1 Proposisjonens hovedinnhold

1.1 Innledning

Kulturdepartementet legger i denne proposisjonen fram et forslag til ny lov om redaksjonell uavhengighet og ansvar i redaktørstyrte journalistiske medier (medieansvarsloven). Forslaget innebærer en oppdatering og samling av gjeldende særregler om rettslig ansvar på medieområdet i en ny teknologinøytral særlov, og introduserer også enkelte nye lovregler.

Lovforslaget følger opp Medieansvarsutvalgets utredning NOU 2011: 12 Ytringsfrihet og ansvar i en ny mediehverdag og Stortingets anmodningsvedtak av 17. januar 2017, der regjeringen ble bedt om å utrede ny medieansvarslov. Det følger også av regjeringens politiske plattform at den vil fremme en ny lov om medieansvar, og i den forbindelse vurdere blant annet redaktøransvaret og kildevernreglene. Spørsmål knyttet til kildevernet i straffeprosessloven og tvisteloven følges opp i en separat prosess, jf. Justis- og beredskapsdepartementets høringsnotat av 24. september 2018. Forslaget om å fremme en egen medieansvarslov er likevel vurdert i sammenheng med de foreslåtte endringene i prosesslovene.

Departementets hovedmål med lovforslaget er å understøtte de redaktørstyrte journalistiske medienes rolle som garantister for en åpen og opplyst offentlig samtale, jf. infrastrukturkravet i Grunnloven § 100 sjette ledd og regjeringens mediepolitiske mål. Myndighetene har siden 2004 hatt et grunnlovsfestet ansvar for å legge aktivt til rette for faktisk ytringsfrihet, i praksis ved å sørge for at det finnes en velfungerende infrastruktur for den demokratiske samtalen. Dette er likevel uttrykk for en lang tradisjon, som også videreføres i regjeringens politiske plattform. Av denne følger at regjeringens mediepolitikk skal legge til rette for ytringsfrihet, pressefrihet og informasjonsfrihet, god nyhetsproduksjon over hele landet og en bred og åpen offentlig samtale i det digitale mediesamfunnet. Mediepolitikken skal stimulere til innovasjon og nyskaping og samtidig bevare tradisjonene og grunnverdiene til den frie pressen i en ny tid.

I dag utfordres demokratiet og den offentlige samtalen på mange områder. Utviklingen av digital og nettbasert formidling av nyheter og informasjon har forandret de redaktørstyrte journalistiske medienes rolle og gitt brukerne en helt ny posisjon i mediebildet. Konsekvensen er grunnleggende endringer i ytringsklimaet og offentligheten. På den ene siden har det gitt oss nye og tidligere uante muligheter for informasjonsinnhenting, ytring og deltakelse. På den andre siden har vi fått en offentlighet som i større grad er uredigert, og der man ikke alltid vil ha en redaktør som filter mot for eksempel hatefulle ytringer, trusler, ærekrenkelser, desinformasjon, propaganda, konspirasjonsteorier eller innhold som kan være skadelige for mindreårige. Innhold blir nå formidlet mellom brukere, uten uavhengig filtrering, faktasjekk eller redaksjonell vurdering. I en del tilfeller vil én individuell bruker nå et like stort publikum som store, etablerte medier. Dette stiller nye krav, både til myndighetene, mediebransjen og den enkelte.

Utviklingen har gjort det enda viktigere enn før å støtte opp under de redaktørstyrte journalistiske mediene, som drives etter etablerte presseetiske og publisistiske regler og som kan fungere som troverdige alternativ og kritiske korrektiv til strømmen av uredigert kommunikasjon. Lovforslaget bygger på at det fortsatt går et grunnleggende skille mellom de redaktørstyrte journalistiske mediene og annen informasjons- og nyhetsdeling på elektroniske plattformer, som for eksempel sosiale medier, private blogger og nettsider til private bedrifter og offentlige tjenester.

