2 Bakgrunnen for lovforslaget

2.1 St.meld. nr. 30 (2006-2007)

På bakgrunn av endringene i mediebransjen opplyste Regjeringen i St.meld. nr. 30 (2006-2007) Kringkasting i en digital framtid at Kultur- og kirkedepartementet ville foreta en gjennomgang av medieeierskapsloven, hvor det skulle vurderes om loven bør utvides til å regulere vertikal integrasjon, og om – og i så fall hvordan – loven bør regulere elektroniske medier.

Stortingsflertallet sluttet seg til at departementet foretok en slik gjennomgang av medieeierskapsloven, og støttet at det ble satt ned et utvalg med oppdrag å se nærmere på loven, med særlig vekt på regulering av vertikal integrasjon og elektroniske medier.

2.2 Medieeierskapsutredningen 2012

Regjeringen nedsatte 16. mai 2011 en ekspertgruppe som fikk i oppdrag å gjennomgå medieeierskapsloven med bakgrunn i endringene på medieområdet – innenfor teknologi, mediebruk og marked. Ekspertgruppen besto av advokat Mona Søyland (leder), partner i SIMONSEN Advokatfirma DA, professor Øystein Foros (medlem), Institutt for foretaksøkonomi ved Norges Handelshøyskole og professor Tanja Storsul (medlem), Institutt for medier og kommunikasjon, Universitetet i Oslo.

I henhold til mandatet skulle ekspertgruppen:

1. Foreta en full gjennomgang av reguleringen av eierskap i mediene, inkludert reguleringsmodellen, markedsinndelingen og eierskapsgrensene på nasjonalt og regionalt nivå.

2. Vurdere hvordan elektroniske medier bør reguleres i medieeierskapsloven, inkl. om det bør fastsettes egne eierskapsgrenser for slike medier eller om elektronisk mediebruk bør inngå i en bredere vurdering av eierposisjoner på medieområdet.

3. Vurdere om medieeierskapsloven bør utvides til å omfatte vertikal integrasjon på mediesektoren. Ekspertgruppen skulle særlig vurdere om de hensynene som ligger til grunn for medieeierskapsloven blir tilstrekkelig ivaretatt ved andre virkemidler, for eksempel konkurranseloven, ekomloven eller annen regulering.

Gjennom en egen hjemmeside på Kulturdepartementets nettsted informerte ekspertgruppen om gruppens mandat, virksomhet og arbeid. På nettstedet inviterte gruppen bransjen og andre interesserte til å bidra med skriftlige innspill til arbeidet. Ekspertgruppen mottok innspill fra A-pressen, Dagbladet, Edda Media, Mediebedriftenes Landsforening, Nettavisen, Norsk Journalistlag, Norsk Redaktørforening, Polaris Media, Radio Haugaland, Schibsted og Telenor.

Ekspertgruppen innhentet også tre eksterne utredninger:

• Samfunnsøkonomisk analyse – regulering av mediemarkedene av professor Hans Jarle Kind og professor Lars Sørgaard, Institutt for samfunnsøkonomi, Norges Handelshøyskole

• Faktisk analyse – vertikal integrasjon i mediemarkedet av Econ Pöyry

• Medieeierskap – medievitenskapelig analyse av Eli Skogerbø, professor ved Institutt for medier og kommunikasjon, Universitetet i Oslo

Ekspertgruppen hadde 12 møter, i hovedsak heldagsmøter. I forbindelse med to av møtene konsulterte gruppen representanter for mediebransjen og dens organisasjoner. Møtene med representantene har vært åpne for offentligheten og ble overført direkte på journalisten.no. Gruppen møtte også representanter for Konkurransetilsynet, Medietilsynet og Post- og teletilsynet. I oktober 2011 var gruppen i møte med en britisk medieforsker, dr. Gillian Doyle. Videre deltok ekspertgruppen under en konferanse om medieeierskapsloven ved Norges Handelshøyskole (NHH) i Bergen 18. januar 2012.

Ekspertgruppen avga sin rapport 24. april 2012, og foreslo her flere endringer i medieeierskapsloven. Hovedtrekkene fra gruppens forslag var:

• Endret reguleringsmodell med nytt system for markedsavgrensing. Forslaget innebærer at markedene ikke lenger skal forhåndsdefineres i loven, men fastsettes i forskrift av Medietilsynet.

• Delvis videreføring av gjeldende eierskapsgrenser på nasjonalt nivå. Det etableres en trygg frihavn («safe harbour»), dvs. en nedre terskel for inngrep. Terskelen for inngrep på 1/3 lovfestes, samtidig som Medietilsynet gis hjemmel til å fastsette andre terskelverdier i forskrift, i sammenheng med avgrensningen av markedene.

