13 Motstridsvilkåret
13.1 Gjeldende rett
Lovens § 9 oppstiller to uavhengige vilkår for inngrep mot et erverv:
For det første må erververen ha eller få «en betydelig eierstilling i mediemarkedet nasjonalt eller regionalt». Betydelig eierstilling defineres så nærmere gjennom de såkalte eierskapsgrensene i §§ 10 og 11. Det framgår av lovteksten at dette er en presumpsjonsregel («Betydelig eierstilling i mediemarkedet nasjonalt anses normalt å foreligge…»). Unntaksvis kan en aktør også ha eller få en betydelig eierstilling i lovens forstand selv om ikke eierskapsgrensene overskrides. I Ot.prp. nr. 81 (2003-2004) ga departementet uttrykk for at siden loven ikke hadde en nedre grense for inngrep, bør denne muligheten benyttes med varsomhet.
For det andre må den betydelige eierstillingen være «… i strid med formålet i lovens § 1». Dette omtales også som motstridsvilkåret.
Vilkårene gjelder imidlertid ikke helt uavhengig av hverandre. I praksis vil det gjelde en presumpsjon for at der eierskapsgrensene er overskredet, vil ervervet i normale tilfeller også være i strid med lovens formål. Av forarbeidene til gjeldende lov, jf. Ot.prp. nr. 81 (2003-2004), framgår det at det er en sterk presumpsjon for at motstrid foreligger når eierskapsbegrensningene overstiges:
«Motstridsvilkåret vil i desse tilfella meir ha karakter av ein unntaksregel enn eit sjølvstendig vilkår. Når det i lovteksten er sett konkrete grenser er det eit utrykk for at eigarkonsentrasjon ut over desse grensene i regelen òg vil vere i strid med lovføremålet. Tilsynet må likevel gjere ei konkret vurdering av om motstridsvilkåret er oppfylt i kvart tilfelle.»
Ettersom det eksisterer en grunnleggende presumpsjon for at betydelig eierstilling vil være i strid med lovens formål, vil drøftelsen av motstridsvilkåret få karakter av om ervervet, på tross av at det foreligger en betydelig eierstilling, likevel ikke er i strid med lovens formål. Som eksempel har departementet nevnt situasjoner hvor alternativet til erverv er konkret fare for at det aktuelle mediet legges ned, tilsvarende det såkalte «fallittbedriftforsvaret«1 i konkurranseretten.
Det framgår av dette at det ligger innebygget en fleksibilitet i begge vilkårene for inngrep. Medietilsynet har et visst rom for skjønn i vurderingen av om en aktør har en betydelig eierstilling, og et større rom for skjønn i vurderingen av eierstillingen opp mot lovformålet.
13.2 Ekspertgruppens forslag og høringsnotatet
Ekspertgruppen la til grunn at det sentrale vilkåret for inngrep er at et erverv er i strid med lovens formål, dvs. at Medietilsynet skal gripe inn mot erverv der dette fører til en konsentrasjonsøkning som er i strid med lovens formål.
Av hensyn til effektiv håndheving foreslo gruppen at inngrep bør kunne baseres på presumpsjoner når konsentrasjonen overstiger visse terskler («presumpsjonsterskler»). Mao mente gruppen at man kan legge til grunn en presumpsjon for at konsentrasjonsøkninger over de fastsatte eierskapsgrensene vil være i strid med lovformålet, men likevel slik at det må gis rom for etter en konkret vurdering å komme til at en konsentrasjonsøkning over dette nivået likevel ikke svekker de reelle ytringsmulighetene. Gruppen foreslo å legge til grunn følgende presumpsjoner:
Monomedieeierskap – nasjonalt: Dersom samlet eierandel etter ervervet er lavere enn 1/4, vil Medietilsynet ikke ha anledning til å gripe inn mot ervervet. Dersom eierandelen etter ervervet er mellom 1/4 og 1/3, vil Medietilsynet kunne gripe inn etter en konkret vurdering. Dersom eierandelen blir på 1/3 eller mer vil det foreligge en presumpsjon for at ervervet er i strid med lovens formål, og det vil normalt gripes inn.
