Annonsørforeningen står bak. Dekningstall er det eneste måltallet for mediekonsum som vil framkomme for alle mediekanaler som er med i MMU. Ved avgrensning av det relevante marked til nettsteder med ansvarlig redaktør knyttet til tradisjonell nyhetsformidling, vil tall fra MMU kunne legges til grunn. MBL mener imidlertid at dekningstall da må være måleenheten for alle mediemarkeder som skal omfattes av loven.
A-pressen/Amadia slutter seg til MBLs redegjørelse for problemene med å måle digital trafikk.
Schibsted Media Group peker på at man ved å se på det elektroniske markedet som et selvstendig mediemarked, slipper å vekte de ulike plattformene opp mot hverandre. Schibsted viser også til at MBL og Norsk Gallup i fellesskap arbeider med å finne en målemetode for elektronisk mediebruk, og håper departementet vil se hen til denne dersom et elektronisk marked reguleres, i så fall da som et eget marked.
Berner Gruppen er enig i at «netto dekningstall for elektroniske medier» vil være et riktig utgangspunkt når det gjelder beregning, men forutsetter at det blir rikelig anledning til å kommentere dette nærmere ved forslag til forskrift.
Familie & Medier støtter at beregning av eierkonsentrasjon fastsettes i forskrift slik det går fram av høringsnotatet.
Medietilsynet mener det vil være like krevende å utarbeide metoder for vekting og måling av oppslutning i begge alternativene til markedsavgrensning som presenteres (dvs tilordning til «hovedmedium» eller kategorisering etter format). Tilsynet peker på at det ikke finnes omforente metoder for å regne elektronisk mediebruk sammen med bruk av tradisjonelle medier, og det er betydelig usikkerhet knyttet til tall for oppslutning i digitale nyhetsmedier, særlig små lokale nettaviser. Dette medfører at elementet av skjønn i tilsynets vurderinger vil kunne bli betydelig. Jo større rom for skjønn, desto større er behovet for politiske føringer i form av tolkninger av lovens formål i lovforarbeidene. Et samarbeid mellom myndigheter og bransjens aktører om utvikling av omforente metoder vil kunne ha store positive effekter for arbeidet med å finne anvendbare og legitime løsninger. En forutsetning for å kunne regulere elektroniske medier er at aktørene pålegges å levere opplysninger om oppslutning etter spesifikasjoner fastsatt av Medietilsynet.
NHST mener en bør bruke omsetning for å måle andeler på Internett, og ikke ulike klikk/bruker andeler, og viser til at det er summen av inntekter som er grunnlaget for redaksjonelle satsninger/kostnader.
12.4 Departementets vurdering
Prinsippene for måling av eierkonsentrasjon må tilpasses avgrensningen av de ulike mediemarkedene. Som nevnt går departementet inn for at dagspresse, fjernsyn og radio opprettholdes som egne markeder definert i loven.
Dette kunne tilsi at dagsopplag, seertall og lyttertall fortsatt benyttes som beregningsgrunnlag for fastsettelse av markedsandeler innenfor disse markedene. Så lenge Medietilsynet ikke definerer et nytt fjerde elektronisk marked, er det imidlertid forutsatt at også elektronisk mediebruk skal regnes inn i de tradisjonelle markedene, jf. pkt. 9.4. Når også elektroniske medier skal omfattes, oppstår spørsmålet om dagens beregningsgrunnlag for de tradisjonelle markedene fortsatt er hensiktsmessige eller om det bør utformes andre kriterier og metoder som gjør det enklere å trekke inn elektronisk mediebruk.
Departementet holder derfor fast på at metodene for måling av eierkonsentrasjon ikke bør reguleres i selve loven, men at Medietilsynet bør fastsette regler om dette i forskrift. Dette gjelder både for de tradisjonelle markedene dagspresse, fjernsyn og radio, og for tilordningen av elektronisk mediebruk til disse markedene. For mediebruken i de tradisjonelle mediene, kan det inntil videre likevel være naturlig å ta utgangspunkt i de tidligere kriteriene, «dagsopplag», «seertall» og «lyttertall».
Dersom Medietilsynet fastsetter et fjerde elektronisk marked, vil det bli nødvendig å fastsette nye prinsipper for måling av eierkonsentrasjon, både i et nytt elektronisk marked og i markedene for dagspresse, fjernsyn og radio.
Når det gjelder måling av konsentrasjonsøkning, anser departementet at det kan være hensiktsmessig at Medietilsynet i tillegg til å fastsette markedsandelen etter et erverv, også tar i bruk konsentrasjonsindekser for å ta hensyn til graden av konsentrasjon i markedet for øvrig. Departementet foreslår at Medietilsynet fastsetter regler om bruk av slike konsentrasjonsmål i forskrift.
Særlig om elektroniske medier
Som nevnt er et hovedformål med loven er å hindre for stor konsentrasjon av potensiell påvirkningskraft over opinionen. Dette tilsier at reglene om måling og vekting bør utformes slik at de i størst mulig grad reflekterer de ulike medienes faktiske gjennomslag hos publikum.
Departementet anser at det per i dag trolig er mest praktisk å legge til grunn netto «dekningstall for elektroniske medier», men med en faktor for vekting som gjør det mulig å regne dekning for elektroniske medier sammen med opplag, seer- eller lyttertall for de tradisjonelle mediene. Flere høringsinstanser har synspunkter på disse spørsmålene. Som påpekt av blant annet MBL, er det flere alternativer for beregning av markedsandel, og MBL trekker blant annet fram Norsk Internettpanel som et alternativ.
Departementet anser det ikke som hensiktsmessig å binde opp Medietilsynet i valg av metodikk som bør benyttes. Departementet legger til grunn at Medietilsynet i samarbeid med bransjen bør utrede hvilke metoder for måling og vekting av elektroniske medier som vil være mest egnede for å måle medienes faktiske gjennomslag hos publikum, og den potensielle opinionsmakt dette gir. Deretter bør Medietilsynet regulere spørsmålet i forskrift.
Når det gjelder informasjon om oppslutningen til de ulike elektroniske mediene, vil Medietilsynet ha behov for å innhente slike opplysninger fra aktørene. Departementet legger til grunn at Medietilsynet i medhold av reglene om opplysningsplikt i medieeierskapsloven § 13, vil kunne pålegge aktørene å levere opplysninger om oppslutning etter spesifikasjoner fastsatt av Medietilsynet.