• Regulering på regionalt nivå videreføres, men foreslås endret i tråd med nytt system for markedsavgrensning. De regionale eierskapsgrensene blir fastsatt i forskrift, og ikke i loven som i dag.

• Eierskap i elektroniske medier reguleres inntil videre som en integrert del av de tradisjonelle markedene. Dette kan endres av Medietilsynet ved avgrensning av markeder.

• Regler om multimedieeierskap opprettholdes, men forenkles.

• Vertikal integrasjon blir ikke regulert i medieeierskapsloven.

2.3 Høringsnotatet

På bakgrunn av rapporten fra ekspertgruppen la Kulturdepartementet 22. juni 2012 fram et høringsnotat med forslag til endringer i lov om eierskap i medier (medieeierskapsloven). I høringsnotatet sluttet Kulturdepartementet seg i det alt vesentlige til forslagene i ekspertgruppens rapport, som også var en del av høringen. Høringsnotatet ble sendt til følgende instanser, med svarfrist 31. august 2012:

• Departementene

• Forbrukerombudet

• Forbrukerrådet

• Konkurransetilsynet

• Medietilsynet

• Norsk kulturråd

• Post- og teletilsynet

• Sametinget

• Abelia

• Den Norske Fagpresses Forening (Fagpressen)

• Handels- og Servicenæringens Hovedorganisasjon

• IKT-Norge

• Institusjonen Fritt Ord

• Kabel Norge

• KS – Kommunesektorens arbeidsgiver og interesseorganisasjon

• Landslaget for lokalaviser

• Landsorganisasjonen i Norge (LO)

• Mediebedriftenes landsforening (MBL)

• Norkring

• Norsk IP-TV forbund

• Norsk journalistlag

• Norsk lokalradioforbund

• Norsk medieforskerlag

• Norsk presseforbund

• Norsk redaktørforening

• Norsk Tidsskriftforening

• Norske film- og tv-produsenters forening

• Næringslivets hovedorganisasjon

• Yrkesorganisasjonenes sentralforbund

• A-pressen

• Berner Gruppen

• Bonnier Media

• Edda Media

• Egmont

• Familie & Medier

• Hegnar Media

• Media Norge

• Mentor Medier

• Modern Times Group

• NHST Media Group

• Norges televisjon

• Norsk Aller

• NRK

• Polaris Media

• RiksTV

• Sàlas

• SBS Broadcast

• Schibsted

• Telenor

• TV 2 Gruppen

• TV 3

• TVNorge

• Institutt for journalistikk

• Norges Handelshøyskole

• Universitetet i Bergen

• Institutt for informasjons- og medievitenskap, UiB

• Universitetet i Oslo

• Institutt for medier og kommunikasjon, UiO

• Universitetet i Tromsø

• Universitetet i Trondheim

Følgende har uttalt at de ikke vil avgi høringsuttalelse i saken, eller at de ikke har merknader:

• Arbeidsdepartementet

• Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet

• Fiskeri- og kystdepartementet

• Forsvarsdepartementet

• Helse- og omsorgsdepartementet

• Justis- og beredskapsdepartementet

• Nærings- og handelsdepartementet

• Post- og teletilsynet

• Samferdselsdepartementet

Følgende har uttalt seg om realiteten i forslaget:

• Fornyings-, administrasjons- og kirkedepartementet

• Konkurransetilsynet

• Medietilsynet

• Den Norske Fagpresses Forening (Fagpressen)

• Landsorganisasjonen i Norge

• Mediebedriftenes landsforening

• Norsk Journalistlag

• Norsk medieforskerlag

• Norsk Redaktørforening

• Altibox

• A-pressen

• Berner Gruppen

• EGMONT

• Familie & Medier

• Mentor Medier

• NHST Media Group

• Schibsted Media Group

• Telenor Content Service (Telenor)

• Wilberg Management

2.4 Høringsinstansenes hovedsynspunkter

Høringsinstansene som uttaler seg er gjennomgående enige i at det er behov for en revisjon av lovgivningen på området, og slutter seg til lovens formål. For øvrig har høringsinstansene ulike syn på lovforslaget. I det følgende gjengis høringsinstansenes hovedsynspunkter. Mer utfyllende gjengivelse av synspunktene er gjengitt i tilknytning til drøftelsen av de enkelte forslagene.