Multimedieeierskap – nasjonalt: Gruppen foreslår at det bør være en presumpsjon for at et erverv er i strid med lovens formål dersom en aktør har en eierandel på 1/3 eller mer i ett marked, og et erverv i et annet marked gir en eierandel på mer enn 1/4.
Monomedieeierskap – regionalt: Gruppen mente det bør fastsettes tilsvarende «presumpsjonsterskler» for inngrep i regionale markeder som i nasjonale markeder, men tok ikke konkret stilling til hvor disse bør settes. Gruppen viste til at grensene bør vurderes i sammenheng med avgrensningen av de regionale markedene.
Gruppen mener likevel at en ved praktiseringen av en endret lov må klargjøre at det skal skje en konkret vurdering, og at konsentrasjonen i markedet for øvrig skal vurderes ved et eventuelt inngrep. Gruppen trakk videre opp enkelte hensyn som bør tillegges vekt i tilsynets konkrete vurdering etter dette systemet.
I høringsnotatet støttet departementet gruppens forståelse av eierskapsgrensene som «presumpsjonsterskler» og konsekvensene av dette for Medietilsynets vurderinger av et konkret erverv.
13.3 Høringsinstansenes syn
Få av høringsinstansene kommenterer motstridsvilkåret eller forståelsen av eierskapsgrensene som «presumpsjonsterskler» direkte.
A-pressen kommenterer imidlertid at det er beklagelig at det ikke er foretatt noen diskusjon rundt de to vilkårene for inngrep i høringsnotatet eller i ekspertutvalgets utredning. Slik A-pressen tolker forslaget innebærer det en videreføring av gjeldende regel i § 9 om at et inngrep mot et erverv bare kan skje dersom det først foreligger brudd både på det «kvantitative mangfoldet» og det deretter i tillegg blir påvist at det svekker det «kvalitative mangfoldet». A-pressen legger til grunn at det fremdeles skal foretas en selvstendig vurdering av om det er motstrid med lovens § 1. Det som er uklart, er hvilke kriterier som skal vektlegges ved denne vurderingen. A-pressen mener det er helt nødvendig at dette blir klargjort nærmere.
Flere kommenterer imidlertid at det er svært vanskelig – om i det hele tatt mulig – å måle eierkonsentrasjon og tallfeste en grense for når konsentrasjonen når et nivå som er problematisk. Dette kommenteres særlig i forbindelse med forslaget om at elektronisk mediebruk inntil videre skal regnes sammen med de enkelte medienes «hovedmedier»/«mormedier» i de tradisjonelle markedene. F.eks. fraråder Wilberg Management«å gå inn på en vei med sammenveining av ulike medietyper med ulike veiefaktorer», fordi det vil være nesten umulig å finne fram til et objektivt målesystem som kan brukes regulatorisk. Også knyttet til spørsmålet om regional regulering er det flere som kommenterer denne problemstillingen. For eksempel viser A-pressen til at «… det finnes ikke noen adekvat måte å måle mediebruk regionalt som vil gi likebehandling av medier i ulike regioner» og at «… det er umulig å finne relevante ensartede terskelverdier som kan definere grensen for hva som truer lovens formål».
13.4 Departementets vurdering
Departementet er enig med A-pressen i at innholdet i og forholdet mellom de to inngrepsvilkårene i loven bør avklares, så langt det er mulig.
Forholdet mellom de to inngrepsvilkårene
Som nevnt er det to vilkår for inngrep etter loven. For det første må erververen ha eller få «en betydelig eierstilling i mediemarkedet nasjonalt eller regionalt», for det andre må den betydelige eierstillingen være «… i strid med formålet i lovens § 1». Vilkårene henger imidlertid sammen på den måten at eksistensen av det ene (betydelig eierstilling) innebærer en presumpsjon for eksistensen av det andre (motstrid).
