11 Redaksjonell uavhengighet

11.1 Gjeldende rett

Lov om redaksjonell fridom i media (mediefridomslova), har som uttalt formål å sikre redaksjonell uavhengighet i mediene og innebærer en delvis lovfesting av prinsippene i Redaktørplakaten. Brudd på bestemmelsene i loven er ikke straffesanksjonert og kan heller ikke håndheves gjennom administrative sanksjoner.

Mediefridomslova § 3 første ledd slår fast at i medier som omfattes av loven skal det utpekes redaktør, jf. om redaktørbegrepet ovenfor i punkt 9.1. Redaktøren leder den redaksjonelle virksomheten og tar avgjørelser i redaksjonelle spørsmål «[i]nnanfor ramma av grunnsynet og føremålet til verksemda», jf. § 4 første ledd. Mer spesifikt er det i § 4 andre ledd bestemt at medieselskapets eier eller øvrige ledelse ikke kan «instruere eller overprøve redaktøren i redaksjonelle spørsmål». De kan heller ikke kreve å få «gjere seg kjend med skrift, tekst eller bilete eller høyre eller sjå programmateriale før det blir gjort allment tilgjengeleg».

Prinsippet om redaksjonell uavhengighet er også uttrykt flere steder i kringkastingsloven. Kringkastingsloven § 2-3 slår fast at «[d]en som ikke har medvirket eller som ikke har programansvar kan ikke kreve å få se eller høre et program før sending». Bestemmelsen tilsvarer mediefridomslova § 4 andre ledd. Lovens § 6-3 slår fast at kringkastingssjefen har ansvaret for «den løpende programvirksomhet» og av § 6-2 framgår det også eksplisitt at styret i NRK «har ingen myndighet i løpende programvirksomhet». At heller ikke generalforsamlingen (det vil si kulturministeren) har slik myndighet framgår ikke direkte av kringkastingsloven, men følger av prinsippet om at formidlingen av politiske krav og forventninger til NRK skjer på overordnet nivå gjennom NRK-plakaten som er nedfelt i selskapets vedtekter, jf. Meld. St. 15 (2016–2017) og Innst. 332 S (2016–2017).

11.2 Medieansvarsutvalgets vurdering

Medieansvarsutvalget omtalte mediefridomslova som uttrykk for institusjonaliseringen av redaktørrollen, og som et «prinsipielt og symbolsk uttrykk» for redaktørens myndighet og ansvar. Utvalget foretok likevel ikke noen konkret vurdering av gjeldende regler i mediefridomslova, og dette var heller ikke forutsatt i mandatet. Mindretallet gikk som tidligere nevnt inn for å bygge ut mediefridomslova til en «lov om frihet og ansvar i redaktørstyrte medier», og viste til at en medieansvarslov vil ha det samme hovedformålet og omfatte de samme mediene.

11.3 Høringsnotatet

I høringsnotatet foreslo departementet å videreføre reglene om redaksjonell uavhengighet i den nye medieansvarsloven. Departementet vurderte ikke behovet for materielle endringer i bestemmelsene og viste til at loven er så vidt ny at det trolig ikke foreligger noe stort behov for en oppdatering i lys av den teknologiske utviklingen på medieområdet. Departementet vurderte likevel behovet for en større grad av samordning av reglene om redaksjonell uavhengighet i henholdsvis mediefridomslova og kringkastingsloven, herunder om det var grunnlag for en mer ensartet begrepsbruk. I tillegg ba departementet om innspill fra høringsinstansene om eventuelle utfordringer med praktiseringen av loven.

