3 Grunnlaget for medieeierskapsloven

3.1 Innledning

Flere høringsinstanser er kritiske til at behovet for en medieeierskapslov verken er dokumentert eller vurdert av ekspertgruppen eller departementet.

I St.meld. nr. 30 (2006-2007) Kringkasting i en digital framtid ble det varslet en gjennomgang av loven, først og fremst en utredning av spørsmålet om loven bør utvides med regulering av elektroniske medier og vertikal integrasjon. Under behandlingen av stortingsmeldingen1 støttet flertallet (alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet og Høyre) en slik gjennomgang, slik at loven bedre kunne tilpasses dagens og morgendagens utfordringer. Grunnlaget for loven ble her ikke drøftet.

Spørsmålet om behovet for loven ble derfor ikke uttrykkelig nevnt i mandatet, og slik ekspertgruppen tolket mandatet lå det «utenfor arbeidsgruppens mandat å utrede hvorvidt medieeierskapsloven bør oppheves, herunder om andre regler kan sies å gjøre loven overflødig».

Grunnlaget for medieeierskapsloven er derfor verken blitt utredet av ekspertgruppen eller drøftet i departementets høringsnotat. I lys av kommentarene til dette i høringen og debatten i etterkant finner departementet det likevel naturlig å kommentere spørsmålet.

3.2 Rettslig og politisk grunnlag

Grl. § 100

Mediepolitikken er i dag forankret i det såkalte «infrastrukturkravet» i Grl. § 100 sjette ledd, som slår fast at: «Det paaligger Statens Myndigheder at lægge Forholdene til Rette for en aaben og oplyst offentlig Samtale.» Forarbeidene2 til Grl. § 100 sjette ledd slår fast at bestemmelsen innebærer et særlig ansvar for de institusjonelle forutsetningene for mangfold:

«Infrastrukturkravet innebærer en forpliktelse til å legge til rette for kanaler og institusjoner og for en åpen og opplyst offentlig samtale, kort sagt et overordnet statlig ansvar for oppbyggingen av et offentlig rom.»

Ytringsfrihetskommisjonen, som utredet grunnlaget for en ny grunnlovsbestemmelse om ytringsfrihet, uttalte følgende om medielovgivningen konkret, jf. NOU 1999: 27 s. 130:

«Det mest påtrengende problem idag synes å være den økende eierkonsentrasjon i de dominerende medier. Det gjelder såvel for dagsavisene som for forlagene. Eierkonsentrasjonen truer mangfoldet og uavhengigheten dels ved direkte påvirkning og dels indirekte gjennom krav til avkastning.»

Etter Ytringsfrihetskommisjonens vurdering er derfor en lovregulering med eierskapsbegrensninger en sentral del av mediereguleringen for å sikre ytringsfriheten.

EMK Art. 10

Også artikkel 10 i Den europeiske menneskerettskonvensjonen (EMK) innebærer en forpliktelse til å sikre meningsmangfold og pluralisme i mediene av hensyn til ytringsfrihet og et fungerende demokrati.

Dette er slått fast i praksis fra Den europeiske menneskerettsdomstolen (EMD), jf. blant annet Centro Europa 73 pkt. 130 og 134 om statenes plikt til å sikre transparens, mangfold og strukturell pluralisme innen den audiovisuelle sektor:

«134. The Court observes that in such a sensitive sector as the audiovisual media, in addition to its negative duty of non-interference the State has a positive obligation to put in place an appropriate legislative and administrative framework to guarantee effective pluralism (see paragraph 130 above). [...]

With this in mind, it should be noted that in Recommendation CM/Rec(2007)2 on media pluralism and diversity of media content (see paragraph 72 above) the Committee of Ministers reaffirmed that «in order to protect and actively promote the pluralistic expressions of ideas and opinions as well as cultural diversity, member states should adapt the existing regulatory frameworks, particularly with regard to media ownership, and adopt any regulatory and financial measures called for in order to guarantee media transparency and structural pluralism as well as diversity of the content distributed».»

