9 Nasjonale mediemarkeder

9.1 Gjeldende rett

I dag følger det direkte av loven at dagspresse, radio og fjernsyn skal regnes som separate markeder på nasjonalt nivå, og loven setter opp separate eierskapsgrenser for hvert av disse markedene. Loven inneholder også egne regler for det tilfellet at en aktør har eierposisjoner i flere av disse markedene samtidig.

Elektroniske medier er omfattet av lovens virkeområde, men blir ikke regnet som et eget mediemarked i lovens forstand. Mao er det ikke fastsatt grenser for eierskap og Medietilsynet har ikke hjemmel til å gripe inn mot erverv i slike medier. Elektronisk mediebruk blir heller ikke regnet inn i de øvrige definerte markedene, men tilsynet kan legge vekt på eierskap i elektroniske medier i den konkrete vurderingen av et erverv i et annet marked opp mot lovformålet, jf. for eksempel tilsynets vedtak av 2. juli 2007 i Media Norge-saken.

9.2 Ekspertgruppens forslag og høringsnotatet

På bakgrunn av gruppens foreslåtte modell hvor produktmarkeder og geografiske markeder skulle fastsettes i forskrift, har gruppen angitt ulike kriterier som bør benyttes i vurderingen av om ulike mediekanaler er i samme marked:

1. Hvilken betydning mediekanalen anses å ha for meningsdannelsen, herunder om kanalen fyller særskilte behov hos brukeren.

2. Mediekanalenes innhold.

3. Om mediekanalene framstår som faktiske eller potensielle alternativer for de reelle ytringsmuligheter.

4. Hvilke mediekanaler som inngår i en brukers totalbruk.

5. I hvilken grad mediekanalene konkurrerer om å frambringe ny informasjon.

6. Nedslagsfelt.

Gruppen understreket at ulike medier bør kunne regnes til samme marked selv om de dekker forskjellige behov hos brukeren og således ikke framstår som direkte alternativer, og viste til den såkalte «paraplymodellen». Modellen er utviklet for å kunne vurdere aviskonkurranse, og stammer opprinnelig fra amerikansk avisforskning. Avisforsker Sigurd Høst har laget en modifisert versjon av modellen, tilpasset norske forhold. Modellen innebærer at man for vurdering av samme geografiske område kan ta hensyn til at det finnes konkurrerende aviser på ulike nivåer, som riks-, landsdels- og lokalnivå, og at det også kan være konkurranse mellom lokalaviser på samme nivå med ulike utgiversteder, såkalt «grensekrig».

Selv om markedsavgrensningen etter forslaget skulle være dynamisk og fastsettes i forskrift, vurderte gruppen også dagens mediemarkeder. Gruppen konkluderte med at de betydelige forskjellene mellom dagspresse, radio og fjernsyn med hensyn til innhold, bruk og nedslagsfelt tilsa at det per i dag ikke var grunnlag for å slå markedene sammen til ett samlet marked for ytringer. Gruppen mente også det var mest naturlig i dag å anse elektroniske medier som en integrert del av de tradisjonelle markedene for dagspresse, fjernsyn og radio.

I høringsnotatet la departementet til grunn at markedsinndelingen danner en ramme for vurdering av konsentrasjon etter loven, på den måten at markedsavgrensningen definerer «totalen» som aktørenes markedsandeler beregnes med utgangspunkt i. Departementet støttet gruppens forslag om at nærmere kriterier for markedsavgrensningen bør fastsettes i forskrift med bakgrunn i lovens formål. Departementet la til grunn at de prinsippene for markedsavgrensning som ble omtalt i rapporten framstod som målrettede, men at de kun måtte anses som veiledende og ikke uttømmende for en senere forskriftsprosess. Departementet så det ikke som naturlig å gå nærmere inn på detaljene, og ba høringsinstansene kommentere ekspertgruppens forslag.

