2 Bakgrunnen for lovforslaget
2.1 Innledning
Diskusjonen om ansvarsreglene på medieområdet bør oppdateres og samles i en egen medieansvarslov, har pågått i mange år. Ideen om en egen medielov, hvor også det strafferettslige redaktøransvaret skulle inngå, ble først brakt på bane av Eierskapsutvalget i utredningen NOU 1995: 3 Mangfold i media – Om eierkonsentrasjon i massemedia. Senere har spørsmålet om modernisering og samordning av ansvarssystemet i mediene blitt tatt opp i en lang rekke sammenhenger, herunder av Ytringsfrihetskommisjonen i NOU 1999: 27 «Ytringsfrihed bør finde Sted» – Forslag til ny Grunnlov § 100. Først ved nedsettelsen av Medieansvarsutvalget i 2009, fikk man imidlertid en samlet gjennomgang og vurdering av regelverket.
2.2 NOU 2011: 12 Ytringsfrihet og ansvar i en ny mediehverdag
Kulturdepartementet oppnevnte 17. juli 2009 et bredt sammensatt utvalg som fikk i oppdrag å utrede reguleringen av ansvarssystemet på medieområdet. Medieansvarsutvalget fikk følgende sammensetning:
Advokat Helge Olav Bergan (leder)
Skribent Ann-Magrit Austenå
Førsteamanuensis Svein Brurås
Tidligere sjefredaktør Gunnar Flikke
Avdelingsdirektør Rune Fløisbonn
Professor Guri Hjeltnes
Redaktør Magne Lerø
Førsteamanuensis Lars Arve Røssland
Professor Eli Skogerbø
Advokat Christine Lie Ulrichsen
Stipendiat Ragna Aarli
Sekretærer for utvalget var postdoktor ved Universitetet i Oslo, Tarjei Bekkedal (100 prosent) og seniorrådgiver i tidligere Fornyings-, administrasjons- og kirkedepartementet Anne-Lena Straumdal (20 prosent).
Med utgangspunkt i overordnede mål om å sikre ytringsfriheten og medienes redaksjonelle frihet ga mandatet utvalget i oppdrag å vurdere det strafferettslige redaktøransvaret, det sivilrettslige ansvaret for eier eller utgiver av et medium, grunnlaget for særlige regler om foretaksstraff, regler om medvirkeransvar, behovet for regler om ansvarsfrihet for dekkende referat, det saklige virkeområdet for reglene om kildevern, samt behovet for særlige regler om anonymitetsrett og etterforskningsforbud. Utvalget ble også bedt om å se på behovet for særskilte lovregler eller tjenester som kan sikre enkeltpersoners personvern i møte med media. Endelig ble utvalget bedt om å vurdere om eventuelle særregler bør samles i en egen medieansvarslov.
Det framgikk av mandatet at bakgrunnen for å sette i gang utredningen var at gjeldende ansvarsregler på medieområdet er kompliserte, fragmenterte og plattformspesifikke, det vil si at det gjelder ulike ansvarsregler ved bruk av ulike medier. En viktig målsetting for arbeidet var dermed å legge til rette for et mer enhetlig og teknologinøytralt system for ansvarsplassering.
Utvalgets utredning, NOU 2011: 12 Ytringsfrihet og ansvar i en ny mediehverdag, ble avgitt 15. juni 2011. Medieansvarsutvalget la vekt på at det er et skille mellom redaktørstyrte og andre medier, men mente dette i hovedsak hadde grunnlag i «den institusjonaliserende funksjonen til pressens eget regelverk og selvdømmesystem», jf. NOU 2011: 12 punkt 3.3.2. Utvalget mente at skillet var mindre sentralt i lovgivningen på området. Selv om utvalget var samlet om dette prinsipielle utgangspunktet, delte det seg i et flertall og et mindretall når det gjaldt sentrale forslag.
Flertallet gikk blant annet inn for å oppheve særbestemmelsen om strafferettslig redaktøransvar. Det ble vist til at dette ville gi en teknologi- og medienøytral regulering. Flertallet, som også ellers i liten grad gikk inn for særregler og -ordninger for de redaktørstyrte mediene, konkluderte med at det dermed ikke var grunnlag for en egen medieansvarslov. Flertallet så også en slik lov som prinsipielt uheldig, og viste til at ytringsfriheten og rettighetene som følger av Grunnloven § 100 tilkommer enhver.
