8 Rekkefølgekrav

8.1 Gjeldende rett

Hverken konsesjonsbestemmelsen i § 43 eller bestemmelsen om forholdet til annet regelverk i § 5 legger føringer for hvilken rekkefølge tiltakshaver må anskaffe de nødvendige tillatelsene man trenger for å drive mineralvirksomhet. Mineralloven åpner for at behandling av søknad om driftskonsesjon kan skje før, eventuelt parallelt, med arealbehandling av driftsområdet etter plan- og bygningsloven. Det er den aktuelle planmyndigheten som skal ta den endelige vurderingen av om mineraluttak skal finne sted.

Det fremgår av forarbeidene at behandling etter mineralloven, så langt det er mulig, skal søkes samordnet med behandling etter annet regelverk. Det fremgår at:

«Dersom det er klart at kommunen ikke vil tillate drift i et område, vil det måtte tas i betraktning av andre myndigheter som behandler søknader knyttet til et slikt tiltak. Direktoratet for mineralforvaltning vil for sin del ikke behandle søknader om tiltak som ikke vil bli godkjent av planmyndighetene.»1

8.2 Departementets forslag

I høringsnotatet foreslo departementet å innføre et krav om at det skal foreligge nødvendig avklaring etter plan- og bygningsloven før behandling av søknad om driftskonsesjon (rekkefølgekrav) i mineralloven § 43:

«Før søknaden om driftskonsesjon tas opp til behandling, skal mineraluttaket være avklart i vedtak etter plan- og bygningsloven.»

Forslaget har bakgrunn i DMFs erfaringer i saksbehandlingen av driftskonsesjoner og Evalueringsutvalget, som i sin rapport skriver at en regulering av rekkefølgen i saksbehandlingen vil være et ledd i å sikre en mer effektiv saksbehandling og avgjørelsesprosess. Utvalget mente også at en mer vidtgående samordning eller integrering av prosessene er nødvendig. Dette kommenteres i punkt 8.4.

8.3 Høringsinstansenes syn

Sør-Varanger kommune, Verdal kommune, Oslo kommune og Nordland fylkeskommune støtter forslaget.

Direktoratet for strålevern og atomsikkerhet skriver at det er hensiktsmessig med en avklaring etter plan- og bygningsloven før søknad om driftskonsesjon tas opp til behandling. Det er viktig at mulig dannelse av radioaktiv forurensing og avfall blir kjent på et tidlig tidspunkt, og virksomheten kan planlegges ut fra denne kunnskapen.

HeidelbergCement Norway skriver at søknad om driftskonsesjon kan tas til behandling på et tidligere tidspunkt enn det departementet har foreslått, slik at den samlede tidsbruken sett fra næringens side reduseres. De foreslår at søknad om driftskonsesjon kan tas til behandling når forslag til reguleringsplan sendes på høring etter plan- og bygningsloven § 12-11 jf. § 12-10. Videre foreslås det at endelig vedtak om driftskonsesjon ikke kan fattes før endelig vedtak om arealbruk er truffet etter plan- og bygningsloven. Sistnevnte for å hindre villfarelse om at driftskonsesjonen er et klarsignal for oppstart selv om arealavklaring ikke er gjennomført.

Norges Skogeierforbund støtter forslaget om rekkefølgekrav, og skriver at dette vil bidra til å sikre unødig frustrasjon og forvirring rundt saksgang, og hindre saksbehandling av konsesjonssøknader som ikke har vedtatte planer i orden.

Trøndelag fylkeskommune er enig i forslaget om rekkefølgekrav der avklaring etter plan- og bygningsloven skjer før søknad om driftskonsesjon tas til behandling. Formuleringen «avklart i vedtak etter plan- og bygningsloven» støttes da den gir forutsigbarhet og samtidig nødvendig fleksibilitet da slik avklaring kan gjøres i kommuneplan, reguleringsplan eller dispensasjonsvedtak.

