4 Regulering av medieeierskap i andre land

EU/EØS

Reguleringen av medieeierskap er i dag ikke harmonisert i EU og EØS, og det er altså ikke lovgivning om medieeierskap på fellesskapsnivå. Debatten om mediemangfold i EU har imidlertid pågått i lengre tid. På 1990-tallet ble det drøftet om mediemangfold burde reguleres på EU-nivå, men diskusjonene førte ikke fram til enighet om spørsmålet. EU-kommisjonen har fra 2007 fulgt en trestegstilnærming for å fremme debatten om mediemangfold i EU. I første omgang ble det foretatt analyser av hva medlemslandene gjør for å fremme mediemangfold. Trinn to var å gjennomføre den såkalte indikatorundersøkelsen, som hadde som formål å utvikle et måleverktøy «… for assessing risks for media pluralism in the EU Member States and identifying threats to such pluralism based on a set of indicators, covering pertinent legal, economic and socio-cultural considerations.» Trinn tre ble igangsatt høsten 2011, da EU-kommisjonen oppnevnte en uavhengig ekspertgruppe («High-Level Group») som skal arbeide med spørsmål knyttet til frie medier og pluralisme: «The group is intended to draw up a report for the Commission with recommendations for the respect, protection, support and promotion of pluralism and freedom of the media in Europe.» Blant flere problemstillinger som Kommisjonen har bedt gruppen om å analysere og presentere anbefalinger knyttet til, er «[t]he question of the concentration of media ownership and its consequence for media freedom/pluralism and on the independence of journalists.».

Kommisjonens «High-Level Group» leverte sin rapport i januar 20131. I rapporten redegjorde gruppen generelt for målsetningen om frie medier og pluralisme, og understreket at medienes frihet primært er knyttet til uavhengighet fra myndighetene, mens pluralisme i media er knyttet til medienes uavhengighet fra privat kontroll og disproporsjonal (utilbørlig) påvirkning fra en eller få økonomiske, sosiale og/eller politiske maktgrupperinger. Gruppen pekte på at eierkonsentrasjon kan utgjøre en betydelig utfordring for pluralismen, hvis eiere bruker sin økonomiske makt til å begrense den journalistiske frihet eller blande seg inn i utøvelsen av ansvarlig journalistikk.

Gruppen redegjorde også for en rekke utfordringer knyttet til pluralisme og frie medier, og presenterte ulike anbefalinger. Blant utfordringer som særlig er knyttet til eierskap, nevner gruppen følgende:

• Medieeieres og annonsørers mulige påvirkning av politikere og myndigheter,

• konsentrasjon av eierskap i kommersielle medier og påvirkningen dette kan ha i det politiske rom,

• mulige negative effekter på journalistisk kvalitet som følge av mediekonsentrasjon og endrede forretningsmodeller,

• mangel på transparent informasjon om eierskap i media, og

• potensielle konflikter som følge av journalisters nære bånd til kommersielle interesser.

Av konkrete tiltak foreslår gruppen blant annet at konkurransemyndighetene på EU-nivå og nasjonalt nivå bør ta hensyn til betydningen av pluralisme i media i sin håndheving av konkurransereglene, og sette i gang analyser av mediemarkedene med fokus på å avdekke mulige trusler for mangfoldet. Gruppen anbefaler også at ethvert regulatorisk rammeverk bør ta hensyn til det dynamiske medielandskapet, og omfatte alle typer journalistisk aktivitet uavhengig av medium. Gruppen slo også fast at EU både kan og bør spille en større rolle i å understøtte pluralisme og mediefrihet, og at det generelle regelverket på EU-nivå bør utvikles for å oppnå dette.

Belgia

På nasjonalt nivå reguleres medieeierskap i Belgia gjennom den generelle konkurranselovgivningen. I tillegg har de flamske og franske delene av landet egne regler som er relevante når det gjelder medieeierskap. I den flamske delen er det fastsatt restriksjoner på antall konsesjoner en aktør kan inneha for drift av FM-radio og regionale fjernsynsstasjoner. I den franske delen er det begrensninger på eierskap i lokal-TV. Reguleringsmyndighetene overvåker mediemarkedene i sine respektive deler av landet. Myndigheten i den flamske delen, Vlaamse Regulator voor de Media, rapporterer årlig om eierskapskonsentrasjon i medielandskapet for å skape åpenhet og transparens om slike forhold, men kan ikke treffe tiltak overfor aktørene.

