3 Krav om kompetanse for mineralvirksomhet
3.1 Gjeldende rett
Det er i dag ikke et generelt krav til kompetanse for å drive mineralvirksomhet i mineralloven.
Det er kun i lovens kapittel 8 om drift at tiltakshavers kompetanse trekkes frem som et vurderingsmoment. I bestemmelsen om driftskonsesjon i § 43 fremgår det i andre ledd andre punktum at det i vurderingen om tildeling av driftskonsesjon skal legges vekt på om søker er «skikket» til å utvinne forekomsten.
Hva som ligger i begrepet skikket er nærmere utpenslet i forarbeidene:
«(.) Begrepet «skikket» innebærer at det skal legges vekt på om prosjektet fremstår som gjennomførbart økonomisk, om det legges opp til en bergfaglig forsvarlig drift og om søker har tilstrekkelig kompetanse for drift av forekomsten. Ved vurderingen av om det skal gis driftskonsesjon skal det også legges vekt på formålsbestemmelsen i § 1 og hensynene angitt i § 2».1
At det er tre selvstendige elementer som skal vurderes når det gjelder skikketheten fremgår også av forarbeidene:
«Det fremgår av § 43 at vurderingstemaet av om driftskonsesjon skal gis er «om søker er skikket til å utvinne forekomsten». Vurderingen skal knyttes til den konkrete forekomsten. Fra myndighetenes side vil det være vesentlig at et prosjekt om oppstart av mineralvirksomheten kan gjennomføres, og at det kan drives på en forsvarlig måte. Prosjektets økonomi vil måtte vurderes av konsesjonsmyndigheten. Videre vil det bergfaglige aspektet være viktig. Arealavklaring om bruken av området skal ikke vurderes ved en søknad om driftskonsesjon. Dette ivaretas gjennom plan- og bygningsloven. Krav til drivers kompetanse vil bli regulert i en egen forskrift. Denne vil også omfatte implementering av EU-rettsakter om yrkeskvalifikasjoner, se nærmere omtale i kapittel 11.6».2
Det er altså ikke et krav om skikkethet for driftskonsesjon, men et moment som er særlig trukket frem i lovteksten. I forskrift til mineralloven kapittel 3 stilles det krav til kvalifikasjoner ved drift av mineralske forekomster. Her stilles det krav om at uttak av mineralressurser skal ha en bergteknisk ansvarlig, jf. § 3-1, og nærmere krav om utdanning for underjordsanlegg og dagbrudd avhengig av størrelse, jf. § 3-2 og § 3-3.
Bestemmelsene i forskriften stiller krav om og til en bergteknisk ansvarlig. Dette er et snevrere krav enn det som tegnes opp i forarbeidene om skikkethetsvurderingen, og det stilles f.eks. ikke krav om kompetanse rundt prosjektets økonomi. Kravet i forskrift gjelder også kun ved «uttak» av mineralske ressurser, og gjør seg dermed ikke gjeldende på alle stadier av mineralprosjekter.
I forarbeidene er ett av momentene i skikkethetsvurderingen at det skal være lagt opp til en «bergfaglig forsvarlig drift». I tillegg til å være et moment i skikkethetsvurderingen er dette også et selvstendig krav etter mineralloven § 41, som lyder:
«Driften skal skje på en bergfaglig forsvarlig måte».
I ordlyden «bergfaglig» ligger at tiltakshaver gjennom sin søknad må kunne vise til en kompetanse for drift av forekomsten. Bergfaglig forsvarlig drift i forarbeidet må forstås likt som i § 41.
Ordlyden og bestemmelsens plassering i kapittel 8 om drift på mineralforekomster kan indikere at det kun er i driftsfasen at kravet om bergfaglig forsvarlighet gjelder. I forarbeidene fremgår det at
«Paragrafen slår fast et grunnprinsipp om at all drift på mineralske forekomster skal skje på en bergfaglig forsvarlig måte.»3
Videre er det gjort et forsøk på å definere begrepet:
«Kravet om bergfaglig forsvarlig drift innebærer at driften må skje i samsvar med tilfredsstillende faglige standarder for den aktuelle type mineralvirksomhet. Det er grunnleggende at driften gjennomføres slik at ressursene utnyttes best mulig innenfor et godt tilpasset driftsopplegg, samtidig som omgivelsene og miljøet blir ivaretatt på en best mulig måte. Kravet til bergfaglig forsvarlig drift kan også innebære at verdien av en mineralforekomst skal reflekteres i produktene. Verdifulle forekomster bør derfor ikke benyttes til for eksempel fyllmasse».4
Det kan imidlertid synes fra minerallovens bestemmelse om tilsyn i § 59 at prinsippet om bergfaglig forsvarlighet er et krav som også gjelder i andre faser av mineralprosjekter:
«Direktoratet for mineralforvaltning skal føre tilsyn med at
a) Undersøkelse, herunder prøveuttak, og drift foregår på en bergfaglig forsvarlig måte i samsvar med lovens krav (…)»
Selv om bergfaglig forsvarlighet er et prinsipp som også gjelder i undersøkelsesfasen, er dette etter departementets vurdering et snevrere begrep en «skikket» etter § 43. For eksempel er det vanskelig å utlede et krav om at prosjektets økonomi skal være forsvarlig ut fra ordlyden «bergfaglig».