Behovet for ansvarsregler som fraviker og supplerer lovgivningens alminnelige system er knyttet til de redaksjonelle massemedienes samfunnsfunksjon, og mer konkret til redaktørens rolle som uavhengig leder av redaksjonen. Lovforslaget er derfor avgrenset til redaktørstyrte journalistiske medier. Lovforslaget innebærer at særreglene om rettslig ansvar for publisert innhold samles med regler om redaksjonell uavhengighet. Et hovedmål med den nye loven er å skape insentiver til seriøs ledelse og kontroll av redaksjonelle medier basert på journalistetiske normer og prinsipper. Dette gjøres blant annet ved å pålegge redaktøren et strengere ansvar for innholdet enn det som ellers ville følge av alminnelige lovregler. Det at redaktøren gis en særlig uavhengig stilling og tar et utvidet rettslig ansvar for innholdet, sikrer at de redaktørstyrte journalistiske mediene kan fungere som åpne og uavhengige kanaler for informasjonsutveksling og samfunnsdebatt, forvaltet etter omforente presseetiske prinsipper.

Å tilrettelegge for sterke og uavhengige medier som produserer og publiserer journalistikk av høy kvalitet er det mest effektive tiltaket mot desinformasjon, hatefulle ytringer og andre trusler mot ytringsfriheten. Departementet mener at klare og forutsigbare ansvarsregler forankret i redaktørens uavhengige stilling, vil bidra til at vi også i framtiden vil ha tilgang til journalistikk med den troverdigheten, tilliten og kvaliteten som kjennetegner dagens redaktørstyrte journalistiske medier.

Når det gjelder andre medier eller tjenester – for eksempel sosiale medier, blogger og private nettsider – er spørsmålet i større grad utforming og håndheving av de generelle grensene for ytringsfriheten som følger av den alminnelige lovgivningen. Spørsmålet om rettslig ansvar for ulovlige ytringer oppstår likevel også for slike medier, og det pågår for tiden en større diskusjon både i Norge og ellers i Europa om særlig de store plattformene for deling av brukergenerert innhold bør ilegges et strengere ansvar for å forhindre spredning av ulovlig innhold. Flere land har vedtatt, eller er i ferd med å vedta ny lovgivning som nettopp tar sikte på dette. Dette er imidlertid spørsmål som rekker ut over rammene for det foreliggende lovforslaget, Stortingets anmodningsvedtak og Medieansvarsutvalgets utredning.

Kulturdepartementet vil ta initiativ til en offentlig kommisjon, som med utgangspunkt i Grunnloven § 100 skal utrede de teknologiske, juridiske, økonomiske og sosiale rammene og forutsetningene for ytringsfrihet i dagens samfunn. Det er naturlig at spørsmål knyttet til disse mediene og plattformenes rolle og ansvar blir utredet nærmere av kommisjonen.

1.2 Hovedpunkter i lovforslaget

Den nye loven foreslås inndelt i fire kapitler. I kapittel 1 samles innledende bestemmelser om lovformål, virkeområde og definisjoner. Lovformålet er tett knyttet opp til infrastrukturkravet i Grunnloven § 100 sjette ledd, og vil være et sentralt tolkningsmoment ved tolkningen av lovens virkeområde. Loven vil omfatte medier som driver regelmessig journalistisk produksjon og publisering av nyheter, aktualiteter, samfunnsdebatt eller annet innhold av allmenn interesse, uavhengig av hvordan innholdet formidles eller distribueres. Det er disse mediene som har den særlige funksjonen i demokratiet som loven skal bygge opp under.

Redaktørens og utgiverens plikter foreslås samlet i kapittel 2. Bestemmelsen om redaktørplikt i lov om redaksjonell fridom i media (mediefridomslova) foreslås videreført, likevel slik at plikten til å utpeke redaktør mer uttrykkelig legges på utgiveren av mediet. Det foreslås også å pålegge redaktøren en plikt til å opplyse i mediet om hvem som er redaktør. Dette sikrer et klart ansvarspunkt. Åpenhet om hvem som redigerer er også viktig fordi de redaktørstyrte journalistiske mediene er sentrale for meningsdannelsen i samfunnet. For å kunne vurdere budskapenes relevans og verdi som grunnlag for egen meningsdannelse, er det nødvendig å vite hvor informasjonen kommer fra og hvilke interesser som står bak. Departementet ser ikke grunnlag for å straffesanksjonere en slik plikt. Bestemmelsen vil erstatte straffeloven § 270 andre ledd, som inneholder en tilsvarende handlingsnorm, men som kun gjelder den trykte pressen. Det foreslås også en ny bestemmelse om at redaktøren plikter å opplyse om kontaktinformasjon til mediet. Videre foreslås en bestemmelse som pålegger redaktøren enkelte plikter knyttet til det å tilby brukergenerert innhold. Blant annet plikter redaktøren å opplyse om mediets regler for publisering av slikt innhold og tilrettelegge for varsling av ulovlig innhold. Hensikten med bestemmelsen er å bygge opp under de presseetiske reglene som gjelder på området.

