17 Merknader til de enkelte bestemmelsene i lovforslaget

Forslaget innebærer flere endringer i lov om eierskap i medier (medieeierskapsloven). Bestemmelsene er foreslått inntatt ved endringer av §§ 3, 9 første og sjette ledd, 10, 11, 12 andre og tredje ledd, 13 første ledd og 16 bokstav c.

Til § 3

Bestemmelsen innebærer en justering av medieeierskapslovens saklige virkeområde. Konsekvensen vil bli at virkeområdet etter medieeierskapsloven i stor grad vil tilsvare virkeområdet til lov av 13. juni 2008 om redaksjonell fridom i media. Loven vil dermed omfatte medier som driver journalistisk produksjon og formidling av et bredt spekter av nyheter, aktualitetsstoff og samfunnsdebatt, typisk de redaktørstyrte, journalistiske massemediene.

Når det gjelder trykt skrift innebærer forslaget at virkeområdet utvides fra «dagspresse» til «dagsaviser og andre periodiske publikasjoner som hovedsakelig driver journalistisk produksjon og formidling av nyheter, aktualitetsstoff og samfunnsdebatt.» Til forskjell fra virkeområdet til lov om redaksjonell fridom i media, avgrenses medieeierskapsloven til publikasjoner som «hovedsakelig» driver journalistisk produksjon mv. Dette innebærer at fagpressen generelt og den mer underholdningspregede del av ukepressen fortsatt ikke vil omfattes av lovens virkeområde. Kriteriet «periodiske publikasjoner» innebærer at publikasjonen bør ha en utgivelsesfrekvens som tilsier at publikasjonen kan ha en reell funksjon som nyhetskilde mv. Den nærmere fastsettelsen av utgivelsesfrekvensen overlates til forvaltningspraksis.

Når det gjelder kringkasting og radio omfattes disse som tidligere, uten en nærmere vurdering av innholdet i den enkelte TV- eller radiokanal. Det innebærer at også rene underholdningskanaler vil kunne omfattes av virkeområdet, jf. drøftelse under pkt. 6.4.4. Begrepet kringkasting tilsvarer definisjonen som følger av kringkastingsloven § 1-1 første ledd bokstav a, og innebærer blant annet at det skal skje en utsending som er ment eller egnet til å ses eller høres direkte og samtidig av allmennheten. Det innebærer at blant annet auditive og audiovisuelle bestillingstjenester ikke vil omfattes av medieeierskapsloven § 3 første ledd bokstav b. Slike tjenester som anses relevante for lovens formål vil imidlertid kunne omfattes av virkeområdet for elektroniske massemedier, etter § 3 første ledd bokstav c.

Som tidligere vil elektroniske medier omfattes av lovens virkeområde, men virkeområdet presiseres og avgrenses til elektroniske massemedier som har tilsvarende formål og funksjon som de tradisjonelle massemediene, dvs. medier nevnt under § 3 bokstav a og b. I realiteten utvides med dette lovens virkeområde, i og med at loven nå også vil regulere eierskap i slike medier og inkludere elektronisk mediebruk ved fastsettelse av markedsandeler, jf. omtale under pkt. 9.4 og kommentarene til §§ 9 og 10 nedenfor. Det saklige virkeområdet for elektroniske massemedier tilsvarer i hovedsak virkeområdet etter lov om redaksjonell fridom i media. (I og med at virkeområdet for trykt skrift skiller seg noe fra lov om redaksjonell fridom i media, jf over, vil det samme gjelde virkeområdet for elektroniske medier, gjennom henvisningen til § 3 bokstav a). Loven vil dermed typisk omfatte de elektroniske mediekanalene som tilbyr redigert formidling av nyheter, aktualitetsstoff og samfunnsdebatt. Det innebærer at tjenester som sosiale medier og søkemotorer, eller rene distribusjonskanaler som f.eks. kabelselskaper og nettleverandører, ikke vil omfattes av virkeområdet. Avgrensningen medfører også at medieeierskapslovens virkeområde ikke vil sammenfalle med AMT direktivets definisjoner av audiovisuelle medie- og bestillingstjenester. I motsetning til AMT-direktivet vil virkeområdet etter medieeierskapsloven for eksempel kunne omfatte nettradio og lydpodcast der disse tilbys på et elektronisk massemedium omfattet av virkeområdet. På den annen side vil medieeierskapslovens virkeområde ikke omfatte en nett-tjeneste som tilbyr underholdningstjenester som «klikkefilm».