Departementet var også enig med gruppen i at det per i dag synes å være så betydelige forskjeller mellom dagspresse, radio og fjernsyn med hensyn til både innhold, bruk, funksjon og nedslagsfelt at det ikke synes naturlig med en sammenslåing av disse markedene. Departementet viste som gruppen til at det synes «å være gjennomgående for reguleringsmodellene i andre land som arbeidsgruppen har sett på, at dagspresse, radio og fjernsyn fortsatt behandles som separate markeder». Departementet understreket at dette var en vurdering av dagens situasjon, og at den reguleringsmodellen som departementet gikk inn for legger ansvaret for jevnlige vurderinger av spørsmålet til Medietilsynet.

Særlig om elektroniske medier

Med henvisning til mandatet har gruppen sett konkret på om det bør fastsettes egne eierbegrensninger for elektroniske medier, eller om slike medier bør inngå i en bredere vurdering på medieområdet. Gruppen la til grunn at det «foreløpig ikke synes naturlig å definere elektroniske medier som et eget marked i medieeierskapslovens forstand». I stedet mente gruppen at det mest naturlige per i dag er å se elektroniske medier som en integrert del av de tradisjonelle markedene for dagspresse, radio og fjernsyn. Det ble særlig vist til at de etablerte mediehusene framstår som en enhet når det gjelder konkurransen om å frambringe ny informasjon. Dermed bør det heller ikke fastsettes egne eierskapsgrenser for slike medier. Gruppen understreket imidlertid at dette kan forandre seg over tid og at Medietilsynet derfor bør ha kompetanse til å avgrense markedene i forskrift.

Gruppen viste samtidig til at det kan være utfordrende å kategorisere elektroniske medier fordi teknologien åpner for at ulike typer innhold (tekst, lyd, bilde) kan publiseres innenfor samme «kanal». Gruppens anbefaling innebærer at:

• Papiraviser og papiravisenes nettjenester inngår i et felles marked for dagspresse.

• Fjernsyn og fjernsynskanalenes nettjenester inngår i et felles marked for fjernsyn.

• Radio og radiokanalenes nettjenester inngår i et felles marked for radio.

Gruppen erkjente at en modell med tilordning av elektroniske medier til aktørenes kjernevirksomhet «vil skape visse utfordringer med hensyn til måling og vekting». Gruppen mente at det bør tas utgangspunkt i dekningstall for elektroniske medier, selv om slike tall ikke vil være direkte sammenlignbare med oppslutningstall for andre mediekanaler. Ekspertgruppen antok likevel at brukerundersøkelser mv kan gjøre det mulig å finne metoder som gir et dekkende bilde, f.eks. «ved at det etableres modeller for vekting mellom mediene som avspeiler bruksintensitet etc».

I høringsnotatet støttet departementet ekspertgruppens prinsipielle tilnærming til regulering av eierskap i elektroniske medier, og framholdt at det på dette området er behov for et fleksibelt reguleringsregime som kan vurderes med jevne mellomrom og tilpasses utviklingen på mediemarkedene. Departementet var også enig i at elektroniske medier per i dag fungerer mer som alternative distribusjonskanaler for tradisjonelle medier enn som et eget mediemarked.

Departementet sluttet seg derfor til gruppens synspunkt om at de elektroniske mediene inntil videre bør regnes sammen med det aktuelle mediehusets hovedmedium, og mente at dette per i dag gir det riktigste bildet av den reelle konkurransesituasjonen i markedet.

Departementet erkjente samtidig at en slik løsning ville skape utfordringer knyttet til måling og vekting av ulike typer mediebruk. Modellen ville dessuten innebære at en del tjenester som kan framstå som sammenliknbare – for eksempel NRK.no og VGTV – vil bli tilregnet ulike mediemarkeder. Departementet la derfor til grunn at et alternativ kunne være å kategorisere tjenestene med utgangspunkt i format, dvs. slik at tekst- og stillbildebaserte tjenester regnes til avismarkedet, fjernsynsliknende tjenester regnes til fjernsynsmarkedet og nettradio/podcaster osv. til radiomarkedet. I et slikt tilfelle måtte man enten foreta en vurdering av hva som er hovedelementet i den aktuelle tjenesten, eller fordele mediebruken mellom ulike tjenester/markeder. Departementet gikk imidlertid ikke inn for en slik modell, og viste til at dette alternativet ville reise teknisk krevende avgrensnings- og definisjonsspørsmål og gi konklusjoner som neppe ville fremstå som mer naturlige enn modellen ekspertgruppen gikk inn for.

