8 Reguleringsmodell
8.1 Gjeldende rett
Gjeldende lov er basert på et system der både markedsdefinisjonen (dagspresse, radio og fjernsyn), beregningsgrunnlag for fastsettelse av markedsandeler (opplag, seertall og lyttertall) og eierskapsgrensene (1/3 på nasjonalt nivå, 60 pst. på regionalt nivå) følger av selve loven. Bestemmelsene om tilordning av oppslutning følger ikke av selve loven, men av Medietilsynets Retningslinjer for behandling av saker etter lov om eierskap i medier.
8.2 Ekspertgruppens forslag og høringsnotatet
Gruppen foreslo en ny reguleringsmodell som skulle være mer robust i forhold til teknologisk utvikling og endringer i markeder og bruksmønstre enn dagens lov.
Hovedtrekkene i forslaget var:
Forhåndsdefineringen av konkrete markeder i loven fjernes.
Medietilsynet gis kompetanse til å avgrense relevante mediemarkeder (produktmarkeder og geografiske markeder) i forskrift, både nasjonalt og regionalt.
Utarbeidelse av retningslinjer og prosedyrer for markedsavgrensning, hvor aktørene gis rett til å uttale seg i en høring.
Inngrep kan bare finne sted i et marked som er forhåndsdefinert i forskrift.
Det klargjøres at det skal skje en konkret vurdering før inngrep eventuelt finner sted, og at det i en slik vurdering skal/kan legges vekt på konsentrasjonen i markedet for øvrig.
I høringsnotatet støttet departementet gruppens forslag om å erstatte dagens detaljregulering i lov med et mer fleksibelt system basert på forskrifter. Departementet la vekt på at forslaget innebærer en modell som både vil være forutsigbar for aktørene, og tilstrekkelig fleksibel til at den kan tilpasses den raske utviklingen på medieområdet. En forutsetning var at disse forskriftene må gjennomgås med jevne mellomrom med utgangspunkt i utviklingen på medieområdet. Departementet var enig med gruppen i at en vurdering hvert tredje år kunne være hensiktsmessig slik mediemarkedet utvikler seg nå.
Departementet viste til at hensynene som ligger bak tilsynets særlig uavhengige stilling i enkeltsaker etter loven også kunne anføres til støtte for en modell der detaljene i regelverket fastsettes av Medietilsynet. Etter departementets vurdering er forutsetningen at det finnes et overordnet rammeregelverk som sikrer ivaretakelse av de politiske målene på området, og som fastlegger grunntrekkene i reguleringsmodellen.
Forvaltningslovens krav til høring av forskrifter mv. vil etter departementets vurdering sikre interesserte aktører innsyn i og innflytelse over regelutformingen, på tilsvarende måte som prosedyreregler og klageretten sikrer partenes rettssikkerhet i enkeltsaker.
Departementet viste også til at alternativet kunne være en modell hvor det relevante markedet ble avgrenset konkret i hver enkelt sak, tilsvarende avgrensningen av relevante markeder når foretakssammenslutninger mv. vurderes etter konkurranseloven. Departementet ba om høringsinstansenes synspunkter på en slik alternativ modell for markedsavgrensning.
8.3 Høringsinstansenes syn
8.3.1 Forhåndsdefinering av markeder i forskrift
Høringsinstansene er i hovedtrekk delt i to grupper i synet på forslaget til en modell hvor Medietilsynet skal forhåndsdefinere markeder i forskrift. En rekke høringsinstanser er skeptiske til modellen:
A-pressen, Mediebedriftenes landsforening, Norsk redaktørforening, Schibsted Media Group og Telenor mener det er prinsipielt betenkelig at Medietilsynet skal gis kompetanse til å både utforme forskrifter og til å kontrollere og håndheve de samme reglene. Det vises til at prinsipper for maktfordeling og god forvaltning tilsier at samme organ ikke både bør fastsette regler og samtidig håndheve reglene. Enkelte instanser (bla. A-pressen og Telenor) mener kompetansen til å utarbeide forskrifter heller bør legges til departementet hvis en forskriftsmodell blir gjennomført.
Flere (inkl. A-pressen,Norsk Redaktørforening,Egmont og Schibsted Media Group) mener også at forslaget gir en regulering som er uforutsigbar for aktørene. Det blir pekt på at det er svært vanskelig for bransjen å ta stilling til et forslag hvor mye av det reelle innholdet først vil bli fastlagt på et senere tidspunkt gjennom forskrifter fastsatt av Medietilsynet. Flere framholder også at forskriftshjemmelen er vagt utformet. For eksempel uttaler A-pressen om dette:
«Det skaper en betydelig usikkerhet når det i høringsnotatet blir sagt at Medietilsynet skal definere markedene «med utgangspunkt i lovens formål». Usikkerheten blir særlig stor fordi verken Ekspertgruppen eller departementet foretar noen dyptpløyende analyse av lovens formål og hvilke implikasjoner slutninger fra lovens formål tilsier i praksis. Dette gir Medietilsynet en stor grad av frihet. Friheten blir ikke mindre av at lovens formål er knyttet til ideelle verdier som er lite målbare. At en slik meget omfattende reguleringsfrihet på et prinsipielt viktig område som ytringsfriheten foreslås overlatt til Medietilsynet som forvaltningsorgan er i seg selv problematisk».