I § 3 andre ledd avgrenses medieeierskapslovens virkeområde mot medier som har som hovedformål å drive med reklame eller markedsføring og medier som hovedsakelig er rettet mot medlemmer eller tilsatte i organisasjoner, foreninger etc. Slike medier anses ikke relevante for medieeierskapslovens formål. Unntaket vil typisk kunne omfatte trykte reklamepublikasjoner eller medlemsblader, men gjelder overfor alle typer medier. Avgrensningen samsvarer med virkeområdet til lov om redaksjonell fridom i media, og skal forstås på samme måte.

Til § 9 første ledd og sjette ledd

Bestemmelsen i § 9 første ledd er endret ved at Medietilsynet gis myndighet til å gripe inn mot erverv av eierandel i alle medier som omfattes av lovens saklige virkeområde, inkludert elektroniske massemedier, jf. § 3 første ledd. Til forskjell fra tidligere vil det dermed kunne gripes inn mot erverv av elektroniske medier, og elektronisk oppslutning skal regnes med når betydelig eierstilling skal fastsettes ved alle former for erverv. Spørsmål om tilordning av oppslutning i elektroniske medier og eventuell etablering av et fjerde elektronisk marked omtales i merknadene til § 10.

Som tidligere er konstatering av betydelig eierstilling ikke i seg selv tilstrekkelig for at Medietilsynet kan gripe inn mot et erverv. I tillegg kreves det at ervervet er i strid med formålet i lovens § 1.

Sjette ledd viderefører inngrepshjemmelen overfor samarbeidsavtaler, med noe endret ordlyd. Endringen er ikke ment å innebære noen realitetsendring, men understreker at det ikke er avgjørende om samarbeidsavtalen gjelder redaksjonelt innhold eller andre forhold, men om avtalen kan virke i strid med lovens formål. Et eksempel på ikke-redaksjonelle samarbeidsavtaler som vil kunne rammes, er et administrativt annonsesamarbeid som blir så omfattende at de som samarbeider «frasier» seg ytringer som skader annonsøren.

Til § 10

Bestemmelsen angir de nasjonale mediemarkedene og tersklene for når betydelig eierstilling anses å foreligge i disse markedene.

Første ledd

Definisjonen av nasjonale markeder i første ledd innebærer at dagens definerte markeder – dagspresse (og periodiske publikasjoner), fjernsyn og radio – videreføres i loven.

Inntil Medietilsynet eventuelt etablerer et fjerde elektronisk marked, jf nedenfor, vil markedsandelene til de elektroniske mediene som omfattes av lovens virkeområde, regnes inn i hvert av disse tre markedene. For de tradisjonelle mediene innenfor dagspresse-, fjernsyn- og radiomarkedene innebærer forslaget at all relevant elektronisk distribusjon tilknyttet «hovedmediet» skal tilregnes det markedet «hovedmediet» tilhører. Dette innebærer at tjenester som kan fremstå som sammenlignbare vil bli tilregnet ulike markeder. Det innebærer også at forskjellige typer medieinnhold (for eksempel levende bilder, lyd eller tekst) som formidles i et elektronisk medium som er tilnyttet ett av de tradisjonelle medier, skal tilregnes dette mediet og dets marked. Elektroniske medier som ikke er knyttet til et «hovedmedium» innenfor ett av de «tradisjonelle» markedene, skal tilordnes ett av disse markedene ut i fra en helhetsvurdering av tjenestens format og innhold. Det innebærer at for eksempel en generell, frittstående nettavis, som i innhold og format har mest til felles med papiravisenes nettutgaver, regnes som en del av dagspressemarkedet.