Det er også slått fast gjennom flere rekommandasjoner og deklarasjoner fra Europarådet. I en deklarasjon om mediekonsentrasjon fra 20074 omtaler Europarådets ministerkomité blant annet behovet for å hindre eierkonsentrasjon på et nivå som kan true demokratiet eller medienes rolle i den demokratiske prosessen. Ministerkomitéen peker på at konsentrasjon av eierskap kan plassere én eller få eiere i en posisjon hvor de kan sette agenda for den offentlige debatten eller påvirke folkemeningen og dermed myndighetene. Det framheves at slik makt potensielt kan misbrukes, til skade for pluralisme og den demokratiske prosessen. I en rekommandasjon5 om mediepluralisme og innholdsmangfold anbefaler ministerkomitéen at medlemsstatene vurderer å treffe tiltak for å sikre strukturell pluralisme, særlig når det gjelder regulering av eierskap i media. Det understrekes blant annet at medlemslandene bør sikre at det eksisterer en tilstrekkelig variasjon av mediekanaler som blir tilbudt av et spekter av ulike eiere.

Gjennom menneskerettsloven (lov av 21. mai 1999 nr. 30 om styrking av menneskerettighetenes stilling i norsk rett) er EMK gjort gjeldende «som norsk lov».

Mediepolitiske mål

Regjeringens overordnede målsetting på medieområdet, slik den er nedfelt i Soria Moria 1-erklæringen, er å sikre ytringsfrihet, rettssikkerhet og et levende demokrati. Erklæringen slår videre fast at regjeringen vil «… føre en politikk for å motvirke en for sterk eier- og maktkonsentrasjon i mediene».

Med utgangspunkt i infrastrukturkravet i Grl. § 100 er hovedmålet for mediepolitikken å «… opprettholde et mediemangfold som kan sikre befolkningen tilgang til en mangfoldig og åpen samfunnsdebatt, nyheter og informasjon av høy redaksjonell standard og kulturuttrykk av høy kvalitet og stor bredde», jf. Prop. 1 S (2012-2013). Dette hovedmålet blir videre konkretisert i bl.a. følgende delmål:

• mangfold og kvalitet i norske medier

• redaksjonell uavhengighet

• mangfold i medieeierskap

De politiske målsetningene på området følger dermed opp de rettslige og politiske forpliktelsene i Grl. § 100 og EMK artikkel 10.

3.3 Behovet for en egen lov

Det at mangfold i medieeierskap er et sentralt politisk mål, som har grunnlag i grunnlovsfestede og konvensjonsfestede plikter, betyr ikke automatisk at det er grunnlag eller behov for egen lovgivning på området. Dette vil bare være et naturlig tiltak dersom mangfoldet faktisk er truet, eller senere kan bli truet som følge av forhold som da vanskelig kan reverseres, samt at målene ikke kan nås gjennom mindre inngripende virkemidler.

3.3.1 Konsekvensene av eierkonsentrasjon

Betydningen av eiermangfold er knyttet til at medienes formidling av informasjon og debatt er helt sentral for fri og informert meningsdannelse, og dermed for at de demokratiske prosessene skal kunne fungere. Samtidig kan medienes rapportering aldri bli helt objektiv. Om, og i så fall hvordan, et gitt faktum blir plukket opp og forstått i offentligheten vil avhenge av medienes utvalg, tolkning og vinkling av informasjon. Medienes utvalg og vinkling vil i sin tur bl.a. avhenge av journalistiske bransjekonvensjoner, det enkelte mediets rolle og profil samt de enkelte redaktørenes og journalistenes bakgrunn, interessefelt og politiske overbevisning.

EUs High Level Group on Media Freedom and Pluralism6 kommenterer spørsmålet slik:

«As in the parable about the blind men and the elephant, the inability of any one source to lay claim to Absolute Truth is what makes it so important to guarantee a pluralistic media environment, where a variety of slants on reality have a chance to be expressed. Democracy requires an environment where not only different versions of the facts can be contrasted and tested by citizens, but where differing emphasis and coverage given to those facts and events may be found.»