Pro Invenia AS er negative til lovendringsforslaget da det betyr at direktoratet går bort fra prinsippet om parallell saksbehandling. De mener at dette vil forsinke oppstart av nye mineraluttak, og ta bort spillerommet til å planlegge driften av mineraluttaket før arealbruk låses ved vedtak. De viser til at direktoratet ved dagens praksis kan ta en bergfaglig og juridisk gjennomgang av konsesjonssøknaden, samt gjennomføre seks ukers høring, mens reguleringsplanen ligger til behandling.

Direktoratet for mineralforvaltning mener at forslaget er viktig for å oppnå en mer avklart og effektiv saksbehandling av konsesjonssøknader. De påpeker at endringen gir direktoratet hjemmel til å avvise en søknad der tilstrekkelig arealavklaring ikke foreligger. Det er planmyndigheten som uansett avgjør om uttak kan finne sted. Direktoratet mener at forslaget bidrar til forutsigbarhet og ressurseffektivitet.

Statskog SF støtter forslaget, men påpeker samtidig at det ideelle vil være at det legges opp til en mest mulig samordnet prosess, hvor behandlingen av arealbruken og spørsmål som skal avklares i forbindelse med drift av ressursen, utredes parallelt så langt som mulig. En slik samordnet prosess vil etter Statskogs syn opplyse saken bedre for alle parter, samt at saksbehandlingstiden reduseres. I et slikt tilfelle støtter Statskog at det kreves en avklaring etter plan- og bygningsloven før søknad om driftskonsesjon tas til sluttbehandling.

Norges vassdrags- og energidirektorat støtter forslaget til et rekkefølgekrav og påpeker at når det gjelder uttak etter mineralloven, må de få tilstrekkelig informasjon i plansaken dersom de skal kunne vurdere hvilke virkninger uttaket kan få for vassdragsmiljøet. Dersom det ikke er laget en plan for uttaket med beskrivelse av konsekvensene, kan det være nødvendig med en egen vurdering etter vannressursloven når de konkrete planene for uttaket foreligger.

Norges Bondelag er enig i at det pedagogisk kan være hensiktsmessig å klargjøre roller og ansvar. De mener at det bør vurderes en klarere kobling til plan- og bygningsloven i mineralloven, slik at det tydeliggjøres at det er planmyndigheten som har suveren kompetanse til å avgjøre arealbruken i kommunen.

Bergpolitisk forum i Arbeiderpartiet Trøndelag stiller seg negative til endringsforslaget. De påpeker at dette vil forsinke oppstart av nye mineraluttak, og ta bort spillerommet til å planlegge driften av mineraluttak før arealbruken låses ved vedtak.

Institutt for geovitenskap og petroleum (IGP) påpeker at søknaden om driftskonsesjon sendes på høring til blant annet fylkesmannen, og dersom det ikke foreligger noen reguleringsplan kan hen ikke uttale seg. IGP mener at DMF bør kunne gi sin bergfaglige vurdering, og gi driftskonsesjon med forutsetning av at en reguleringsplan foreligger/ blir vedtatt i henhold til plan- og bygningsloven. Dersom en tiltakshaver starter drift uten en vedtatt reguleringsplan, er det kommunens oppgave å følge opp den ulovlige driften.

Landbruks- og matdepartementet (LMD) er positive til endringsforslaget, men har enkelte innspill til utformingen av bestemmelsen. De foreslår at ordlyden i § 43 endres fra «mineraluttak» til «arealbruk», og ber om at det kommer klart frem i merknadene til lovforslaget at arealbruk og driftskonsesjon innebærer behandling etter ulike regelverk, hvor ulike hensyn vektlegges. Hensikten med bestemmelsen er at avklaringen av arealbruk gjøres først, men det skal ikke legges føringer for at driftskonsesjon skal gis om et areal er satt av til råstoffutvinning. Videre skriver LMD at det i noen tilfeller også kreves tillatelse til endret arealbruk etter andre lover enn plan- og bygningsloven. Eksempelvis nevnes jordloven § 9 og reindriftsloven § 22. LMD mener at det i ny bestemmelse bør fremgå av loven at også slike tillatelser må være innhentet før det gis tillatelse etter mineralloven.

LMD stiller også spørsmål ved om en utvidet tolking av «vedtak» vil innebære at rekkefølgekravet gjelder flere tiltak, eller om færre tiltak kan avvises med hjemmel i den nye bestemmelsen. LMD tilråder at ordlyden vurderes på nytt med sikte på å tydeliggjøre dette.