Oppsummert er reguleringen av kompetanse for mineralvirksomhet fragmentert og uklar i dagens minerallov. Det ikke et direkte krav om kompetanse ut over at dette er et sentralt moment i vurderingen om tildeling av driftskonsesjon. Det kan utledes at prinsippet om bergfaglig forsvarlig drift også gjelder i undersøkelsesfasen av mineralprosjekter. Hva som nærmere ligger i dette prinsippet er imidlertid noe uklart.
3.2 Departementets forslag
I høringsnotatet foreslo departementet en ny bestemmelse om krav til kompetanse som skal gjelde for all mineralvirksomhet. Det ble foreslått at den nye bestemmelsen ble lagt til lovens innledende kapittel for å gjelde alle stadier av mineralprosjekter.
Bakgrunnen for forslaget er at mineralutvinning er prosjekter som kan medføre store konsekvenser for miljøet og omgivelsene. Prosjektene kan også komme i konflikt med andre interesser. Etter departementets vurdering er det ikke urimelig at det stilles krav om kompetanse for å kunne utnytte disse ressursene.
3.3 Høringsinstansenes syn
Statskog SF, Verdal kommune, Sør-Varanger kommune, Trøndelag fylkeskommune, Oslo kommune, HeidelbergCement Norway, Norges Skogeierforbund, Pro Invenia AS, Naturvernforbundet, Natur og Ungdom og WWF Verdens naturfond støtter forslaget om et generelt kompetansekrav.
Natur og Friluftsliv understreker at det er avgjørende å innføre et krav om kompetanse for all mineralvirksomhet for å sikre en kompetansebasert bransje med seriøse aktører som ivaretar naturverdier og miljø.
Norges Bondelag er positive til at kravet til kvalifikasjon tydeliggjøres, men mener at et slikt krav må tilpasses størrelsen på tiltaket. For eksempel at det kan være grunn til å lempe på, eller gjøre unntak fra kravene for de aller minste tiltakene, for eksempel små grusforekomster.
Direktoratet for strålevern og atomsikkerhet kommenterer at det er viktig at rettighetshaveren og andre som deltar i virksomheten er klar over at deres virksomhet i områder med mye naturlig forekommende radioaktive stoffer, kan medføre radioaktiv forurensing og radioaktivt avfall. Forsvarlig mineralvirksomhet krever etter deres syn kunnskap om dette.
Direktoratet for mineralforvaltning skriver at det er uheldig at det i dag ikke er anledning til å stille krav til og gjøre vurderinger av aktører på undersøkelsesstadiet til statens mineraler. Undersøkelsesretter gir rett til å utføre arbeid som skal legge grunnlag for videre prosess mot potensiell mineralvirksomhet. Direktoratet mener at det er avgjørende for å oppnå lovens formål at alle aktører, uavhengig av ledd i prosessen, er kompetente.
Norges geologiske undersøkelse (NGU) er positive til at det innføres et kompetansekrav for leteselskap og drivere av uttak, men påpeker at det er forhold man må være oppmerksom på ved formulering og kvantifisering av kravene. De mener at kravene må være tydelige og rettferdige slik at faktisk undersøkelse ikke begrenses. Målet må være å få bedre kvalifisert og mer aktive rettighetshavere på norske forekomster og prospekter. Videre understreker NGU at det fortsatt må være mulig for et leteselskap å benytte uavhengige, kvalifiserte konsulenter da dette er vanlig praksis i leteindustrien. Dersom det innføres et krav om formalkompetanse, som «Qualified/Competent person» i henhold til internasjonale standarder, bør dette utnyttes til å kreve ressurs- og reserveberegninger i henhold til en CRIRSCO standard. NGU er ikke sikre på at et QP/CP krav er hensiktsmessig.
Titania AS støtter forslaget, men mener at det bør utdypes nærmere hva som ligger i begrepet «kvalifikasjoner». De etterspør om det vil være ulike krav til ulike typer mineralvirksomhet, om det vil være forskjell i krav til kvalifikasjoner for små virksomheter kontra store og veletablerte virksomheter m.m.