Medieeierskapsloven bygger på forutsetningen om at eierskap og eierkonsentrasjon er ett av de forholdene som kan påvirke medienes rapportering og redusere det reelle innholdsmangfoldet i tilbudet til publikum.

Enkelte høringsinstanser har imidlertid, bl.a. med henvisning til ekspertgruppens utredning, pekt på at konsentrert eierskap tvert imot fører til mer innholdsmangfold.

Det er riktig at ekspertgruppen viser til at både økonomisk teori og empiri kan tyde på at økt konsentrasjon øker differensieringen mht stofftyper og målgrupper i markeder der mediebedrifter i betydelig grad baserer sine inntekter på reklame. Men gruppen peker samtidig på at slik konsentrasjon ikke nødvendigvis innebærer en differensiering med hensyn til ideologisk eller politisk perspektiv. Tvert imot mener gruppen at muligheten for integrasjon/samkjøring av politiske eller ideologiske perspektiver i det samlede tilbudet fra et mediehus vil være bekymringsfull, dersom dette mediehuset har en stor markedsandel.7

Departementet slutter seg til ekspertgruppens vurdering og legger til grunn at et visst eiermangfold er en nødvendig forutsetning for å sikre befolkningen reelt innholdsmangfold (jf. det mediepolitiske hovedmålet om «…tilgang til en mangfoldig og åpen samfunnsdebatt, nyheter og informasjon av høy redaksjonell standard og kulturuttrykk av høy kvalitet og stor bredde»). Videre legger departementet til grunn at det vil være en presumpsjon for at eierkonsentrasjon over et visst nivå vil kunne svekke mangfoldet, og dermed den reelle ytrings- og informasjonsfriheten.

3.3.2 Muligheten for påvirkning/misbruk

Selv om man skulle komme til at konsentrasjon i seg selv ikke kan antas å ha en negativ effekt for mangfoldet, ville dette etter departementets vurdering ikke være et avgjørende argument. Loven skal ikke bare medvirke til mediemangfold, men også sikre mot eierposisjoner som kan misbrukes og utnyttes for å fremme egen politisk eller økonomisk agenda.

Dette todelte formålet finner en igjen i tilsvarende regulering i andre land. I Storbritannia har for eksempel Ofcom definert målet om mangfold/pluralisme slik8:

«… Ofcom definition of the desired outcome of a plural market:

• (a) «ensuring there is a diversity of viewpoints available and consumed across and within media enterprises;

• (b) preventing any one media owner or voice having too much influence over public opinion and the political agenda.»

This approach to both the diversity of views available and the influence wielded seems to be generally accepted.»

Ekspertgruppen viser til at ved høy konsentrasjon vil noen få aktører kunne ha kontroll med hvilke ytringer som vil bli formidlet, noe som også vil kunne innebære en ensrettet påvirkningskraft overfor opinionen.

Departementet slutter seg til dette og viser til at kontroll med nyhetsformidlingen i prinsippet gir store muligheter til å påvirke opinionen.

Slik påvirkning kan skje direkte, som man har sett eksempler på fra andre land. Direkte påtrykk i redaksjonelle spørsmål vil være i strid med prinsippet om redaksjonell uavhengighet, som har en sterk posisjon i Norge i dag. Prinsippet er gjort avtalerettslig bindende gjennom tilslutning til Redaktørplakaten og er også gitt en lovmessig forankring i Lov om redaksjonell fridom i media. Disse virkemidlene er prinsipielt viktige, men har klare håndhevingsmessige begrensninger. For eksempel gikk departementet i Ot.prp. nr. 19 (2007-2008) Om lov om redaksjonell fridom i media ikke inn for at det skulle føres noe forvaltningsmessig tilsyn med bestemmelsene i loven, med henvisning til at det «… i praksis vil vere umogleg for eit administrativt organ å føre tilsyn med om eigaren av eit medieføretak instruerar eller overprøver ein redaktør i redaksjonelle spørsmål». Som arbeidsrettslig instrument reiser loven også vanskelige spørsmål, bl.a. fordi det må trekkes en grense mellom overprøving i løpende redaksjonelle spørsmål (som etter loven ikke er tillatt) og avgjørende uenighet mellom redaktøren og eieren om den grunnleggende redaksjonelle linjen. I det siste tilfellet vil redaktøren i tråd med praksis etter Redaktørplakaten, og forarbeidene til redaktørloven, måtte trekke seg fra stillingen. En ny eier vil også kunne endre grunnsynet, og sette nye rammer for den redaksjonelle friheten som kan føre til prinsipiell uenighet mellom eier/utgiver og redaktør. Og loven er ikke til hinder for at eier/utgiver selv er redaktør.