Flere høringsinstanser er i større eller mindre grad kritiske til forslaget. Noen er i mot særlig regulering av eierskap i mediemarkedene, og foreslår uttrykkelig at medieeierskapsloven oppheves og at området heller reguleres av den alminnelige konkurranseretten (Schibsted Media Group, Telenor Content Service og Wilberg Management). Disse, i tillegg til A-pressen,Fagpressen og Mediebedriftenes landsforening mener at en eventuell videreføring av loven forutsetter omfattende endringer av forslaget. Også Fornyings-, administrasjons- og kirkedepartementet, Konkurransetilsynet og NHST Media Group setter spørsmålstegn ved behovet for å regulere området ved en egen lov om eierskap i media. Norsk Redaktørforening er også kritisk til deler av forslaget, og foreslår en del endringer.

Andre høringsinstanser er i hovedtrekk positive til forslaget. Dette gjelder Berner Gruppen, Mentor Medier AS, Familie og Medier, Norsk Journalistlag, LO, Medietilsynet og Norsk Medieforskerlag. Blant disse gis det blant annet uttrykk for at det er behov for et eget regelverk mot for sterk eierkonsentrasjon i massemediene, for å sikre informasjonsbredde og mediemangfold.

Altibox ser positivt på en tidsmessig endring av eierskapslovgivningen innen mediefeltet i Norge, og mener prinsipielt at reguleringen bør tilstrebe plattformnøytralitet for bedre å avspeile det reelle konkurranse- og formidlingsbildet i det norske markedet.

A-pressen mener at loven bare vil ha legitimitet dersom det positivt kan påvises at lovens virkemidler og praktisering reelt bidrar til å styrke ytringsfriheten, de reelle ytringsmuligheter og et allsidig medietilbud. A-pressen mener videre at det er behov for omfattende endringer av dagens lovgivning, dersom det skal videreføres en særlov som skal regulere eierskap til medier. På generelt grunnlag mener A-pressen også at det er problematisk å ta stilling til forslaget idet det inneholder så mange «ukjente faktorer» som det forutsettes at det senere skal tas stilling til i forskrifts form. Aktørenes rammebetingelser er derfor uforutsigbare.

Berner Gruppen slutter seg til høringsnotatets begrunnelse for hvorfor et moderne demokrati trenger en egen medielov, og mener medieeierskapsloven har vært – og er – viktig for å opprettholde et mediemangfold i Norge. Berner Gruppen mener den senere tids opprulling av samrøre mellom dominerende mediekonsern og ledende politikere i Storbritannia viser hvordan relasjoner mellom media og andre maktutøvere kan arte seg også i et velutviklet demokrati. Selv om man måtte mene at konsentrert mediemakt ikke er et problem i dag, mener Berner Gruppen det er behov for en lovgivning som forebygger slik maktkonsentrasjon, og at loven må baseres på et «føre var»-prinsipp.

Egmont er positiv til at det foretas en revisjon av medieeierskapslovgivningen, men er kritisk til at det viktigste prinsipielle spørsmålet verken er stilt eller besvart, dvs om vi i det hele tatt trenger en egen medieeierskapslov. Egmont er også kritisk til forslaget til regulering av kringkasting.

Familie & Medier er opptatt av at myndighetene legger til rette for at de grunnleggende prinsippene om å fremme ytringsfriheten, reelle ytringsmuligheter og et allsidig medietilbud blir ivaretatt. Familie & Medier støtter i hovedsak departementets vurdering av ekspertutvalgets konklusjoner og forslag til endringer av medieeierskapsloven.

Fagpressen mener at dagens lov er utdatert, og at det derfor er positivt at departementet vil ha lovendringer som fanger opp endringer i mediemarkedet. Fagpressen mener en videreføring av loven forutsetter en rekke endringer av forslaget.

Fornyings-, administrasjons- og kirkedepartementet mener det er uheldig at utredningen ikke har vurdert om formålet med medieeierskapsloven kan ivaretas mer effektivt og til lavere kostnader enn ved dagens modell, og at det hadde vært ønskelig om utredningen hadde vurdert hele virkemiddelapparatet i mediesektoren.

Konkurransetilsynet mener det er uheldig at man ikke har stilt spørsmålet om medieeierskapslovens målsetninger kan oppnås vel så godt, og til lavere regulatoriske kostnader gjennom håndhevelse av konkurranselovens forbuds- og fusjonsbestemmelser, og at det er god grunn til å stille spørsmål ved om medieeierskapsloven i dag er et nødvendig virkemiddel. Tilsynet viser til at det totale virkemiddelapparatet i mediesektoren må sees i sammenheng, og at det er en rekke andre virkemidler tilgjengelig som direkte eller indirekte kan brukes til å påvirke meningsmangfold og pluralisme på medieområdet. Tilsynet mener videre at blant annet den teknologiske utvikling på området underbygger at medieeierskapsloven, selv etter innarbeiding av de foreslåtte endringer, ikke vil gi et tilstrekkelig presist regelverk for å ivareta medieeierskapslovens målsetninger. Tilsynet gir uttrykk for at en egen medieeierskapslov ikke er en nødvendig regulering for å sikre meningsmangfold og pluralisme.