Når det gjelder elektroniske medier som ikke springer ut av eller er tilknyttet et «hovedmedium» i ett av de tradisjonelle mediemarkedene (dagspresse, radio, fjernsyn), mente departementet at slike medier enten måtte regnes til et eget marked for elektroniske medier eller tilordnes ett av de øvrige markedene. Departementet la til grunn at dette måtte vurderes nærmere i forbindelse med utarbeidelse av forskrifter til loven, men ba om høringsinstansenes synspunkter på spørsmålet.

Departementet framholdt videre at mediemarkedene raskt kan utvikle seg på en måte som gjør at markedsinndelingen må endres, ev. slik at elektroniske medier bør regnes som et eget marked i medieeierskapslovens forstand.

9.3 Høringsinstansenes syn

Høringsinstansene som uttaler seg konkret om markedsinndelingen (på nasjonalt nivå) har ulike synspunkter.

A-pressen påpeker at de ulike mediemarkedene i stigende grad smelter sammen, noe som tilsier at mediemarkedet må sees på som ett samlet marked. A-pressen har imidlertid forståelse for at det i dagens situasjon og inntil videre kan argumenteres med at det er slike forskjeller mellom avis, radio og fjernsyn at det kan gi mening å definere disse i tre ulike produktmarkeder. Men dette forutsetter etter A-pressens mening at den digitale informasjonsformidlingen ikke blir tilordnet disse markedene.

MBL mener ekspertgruppens vurdering av mediemarkedene ikke gir et riktig bilde av situasjonen og at det ikke er behov for å ha et så stort eiermangfold i de tre like delmarkedene som forslaget legger opp til. Ut i fra det samlede meningsmarkedet blir folk i dag eksponert for et stort nyhets- og meningsmangfold.

Konkurransetilsynet mener eierskapsregulering med forhåndsdefinerte markeder og terskelverdier vil være et lite presist virkemiddel, og anbefaler heller en modell hvor det relevante markedet avgrenses fra sak til sak. FAD deler Konkurransetilsynets synspunkter.

Telenor mener også det er problematisk at man definerer eierskap i forkant istedenfor å vurdere virkningene av de konkrete transaksjonene.

Berner gruppen mener det «er sentralt for å opprettholde målet om et minimum av tre uavhengige aktører i de ulike mediemarkedene» at 1/3 grensen på nasjonalt nivå opprettholdes.

Medietilsynet er enig i at det i dag ikke er naturlig å slå sammen dagspresse, radio og fjernsyn til ett marked, men at det bør være åpning for å revurdere dette på et senere tidspunkt. Medietilsynet anser det som positivt å innføre kriterier for å vurdere hvorvidt medier kan sies å tilhøre det samme markedet.

Norsk Journalistlag mener det per i dag synes å være så betydelige forskjeller mellom dagspresse, radio og fjernsyn med hensyn til innhold, bruk og funksjon og nedslagsfelt, at det ikke synes naturlig med en sammenslåing av markedene definert i loven.

Særlig om elektroniske medier

Som det fremgår av kapittel 6 mener flere av høringsinstansene at loven fortrinnsvis ikke bør utvides til å omfatte eierskap i elektroniske medier.

Dersom elektroniske medier skal omfattes, mener flere (A-pressen, Mediebedriftenes Landsforening, Schibsted og Norsk Journalistlag) at slike medier i så fall må regnes som et eget mediemarked. MBL mener at å regne digitale eierposisjoner inn i de nåværende markedene vil være ute av takt med den faktiske utviklingen, og viser til at publiseringsplattformene har ulike egenskaper og at de ulike utgavene blir komplementære tilbud. Schibsted viser til at elektroniske tjenester ikke lenger er tilleggstjenester til andre hovedprodukter, og at det i dag vil være mer korrekt å si at (for eksempel) papiravisen utkommer i «forlengelse av mediekanalens digitale virksomhet». Norsk Journalistlag viser også til at de elektroniske mediene ikke lenger fungerer som tilleggstjenester og alternative distribusjonskanaler for tradisjonelle medier, og at det er vanskelig å finne måter å sammenligne for eksempel avis og digitalt mediekonsum.