I vedlegg til A-pressens høringsuttalelse framholdes det også at modellen er betenkelig fordi domstolskontrollen med forskrifter er mer begrenset enn med enkeltvedtak.
Schibsted mener den foreslåtte modellen er uegnet som virkemiddel til å fremme formålet, og at en framtidig regulering må lykkes i å kombinere fleksibilitet med forutsigbarhet og stabilitet. Hvis den foreslåtte modellen innføres mener Schibsted at gjennomgang av markedsdefinisjonen hvert tredje år vil være altfor sjelden.
Konkurransetilsynet mener eierskapsregulering med forhåndsdefinerte markeder og terskelverdier vil være et lite presist virkemiddel, og anbefaler heller en modell hvor det relevante marked avgrenses fra sak til sak. FAD deler her Konkurransetilsynets synspunkter, og påpeker at det er viktig med et regulatorisk system som tar innover seg den digitale utviklingen i mediesektoren.
NHST Media Group er meget skeptisk til at mer av reguleringen skal legges til forskrift.
Norsk medieforskerlag er bekymret for at høringsdokumentet undervurderer de negative konsekvensene av konsentrasjon av eierskap i mediemarkedet, og mener at flere hovedprinsipper om konsentrasjon av eierforhold bør reguleres i lov heller enn i forskrifter.
En del instanser er positive til at markedene skal defineres av Medietilsynet i forskrift:
Berner Gruppen viser til at den raske utviklingen innenfor medieteknologi og tilhørende plattformer gir behov for rask tilpasning av lovgivning og forskrifter ved regulering av elektroniske medier. Berner Gruppen ser positivt på at Medietilsynet jevnlig, og som utgangspunkt hvert tredje år, skal vurdere behovet for å vurdere markedene på nytt.
LO har ingen innsigelser til endringen av reguleringsmodell, så lenge en fastholder lovens målsetning om et bredt eierskap.
Norsk Journalistlag mener avgrensningen av de regionale markedene er utdatert og støtter forslaget om at disse skal fastsettes av Medietilsynet i forskrift.
Familie & Medier støtter forslaget om å erstatte nåværende detaljregulering i lov med et mer fleksibelt system basert på forskrifter, og viser til at denne endringen kan bidra til et mer fleksibelt system som tilpasses medieutviklingen.
Medietilsynet ser fordeler og ulemper knyttet til begge reguleringsmodellene, og er usikker på hvilken av de foreslåtte modellene som er hensiktsmessig. Medietilsynet mener det første alternativet i en del tilfelle vil gi aktørene en større grad av forutsigbarhet enn alternativ to, men bemerker at det er visse betenkeligheter knyttet til det å innføre en reguleringsmodell der detaljene i regelverket skal fastsettes av Medietilsynet. På den ene siden vil en slik modell samsvare med den generelle målsettingen om at tilsynet skal ha en uavhengig stilling i saker etter medieeierskapsloven. På den andre siden mener Medietilsynet at den uavhengige rollen må balanseres mot hensynet til at viktige politiske beslutninger om rammeverk bør tas på politisk nivå. Medietilsynet er usikker på om endringer i markedsinndelingen bør vurderes så ofte som hvert tredje år, og viser til at Ofcom har foreslått at en analyse av graden av mangfold i media skal foretas hvert fjerde eller femte år.
8.3.2 Konkret avgrensning i hvert enkelt tilfelle
En mindre andel av høringsinstansene har konkrete kommentarer til en alternativ modell hvor Medietilsynet skal definere markedet konkret for hvert enkelt erverv.
A-pressen uttaler seg ikke konkret om den alternative modellen, men i vedlegget til høringsuttalelsen (Wiersholm/Kyrre Eggen) framholdes det at det alternative forslaget vil være mest i samsvar med lovens formål.
Konkurransetilsynet anbefaler en modell hvor det relevante marked avgrenses fra sak til sak framfor forhåndsdefinerte markeder og terskelverdier. FAD deler her Konkurransetilsynets synspunkter.
MBL mener en alternativ modell hvor avgrensningen av det relevante marked gjøres i hver enkelt sak, vil gi en svært stor grad av uforutsigbarhet og derfor ikke er ønskelig.