Som nevnt har flere av høringsinstansene kommentert at det er problematisk å skulle gi objektive mål for problematisk eierkonsentrasjon. Departementet er enig i dette, men er ikke enig med de som mener at dette er et tungtveiende argument mot en eierskapslov eller den foreslåtte reguleringsmodellen. Som det framgår av drøftelsen av gjeldende rett oppstiller ikke loven absolutte eierskapsgrenser. Tvert imot ligger det skjønnselementer både i vurderingen av om det foreligger en «betydelig eierstilling» og om denne eierstillingen er «i strid med formålet i lovens § 1».
Bakgrunnen for dette er nettopp at konsekvensene av et erverv for lovformålet («ytringsfriheten, de reelle ytringsmuligheter og et allsidig medietilbud») vanskelig vil la seg måle direkte. For eksempel vil gjennomslagskraften til en avis aldri kunne leses direkte ut av opplaget. Gjennomslag avhenger i tillegg av mange andre forhold, f.eks. hvor mye av hvert opplagseksemplar som blir lest av hvor mange og av hvem, samt av avisens tyngde og status som premissleverandør og dagsordensetter. De ulike medietypene har også ulike funksjoner for publikum og dermed også ulikt potensiale for påvirkning. Måling av eierkonsentrasjon kan derfor aldri bli noe annet og mer enn veiledende/retningsgivende for den konkrete skjønnsmessige vurderingen. Og derfor bør motstridsvilkåret anses som det sentrale vilkåret for inngrep etter loven.
Departementet holder derfor fast ved at de lovfestede (og forskriftsfestede) eierskapsgrensene må forstås som «presumpsjonsterskler», mao ikke som absolutte grenser. Dette innebærer at der en grense er passert, vil det foreligge en presumpsjon for at erververen har en betydelig eierstilling og at denne er i strid med lovformålet.
Presumpsjoner
Ovenfor har departementet gått inn for å videreføre 1/3-grensen for eierskap i ett enkelt marked på nasjonalt nivå, med ¼ som en absolutt nedre grense for inngrep. Det følger av dette at dersom 1/3-grensen er passert, vil det foreligge en presumpsjon for at ervervet er i strid med lovens formål. I intervallet mellom ¼ og 1/3 vil tilsynet kunne komme til at det likevel foreligger betydelig eierstilling og gripe inn etter en konkret vurdering, mao foreligger det her ikke noen presumpsjon for inngrep. Departementet legger videre til grunn at jo nærmere man kommer den absolutte nedre grensen, jo mer vil kreves av begrunnelsen for et inngrep. Inngrep ved eierskap ned mot ¼ av et nasjonalt marked bør bare være aktuelt i unntakstilfelle.
Når det gjelder multimedieeierskap, innebærer forslaget til eierskapsgrenser («presumpsjonsterskler») at det vil foreligge en presumpsjon for motstrid mot lovformålet der en aktør som allerede har en eierandel på 1/3 eller mer i ett marked, foretar et erverv som gir vedkommende en eierandel på mer enn ¼ i et annet marked. I en situasjon der en aktør eier mellom ¼ og 1/3 i flere markeder vil presumpsjonsterskelen ikke være oversteget, men tilsynet vil kunne gripe inn etter en konkret vurdering. På generelt grunnlag mener departementet at det i slike tilfeller vil være større grunn til å gripe inn jo flere markeder aktøren er involvert i, og jo nærmere aktøren ligger 1/3-grensen.
Regionale eierskapsgrenser fastsatt av Medietilsynet vil på samme måte fungere som «presumpsjonsterskler» for inngrep. Dvs. at der den fastsatte grensen er passert foreligger det en presumpsjon for at ervervet er i strid med lovformålet.
Motstridsvurderingen
Uansett presumpsjon kan det ikke gripes inn uten at det er foretatt en konkret vurdering av ervervet opp mot lovformålet.