Den franske myndigheten, Conseil Supérieur de l’Audiovisuel (CSA), fører tilsyn med om aktørene i den audiovisuelle sektoren har signifikante eierstillinger. Signifikante eierstillinger defineres ut fra terskelverdier for andeler av seere/lyttere og aksjer. Det samlede antall TV- eller radiostasjoner tilhørende én eier kan ikke ha kontroll over mer enn 20 prosent av seer- eller lyttertallene. Videre kan én eier ikke inneha mer enn 24 prosent av aksjene i to forskjellige radio- eller TV-stasjoner. Formålet er å hindre at signfikante eierstillinger utgjør en trussel mot ytringsmulighetene. Dersom en aktør får en signifikant eierstilling, vil CSA undersøke hvordan selskapet påvirker mangfoldet og eventuelt pålegge tiltak. Dersom det ikke oppnås enighet har CSA hjemmel til å vedta sanksjoner, for eksempel inndra konsesjoner.

Danmark

Danmark har ingen generell lovgivning for medieeierskap. Radio- og TV-nævnet har imidlertid ansvar for tildeling av radio- og fjernsynskonsesjoner. Ved tildeling av konsesjoner til fjerde og femte FM-radiokanal, har ett av vilkårene vært at konsesjonene ikke kan tildeles samme eier. Regelverket som gjelder allmennkringkastingsvirksomhet presiserer at det skal tilstrebes blant annet mangfold i programtilbudet, og at hensynet til informasjons- og ytringsfriheten skal vektlegges i programleggingen.

Frankrike

Konkurransemyndighetene og reguleringsmyndigheten for audiovisuelle tjenester, Conseil Supérieur de l’Audiovisuel (CSA), har overvåket konkurransen i mediemarkedene i Frankrike siden 2000. CSA håndhever bestemmelsene som skal sikre mangfold av eiere i mediemarkedene.

Reglene for dagspressemarkedet fastslår at en eier ikke kan drive eller kontrollere en dagsavis der opplaget utgjør mer enn 30 prosent av totalopplaget for denne typen dagsaviser. For nasjonalt bakkesendt fjernsyn er det fastslått at en aktør ikke kan stemme for eller eie (direkte eller indirekte) en andel av aksjene på mer enn 49 prosent i en analog eller digital fjernsynskanal. Tilsvarende grenser er 50 prosent for regionalt analogt bakkesendt fjernsyn og satellittsendt fjernsyn. Grensen er lavere for aktører som har eierandeler i to eller flere kringkastingsselskap (bakke- eller satellittsendt fjernsyn).

Videre er det ved tildeling av fjernsynskonsesjoner på nasjonalt, regionalt og lokalt nivå en rekke regler som begrenser aktørenes handlingsrom. Reglene fastslår et tak på antall konsesjoner en aktør kan inneha og på den samlede rekkevidden til kringkasterne som aktøren driver.

Både på nasjonalt og regionalt nivå gjelder det også multimedieeierskapsregler ved tildeling av kringkastingskonsesjoner. Reglene forbyr tildeling av konsesjoner til aktører som innehar to av tre definerte posisjoner i fjernsyns-, radio og avismarkedet.

Italia

Italia har hatt regler for medieeierskap siden 1990. Da dagens reguleringsmyndighet AGCOM ble etablert i 1997, ble det implementert ytterligere bestemmelser om eierskapskonsentrasjon i lovverket. AGCOM har hjemmel til å gripe inn mot fusjoner og erverv, og kan i tillegg legge vekt på eiermessig mangfold ved tildeling av konsesjoner. Regelverket omfatter terskelverdier både for omsetning, kanaler og oppslutningsandeler, og konsesjoner.

Grensen for et medieselskaps direkte eller indirekte omsetning er satt til 20 prosent av den totale omsetningen i hele det kommunikasjonssystemet som mediekonsernet er en del av. Med kommunikasjonssystem menes kombinasjonen av de ulike sektorene hvor konsernet har aktiviteter. Disse sektorene er:

• Kringkasting – radio og fjernsyn,

• dagspresse/magasin/forlag («publishing»),

• kino, fjernsyn og musikk (produksjon og distribusjon) og

• reklame.