Medietilsynet mener en alternativ modell kan være mer fleksibel med tanke på å tilpasses den teknologiske utviklingen og endringene i bruksmønstre, og sannsynligvis vil kunne gi det riktigste bildet av mediemarkedene. Samtidig mener Medietilsynet at en slik modell vil være utfordrende, og er usikker på hvilken modell som er mest hensiktsmessig i praksis.
Schibsted er svært skeptiske til en alternativ modell, og mener den åpner for total uforutsigbarhet og blir svært komplisert for aktørene å forholde seg til.
Telenor støtter subsidiært en modell hvor det relevante marked avgrenses konkret i hver sak, dersom reguleringen ikke overlates til den generelle konkurranselovgivning.
8.4 Departementets vurdering
8.4.1 Forhåndsdefinering av markeder i forskrift
Et hovedformål med lovrevisjonen er å etablere en lovgivning som både er tilpasset dagens mediemarkeder og som vil kunne håndtere en videre utvikling innenfor markeder og teknologi. Behovet for en fleksibel regulering var i sin tid begrunnelsen for at fastsettelsen av medieregioner ble overlatt til forskriftsregulering, jf. omtale i Ot.prp. nr. 81 (2003-2004) Om lov om endringar i lov 13. juni 1997 nr. 53 om tilsyn med erverv i dagspresse og kringkasting. På den annen side gir loven hjemmel til regulering og inngrep som kan ha stor økonomisk betydning for berørte aktører. Prosesser rundt oppkjøp og sammenslåinger er kompliserte og kostnadskrevende. Aktørene i bransjen har derfor behov for å kunne forutsi om et oppkjøp eller en sammenslåing vil stå seg i forhold til loven. Departementet legger til grunn at en rimelig og effektiv balansering av disse hensynene må være et viktig mål med den pågående lovgjennomgangen.
Modellen hvor Medietilsynet gis kompetanse til å avgrense relevante produktmarkeder og geografiske markeder i forskrift, er ment å kombinere forutsigbarhet med fleksibilitet. En stor del av høringsinstansene er imidlertid kritiske til modellen, både fordi den medfører uforutsigbarhet og fordi det anses prinsipielt betenkelig at Medietilsynet dermed får en kombinert rolle som forskriftsgiver og tilsynsmyndighet innenfor samme lov, samtidig som loven bare trekker opp overordnede rammer for innholdet av kompetansen. Også Medietilsynet bemerker at det er visse betenkeligheter knyttet til det å innføre en slik reguleringsmodell, og viser blant annet til at tilsynets uavhengige rolle må balanseres mot at viktige politiske beslutninger om rammeverk tas på politisk nivå.
Når det gjelder forutsigbarhet, er departementet enig i at modellen gjør det vanskelig for aktørene i dag å forutsi det endelige utfallet av revisjonen og dermed kommentere høringsutkastet. At Medietilsynet skal utforme markedene i forskrift på et senere tidspunkt, innebærer imidlertid at konkrete forslag til markedsavgrensning vil bli utredet og sendt på høring i tråd med reglene i forvaltningsloven. Aktørene vil derfor både bli orientert om mulige avgrensninger, og får mulighet til å påvirke prosessen ved å uttale seg i en høring. Departementet anser at forskriftsmodellen langt på vei vil ivareta hensynet til forutsigbarhet når det gjelder de konkrete forslag om avgrensning av markeder. Det ligger imidlertid en uforutsigbarhet i at markedene skal avgrenses med jevne mellomrom. Uansett valg av reguleringsmåte kan en utvikling innen markeder og teknologi gjøre det ønskelig å vurdere markedsavgrensningene på nytt etter noe tid. Departementet anser det derfor ikke som en avgjørende innvending mot modellen at det skal foretas endringer av markedsavgrensningene ved visse intervaller. Forutsetningen er at markedsavgrensningene ikke skjer for ofte, og at aktørene har en viss forutsigbarhet når det gjelder omfanget av kommende endringer. Det er ikke ønskelig at endringene av markedene skjer så ofte at bransjen opplever å være i en kontinuerlig prosess med avgrensning av markeder.
Omfanget av mulige endringer i markedene vil avhenge av grensene for Medietilsynets kompetanse. Dersom Medietilsynet skal kunne endre markedene i tråd med en framtidig utvikling i markeder og teknologi, må tilsynet nødvendigvis ha en betydelig grad av frihet til å tilpasse markedsavgrensningen til utviklingen. Dette er langt på vei en nødvendig konsekvens hvis modellen skal være fleksibel nok til å ta høyde for utviklingen i et langsiktig perspektiv.