Andre ledd

Medietilsynet gis i andre ledd hjemmel til å definere et nasjonalt marked for elektroniske medier i forskrift. Medietilsynet bør i lys av utviklingen innenfor markeder og teknologi med jevne mellomrom vurdere om utviklingen tilsier at det bør defineres et selvstendig fjerde elektronisk marked. I denne vurderingen bør Medietilsynet særlig legge vekt på om en betydelig andel av elektroniske medier fungerer som uavhengige nyhetskilder og distinkte stemmer i offentligheten. Videre bør det legges vekt på graden av organisasjonsmessig og redaksjonell tilknytning til etablerte mediehus innenfor de øvrige definerte markedene. Et elektronisk marked skal kunne etableres ved forskrift, etter utredning og høring i tråd med reglene i forvaltningsloven.

Tredje ledd

Den generelle eierskapsgrensen («presumpsjonsterskelen») er som tidligere fastsatt til kontroll av en andel på 1/3 eller mer i hvert marked, jf. tredje ledd bokstav a). Når det gjelder den lovbestemte terskelen på 1/3, er denne beholdt for å opprettholde målsetningen om minst tre uavhengige aktører i hvert marked. Departementet anser dette som et så sentralt spørsmål, at Medietilsynet ikke er gitt hjemmel til å fastsette andre terskler for eierskap i forskrift. De ulike markedene vil imidlertid uvike seg over tid, og Medietilsynet er gitt hjemmel til å etablere et fjerde elektronisk marked ved forskrift. Dersom utviklingen tilsier at også den generelle nasjonale grense for eierskap bør endres, vil departementet gjennomgå loven på nytt, og eventuelt foreslå en lovendring for Stortinget.

Tersklene ved samtidig eierskap i flere markeder (multimedieeierskap) forenkles og heves til 1/3 og 1/4, jf. tredje ledd bokstav b). Bestemmelsen innebærer at aktørene vil kunne erverve opp til ¼ i ethvert marked, uavhengig av om de også har eierandeler i flere markeder. Sammenholdt med den nedre terskel for inngrep, vil en aktør som allerede har eierandel på 1/3 eller mer i ett marked, altså kunne erverve opp til ¼ i de andre markedene uten at det kan gripes inn mot ervervet. Dersom aktøren erverver ¼ eller mer, vil vedkommende normalt anses å få en betydelig eierstilling. I praksis vil det direkte virkeområdet til bestemmelsen trolig være noe begrenset, i og med at det ofte vil gripes inn allerede overfor erverv av 1/3 i ett marked. Reglene må antas å få få størst praktisk betydning i situasjoner hvor en aktør gjennom organisk vekst har oversteget 1/3 grensen i ett marked, og deretter kjøper seg opp over ¼ i et annet marked.

Fjerde ledd

Etter fjerde ledd kan Medietilsynet etter en konkret vurdering komme til at betydelig eierstilling foreligger hvis en aktør kontrollerer mellom ¼ og 1/3 av et marked. Også etter gjeldende lov har tilsynet hjemmel til å fastslå at betydelig eierstilling foreligger, selv om 1/3-grensen ikke er overskredet.

Femte ledd

Femte ledd angir en trygg frihavn («safe harbour») og fastslår at Medietilsynet ikke kan gripe inn overfor noe erverv dersom markedsandelen etter ervervet ikke overstiger ¼ av det aktuelle mediemarkedet.

Sjette ledd

Medietilsynet skal etter sjette ledd i forskrift fastsette kriterier for beregning av markedsandeler i de enkelte markedene og prinsippene for tilordning og vekting av oppslutning. Den særskilte reguleringen av krysseierskap i dagens § 10 bokstav f) oppheves. Betegnelsene «dagsopplag, seertall og lyttertall» vil ikke lenger være fullt ut dekkende når elektronisk mediebruk skal omfattes, og departementet anser at de beregningsgrunnlag og konsentrasjonsmål som skal benyttes i størst mulig grad bør reflektere de ulike mediers reelle gjennomslagskraft i opinionen. Departementet overlater derfor til Medietilsynet å fastsette dette i forskrift. For mediebruken i de tradisjonelle mediene, kan det inntil videre likevel være naturlig å ta utgangspunkt i de tidligere kriteriene, «dagsopplag», «seertall» og «lyttertall».

Til § 11

Bestemmelsen gir Medietilsynet myndighet til å definere regionale mediemarkeder og til å fastsette terskler for eierskap innenfor de definerte mediemarkedene. Bestemmelsen innebærer samtidig at dagens regulering av regionale medieregioner i forskrift oppheves.