Kapittel 3 inneholder bestemmelser som beskytter medienes redaksjonelle uavhengighet. Regler om uavhengighet og ansvar er tett knyttet til hverandre i formål og funksjon. Et særskilt rettslig ansvar forutsetter at redaktøren har en uavhengig beslutningsmyndighet over innholdet. Motsatt tilsier en særlig uavhengig stilling også at redaktøren har et særskilt ansvar for innholdet. Departementet foreslår ingen materielle endringer i reglene, som i dag framgår av mediefridomslova §§ 4 og 5. Forslaget innebærer at mediefridomslova kan oppheves i sin helhet.

I kapittel 4 samles alle særregler som omhandler spørsmål om straffansvar og erstatningsansvar for rettsstridige ytringer i medier som omfattes av loven. Som et pedagogisk grep foreslås det innledningsvis en bestemmelse som slår fast hovedregelen om at enhver er ansvarlig for sine egne ytringer etter lovgivningens alminnelige regler. De særreglene medieansvarsloven ellers gir anvisning på, representerer dermed unntak fra, eller supplement til, denne hovedregelen. Departementet foreslår å videreføre det strafferettslige redaktøransvaret for redaksjonelt innhold og markedsføring. I dag har redaktøren etter straffeloven § 269 et skjerpet rettslig ansvar for publisert innhold i trykt presse og kringkasting, men ikke for innhold i elektroniske medier som nettaviser eller lignende. Lovforslaget innebærer at straffeloven § 269 erstattes av en teknologinøytral bestemmelse i medieansvarsloven. Departementet går inn for å videreføre dagens ansvarsmodell som et strengt uaktsomhetsansvar med omvendt bevisbyrde.

Videre foreslår departementet en tilsvarende særregel om redaktørens erstatningsansvar. For privatlivskrenkelser innebærer forslaget en videreføring av det sivilrettslige redaktøransvaret i skadeserstatningsloven § 3-6 første ledd, mens det innebærer en utvidelse av redaktørens erstatningsansvar for ærekrenkelser. Forslaget innebærer at skadeserstatningsloven § 3-6 første ledd kan endres slik at uaktsomhet er eneste ansvarsgrunnlag etter bestemmelsen.

Departementet går videre inn for å flytte bestemmelsen om utgiver og eiers identifikasjonsansvar i skadeserstatningsloven § 3-6 tredje ledd over til den nye loven. Når det gjelder bruk av foretaksstraff mot medievirksomheter, foreslås det ingen regulering i den nye loven. Departementet forutsetter imidlertid her at den strenge linjen som har utviklet seg i praksis begrunnet i ytringsfriheten og redaktørens redaksjonelle uavhengighet videreføres. Departementet foreslår ellers å videreføre og utvide det straffe- og erstatningsrettslige ansvarsfritaket for medienes tekniske medvirkere, som i dag framgår av bestemmelser i straffeloven og skadeserstatningsloven, i en ny teknologinøytral bestemmelse i medieansvarsloven. Bestemmelsen erstatter skadeserstatningsloven § 3-6 andre ledd, mens straffeloven § 267 andre ledd foreslås opprettholdt.

Endelig foreslår departementet en regel som klargjør i hvilke tilfeller redaktøren kan holdes straffe- og erstatningsansvarlig for brukergenerert innhold i mediet. Bestemmelsen, som er utformet etter modell av ehandelsloven § 18, innebærer også at en redaktør, eller den som handler på redaktørens vegne, fritas fra rettslig ansvar dersom han eller hun reagerer raskt ved å fjerne ulovlig innhold redaktøren er gjort oppmerksom på. Forslaget er ment som en klargjøring av gjeldende rett, og innebærer ikke at redaktøren pålegges et strengere ansvar for brukergenerert innhold enn det han eller hun har i dag.