Norsk Redaktørforening gir uttrykk for at den foreslåtte modellen for tilordning av elektronisk tilbud blir en for enkel tilnærming. Redaktørforeningen viser for eksempel til dekningen 22. juli-rettssaken, hvor de ulike avisene og kringkastingsmediene i realiteten tilbød samme type produkt på nett (en kombinasjon av levende bilder, journalistisk skrevet tekst, ord-for-ord-referater og blogg med leserspørsmål og kommentarer). Redaktørforeningen stiller derfor spørsmål ved om det «blir riktig å regne VGs andel av dekningen inn som en del av «papirmediet», mens TV2s andel regnes inn i kringkastingsmarkedet».

Andre instanser støtter forslaget om reguleringsmodell for elektroniske medier, inkl. Berner Gruppen, Familie & Medier og Medietilsynet. Medietilsynet er enig i at det på nåværende tidspunkt ikke er hensiktsmessig å regulere elektroniske massemedier som et eget marked, og ser positivt på at det i stedet ved jevne mellomrom kan vurderes om elektroniske massemedier likevel bør anses som et eget marked. Berner Gruppen viser til at nettavisene bringer den meningsbærende journalistikken over på en ny plattform og forsterker mediehusenes posisjon. Berner Gruppen mener det er mulig at mediemarkedet kan utvikle seg slik at elektroniske medier må regnes som et eget marked, for eksempel dersom nye, eksterne aktører uten forankring i tradisjonelle mediehus oppnår nivåer på nett opp mot de nivåer loven skal forhindre.

9.4 Departementets vurdering

Som nevnt har loven et todelt formål; dels å sikre befolkningen tilgang til et reelt mangfold av informasjon og meninger, dels å sikre mot eierposisjoner som kan utnyttes for å fremme eiernes egne politiske eller økonomiske interesser. Både medieeierskapslovens formål og ytringsfrihetens prinsipielle medienøytralitet (som særlig A-pressen legger vekt på i høringen) kunne derfor tilsi at konsekvensene av et erverv ble vurdert med utgangspunkt i et samlet marked for ytringer.

I likhet med ekspertgruppen mener imidlertid departementet at det fortsatt er så store forskjeller mellom mediekanalene når det gjelder innhold, bruk og nedslagsfelt at en sammenslåing til ett mediemarked ikke vil fremme lovens formål.

Dersom en ser på det totale innholdet som blir «konsumert» av publikum, er for eksempel TV i mye større grad enn aviser et underholdningsmedium. Samtidig er TV svært stort når det gjelder tidsbruk, og vil derfor utgjøre en stor andel av et eventuelt samlet marked for ytringer. Samtidig er avisene viktigere for nyhetsjournalistikk og politisk samfunnsdebatt enn avislesningens andel av et totalmarked for ytringer skulle tilsi. Dersom avismarkedet og TV-markedet skulle regnes sammen, vil det dermed bety at man vil åpne for svært stor konsentrasjon i avismarkedet fordi avislesning relativt sett utgjør en liten andel av folks totale mediebruk. Et alternativ kunne være å vekte eierskap i ulike medier ulikt i et samlet marked for ytringer, men det ville i realiteten ligge nokså nært en regulering hvor de ulike markeder opprettholdes.

Selv om det har skjedd og fortsatt skjer en konvergens mellom de ulike mediekanalene, mener departementet derfor at de fortsatt har så ulik funksjon at det er ønskelig å opprettholde et mangfold av eiere også innenfor de forskjellige kanalene. Departementet foreslår derfor at de tre markedene dagspresse, fjernsyn og radio opprettholdes.

På bakgrunn av høringen går departementet videre inn for at de tre markedene defineres i selve loven, samtidig som det åpnes for at Medietilsynet på sikt kan definere et nytt fjerde elektronisk marked i forskrift, jf. nedenfor.