Når det gjelder de mer prinsipielle innvendinger mot modellen, er det særlig framhevet at det er betenkelig at organet som skal utarbeide og jevnlig oppdatere reglene, samtidig skal drive løpende håndhevning av de samme reglene. Og det blir anført at dette er en meget spesiell modell. Det er imidlertid flere eksempler på at tilsyn eller direktorater fastsetter nærmere regelverk på de områdene hvor de også fører tilsyn. Dette gjelder både for Post- og teletilsynet, Konkurransetilsynet, Medietilsynet og Luftfartstilsynet i dag. Departementet anser at en kombinasjon av forskrifts- og tilsynsmyndighet hos samme forvaltningsorgan i seg selv ikke er uvanlig eller prinsipielt betenkelig.
Departementet har likevel en viss forståelse for de innvendingene som er framkommet i høringen knyttet til modellen som helhet. Det foreslåtte området for reguleringen omfatter betydelige samfunnsområder som eierskap, mangfold og ytringsfrihet, og vil kunne ha stor betydning for medieaktørene. Det saklige virkeområdet for den foreslåtte modellen er dermed omfattende, og ikke begrenset til et saksfelt av mer teknisk karakter, eller et mindre markedssegment. Forslaget innebærer også samlet sett betydelig overføring av myndighet til Medietilsynet. Tilsynet vil etter forslaget få myndighet til å vedta regler som vil ha avgjørende betydning for hvilke erverv det vil bli grepet inn mot, og dermed hvor eierskapsgrensene i praksis vil gå (inkl. regler om markedsavgrensning, beregningsgrunnlag/konsentrasjonsmål og målemetoder).
På bakgrunn av responsen i høringen foreslår departementet derfor noe mindre omfattende endringer i reguleringsmodellen, og dermed en mer begrenset overføring av myndighet til Medietilsynet enn det som var foreslått av ekspertgruppen og i høringsnotatet.
Konkret foreslår departementet at definisjonen av markedene dagspresse, radio og fjernsyn beholdes i loven, men at Medietilsynet i loven gis myndighet til å definere et nytt fjerde marked for elektroniske medier dersom utviklingen skulle tilsi det.
Dette vil både gi aktørene større forutsigbarhet og redusere omfanget av Medietilsynets kombinerte rolle som regelgiver og tilsynsmyndighet. Samtidig vil forslaget være fleksibelt i forhold til den teknologiske utviklingen ved at det åpnes for etablering av et fjerde marked for elektroniske medier. Departementet viser også til at etablering av et eget elektronisk marked er en form for regulering flere av høringsinstanser har tatt til orde for, forutsatt at elektroniske medier skal reguleres i loven, inkludert A-pressen, MBL, Norsk Journalistlag og Schibsted.
Departementet kommenterer nærmere kriteriene for eventuell etablering av et elektronisk marked i punkt 9.4.
Forslaget vil gi en mindre fleksibel reguleringsmodell enn høringsforslaget, og vil kunne gi behov for hyppigere lovendringer. Dersom det for eksempel på sikt er ønskelig å slå sammen alle markedene til et samlet marked for ytringer, vil dette først kunne skje ved lovendring etter en alminnelig høringsprosess. Departementet anser det imidlertid ikke som sannsynlig at det vil bli aktuelt med en slik sammenslåing av markedene på kort sikt. Departementet legger dessuten til grunn at dette ville være en så prinsipielt viktig endring av regelverket at spørsmålet bør forelegges Stortinget og ikke avgjøres av Medietilsynet i forskrift.
Dersom det på sikt skulle oppstå behov for endringer av markedsinndelingen som vil kreve lovendring, tar departementet sikte på å samtidig vurdere reguleringsmodellen på nytt. I dette arbeidet vil det kunne være nyttig å bygge på eventuelle erfaringer med at Medietilsynet har hatt ansvar for å definere et nytt marked på et mer begrenset område.
8.4.2 Konkret avgrensning i hvert enkelt tilfelle
Departementet anser at den alternative modellen, hvor markedet skal defineres av Medietilsynet konkret for hvert enkelt erverv som vurderes, trolig er den modellen som vil være mest fleksibel og som i størst grad vil kunne ta opp i seg utviklingen innenfor marked og teknologi mv. Det er imidlertid flere utfordringer knyttet til denne modellen. Som flere av høringsinstansene peker på vil modellen kunne gjøre det vanskelig for aktørene å forutsi tilsynets vurdering. I motsetning til på konkurranserettens område, er det på området for regulering av eierskap i media ikke etablert modeller og en klar praksis for avgrensing av det relevante mediemarkedet ved vurdering av erverv. Forutberegneligheten vil kunne økes dersom Medietilsynet i forkant utarbeider retningslinjer (eller forskrifter) for hvordan den senere markedsavgrensingen i enkeltsaker skal foretas. Men detaljerte retningslinjer er trolig ikke hensiktsmessig, fordi det vil gjøre ordningen mindre fleksibel og dynamisk. Departementet går derfor ikke inn for den alternative modellen hvor det relevante markedet avgrenses i hver enkelt sak.