I tillegg kan påvirkning skje mer indirekte. Eierdominans kan f.eks. dempe viljen eller evnen til å ta opp eiernes virksomhet i et kritisk lys. Dette kan være bevisst (f.eks. ved at den enkelte tilpasser seg ut fra tanker om fremtidig karriere innenfor virksomheten) eller ubevisst (f.eks. ved at det danner seg en følelse av samhold og lojalitet i bedriften/konsernet). Dersom én eier eller gruppering blir for dominerende, risikerer man at en slik manglende tendens til kritikk kan omfatte store maktfaktorer og betydelige samfunnsområder. Demokratihensyn tilsier at denne påvirkningskraften ikke bør være konsentrert hos én eller noen få aktører.

Behovet for å forhindre etableringen av eierposisjoner som gir for stor potensiell påvirkningskraft over opinionen understrekes også i en rapport som EU-kommisjonens «High Level Group on Media Freedom and Pluralism» la fram i januar 2013:9

«Where all newspapers in a country, for example, are in the hands of the same owners, this has the potential of becoming a serious threat to the variety of opinions expressed in the public sphere. In such a situation, only the strictest adherence to the editorial independence of each paper can preserve media pluralism (as well as freedom). Media ownership can thus create significant challenges to pluralism if owners use their economic power to restrict journalistic freedoms or interfere with the exercise of responsible journalism.»

3.3.3 En «føre var»-lov

Loven har et langt perspektiv og skal fungere som en forsikringspolise for en medieframtid vi vet lite om. Det er dette som ligger i at medieeierskapsloven er en «føre var»-lov.

Det er et sentralt poeng at vi ikke vet hva slags eiere norske medier vil få i framtiden. De kan være norske eller utenlandske. De kan ha publisistiske formål og tradisjoner eller de kan ha politiske eller økonomiske ambisjoner som de ønsker å fremme gjennom sine mediekanaler.

Det vi vet er at jo større eierkonsentrasjon vi åpner for i Norge, jo større kan konsekvensene bli ved et ev. oppkjøp. For eksempel antar departementet at Mecoms oppkjøp ville gitt grunnlag for større bekymring dersom det hadde skjedd i dag, etter sammenslåingen av A-pressen og Edda media til ett selskap. Det er også grunn til å tro at interessen for oppkjøp vil øke jo større og økonomisk sterkere nasjonale aktører er.

3.3.4 Konsekvensene av teknologisk utvikling

Noen høringsinstanser viser også til at i og med framveksten av Internett og nye medier er meningsmarkedet blitt så stort, at behovet for eierbegrensninger innenfor de redigerte massemediene er blitt mindre eller har falt bort.

Departementet er enig i at det blant annet er blitt langt flere arenaer å ytre seg på og å innhente informasjon fra enn før.

Dette betyr imidlertid ikke at det har blitt mange flere uavhengige kilder til profesjonell journalistikk om norsk politikk og norske samfunnsspørsmål, som er den delen av pressens virksomhet som er særlig demokratisk viktig og som begrunner tiltak som den direkte pressestøtten.