Et viktig utgangspunkt her er at motstrid mot lovformålet må anses som det sentrale inngrepsvilkåret. Dette påpekes også av ekspertgruppen. (Departementet viser her også til at mens tilsynet innenfor visse grenser kan gripe inn mot erverv som ikke passerer noen av «eierskapsgrensene», kan tilsynet aldri gripe inn mot et erverv som ikke gir en eierposisjon som strider mot lovens formål.) Der det foreligger en presumpsjon, jf over, vil vurderingen av motstridsvilkåret bli et spørsmål om lovformålet kan tilsi avvik fra presumpsjonen. Mao må det i slike tilfeller sannsynliggjøres at ervervet likevel ikke er i strid med lovens formål, og bevisbyrden for dette vil ligge hos erververen. Det er derfor ikke riktig som A-pressen hevder, at motstridsvilkåret innebærer et krav om at myndighetene må kunne påvise en svekkelse av det «kvalitative mediemangfoldet».
Der det ikke foreligger noen presumpsjon må ervervet vurderes opp mot lovformålet på friere grunnlag, og bevisbyrden vil her ligge hos tilsynsmyndigheten. Heller ikke her vil det være et vilkår at tilsynet kan påvise/dokumentere at resultatet vil bli redusert innholdsmangfold til forbrukerne.
Det avgjørende vil i begge situasjoner være en konkret vurdering opp mot de to hovedelementene i lovens formål, dvs. at loven skal medvirke til mediemangfold (mangfold i innholdstilbudet og ytringskanaler for publikum) og sikre mot eierposisjoner som kan misbrukes og utnyttes for å fremme egen politisk eller økonomisk agenda.
I denne sammenheng kan tilsynet bl.a. legge vekt på følgende hensyn:
Konsekvensene av konsentrasjon
Flere av høringsinstansene har vist til at eierkonsentrasjon tvert imot kan øke mediemangfoldet, jf omtale under pkt. 3.3.1. Departementet utelukker ikke at økt differensiering mht stofftyper og målgrupper som sannsynlig følge av et erverv vil kunne vektlegges som del av motstridsvurderingen. Departementet legger imidlertid til grunn at dette i seg selv sjelden kan tillegges avgjørende vekt. Økt konsentrasjon i allerede konsentrerte markeder vil normalt innebære et potensiale for reduksjon av de reelle ytringsmulighetene, for eksempel ved mulighet for ideologisk ensretting.
Konsentrasjon i markedet for øvrig
Konsentrasjonsmål som HHI-indeksen kan tjene som ytterligere veiledning ved en konkret vurdering, fordi slike mål vil gi informasjon om hvor konsentrert markedet for øvrig er. Ytterligere konsentrasjon vil normalt være mer problematisk jo mer konsentrert resten av markedet er. Det vil for eksempel normalt være mer problematisk om en eierandel overstiger 1/3 dersom den øvrige delen av markedet er sterkt konsentrert, enn hvis den øvrige delen av markedet består av flere uavhengige konkurransedyktige aktører.
I tillegg legger departementet til grunn at dersom ett av de definerte markedene skulle bli mye større (målt i oppslutning/tidsbruk) enn de andre, kan dette være et argument for å gripe inn på et lavere nivå enn 1/3. Dette skyldes at 1/3 i en slik situasjon vil tilsvare en høyere andel av total mediebruk enn ved en situasjon med mer likeverdige markeder.
Multimedieeierskap
En konsentrasjonsøkning vil normalt være mer skadelig hvis aktøren også har en stor eierandel i andre mediemarkeder. Hvis en aktør har en høy eierandel i andre mediemarkeder, kan dette tilsi at det bør gripes inn selv om aktøren får en eierandel som er lavere enn 1/3. For eksempel der en aktør som har mer enn 1/4 i flere markeder forsterker sin eierdominans i ett eller flere av disse markedene.