LMD mener at det sentrale må være at det er en forutsetning for behandling av søknad om driftskonsesjon at arealet er satt av til råstoffutvinning i arealplan eller reguleringsplan.

Vestland fylkeskommune mener at det først bør gis driftskonsesjon når forholdet til annet regelverk er avklart. De skriver at det bør vurderes en egen forskrift om samordning og tidsfrister, og viser til forskrift om samordning og tidsfrister i behandlingen av akvakultursøknader som eksempel. Videre skriver fylkeskommunen at ut fra prinsippet om at planavklaring skal skje etter reglene i plan- og bygningsloven, bør det være planmyndighet som i tilfelle avgjør om søknaden om driftskonsesjon er i samsvar med reguleringsplanen.

Titania AS mener at søknad om driftskonsesjon bør tas til behandling på et tidligere tidspunkt enn det som foreslås i endringen. De mener at det bør spesifiseres om det menes arealplan eller reguleringsplan.

Norsk Bergindustri er enig i behovet for endring, men mener at søknad om driftskonsesjon kan tas til behandling på et tidligere tidspunkt enn det som er foreslått, slik at den samlede tidsbruken reduseres. Norsk Bergindustri foreslår at søknad om driftskonsesjon kan tas til behandling når forslag til reguleringsplan sendes på høring etter plan- og bygningsloven § 12-11 jf. § 12-10.

Omya Hustadmarmor AS mener at forslaget er upresist, og at det er uklart om det er avklaring av arealplan eller reguleringsplan som menes. Uansett mener de at DMF bør komme inn på et så tidlig tidspunkt som mulig, og de mener at endringsforslaget bør utgå.

Arctic Mineral Resources (AMR) viser til at de slutter seg til Evalueringsutvalgets merknad om at en mer vidtgående samordning eller integrering av prosessene er nødvendig. De mener at det ikke er hensiktsmessig å fremsette nye krav til saksbehandlingen i DMF før minerallovutvalget har fått anledning til å komme med sitt forslag til løsning.

8.4 Departementets vurdering

Formålet med innføringen av rekkefølgekravet er i hovedsak å redusere risiko for tiltakshaver ved å unngå unødige utredninger og planlegging av tiltak i områder hvor planmyndigheten vurderer at det ikke er aktuelt med mineralvirksomhet. Videre skal bestemmelsen bidra til at driftsplanen utarbeides i tråd med føringer og bestemmelser som er gjort av planmyndigheten for det aktuelle området.

Forslaget til rekkefølgekrav vil bidra til å hindre at det oppstår situasjoner med usikkerhet knyttet til avklaringen etter plan- og bygningsloven når konsesjon foreligger, noe som etter departementets vurdering vil gi større forutsigbarhet, og mer effektiv ressursbruk for tiltakshavere. Det at prosessene er adskilt kan også gi større forutsigbarhet for naboer og andre berørte aktører. Behandling av en søknad om driftskonsesjon, herunder gjennom høring, vil av mange forstås slik at det skal startes drift. Dette genererer gjerne mobilitet, engasjement og ressursbruk, som kan være unødvendig.

Forslaget vil bidra til en tydeliggjøring av roller og ansvar mellom offentlige etater gjennom at lovbestemmelsen klargjør at det er planmyndigheten som suverent avgjør arealbruken. Til dette kommer at bestemmelsen vil bidra til å unngå at det oppstår saker hvor tiltakshavere, i villfarelse, starter opp uttak når konsesjon foreligger, men hvor arealavklaringen ikke er gjort. Unødig ressursbruk kan oppstå i forvaltningen som følge av at ansvar for oppfølging av eventuelle lovbrudd blir noe uklar. Forslaget vil også bety en ressursbesparelse ved at DMF ikke bruker tid på behandling av konsesjonssøknader som ikke vil realiseres på grunn av at konsesjonsområdet ikke får den nødvendige arealavklaringen til råstoffutvinning.