Mindretallet i utvalget ønsket derimot å bygge ytterligere opp om redaktørinstituttet ved å la mer av lovgivningen knyttes opp mot redaktørfunksjonen. Mindretallet gikk derfor inn for å etablere et objektivt eneansvar for redaktøren, slik at det utelukkende er redaktøren som kan holdes strafferettslig ansvarlig der et redaktørstyrt massemedium publiserer ulovlige ytringer. Mindretallet tok også til orde for å etablere en egen medieansvarslov. Mindretallet mente en medieansvarslov vil styrke redaktørinstituttet, samtidig som den ikke på noen måte vil virke begrensende på medier som faller utenfor lovens virkeområde.
På flere områder var likevel utvalget samlet. Blant annet gikk utvalget ikke inn for å etablere særbestemmelser om medienes ansvar for brukergenerert innhold. Det ble vist til at ansvarsforholdene for slikt innhold i praksis vil være klare i redaktørstyrte medier, og at det er pressens og redaktørens oppgave å utvikle retningslinjer for brukergenerert innhold og å fjerne ulovlig innhold. Utvalget var også samlet om en viss utvidelse av rekkevidden til reglene om kildevern og viste til at det ikke bør være avgjørende at virksomheten er organisert som et tradisjonelt massemedium. Flertallets og mindretallets forslag vil bli gjennomgått i større detalj i tilknytning til departementets vurderinger.
Når det gjelder spørsmålet om personvern i møte med media, gikk utvalget ikke inn for å etablere et medieombud eller lignende, med henvisning til at pressens selvdømmeordning fungerer godt. Derimot så utvalget behov for å styrke den enkeltes beskyttelse innenfor sosiale medier og andre medier uten en sentral redaktørfunksjon. Utvalget trakk her særlig fram informasjons- og hjelpetjenesten slettmeg.no som eksempel på et lavterskeltilbud som kan bidra til å løse konflikter gjennom dialog. Utvalget foreslo også at Datatilsynet får utvidet myndighet til å behandle personvernspørsmål utenfor de redaktørstyrte mediene, i praksis ved å oppheve unntaket for behandling av personopplysninger med et «opinionsdannende formål» i personopplysningsloven § 7. For å styrke den enkeltes personvern foreslo utvalget også at skyldkravet ved overtredelse av straffelovens bestemmelse om vern av privatlivets fred blir justert fra forsett til uaktsomhet.
Medieansvarsutvalgets utredning ble sendt på høring med høringsfrist 1. januar 2012. Høringen viste stor motstand fra mediebransjen mot flertallets forslag knyttet til de medierettslige ansvarsreglene. En rekke sentrale høringsinstanser mente også at utvalget ikke hadde levert i henhold til mandatet og at utredningen for øvrig led av betydelige mangler. Kritikken gikk særlig på utvalgets behandling av redaktøransvaret og kildevern/anonymitetsrett. Hovedinnvendingen fra bransjeorganisasjonene på medieområdet og andre sentrale aktører, var at utvalgsflertallet i for stor grad hadde sett bort fra de redaktørstyrte journalistiske medienes særlige demokratiske funksjon og det grunnleggende skillet mellom redaktørstyrte og andre medier. Mindretallets forslag om å videreføre redaktøransvaret i en teknologinøytral medieansvarslov fikk massiv støtte.
Ingen av Medieansvarsutvalgets vurderinger og forslag knyttet til ansvarsreglene har så langt blitt fulgt opp. Det ble redegjort nærmere for oppfølgingen av forslagene som omhandler personvern i departementets høringsnotat om forslag til ny medieansvarslov av 9. mai 2018.
2.3 Stortingets anmodning om å utrede en medieansvarslov
Stortinget fattet 17. januar 2017 følgende vedtak:
«Stortinget ber regjeringen utrede lov om medieansvar, herunder legge til rette for en teknologinøytral lovgivning, og komme tilbake til Stortinget på egnet måte. Utredningen bør blant annet omfatte redaktørens ansvar for redaksjonelt stoff, ansvar for brukergenerert innhold, kildevernets beskyttelse og adgangen til å etterforske medienes kilder.»