Departementet legger også til grunn at det fortsatt er de redigerte massemediene som har den viktigste funksjonen ift. nyhetsformidling, kritisk journalistikk, dagsordensetting, samfunnsdebatt osv. Det er noe helt annet å ytre seg på Dagsrevyen eller i VG enn å ytre seg på Twitter. Og en forside i Aftenposten vil i normale tilfeller sette den offentlige dagsorden på en helt annen måte enn en privat bloggpost. De redigerte massemediene har også stor påvirkningskraft i offentligheten ved at de kan bruke ressurser på å følge opp konkrete eller generelle saker over lengre tidsperioder. Som drøftet i maktutredningen10 har de redigerte mediene ved sin kanalvokterfunksjon «… betydelig innflytelse over befolkningens dagsorden; hvilke spørsmål og saker befolkningen skal være opptatt av, og dermed også hva den ikke skal være opptatt av. Mediene tvinger med dette både publikum, politikere og andre samfunnsaktører til å forholde seg til visse journalistisk utvalgte saker eller emner.»

Europarådets ministerkomité viser også til at Internett, sosiale medier og brukergenerert innhold gir nye muligheter, men at disse medienes evne til å påvirke opinionen ofte er avhengig av at innholdet blir gjengitt i «mainstream media».

Ser en på utviklingen i Norge har det de senere årene skjedd en ytterligere konsentrasjon av eierskap i media, senest gjennom sammenslåingen av A-pressen og Edda Media. I tillegg er det tendenser til økt redaksjonelt samarbeid innenfor mediekonsern. Avisbransjen er inne i et grunnleggende teknologiskifte og møter betydelige utfordringer, bl.a. knyttet til utvikling av forretningsmodeller for elektroniske plattformer. Departementet ser det derfor som sannsynlig at ulike former for kostnadsbesparende samarbeid vil bli mer utbredt. Selv om redaksjonelt samarbeid kan ha positive sider, vil det også kunne føre til en reduksjon av mangfoldet ved at antallet uavhengige journalistiske miljøer reduseres.

Også på et globalt nivå ser man tendenser til at konkurransen medfører en utvikling i retning av økt eierskapskonsentrasjon, hvor et mindre antall store aktører blir de dominerende.

Departementet er derfor ikke enig i at framveksten av nye medieplattformer har redusert behovet for medieierskapsloven.

3.3.5 Hvorfor er ikke konkurranseloven tilstrekkelig?

Flere høringsinstanser framhever at konkurranseloven er tilstrekkelig til å ivareta medieeierskapslovens formål, og at en særskilt medieeierskapslov er unødvendig.

Departementet kan ikke slutte seg til dette synspunktet, og viser til at de to lovene har ulike formål og at vurderingen av hvilken grad av konsentrasjon som skal tillates vil kunne være ulik etter de to lover.

Formålet med medieeierskapsloven er ikke å sikre effektiv konkurranse eller økonomisk effektivitet, men å «fremme ytringsfriheten, de reelle ytringsmuligheter og et allsidig medietilbud». Loven regulerer dermed konsentrasjon av kontroll over opinionen/samfunnsdebatten, ikke konsentrasjon av markedsmakt i økonomisk forstand. Spørsmålet ved vurdering av et oppkjøp eller sammenslåing etter medieeierskapsloven er derfor ikke om det vil føre til prisøkninger eller svekket konkurranse, men om det kan gi aktører eierposisjoner som kan svekke innholdstilbudet til publikum eller som kan utnyttes til å fremme egne politiske eller økonomiske mål.

Medieeierskapsloven verner derfor om demokratiske verdier som vanskelig kan defineres ut fra rent økonomiske begreper, eller dekkes av konkurranselovens formål om samfunnsøkonomisk effektivitet. For eksempel kan lave etableringsbarrierer på mediemarkedet, eller effektiv konkurranse på annonsemarkedet, i seg selv ikke hindre framtidige medieeiere fra å bruke sine mediekanaler til å påvirke opinionen eller den politiske dagsordenen ut fra egne politiske eller økonomiske interesser.

Ekspertgruppen har ikke vurdert dette spørsmålet direkte i og med at mandatet ble tolket slik at gruppen ikke skulle vurdere grunnlaget for loven. Gruppen viser imidlertid til at spørsmålet «om konkurranseloven alene kan sikre mediemangfoldet er […] vurdert ved tidligere anledninger» og peker konkret på departementets drøftelse i Ot.prp. nr. 81 (2003-2004).