Forslaget vurderes også å bidra til mer likebehandling av saker, gjennom at bestemmelsen innebærer at samtlige søknader hvor arealavklaringen ikke foreligger skal avvises fra behandling, og videre at der arealavklaringen er gjort, skal saken tas til behandling. Dette blir en forskjell fra i dag, da mangel på rekkefølgebestemmelse tilsier at alle søknader skal tas til behandling uavhengig av arealavklaring. Dette innebærer i praksis at sakene får ulik behandling alt etter arealstatus, da DMF bestreber at dette avklares før de tar saken til behandling.

I Nasjonale forventninger til kommunal og regional planbehandling er det forutsatt at det er gjennom planverktøyet de langsiktige planer for sikring av mineralressursene og uttak skal gjøres, samtidig som miljø- og samfunnshensyn ivaretas.2 Det å sikre at det ikke startes uttak uten at arealbruken har gjennomgått en nødvendig planprosess, bidrar etter departementets syn til en mer bærekraftig ressursforvaltning.

Nærmere om forståelsen av ordlyden

Flere høringsinstanser mener at ordlyden er uklar, og at det trengs konkretisering av forslaget. Det spørres blant annet om «avklaring etter plan- og bygningsloven» henviser til reguleringsplan eller arealplan.

Det skal legges en vid forståelse til grunn av ordlyden «avklart i vedtak etter plan- og bygningsloven». Hensikten med formuleringen er å favne alle nødvendige avklaringer for selve mineraluttaket.

Dette vurderes nødvendig da avklaring for mineraluttak etter plan- og bygningsloven kan komme til uttrykk på ulike måter. Det kan for eksempel komme til uttrykk i et dispensasjonsvedtak for uttak innenfor et LNF-område. I de fleste saker for mineraluttak som skal behandles etter mineralloven, vil avklaringen tilsi at det skal utarbeides reguleringsplan, men det er også nødvendig at andre tilfeller omfattes av ordlyden.

Det er intensjonen at ordlyden i første omgang skal favne de vedtak hvor arealformålet er satt til Bebyggelse og anlegg med underformål «råstoffutvinning» (nåværende eller fremtidig), jf. plan- og bygningsloven § 11-7. Planmyndigheten har her vedtatt at råstoffutvinning skal foregå innenfor planavgrensningen. Om det i tillegg kreves vedtatt reguleringsplan før utvinning kan gjøres, vil avhenge av om uttaket omfattes av plankrav i plan- og bygningsloven § 12-1 (større bygge- og anleggstiltak) eller av kommuneplanens arealdel.

I tillegg vil formuleringen ta høyde for vedtak etter plan- og bygningsloven hvor arealformålet er satt til noe annet enn «råstoffutvinning», men hvor det samtidig i vedtaket er avklart for råstoffutvinning i en periode før realisering av arealformålet.

Et praktisk eksempel vil være der arealformålet er satt til underformål «næringsbebyggelse» eller «andre typer anlegg», hvor det fremgår i vedtaket at det i en periode vil foregå råstoffutvinning før området er klargjort for realisering i henhold til gitt arealformål. Der DMF vurderer at tiltaket skal behandles i henhold til mineralloven, vil bestemmelsen innebære at søknad om driftskonsesjon kan tas til behandling fra det tidspunkt planmyndighetens endelige vedtak foreligger. Det vil være tilstrekkelig med en avklaring i arealplan eller annet vedtak, herunder dispensasjonsvedtak, som viser at kommunen godkjenner råstoffuttak innenfor området.

I høringen spilte LMD inn at ordlyden burde endres fra at «mineraluttaket» skal være avklart i vedtak etter plan- og bygningsloven til at «arealbruken» skal være avklart i vedtak etter plan- og bygningsloven. Departementet mener at dette uttrykket er noe upresist, og har justert ordlyden i bestemmelsen til «driftsområdet». Dette ordet gir mer presist uttrykk for hva som skal avklares etter plan- og bygningsloven. Departementet ønsker ikke å benytte begrepet «arealbruk» da det kan være tilfeller der arealbruken er en annen enn mineralutvinning, men hvor uttak av mineraler skal gjøres innenfor det aktuelle planområdet som et ledd i tilrettelegging for det gitte planformålet. Dette gir sammenheng med gjeldende § 3 tredje ledd i mineralloven.