Bakgrunnen for anmodningsvedtaket var et forslag fra Arbeiderpartiets representanter i Familie- og kulturkomiteen datert 3. juni 2016 om å be regjeringen utrede og fremme en medieansvarslov, jf. Dokument 8:102 S (2015–2016). Forslaget ble begrunnet med at gjeldende lovverk lider av en rekke mangler og ufullstendigheter. Det ble også vist til utviklingstrekk som gjør det nødvendig å forbedre lovgivningen, blant annet at kildevernet er under økende press og at en stadig større andel av journalistisk innhold publiseres på plattformer som faller utenfor det strafferettslige redaktøransvaret.
En samlet familie- og kulturkomite uttalte i Innst. 155 S (2016–2017):
«Kildevern og redaktørinstituttet er to grunnplanker i de frie mediers viktige samfunnsrolle. Vi er nødt til å være trygge på at lovverket er godt nok til å ivareta dette. I et fritt demokrati som vårt er dette avgjørende for å ivareta og pleie ytringsfriheten, den fremste av våre friheter, selve essensen av demokratiet.»
Komiteen la for øvrig vekt på hensynet til teknologinøytralitet:
«Der hvor lovverket er åpenbart utdatert, anser komiteen det som naturlig at lovverket moderniseres, for eksempel for å ivareta teknologinøytralitet.
[…]
Komiteen støtter forslaget om en teknologinøytral utforming av det strafferettslige redaktøransvaret og registrerer at statsråden ønsker å vurdere om straffeloven § 269 kan utformes på en mer teknologinøytral måte.»
Komiteflertallet (medlemmene fra Høyre og Fremskrittspartiet) pekte også på behovet for å se reguleringen av ansvarsplasseringen på medieområdet i sammenheng:
«Det er flertallets oppfatning at det er viktig at Medieansvarsutvalgets arbeid ikke punkteres ved at man tar ut deler av problemstillingene, uten å se helheten i arbeidet. […] Flertallet mener derfor det er viktig å vente med en endelig konklusjon på spørsmålene inntil departementet har samlet alle trådene fra Medieansvarsutvalgets arbeid.»
2.4 Høringsnotat om ny medieansvarslov
Kulturdepartementet sendte 9. mai 2018 et forslag til ny lov om redaksjonell uavhengighet og ansvar i redaktørstyrte journalistiske medier på høring. Forslaget fulgte i det vesentlige opp mindretallet i medieansvarsutvalgets vurdering av at det både prinsipielt og praktisk er behov for å etablere en medieansvarslov, og at særreglene om ansvar bør samles med bestemmelsene om redaksjonell uavhengighet i mediefridomslova.
Utvalgflertallets konklusjon om å ikke foreslå en medieansvarslov gjorde at en del spørsmål ikke var utredet i detalj. I høringsnotatet var det derfor nødvendig å gå nærmere inn i de enkelte reglenes virkeområde og materielle innhold, for å kunne vurdere grunnlaget for en ny lov og for hvilke medier den skal gjelde.
Departementet gjennomgikk lovgivningen på området med utgangspunkt i tre sentrale hensyn – teknologinøytralitet, klargjøring og effektiv håndheving. Departementet foreslo at den nye loven gis et teknologinøytralt virkeområde, og avgrenses til medier som driver regelmessig journalistisk produksjon og formidling av nyheter, aktualitetsstoff og samfunnsdebatt til allmennheten. Loven samler de ulike særreglene og etablerer et mer enhetlig system for plassering av ansvar for ytringer i mediene. Et sentralt premiss for forslaget var at departementet, i motsetning til flertallet i Medieansvarsutvalget, vurderte at det er behov for å videreføre det strafferettslige redaktøransvaret i straffeloven § 269. I lovutkastet som ble presentert i høringsnotatet var reglene i mediefridomslova innlemmet, og departementet ba også om høringsinstansenes syn på om lov 17. juni 2016 nr. 64 om åpenhet om eierskap i medier burde inngå i den nye loven. Videre drøftet departementet behovet for å gi en egen bestemmelse om taushetsplikt for redaktører og journalister som omfattes av loven, men fremmet ikke noe konkret forslag om dette. Departementet viste blant annet til at spørsmålet ikke kan løses isolert, men må ses i sammenheng med den pågående prosessen om revisjon av kildevernreglene, jf. nedenfor i punkt 2.5. Departementet vil redegjøre nærmere for de ulike forslagene i høringsnotatet i proposisjonens øvrige kapitler.