Gruppen omtaler også forholdet til konkurranseloven mer direkte i forbindelse med drøftelsen av behovet for egne regler om vertikal integrasjon (jf. s. 126):

«Konkurranseloven og medieeierskapsloven har ikke sammenfallende formål. Et spørsmål er likevel om konkurranselovens formål fanger opp de hensynene som taler for å regulere vertikal integrasjon etter medieeierskapsloven. Konkurranseloven skal maksimere samfunnsøkonomisk lønnsomhet (velferd). Konkurransetilsynet skal således inkludere ulike former for eksterne virkninger i sin analyse av foretakssammenslutninger. En konkurranseanalyse skal dermed i prinsippet kunne ta hensyn til at en foretakssammenslutning eksempelvis øker faren for at eieren med kontroll over en dominerende mediebedrift, kan ha mulighet til informasjonsvridning basert på for eksempel en ideologisk agenda.

[…]

I praksis vil imidlertid pluralisme og ytringsfrihet være verdier som er vanskelig å måle i en samfunnsøkonomisk velferdsanalyse. Dette vil i så fall øke behovet for en egen medieeierskapsregulering ut over kontrollen etter konkurranseloven. Et eksempel vil kunne være muligheten til å ta hensyn til at en dominerende aktør i fremtiden, vil kunne ønske å avvike fra rent profittmaksimerende atferd ved å foreta informasjonsvridning basert på en ideologisk agenda. Kontroll over en distribusjonskanal kan da være et verktøy for å stenge konkurrenter ute, selv om dette ikke ville vært lønnsomt fra et rent profittmaksimerende perspektiv. Dersom den som kontrollerer innsatsfaktoren eller distribusjonskanalen, ut fra andre hensyn enn å maksimere profitt, har en interesse i at visse typer meninger ikke distribueres, så vil det dermed være en betydelig risiko for at dette ikke fanges opp fullt ut av konkurransereglene. I anvendelsen av konkurransereglene legges det som hovedregel til grunn at aktørenes målsetting er å maksimere profitt. En hovedforskjell ligger også i at medieeierskapslovens formål om å sikre ytringsfriheten og de reelle ytringsmuligheter, kan sies å ha et mer langsiktig perspektiv enn konkurranseloven. Medieeierskapsloven skal være en forsikring mot at strukturer som vurderes som uheldige blant annet med hensyn til å sikre ytringsfrihet, kan oppstå i fremtiden og da relativt langt inn i fremtiden.

En annen forskjell mellom konkurranseloven og medieeierskapsloven er at det er et særlig behov for armlengdes avstand fra lovgiver i saker knyttet til medieeierskap. Klageordningen etter konkurranseloven innebærer at det overordnede departement både foretar faglig og politisk overprøving. Dette er ikke forenlig med medieeierskapslovens formål.»

Departementet slutter seg til ekspertgruppens vurdering av forskjellen mellom de to lovenes formål og virkeområde. Argumentasjonen tilsier etter departementets vurdering at konkurranseloven heller ikke på mer generelt grunnlag kan ivareta medieeierskapslovens formål, ved regulering av horisontal konsentrasjon og samarbeidsavtaler i mediemarkedet.

I en deklarasjon fra 31. januar 2007 uttaler Europarådets ministerkomité at en regulering som bare fremmer konkurranseevnen og markedseffektivitet kan føre til at det ikke lenger er tilstrekkelig mange uavhengige og autonome kanaler, som er i stand til å presentere et mangfold av ideer og meninger til offentligheten.11

Leveson-rapporten12 understreker også forskjellene mellom konkurransevurderinger og vurderinger av mediemangfold, og slår fast at det er behov for andre og strengere regler for medieeierskap enn det som følger av generell konkurranserett:

«… the importance of plurality of news and current affairs provision is a qualitatively different issue to those arising from general competition concerns.[…] There are very few existing mechanisms to protect that plurality. Obviously competition law applies in media markets, which should prevent any abuse of a monopoly position. But it must be the case that a problematic loss of plurality could occur without necessarily giving rise to competition concerns. […] The levels of influence that would give rise to concerns in relation to plurality must be lower, and probably considerably lower, than the levels of concentration that would give rise to competition concerns.»