Et rekkefølgekrav er også ønskelig fordi reguleringsformålet er et viktig moment i vurderingen av om et uttak omfattes av minerallovens saklige virkeområde etter § 3. Som det fremgår av forarbeidene til denne bestemmelsen, skal det gjøres en helhetlig vurdering av om et uttak omfattes av mineralloven.3 Reguleringsformålet vil danne et utgangspunkt, men vil ikke alltid være avgjørende, da også andre momenter skal tas i betraktning. Typiske tilfeller her er uttak som skal gjøres innenfor arealer som settes til næringsformål, hvor realisering av og behovet for formålet er lite konkret, og tidsperspektiv for realiseringen ikke er avklart. Mineraluttak er ofte nødvendig for tilrettelegging av slike områder, og det oppstår spørsmål om uttaket er å anse som et ordinært uttak innenfor mineralloven eller ikke. Dette kommer særlig til uttrykk der massene skal omsettes i et marked. Som grunnlag for disse vurderingene er det sentralt at uttaket er omhandlet og avklart i forbindelse med behandlingen etter plan- og bygningsloven. Som en konsekvens av bestemmelsen vil DMF ikke gjøre vurderinger av uttaket, eller ta en søknad om driftskonsesjon til behandling i de tilfeller uttaket ikke er avklart i vedtak etter plan- og bygningsloven. Departementet vil for ordens skyld påpeke at bestemmelsen gjelder nødvendig avklaring av at uttak kan gjennomføres innenfor området, og ikke de vurderinger og avklaringer som følger av mineralloven.

Det er en forutsetning at hensynene etter begge regelverk blir tilstrekkelig ivaretatt i saksbehandlingen. Med et rekkefølgekrav som foreslått, vil det være gjennomført behandling etter plan- og bygningsloven når saksbehandlingen etter mineralloven skal gjøres. Et poeng med dette vil være at samme forhold/hensyn ikke skal vurderes av ulike myndigheter og i flere omganger. Det er imidlertid viktig at saksbehandlingen etter mineralloven ikke «lener seg» på planbehandlingen i større grad enn den enkelte sak tilsier, da hensynene som skal ivaretas ikke er fullstendig overlappende. Det vises her også til begrunnelsen for gjeldende regelverk.4

Departementet vil presisere at uttak «som hovedsakelig er en del av annen utnyttelse av grunnen», jf. § 3, og med det unntatt lovens saklige virkeområde, heller ikke vil omfattes av det foreslåtte rekkefølgekravet.

Det er også en forutsetning at kommunene tilsender DMF alle relevante planer for uttalelse. Dette gjelder alle arealplaner, hvor områder for råstoffutvinning avsettes, samt reguleringsplaner for masseuttak.

Om virkningen på saksbehandlingsprosessen

Enkelte høringsinstanser mener at endringen vil innebære en forsinkelse av prosessene og at DMF bør starte sin saksbehandling så tidlig som mulig.

Det kan ikke utelukkes at enkelte saker vil få lengre behandlingstid totalt sett ved innføring av et rekkefølgekrav. Det vises her til at det i første rekke kan være tilfellet for de saker hvor søknad ble sendt inn i 2014 og 2015, hvor uttak drives på overgangsordning. I denne perioden mottok DMF 625 søknader. Per i dag er det 56 av disse sakene som ikke er avsluttet. Alle sakene er nå under behandling. Opphopning av søknader ved overgangsordningens slutt, som resulterte i den lange konsesjonskøen, må ikke forveksles med saksbehandlingstid for det enkelte uttak.

DMF erfarer at kvaliteten på søknadene er blitt bedre i de siste årene. Når det allerede er gjort vurderinger/avklaringer og eventuelt gjennomført konsekvensutredning etter plan- og bygningsloven, foreligger sentrale rammebetingelser for uttaket og dette bidrar til at søknaden kompletteres. Komplette søknader om driftskonsesjon, gir kortere saksbehandlingstid.