Høringsbrev og høringsnotat ble lagt ut på departementets nettsted. En oppsummering av notatet og selve lovforslaget ble også oversatt til engelsk og publisert. Høringsnotatet ble sendt til følgende høringsinstanser med frist til 10. september 2018 for å avgi høringsuttalelse:
Departementene
Barneombudet
Høyesterett
Lagmannsrettene
Bergen tingrett
Nord-Troms tingrett
Oslo tingrett
Sør-Trøndelag tingrett
Domstoladministrasjonen
Direktoratet for forvaltning og IKT
Datatilsynet
Forbrukerrådet
Forbrukertilsynet
Konkurransetilsynet
Kontrollutvalget for kommunikasjonskontroll
Kulturrådet
Likestillings- og diskrimineringsombudet
Medietilsynet
Nasjonalbiblioteket
Nkom – Nasjonal kommunikasjonsmyndighet
Norges institusjon for menneskerettigheter
Politiets sikkerhetstjeneste (PST)
Politidirektoratet
Regjeringsadvokaten
Riksadvokaten
Sametinget
Sivilombudsmannen
Språkrådet
Statens sivilrettsforvaltning
Statsadvokatembetene
Stortingets kontrollutvalg for etterretnings- overvåkings- og trygghetstjenester (EOS-utvalget)
Sysselmannen på Svalbard
Det juridiske fakultet, Universitetet i Bergen
Institutt for informasjons- og medievitenskap, Universitetet i Bergen
Det juridiske fakultet, Universitetet i Oslo
Institutt for medier og kommunikasjon, Universitetet i Oslo
Institutt for samfunnsforskning, Universitetet i Oslo
Norsk senter for menneskerettigheter, Universitetet i Oslo
Senter for rettsinformatikk, Universitetet i Oslo
Det juridiske fakultet, Universitetet i Tromsø
Norges teknisk-naturvitenskapelige universitet (NTNU)
Politihøgskolen
Abelia
Advokatforeningen
Akademikerne
Aller Media
Altibox
Amedia
Amnesty International Norge
Annonsørforeningen – ANFO
Arbeidsgiverforeningen Spekter
Barnevakten
Bauer Media Group
Bonnier Media
Dag og Tid
Dagbladet
Den internasjonale juristkommisjon – norsk avdeling (ICJ-Norge)
Den norske dommerforening
Den norske fagpresses forening
Den norske forfatterforening
Den norske forleggerforening
Den norske Helsingforskomité
Det norske Arbeiderparti
Discovery Networks Norway
Egmont
Elektronisk Forpost Norge
Facebook
Fremskrittspartiet
Fritt Ord
Get
Google Norge
Grafisk Bransjeforening
HBO Nordic
Høyre
IKT-Norge
Institutt for journalistikk
Kabel Norge
Klassekampen
KOPINOR
Kringkastingsrådet
Kristelig Folkeparti
KS – Kommunesektorens arbeidsgiver og interesseorganisasjon
Landslaget for lokalaviser
Landsorganisasjonen (LO)
MDG – Miljøpartiet De Grønne
Mediebedriftenes Landsforening
Mediehuset Nettavisen
Mentor Medier
Microsoft Norge
Modern Times Group
Nationen
NHST Media Group
Noregs Mållag
Norges Handelshøyskole (NHH)
Norges Juristforbund
Norges Markedsføringsforbund
Norges televisjon
Norsk Aller
Norsk faglitterær forfatter- og oversetterforening
Norsk forening for jus og edb
Norsk Journalistlag
Norsk Lokalradioforbund
Norsk medieforskerlag
Norsk Oversetterforening
Norsk PEN
Norsk Presseforbund
Norsk Redaktørforening
Norsk Tidsskriftforening
NORWACO
NRJ Norge
NRK
Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO)
Polaris Media
Politiets Fellesforbund
Politijuristene
Pressefotografenes Klubb
Rettspolitisk forening
Riksmålsforbundet
RiksTV
Rødt
Sálas
SBS Radio Norge
Schibsted
Senterpartiet
Sosialistisk Venstreparti
Svalbardposten
Telenor Broadcast Holding
TV 2
TV 3
TVNorge
Venstre
VG
Viasat
Virke Produsentforeningen
Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund (YS)
Departementet mottok en rekke henvendelser med spørsmål om utsatt høringsfrist, og foretok derfor en generell utvidelse av fristen til 1. oktober 2018.