Reglene for dagspressemarkedet inneholder terskelverdier for når en aktør anses for å være dominerende på nasjonalt, regionalt og interregionalt nivå. Reglene for kringkastingsmarkedet omfatter nasjonale og lokale begrensninger på antall konsesjoner og potensiell utstrekning (antall lyttere) en aktør kan ha, og grenser for andel av oppslutning. Etter loven er aktørene pålagt meldeplikt til AGCOM og konkurransemyndighetene om avtaler og handlinger som vil resultere i at selskapet får en dominerende eierstilling. Videre overvåker AGCOM regelmessig aktørenes eierstillinger i mediemarkedene. Det italienske lovverket inneholder ingen spesifikke bestemmelser om vertikal mediekonsentrasjon. Imidlertid eksisterer det bestemmelser som skal sikre at nettverksoperatører tilbyr kapasitet til tredjeparter på transparente og ikke-diskriminerende vilkår. For eksempel skal nettverksoperatører som har mer enn én konsesjon til analog kringkasting, sette av minst 40 prosent av overføringskapasiteten i sine digitale multiplexer til tredjeparter.

Nederland

I Nederland reguleres eierskap i mediene gjennom den generelle konkurranselovgivningen. I tillegg finnes det regler for tildeling av kringkastingskonsesjoner, som kan anses som et hinder for etablering i mediemarkedene. Commissariaat voor de Media (CvdM) forvalter regelverket og har ansvar for å overvåke og rapportere om utviklingen i de nederlandske mediemarkedene. Den nederlandske Media Act og Temporary Act Media Concentration inneholdt tidligere regler som la begrensninger for eierskap i kringkastings- og dagspressemarkedet. Lovgivningen ble opphevet i 2011, og i Nederland eksisterer det dermed ikke lengeren spesifikk regulering av eierskapskonsentrasjon i mediesektoren. Bakgrunnen synes å ha vært at lovgivningen hindret avisutgiveres muligheter til å utvikle seg i flere mediemarkeder, og at myndighetene antok at aviser ville legges ned dersom eierskapsbegrensningene ble opprettholdt. I tillegg ble det argumentert med at tilveksten av alternative nyhetskilder innebar at de store mediekonsernene fikk tilstrekkelig motvekt.

Spania

Spania har ingen spesifikk lovgivning om medieeierskapskonsentrasjon. Det foreligger imidlertid eierskapsbegrensninger knyttet til kringkastingssektoren. Kringkastingskonsesjoner tildeles av nasjonale myndigheter i samråd med de regionale reguleringsmyndighetene. Konsesjonsinnehaverne må oppfylle en rekke krav, særlig med hensyn til europeisk og ikke-europeisk eierskap. For at aktører utenfor EØS-land skal kunne tildeles konsesjon, kreves at spanske medieselskap har tilsvarende rettigheter til eierskap i kringkastingssektoren i staten det gjelder. Den nasjonale tilsynsmyndigheten avgir årlig rapport om utviklingen i telekommunikasjonsmarkedet og markedet for audiovisuelle tjenester.

Sverige

I Sverige er det ingen spesifikk lov som regulerer medieeierskap. Det finnes imidlertid regler i Radio och TV-lagen som skal sikre ytringsfrihet, mangfold og tilgjengelighet. Siden 1. august 2010 har Myndigheten för radio och TV forvaltet både innholdsregulering og konsesjons- og registreringsordningene. Ved tildeling av en konsesjon kan myndighetene gi vilkår som begrenser konsesjonsinnehaverens muligheter til å foreta endringer i eierskapsstrukturen. I tillegg er det generelle bestemmelser om tildeling av konsesjoner. Myndigheten för radio och TV publiserer årlige rapporter om sitt tilsyn med utviklingen i mediemarkedene.

Storbritannia

Communications Act (2003) inneholder regler om medieeierskap. Loven forvaltes av reguleringsmyndigheten Office of Communications (Ofcom). Ofcom har ansvar for å evaluere medieeierskapsreglene, og skal anbefale endringer til Secretary of State2 minimum hvert tredje år. Secretary of State og parlamentet avgjør deretter om de anbefalte endringene skal implementeres i lovverket. Medieeierskapsreglene inneholder restriksjoner på hvem som kan tildeles kringkastingskonsesjoner og antall konsesjoner den enkelte kan ha, samt begrensninger på eierandeler i selskap som har kringkastingskonsesjoner, multimedieeierskapsregler og spesifikke regler om fusjoner mellom medieforetak.