Det er lagt til grunn av lovgiver at det i praksis skal være dialog mellom myndighetene for å unngå unødig saksbehandling. Tanken har vært at prosesser skal samkjøres i stor grad for å oppnå det som den foreslåtte rekkefølgebestemmelsen søker å sikre. Likevel ser man at kontakten mellom myndighetene kan være krevende og ikke alltid slår inn i alle saker. En regulering som foreslått kan bidra til i større grad å få frem et slikt system.

Driftskonsesjoner kan ha en verdi for tiltakshaver ut over det å være en ren avklaring i henhold til mineralloven, for eksempel som ledd i prosessen med å skaffe til veie kapital for tiltaket. Dette gjelder gjerne for større uttak. Et rekkefølgekrav kan forsinke tiltakshavers mulighet til å søke kapital til prosjektet. På den annen side vil en driftskonsesjon hvor det ikke samtidig foreligger nødvendig avklaring etter plan- og bygningsloven i liten grad gi selvstendig grunnlag for å søke kapital. En driftskonsesjon hvor det også ligger en arealplan til grunn vil være et sikrere dokument på at prosjektet faktisk kan realiseres. Dette vil etter departementets vurdering styrke tiltakshavers muligheter til å skaffe til veie kapital til prosjektet.

HeidelbergCement Norway foreslår i sitt innspill at endelig vedtak om driftskonsesjon ikke kan fattes før endelig vedtak om arealbruk er truffet etter plan- og bygningsloven. Statskog er inne på noe lignende og mener at det ideelle vil være at det legges opp til en prosess hvor behandlingen av arealbruken og spørsmål som skal avklares ifb. drift av ressursen, utredes parallelt så langt som mulig. I et slikt tilfelle støtter Statskog at det kreves en avklaring etter plan- og bygningsloven før søknad om driftskonsesjon tas til sluttbehandling. Til dette vil departementet vise til drøftelsen over og understreke at et viktig poeng med forslaget nettopp er å forhindre at det brukes tid og ressurser på saksbehandling av uttak som ikke kan realiseres p.g.a. planbeslutningen.

Oppsummert er det departementets vurdering at et rekkefølgekrav ikke vil medføre en vesentlig forsinkelse i saksbehandlingen.

Om forholdet til andre nødvendige tillatelser

LMD og Vestland fylkeskommune skriver i sine innspill at bestemmelsen bør omfatte avklaringer etter annet lovverk.

Departementet forstår LMD sitt innspill slik at rekkefølgebestemmelsen bør gjelde også forholdet til andre nødvendige tillatelser til mineraluttak.

Mineralloven har grensesnitt til en rekke lover, avhengig av den konkrete sak. I store komplekse gruvesaker, ser departementet at samordning av søknad om utslippstillatelse etter forurensingsloven og søknad om driftskonsesjon etter mineralloven har stort potensiale for å redusere total saksbehandlingstid for uttaket. Dette er imidlertid en problemstillingen som krever en grundigere vurdering. Problemstillingen er aktuell for det pågående utvalgsarbeidet, nevnt i punkt 2.2.

Departementet har løpende dialog med sekretariatet for utvalget og innspill som vurderes relevant for deres arbeid videreformidles. Dette gjelder også Vestland fylkeskommunes henvisning til hvordan samordning er løst på akvakulturfeltet.

Departementet viser til lovforslaget.

Om forskrift til mineralloven § 1-8 c)

Forskrift til mineralloven § 1-8 c) stiller innholdsmessig krav til søknaden om opplysning om tiltakets status etter plan- og bygningsloven:

«opplysning om tiltakets status etter lov 27. juni 2008 nr. 71 om planlegging og byggesaksbehandling (plan- og bygningsloven). Det skal fremgå hvilket formål området er lagt ut til i kommuneplanens arealdel. Det skal videre fremgå om tiltaket er omfattet av en reguleringsplan eller om området er under regulering til formålet.»

Kravet i bokstav c) kan beholdes uforandret ved innføring av rekkefølgebestemmelse i loven. Departementet vurderer videre at forskriftsteksten ikke vil få noen betydning for om DMF skal ta saken til behandling, slik forslaget til lovbestemmelse skal forstås. DMF mener at det uansett er ønskelig å beholde denne, da dette er en nyttig opplysning til konsesjonsbehandlingen.