Særlig om elektroniske medier

Når elektroniske medier skal reguleres i loven har man valget mellom å regne slike medier som et eget mediemarked (i likhet med dagspresse, radio og fjernsyn i gjeldende lov), eller å regne elektroniske medier som integrerte deler av de etablerte mediehusenes virksomhet (mao slik at elektronisk mediebruk regnes sammen med mediebruk i de øvrige markedene). Velger man den siste løsningen, oppstår for det første spørsmålet om hvilke markeder den elektroniske mediebruken skal tilregnes og for det andre hvordan ulike former for mediebruk kan «konverteres» til sammenliknbare enheter som gjør det mulig å beregne medieaktørenes samlede eierposisjon i et kombinert tradisjonelt/elektronisk marked.

Når det gjelder spørsmålet om elektroniske medier bør defineres som et eget marked, fremhever flere høringsinstanser at det har utviklet seg en klar rollefordeling mellom de elektroniske mediene og de andre plattformene, og at disse har ulike egenskaper og fremtrer som komplementære tilbud. Ut fra et slikt perspektiv er det nærliggende å anse elektroniske medier som et separat marked.

Departementet er enig i at forskjellene i egenskaper og bruk av kunne tilsi at elektroniske og tradisjonelle medier ikke bør regnes til samme marked. Departementet anser samtidig at det fortsatt er såpass stor innholdsmessig og redaksjonell kobling mellom de tradisjonelle mediene og deres tilknyttede elektroniske mediekanaler, at det mest naturlige per i dag er å regne elektroniske kanaler sammen med de tradisjonelle mediekanalene. Selv om mediehusenes papirutgaver og nettutgaver har ulike roller i nyhetsformidlingen (hhv «breaking news» og mer bakgrunn/feature), er det normalt betydelig redaksjonell og innholdsmessig overlapp/likhet mellom utgavene. Departementet er derfor enig med ekspertgruppen i at elektroniske medier per i dag primært fungerer som «en utvidelse av hovedmediets stemme og plass i offentligheten». Departementet viser her til at ett hovedformål med loven er å sikre mot eierposisjoner som kan utnyttes for å påvirke opinionen for å fremme eiernes politiske eller økonomiske mål. Beregningen av aktørenes eierstilling etter loven bør derfor gi en indikasjon på aktørenes potensielle opinionsmakt. Per i dag vil en sammenstilling av elektronisk og tradisjonell mediebruk (f.eks. publikumsoppslutningen til en papiravis og avisens ulike elektroniske utgaver) etter departementets vurdering gi det mest dekkende bildet av den potensielle opinionsmakten som ligger hos mediehuset og mediehusets eiere. Bransjen er også inne i en overgangsfase hvor stadig mer av publiseringen flyttes over på elektroniske plattformer, med utprøving av ulike publiserings og foreretningsmodeller. Per i dag mener departementet at de elektroniske plattformene ennå ikke fremtrer som et etablert og entydig avgrenset marked ved siden av de øvrige markedene.

Departementet opprettholder derfor forslaget om at elektroniske medier inntil videre ikke reguleres som et separat marked, men at elektronisk mediebruk regnes sammen med de enkelte medienes «hovedmedier«/«mormedier» i de tradisjonelle markedene.

Markedet forandrer seg imidlertid raskt, og man kan etter hvert få en situasjon der dette ikke lenger er naturlig. Departementet foreslår derfor en lovhjemmel som åpner for at et nytt elektronisk marked fastsettes av Medietilsynet i forskrift. Medietilsynet bør i lys av utviklingen innenfor markeder og teknologi med jevne mellomrom vurdere om utviklingen tilsier at det kan avgrenses et mer entydig og selvstendig fjerde elektronisk marked. I denne vurderingen bør Medietilsynet legge vekt på kriteriene for markedsavgrensning som trekkes fram av ekspertgruppen, jf. pkt. 9.2 over. Tilsynet bør legge vekt på om en betydelig andel av elektroniske medier fungerer som uavhengige nyhetskilder og distinkte stemmer i offentligheten. Videre bør det legges vekt på graden av organisasjonsmessig og redaksjonell tilknytning til etablerte mediehus innenfor de øvrige definerte markedene og om de elektroniske mediene framtrer som en mer entydig avgrenset mediekanal sett i forhold til de andre mediekanalene.

Et elektronisk marked skal kunne etableres ved forskrift, etter utredning og høring i tråd med reglene i forvaltningsloven.