Multimedieeierskapsreglene gjelder for radio-, fjernsyns- og dagspressemarkedene, og forhindrer at et selskap kan ha konsesjon til en regional allmennkringkaster (Channel 3) og samtidig ha kontroll med 20 prosent eller mer av opplaget i dagspressemarkedet nasjonalt. I tillegg til disse reglene på regionalt og nasjonalt nivå, finnes bestemmelser på lokalt nivå.

Fusjoner mellom medieselskaper vurderes etter den generelle konkurranselovgivningen. I tillegg kan Secretary of State ved en fusjon anmode Ofcom om å utføre en såkalt public interest test. Ofcom vil i slike tilfeller undersøke for eksempel hvordan fusjonen vil påvirke mangfoldet av aktører og innholdet i mediet.

Reguleringen har de senere årene blitt liberalisert ved at flere bestemmelser om medieeierskap er blitt opphevet. Reguleringen av medieeierskap i Storbritannia er for tiden under evaluering. Ofcom fikk høsten 2011 i oppdrag fra Secretary of State å utrede en rekke spørsmål knyttet til medieeierskap og pluralisme.

Ofcoms vurderinger skal bidra til utredningen fra The Leveson Inquiry, som er et utvalg som ble nedsatt i kjølvannet av «News of the World»-saken sommeren 2011. The Leveson Inquiry leverte sin rapport i november 2012. Rapporten redegjør for vurderinger og anbefalinger på en rekke mediespørsmål, derunder mangfold og medieeierskap.

Leveson-rapporten understreker blant annet behovet for mangfold i media, for å unngå at enkeltaktører får for stor innflytelse over de politiske prosessene. Rapporten viser til at de gjeldende reglene gir grunnlag for inngrep overfor fusjoner innenfor mediemarkedene dersom hensynet til mediemangfoldet tilsier det, men mener det også kan være behov for en inngrepsmulighet overfor organisk vekst i mediemarkedene som kan true mangfoldet. Rapporten tar derfor til orde for å følge utviklingen i mediemarkedene ved jevnlige «plurality reviews». I tråd med anbefalinger fra Ofcom, foreslår ikke Leveson-rapporten innføring av faste eierskapsgrenser i mediemarkedene, men foreslår at Ofcom i samarbeid med bransjen utreder metoder for å fastsette hvilke nivåer som vil kunne utgjøre en trussel mot mangfoldet. Rapporten anbefaler også at de grenser for innflytelse som gir grunn til bekymring i relasjon til mangfold i media bør være lavere, og trolig betydelig lavere, enn den grad av konsentrasjon som gir grunn til bekymring etter en konkurranserettlig vurdering.

Tyskland

De tyske delstatene har egne medietilsyn, som har kompetanse til å regulere kringkasting (TV og radio). Siden 1997 har Tyskland hatt en egen uavhengig reguleringsmyndighet på nasjonalt nivå for eierskapskonsentrasjon i TV; Kommission zur Ermittlung der Konzentration im Mediebereich (KEK). KEK arbeider for meningsmangfold i nasjonalt kringkastede TV-programmer, og fungerer som beslutningsorgan og formidler for reguleringsmyndighetene på forbundsstatsnivå.

Det følger av tysk rett om privatkringkasting at ingen kan kontrollere mer enn 30 prosent av landets seeroppslutning. Et erverv som vil bringe en aktør over denne grensen vil ikke tillates. I tillegg kan KEK pålegge private kringkastere som overskrider 30 prosent-terskelen ved organisk vekst, å overholde regler som forhindrer disse å utøve en «vorherrschende Meinungsmacht» (dominerende påvirkning på den offentlige mening). Slik påvirkning anses å foreligge dersom:

• alle TV-kanaler som kontrolleres av ett selskap har en seeroppslutning på 30 prosent eller mer, eller

• alle TV-kanaler som kontrolleres av ett selskap har en seeroppslutning på 25 prosent eller mer, samtidig som selskapet har en dominerende posisjon i et relevant og relatert marked (f.eks. radio, dagspresse, reklamevirksomhet, produksjon av TV-program), og en samlet vurdering av selskaps medieaktiviteter innenfor fjernsyn og relaterte markeder tyder på at selskapets påvirkning er sammenlignbar med en publikumsoppslutning på 30 prosent (i TV-markedet).