LO mener det er viktig å sikre et fortsatt bredt eierskap i media, og at lov om eierskap er et viktig virkemiddel for å hindre at noe mediekonsern får en for dominerende stilling, ut fra et «føre var-prinsipp».

Mediebedriftenes landsforening (MBL) mener det ikke kan påvises at loven har bidratt substansielt til å fremme lovens formål, men at det er andre krefter som har påvirket dette. MBL viser til at medietilbudet aldri har vært større enn i dag, at de reelle ytringsmuligheter er formidable og at ytringsfriheten står sterkt. MBL peker særlig på at den digitale transformasjon er i ferd med å endre mediebildet totalt, og at det er viktig at loven ikke begrenser muligheten til innovasjon og nødvendig endring. MBL mener derfor en videreføring av loven forutsetter betydelige endringer og begrensninger av loven.

Medietilsynet understreker den store betydningen medieeierskapsloven har for å sikre de reelle ytringsmuligheter og et allsidig medietilbud både på nasjonalt og regionalt nivå. Medietilsynet mener det arbeidet som pågår på internasjonalt nivå bør hensyntas i arbeidet med ny lov, og viser til EUs High Level Group og Ofcoms utredning knyttet til regulering av eierskap i Storbritannia.

Mentor Medier understreker viktigheten av å ha en lov som regulerer eierskap i medier, og mener de negative konsekvensene av konsentrert eiermakt har vært grundig dokumentert av Leveson-høringen i Storbritannia. Mentor Medier mener det er helt avgjørende for mediemangfold og viktige demokratiske verdier at det finnes flere nasjonale eiermiljø, meningsbrytning og konkurranse om leveransen av primærjournalistikk.

Norsk Journalistlag (NJ) mener at reelle ytringsmuligheter best sikres gjennom et kvalitativt og kvantitativt mangfold av medier og medieeiere, og at et eget regelverk mot for sterk eierkonsentrasjon i massemediene er et rimelig grep for å verne informasjonsbredden og et innholdsmessig differensiert medietilbud. Norsk Journalistlag mener verken konkurranseloven eller lov om redaksjonell fridom i media «tar opp i seg medieeierskapslovens vern mot monopolisert eierskap i massemediene» og viser til at eieren har overordnet kontroll med det ideologiske grunnlaget for mediet, og også kan fatte en rekke administrative avgjørelser som vil kunne påvirke det redaksjonelle innholdet.

Norsk medieforskerlag understreker at det er nødvendig med regulering av eierskap i mediene, for å oppfylle formålet om å fremme ytringsfriheten, de reelle ytringsmulighetene og et allsidig medietilbud.

Norsk Redaktørforening peker på at lov om eierskap i medier er et virkemiddel av negativ karakter, i motsetning til de fleste andre virkemidler som skal oppfylle det såkalte infrastrukturkrav i Grunnloven § 100. Med utgangspunkt i Redaktørforeningens historiske og prinsipielle skepsis til statlig regulering av eierskap i mediene, stiller foreningen spørsmål ved «i hvilken grad medieeierskapsloven rent faktisk har bidratt til å fremme lovens formål, og i hvilken grad en lov som den som skisseres i departementets utkast er egnet til å sikre samme formål i fremtiden.»

NHST Media Group er kritisk til om det er behov for en egen medieeierskapslov, og mener regulering på området kan gjøres gjennom tilføyelser i konkurranseloven. NHST Media Group er enig i at det er ønskelig at ingen medieeier bør kontrollere mer enn 20-25 % av det samlede marked, og mener øvrige segmenter vil dekkes av konkurranseloven.

Schibsted Media Group (Schibsted) peker på at den teknologiske utviklingen har medført dramatiske endringer i både nordmenns mediebruk og de norske mediehusenes konkurransesituasjon. Schibsted mener det ikke er tatt høyde for dette i lovforslaget, og at det er konkurransevridende til fordel for internasjonale aktører og medfører uforutsigbarhet for de norske medieeierne. Schibsted mener derfor mangfold og ytringsfrihet i dagens mediemarked best oppnås ved å oppheve medieeierskapsloven, og overlate reguleringen av mediekonkurransen til Konkurransetilsynet. Dersom medieeierskapsloven likevel skal beholdes, forutsetter dette en rekke endringer og begrensninger av lovforslaget.

Telenor mener primært det ikke er behov for en medieeierskapslov og at formålet med loven vil bli bedre ivaretatt gjennom generell konkurranselovgivning. Subsidiært mener Telenor loven bør begrenses.

Wilberg Management mener medieeierskapsloven er unødvendig og at konkurranseloven er tilstrekkelig.