Følgende høringsinstanser har uttalt at de ikke vil avgi høringsuttalelse, eller at de ikke har merknader til forslaget:
Kunnskapsdepartementet
Samferdselsdepartementet
Utenriksdepartementet
Norges Høyesterett
Domstoladministrasjonen
Norsk kulturråd
Politidirektoratet
Den norske dommerforening
Kopinor
Følgende høringsinstanser har avgitt realitetsmerknader til forslaget om ny medieansvarslov:
Helse- og omsorgsdepartementet
Justis- og beredskapsdepartementet
Kommunal- og moderniseringsdepartementet
Likestillings- og diskrimineringsombudet
Norges institusjon for menneskerettigheter
Medietilsynet
Forbrukertilsynet
Riksadvokaten
Høgskulen i Volda
Norges teknisk-naturvitenskapelig universitet (NTNU)
Aller Media
Arbeidsgiverforeningen Spekter
Dagbladet
Fagpressen
Kjell Ervik
Landsorganisasjonen i Norge
Mediebedriftenes Landsforening
Norsk Journalistlag
Norsk Presseforbund
Norsk Redaktørforening
Norsk rikskringkasting AS
Sálas
TV 2 AS
Høringsinstansenes synspunkter omtales i forbindelse med behandlingen av de enkelte forslagene nedenfor.
2.5 Høringsnotat om endringer i kildevernreglene mv.
Justis- og beredskapsdepartementet sendte 24. september 2018 på høring et forslag til endringer i reglene om kildevern i straffeprosessloven § 125 og tvisteloven § 22-11. Høringsfristen var 1. februar 2019. I høringsnotatet foreslås det en skjerping av lovens vilkår for når pressen kan pålegges å identifisere en kilde, mer fleksible vilkår for hvilke aktører som kan påbrope seg kildevernet, og en lovfesting av at kildevernet omfatter alle opplysninger som er egnet til å avsløre en kilde. Forslagene bygger i hovedsak på Straffeprosessutvalgets forslag til endringer i kildevernreglene, jf. NOU 2016: 24 Ny straffeprosesslov. I høringsnotatet punkt 1.3 side 5 uttaler Justis- og beredskapsdepartementet at forslagene «innebærer begrensede endringer i gjeldende rett, og er i hovedsak ment å klargjøre lovens vilkår på en måte som gir bedre uttrykk for gjeldende rettstilstand». Departementet viser også til at forslagene til endringer i kildevernreglene er en oppfølging av Medieansvarsutvalgets utredning og Stortingets anmodningsvedtak, hvor det ble forutsatt at reglene om kildevernets beskyttelse ble sett i sammenheng med medieansvarsreglene.
For øvrig gjennomgår Justis- og beredskapsdepartementet reglene om bruk av tvangsmidler mot journalistisk virksomhet, og vurderer særlig spørsmålet om det bør oppstilles et forbud mot å etterforske medienes kilder. Høringsnotatet inneholder imidlertid ingen forslag til endringer i gjeldende straffeprosesslov på dette punktet. Departementet viser til at de sentrale reglene ble revidert i 2013 i forbindelse med oppfølgingen av Metodekontrollutvalget i NOU 2009: 12, jf. Prop. 147 L (2012–2013). Departementet viser også til den pågående oppfølgingen av Straffeprosessutvalgets utredning, og mener at reglene om etterforskning av journalistisk virksomhet bør vurderes i sammenheng med øvrige regler om bevisforbud, bevisfritak og skjulte tvangsmidler.