Institutt for geovitenskap og petroleum (IGP) ved NTNU skriver at det fremstår uklart hva som menes med «krav om kvalifikasjon for all mineralvirksomhet». De viser til at et junior-leteselskap ikke nødvendigvis besitter permanent kompetanse innen leting, men leier inn ad hoc den kompetansen som er nødvendig for å gjennomføre konkrete prosjekter. De mener at det ikke er hensiktsmessig for et slikt selskap å til enhver tid måtte besitte relevant kompetanse uavhengig av aktivitet. IGP påpeker videre at det er nødvendig at enhver som ansettes av en mineralbedrift må inneha den relevante kompetansen, uten at det betyr at det er hensiktsmessig at det innføres et generelt kvalifikasjonskrav til «rettighetshaver og andre som deltar i mineralvirksomheten». De mener at hva et «kvalifikasjonskrav» innebærer, må konkretiseres.
Norsk Bergindustri skriver at de i utgangspunktet støtter forslaget da de mener dette vil bidra til å styrke bransjens omdømme og begrense ikke-profesjonelle aktører. Videre skriver de at de savner en nærmere begrunnelse når det gjelder hvordan forholdet til lovens § 41 om bergfaglig forsvarlig drift skal håndteres. Norsk Bergindustri mener at det bør være konkrete og objektive kvalifikasjonskrav for bergteknisk ansvarlig som blant annet er avklarende med tanke på hvordan praktisk kompetanse kan erstatte formell kompetanse.
Omya Hustadmarmor AS er opptatt av at drift må skje på en kompetent måte, men synes begrepet «mineralvirksomhet» er for unyansert og upresist. De viser til at for større og etablerte selskaper er ikke kravet en utfordring, men mye av undersøkelser og oppstarter er gjort av små «junior»-selskap som kan ha problemer med å være «kvalifisert». De foreslår å utelate endringen.
Arctic Mineral Resources (AMR) slutter seg til begrunnelsen og forslaget til lovtekst, men forstår ikke hvorfor departementet foreslår en annen lovtekst enn i havbruksmineralloven § 6-5.
3.4 Departementets vurdering
Mineralressurser er ikke-fornybare naturressurser som (med unntak av grunneiers mineraler) tilhører fellesskapet, og representerer til dels svært store verdier. Oppstart av mineralvirksomhet medfører ofte til dels irreversible inngrep eller sår av ulik karakter i naturen. Som beskrevet over stiller mineralloven i dag få krav for å få rettigheter til disse verdiene.
Departementet ser et behov for å fremme tiltak som kan bidra til en mer kompetansebasert bransje og et bedre omdømme for mineralnæringen. Samfunnet er avhengig av mineraler, og behovet for mineraler er økende i takt med det «grønne skiftet». Det er således behov for mange av de prosjektene det søkes tillatelse for. Samtidig er det ønskelig å begrense adgangen til ikke-profesjonelle aktører, og sikre at utvinning utføres på en faglig forsvarlig måte.
Etter departementets vurdering er det gode grunner for å ha en tilsvarende regulering for mineralvirksomhet på land som det er ved mineralvirksomhet under havbunnen gjennom havbunnsmineralloven. Dette er prosjekter som medfører risiko, og som krever kunnskap og kompetanse av alle som skal delta. Etter departementets syn kan det også være fordelaktig at lovverket som regulerer mineraler benytter tilsvarende begreper – uavhengig av om mineralene hentes ut på land eller til sjøs. Oppsummert mener departementet at det er behov for et generelt krav om kompetanse for mineralvirksomhet.
3.4.1 Nærmere om bestemmelsen
I høringsnotatet ble følgende bestemmelse foreslått:
«Rettighetshaveren og andre som deltar i mineralvirksomhet, skal ha nødvendige kvalifikasjoner for å utføre arbeidet på en forsvarlig måte.
Departementet kan gi forskrift om innholdet kvalifikasjonskravet.»
I utformingen av bestemmelsen har departementet sett til tilsvarende bestemmelser om kvalifikasjoner i havbunnsmineralloven § 6-5 og petroleumsloven § 9-7.