Også i slike situasjoner vil det være sentralt hvilken samlet opinionsmakt aktøren vil kunne få etter ervervet.
Krysseierskap
Et erverv vil kunne være mer skadelig hvis aktøren har eierandeler i andre aktører som opererer i samme marked. Krysseierskap kan derfor være et argument for å konkludere med at et erverv som passerer presumpsjonsterskelen (f.eks. 1/3 i et nasjonalt marked) er i strid med lovens formål.
Videre kan krysseierskap være et argument for inngrep under tersklene. Medietilsynet kan imidlertid ikke basere sin vurdering på at et slikt erverv må antas å være i strid med lovens formål, men må underbygge at ervervet vil være i strid med lovens formål i den konkrete saken.
Mest sannsynlig alternativ situasjon
Forarbeidene (jf Ot.prp. nr. 81 for 2003-2004) slår fast at et erverv som passerer eierskapsgrensene («presumpsjonstersklene») likevel kan godkjennes «dersom alternativet vil vere fare for nedlegging av det aktuelle mediet».
Ekspertgruppen legger til grunn at dersom en aktør som er i økonomiske vanskeligheter og som det er sannsynlig at vil legges ned, kjøpes opp, må det gjøres en konkret vurdering av hvilken alternativ situasjon som er mest sannsynlig. Gruppen legger til grunn at tilsynet i slike situasjoner kan «trekke veksler på erfaring med fallittbedriftforsvaret i konkurranseretten»2, men synes å legge til grunn at det er grunn til å praktisere dette mindre strengt enn etter konkurranseretten.
Departementet er enig med gruppen i at tilsynet må vurdere hva som er det mest sannsynlige alternativet til et erverv. Det er konsekvensene for publikum som er relevant, og da særlig konsekvensene for mangfoldet i innholdstilbud og ytringskanaler, både på kortere og lengre sikt. Det bør ikke oppstilles noe krav om konkret fare for nedleggelser. Dersom tilsynet har konkrete holdepunkter for å mene at et erverv snarere vil styrke enn svekke bredden og kvaliteten i innholdstilbudet til publikum, bør tilsynet kunne legge vekt på dette.
På regionalt nivå kan dette være særlig aktuelt. I mange tilfeller vil det være de store dagspressekonsernene som er aktuelle som investorer når en avis trenger kapital. I Ot.prp. nr. 30 (1996-97) Om lov om tilsyn med erverv i dagspresse og kringkasting anførte Kulturdepartementet at på det «… regionale plan kan det nok derfor lett oppstå situasjoner der et erverv som isolert sett fremstår som uønsket, likevel bør aksepteres fordi ervervet vil tilføre bedriften den kapital og kompetanse som er nødvendig for å overleve.»
Oversikten over relevante hensyn er ikke ment å være uttømmende. I tillegg til ovennevnte kan det for eksempel være aktuelt å legge vekt på om medier på ulike nivåer får samme eier (jf. «paraplymodellen»), den innholdsmessige profilen til mediekanalen(e) som blir berørt av ervervet, tilbudet av alternative kanaler i markedet og om ervervet reduserer antall større/betydelige aktører osv.
Diskresjonært skjønn
Dersom vilkårene for inngrep er til stede (dvs. at det foreligger en betydelig eierstilling i strid med lovens formål) vil tilsynet likevel ha et diskresjonært skjønn, dvs en mulighet til å vurdere om det foreligger forhold som tilsier at kompetansen til å gripe inn likevel ikke bør benyttes (jf. at inngrepshjemmelen i lovens § 9 første ledd er en «kan»-regel). Departementet legger til grunn at de hensynene som kan tale imot inngrep i normale tilfeller vil inngå i en samlet vurdering av om eierstillingen er i strid med lovens formål, slik denne vurderingen beskrives ovenfor. Dette tilsier etter departementets vurdering at der vilkårene for inngrep er til stede, bør det gripes inn, med mindre helt spesielle forhold tilsier noe annet.