Dersom et selskap oppnår en slik posisjon, vil KEK pålegge tiltak for å redusere publikumsoppslutningen, slik at selskapet kommer under terskelverdiene. Slike tiltak kan være å påby selskapet å tilby sendetid til uavhengige kringkastere, kreve eierandeler i selskapet overdratt, eller at aktøren påbys å selge selskaper som er aktive i relevante og relaterte markeder.

I enkelte forbundsstater eksisterer det i tillegg multimedieeierskapsregler knyttet til dominerende stilling for aktører i dagspresse- og lokalkringkastingsmarkedene. I vurderingen av eiernes påvirkningsmuligheter på sine kringkastingskanaler, legger KEK vekt på aksjepostens størrelse samt stemmerettsbegrensninger, men også andre faktorer som har innflytelse på kringkasterens redaksjonelle beslutninger.

Østerrike

Etter østerriksk lovgivning er dagspresse, fjernsyn og radio ansett som separate markeder og er regulert under ulike regelverk.

Lov om privat radiokringkasting gjelder for virksomheter som formidler radiokanaler via bakkenettet, i kabelnettet og via satellitt. Lovens virkeområde er ikke utvidet til å omfatte radio som formidles via elektroniske kommunikasjonsnett (web-radio). Privat radiokringkasting i Østerrike forutsetter konsesjon. Lovens regler om eierstilling fastslår at en person eller et partnerskap kan inneha flere lisenser for radiokringkasting i det analoge bakkenettet så lenge ikke dekningsområdet av slike lisenser overlapper. Videre kan personer/partnerskap holde flere konsesjoner for radiokringkasting i det digitale bakkenettet, så lenge ikke flere enn to av de dekningsområder som omfattes av slike lisenser overlapper hverandre. Loven inneholder også bestemmelser som setter begrensning på antall innbyggere som kan anses for omfattet av et gitt dekningsområde.

Lov om audiovisuelle medietjenester, som gjelder for levering av TV-tjenester både ved hjelp av trådløs overføring i bakkenettet, via satellitt og i elektroniske kommunikasjonsnett, setter visse begrensninger for blant annet utenlandsk eierskap i østerriksk TV-virksomhet. Loven har også visse begrensinger for multimedieeierskap. Tillatelse til å sende TV-tjenester kan ikke gis dersom personen/partnerskapet samtidig har eierskap i virksomhet som dekker en viss andel av området innenfor dagspresse, radio, kabelnett mv. Vurderingen av om det foreligger eierskap i slik virksomhet, baseres på om andelen av aksjekapitalen, andelen av stemmene eller andre forhold gir mulighet for å utøve en bestemmende innflytelse.

Mediekonsentrasjon knyttet til TV-tjenester som leveres via elektroniske kommunikasjonsnett er ikke underlagt særskilt regulering etter loven.

USA

The Federal Communications Commission (FCC) forvalter den amerikanske Telecommunications Act, som trådte i kraft i 1996. Loven pålegger FCC å evaluere eierskapsreglene hvert fjerde år for å fastslå om disse virker til allmennhetens beste. Regler som ikke virker til allmennhetens beste skal oppheves eller modifiseres. Regelverket for medieeierskap gjelder markedene for radio, fjernsyn og aviser, og FCCs praksis ved tolkningen av loven er kodifisert i Code of Federal Regulations. Ved tildeling av konsesjoner til kommersiell lokalradio er det begrensninger knyttet til antall konsesjoner en aktør kan inneha. Det samme gjelder lokale fjernsynsstasjoner, hvor utgangspunktet er at man ikke kan eie mer enn én stasjon i samme marked. Konsesjon til nasjonale kommersielle fjernsynsstasjoner skal ikke gis, dersom det medfører et direkte eller indirekte eierskap i fjernsynsstasjoner med til sammen mer enn 39 prosent totalt av nasjonalt nedslagsfelt (antall husstander stasjonene kan nå). Videre er det regler som setter restriksjoner for muligheten til å eie både radio- og fjernsynsstasjoner, samt for muligheten for eiere av dagspressen til å eie radio- og fjernsynsstasjoner.