Med «nødvendige kvalifikasjoner» menes at kvalifikasjonene skal være tilstrekkelige til å utføre arbeidet på en forsvarlig måte. Bestemmelsen må leses i lys av formålsbestemmelsen i § 1 og i lys av de relevante hensynene i § 2. Departementet har valgt å benytte ordet «kvalifisert», og går med det bort fra begrepet «skikket». Etter departementets syn er «kvalifisert» et mer presist begrep enn «skikket», som i dag benyttes i konsesjonsbestemmelsen. Etter departementets vurdering peker «kvalifisert» i større grad på en faglig kompetanse. Mineralloven er en bransjelov, og det er departementets intensjon at bestemmelsen skal konsentrere seg om det bergfaglige. Det vises for øvrig til punkt 7 om endring av ordlyd i konsesjonsbestemmelsen i § 43.
Etter § 43 andre ledd andre punktum er det «søker» som skal være skikket til å utvinne forekomsten. Med departementets forslag utvides kretsen da det vil være et kvalifikasjonskrav både for «rettighetshaver og andre som deltar i mineralvirksomheten».
Departementet legger til grunn en tilsvarende forståelse av bestemmelsen som i forarbeidene til petroleumsloven § 9-6, hvor det fremgår at
«[f]ørste ledd første punktum er nytt og fastslår at alle som deltar i petroleumsvirksomheten plikter å ha nødvendige kvalifikasjoner til å utføre arbeidet forsvarlig. Hver enkelt deltaker i petroleumsvirksomheten er pliktsubjekt etter denne bestemmelsen. Petroleumsvirksomheten medfører risiko for skade på personell, miljø og materiell. For å sikre at virksomheten drives så forsvarlig som mulig, er det nødvendig at alle deltakerne innehar nødvendige kvalifikasjoner til å utføre arbeidet på en forsvarlig måte. Departementet mener det er viktig å understreke at dette primært er et ansvar som påligger hver enkelt som deltar i petroleumsvirksomheten».5
Bestemmelsen legger ansvaret for å sikre tilstrekkelige kvalifikasjoner på hver enkelt deltaker i mineralvirksomheten. Etter departementets vurdering er det gode grunner for å ha en tilsvarende regulering for mineralvirksomhet på land som det er ved mineralvirksomhet under havbunnen gjennom havbunnsmineralloven. Dette er prosjekter som medfører risiko, og som krever kunnskap og kompetanse av alle som skal delta. Departementet understreker at kravet skal avhenge av hvilken funksjon den enkelte deltakeren i virksomheten har.
Departementet registrerer at flere høringsinstanser er bekymret for at kvalifikasjonskravet skal bli for krevende for mindre virksomheter og prosjekter, og bety merkostnader ved at bedriften til enhver tid må ha kompetansen som kreves. Til dette vil departementet understreke at kravet vil avhenge av hvilken funksjon den enkelte deltakeren har, og at kravet skal tilpasses den enkelte virksomhet. Det er ikke meningen å stille samme krav til avanserte gruveprosjekt som til et mindre grustak. Det er heller ikke noe i veien for at kravet oppfylles gjennom innleie av kompetanse. Hva som skal anses som nødvendige kvalifikasjoner må tilpasses prosjektets omfang og kompleksitet.
Til innspillet fra Direktoratet for strålevern og atomsikkerhet vil departementet understreke at i de tilfeller hvor et prosjekt støter på problemstillinger rundt stråling e.l., vil kvalifikasjonskravet også dekke dette. Departementet forutsetter at søker selv sørger for å ha nødvendige kvalifikasjoner også på dette området.
Departementet understreker at det ikke gjøres endringer i forskrift til minerallovens kapittel 3, og kravet om og til bergteknisk ansvarlig som fremgår i forskriftens § 3-1 flg. Det er ikke intensjonen at kravene i § 6 a stiller ytterligere krav til bergteknisk ansvarlig. Hensikten med lovforslaget er at det stilles et generelt kvalifikasjonskrav for mineralvirksomhet og at dette ikke kun skal være et moment i konsesjonsvurderingen. Lovendringen er ikke ment å stille ytterligere krav til bergteknisk ansvarlig.
Departementet foreslår at det gis en forskriftsadgang i andre ledd hvor departementet kan gi en nærmere presisering av kvalifikasjonskravet. Prinsippet om bergfaglig forsvarlig vil være ett av kravene etter forskriften. Det gjennomføres en egen høring av forskriftsendringer.
Det å lovfeste et generelt krav om kompetanse for mineralvirksomhet, er en endring av mer prinsipiell karakter. Departementet mener at et gjennomgående krav til kompetanse bidrar til å begrense adgangen til ikke-profesjonelle aktører i mineralnæringen, og at tiltak utføres på en faglig forsvarlig måte. Det fremsatte forslaget kan bidra til bedret omdømme for næringen, og øke tilliten fra andre berørte parter.