Departementet legger til grunn at det per i dag ikke er grunn til å regulere andre markeder enn dagspresse på regionalt nivå. Dette kan imidlertid endre seg over tid, og Medietilsynet bør følge utviklingen og ved behov vurdere å utvide reguleringen til omfatte andre regionale produktmarkeder enn dagspresse.

Også den regionale reguleringen vil omfatte eierskap i elektroniske medier og elektronisk mediebruk. Og som for nasjonalt nivå, legger departementet til grunn at det mest naturlige per i dag er at elektronisk mediebruk tilordnes og regnes inn i oppslutningen til tradisjonelle medier også på regionalt nivå.

Størrelsen og avgrensningen av medieregionene bør gjenspeile faktisk konkurransesituasjon og mediebruk, og reflektere størrelsen på markedet og dermed muligheten for å etablere alternative eiermiljøer. Den geografiske markedsavgrensningen bør også revurderes med jevne mellomrom. Forhold som kan tilsi at markedene bør defineres på nytt kan for eksempel være større demografiske endringer, sammenslåing av fylker, større endringer i mediebruk eller nyetableringer/nedleggelser.

Samtidig bør eierskapsgrensene på regionalt nivå tilpasses avgrensningen av de regionale markedene. Dette medfører at ulike regioner vil kunne ha ulike grenser, avhengig av regionenes størrelse. I mindre regioner vil det gjerne være et mindre markedsmessig grunnlag for mangfold, noe som tilsier at man aksepterer større grad av eierskapskonsentrasjon. På den annen side kan store regioner ha flere likhetstrekk med et nasjonalt marked, og gi grunnlag for at det fastsettes en lavere grense for eierskap. I fastsettelsen av de regionale eierskapsgrensene bør det også tas hensyn til det øvrige nyhetstilbudet i regionen. For det regionale dagspressemarkedet kan for eksempel NRKs regionsendinger hensyntas. Departementet mener det er grunnlag for en viss oppmykning av de regionale eierskapsgrensene, og at grensene generelt bør settes noe høyere enn i dag.

Beregningen av regionale eierposisjoner skal ikke, som i dag, utelukkende baseres på utgiversted. Utgiversted kan fortsatt være et utgangspunkt, men det avgjørende bør være mediets faktiske nedslagsfelt og funksjon som informasjonskilde, samt en vurdering av om mediet konkurrerer i det aktuelle markedet om å frambringe informasjon. I denne sammenheng kan den såkalte paraplymodellen for aviskonkurranse gi veiledning. Dette legger til rette for at vurderingene i større grad enn i dag vil reflektere de ulike aktørenes reelle markedsstilling regionalt.

Selv om mer lokale medier ikke har et regionalt nedslagsfelt, skal disse også telles med og inkluderes i det regionale markedet. Medietilsynet vil imidlertid kunne fastsette regler for beregning av eierposisjoner som innebærer ulik vekting av medier på ulike nivåer, avhengig av deres reelle innflytelse innenfor regionen.

Til § 12 andre og tredje ledd

Bestemmelsen utvider adgangen til forhåndsklarering til også å omfatte samarbeidsavtaler. Dersom en samarbeidsavtale blir klarert ved denne bestemmelsen, vil det være avtalen slik den foreligger på tidspunktet for forhåndsklareringen som vil være avklart. Ved senere endringer i en eventuell samarbeidsavtale, eller i avgjørende forutsetninger for avtalen, vil Medietilsynet ha anledning til å vurdere avtalen som en ny avtale, og vil kunne gripe inn i medhold av § 9.

Til § 13 første ledd

Bestemmelsen presiserer at opplysningsplikten også omfatter opplysninger Medietilsynet trenger for å avklare om det foreligger et erverv eller en samarbeidsavtaler som er omfattet av lovens virkeområde. Den praktiske betydningen av endringen vil trolig være noe begrenset i og med at det ikke foreslås endringer av lovens ervervsbegrep. Departementet anser det likevel hensiktsmessig at hjemmelen til å innhente opplysninger presiseres og tydeliggjøres på dette området.

Til § 16 bokstav c)

Bestemmelsen er endret som følge av at navnet på klageinstansen er endret til Klagenemnda for mediesaker.