Videre mener departementet at det vil være positivt for næringen, samfunnet og forvaltningen at minerallovens krav tilknyttet mineralaktiviteter tydeliggjøres. Dette bidrar også til økt forutsigbarhet og likebehandling. Det bidrar også til bærekraftig ressursutnyttelse av mineraler ved at verdien av ressursen reflekteres i produktene, og at ressursen drives ut både effektivt, skånsomt og med så lite overskuddsmasse som mulig.
Forslaget kan medføre økt ressursbruk hos DMF ved at saksbehandlingen blir mer omfattende. Forslaget kan føre til økt ressursbehov ved at behandling av søknad om undersøkelsesrett vil bli mer omfattende som følge av at det er mer informasjon DMF skal motta og vurdere. Departementet antar imidlertid at DMF vil få større handlingsrom til å stille krav uten at dette totalt sett vil medføre en større ressursbruk. Departementet legger til grunn at en noe større innsats på et tidlig tidspunkt i prosessen med å vurdere kvalifikasjoner, og hva som er bergfaglig forsvarlig for ethvert tiltak, kan føre til mindre ressursbruk senere i prosessen.
Ved å innføre en generell bestemmelse om kvalifikasjoner, og en adgang til å avslå søknader om undersøkelsesrett dersom søker ikke er kvalifisert, får DMF en større adgang til å utvise skjønn. Dette kan reise spørsmål rundt hensynet til likebehandling. Departementet viser imidlertid til at det er et krav om skikkethet i mineralloven i dag, og at det uansett skal foretas en slik vurdering før et prosjekt kan settes ut i drift. Forslagene her vil medføre at denne vurderingen kan flyttes til et tidligere stadium av prosjektet, og at omfanget av vurderingen balanseres med innholdet i tillatelsen. Innholdet i kvalifikasjonsvurderingen vil nødvendigvis bli ulike ved de forskjellige tillatelser, bl.a. på grunn av at prosjektene er på ulike stadier. For eksempel er kravet til økonomi annerledes for et undersøkelsesprosjekt enn for drift. DMF vil tydeliggjøre hva som ligger i kvalifikasjonsbegrepet ved å ta inn en beskrivelse fra forarbeidene inn i regelverket.
Den nye bestemmelsen etablerer imidlertid en terskel for hvem som kan søke om rettigheter til statens mineraler. Dokumentasjonsbyrden for tiltakshaver vil bli større uten at det nødvendigvis trenger å være spesielt tyngende for søkeren. Departementet mener at vurderingen og dokumentasjonskravet må avpasses ut fra hvilken aktivitet det er tale om, og at gjennomføringen tilrettelegges på en måte som ikke krever unødig ressursbruk hverken for søker eller forvaltningen.
Nærmere om innholdet i forskrift om kvalifikasjonskrav
I forarbeidene til mineralloven fremgår det at vilkåret «skikket» innebærer at det skal legges vekt på om prosjektet fremstår som gjennomførbart økonomisk, om det legges opp til en bergfaglig forsvarlig drift, og om søker har tilstrekkelig kompetanse for drift av forekomsten.
Etter departementets vurdering bør dette fremdeles være de sentrale momentene i vurderingen av nødvendige kvalifikasjoner. Gjennom at dette skal presiseres i en forskrift til ny § 6 a vil momentene være gjeldende for alle tiltak etter mineralloven.
Én av utfordringene med dagens regelverk er at begrepet «bergfaglig forsvarlig» er uklart. Da departementet foreslår å videreføre dette begrepet i forskrift, er det behov for å si noe mer om hva som skal legges i dette prinsippet. Fra forarbeidene kan disse elementene trekkes frem:
Mineralaktivitet må skje i samsvar med tilfredsstillende faglige prinsipper for den aktuelle type mineralaktivitet.
Aktiviteten skal gjennomføres slik at ressursene utnyttes best mulig innenfor et godt tilpasset opplegg, samtidig som omgivelsene og miljøet blir ivaretatt på en best mulig måte.
Verdien av en mineralforekomst skal reflekteres i produktene. Verdifulle forekomster bør ikke benyttes til for eksempel fyllmasse.
Etter departementets syn bør det tas utgangspunkt i tekst fra forarbeidene til mineralloven, samt foreslåtte utvidelse av begrepets innhold.
Dette vil omtales nærmere i et eget høringsnotat om forskriftsendringer.
3.4.2 Vurdering mot etableringsretten
Departementet har vurdert forslaget om et generelt kvalifikasjonskrav opp mot etableringsretten i EØS-avtalen. Da det er gjort en tilsvarende vurdering for endringsforslag om nye krav for undersøkelsesrett behandles dette samlet. Det vises til punkt 4.1.4.