Forslaget innebærer at mediefridomslova kan oppheves i sin helhet. Samtidig ble det foreslått å oppheve overlappende regler uten selvstendig betydning i kringkastingsloven (§ 6-2 om NRK-styrets myndighet i den løpende programvirksomheten). Departementet foreslo imidlertid å beholde kringkastingsloven § 2-3 første ledd (om utenforståendes innsyn i programmateriale før sending) inntil videre og viste til at spørsmålet bør vurderes nærmere i forbindelse med revisjon av kringkastingsloven. Høringsforslaget lød:

§ 8 Redaksjonell uavhengighet

Innenfor rammen av grunnsynet og formålet skal redaktøren lede den redaksjonelle virksomheten i mediet og ta avgjørelser i redaksjonelle spørsmål.

Eier eller utgiver av mediet kan ikke instruere eller overprøve redaktøren i redaksjonelle spørsmål, og kan heller ikke kreve å få gjøre seg kjent med skrift, tekst eller bilde eller høre eller se programmateriale før det blir gjort allment tilgjengelig. Dette begrenser ikke adgangen til å gi pålegg eller å beslutte og iverksette tvangstiltak etter tvisteloven.

Bestemmelsene i første og andre ledd kan ikke fravikes gjennom avtale eller annet rettsgrunnlag til ugunst for redaktøren.

11.4 Høringsinstansenes syn

På et overordnet nivå støtter høringsinstansene å inkorporere reglene om redaksjonell uavhengighet i en ny medieansvarslov, jf. ovenfor i punkt 6.3. Til reglenes innhold kommenterer TV 2 at vernet om den redaksjonelle uavhengigheten ikke bør begrenses til «redaksjonelle spørsmål», men gjelde «generelt for alt som publiseres i mediet, herunder kommersielt materiale (content marketing, reklame, kommersielle underretninger om sponsorer mv) som ellers faller utenfor lovens virkeområde». TV 2 stiller videre spørsmål ved om første ledd i forslaget § 8 kan tas ut fordi bestemmelsen overlapper med definisjonen av redaktør i § 3. Til andre ledd kommenterer TV 2 at «bestemmelsen bør utvides til å beskytte den redaksjonelle uavhengigheten mot inngrep fra offentlige myndigheter, etter modell av kringkastingslovens § 2-3».

Aller Media/Dagbladet viser til at første ledd i bestemmelsen ikke bør innebære et krav om et «grunnsyn eller formål av politisk, religiøs eller annen verdibasert karakter» og foreslår å erstatte «grunnsynet og formålet» med «virksomhetens vedtektsfestede formål». NRK foreslår å presisere i bestemmelsen at det er innenfor rammen og grunnsynet «til mediet» at redaktøren leder den redaksjonelle virksomheten og tar avgjørelser i redaksjonelle spørsmål.

Både Norsk Presseforbund, Norsk Redaktørforening, TV 2, NRK, Mediebedriftenes Landsforening og Spekter mener at henvisningen til tvisteloven i andre ledd siste setning skaper unødvendig uklarhet og bør tas ut. NRK og Spekter viser til at slike tvangstiltak vil være problematiske i forhold til forbudet mot forhåndssensur i Grunnlovens § 100. TV 2 viser til at:

«Det er åpenbart ikke meningen at at eier og utgiver, som er forhindret fra å gripe inn i kraft av sin posisjon, skal kunne gjøre dette gjennom tvangstiltak etter tvisteloven. Reguleringen reiser også spørsmål om sammenhengen med det alminnelige arbeidsrettslige stillingsvernet for redaktører.»

Medietilsynet støtter at kringkastingsloven § 2-3 (utenforståendes innsyn i programmateriale før sending) opprettholdes inntil videre og mener at spørsmålet kan vurderes nærmere i forbindelse med en revisjon av kringkastingsloven. Medietilsynet viser til at bestemmelsen i høringsforslaget § 8 bare gjelder overfor eier og utgiver, og at det «ikke [kan] utelukkes at redaktøren kan ha behov for å påberope seg bestemmelsen overfor andre, slik som sponsorer eller annonsører i et kringkastingsprogram». Norsk Presseforbund, Norsk Redaktørforening, Spekter og NRK mener derimot at kringkastingsloven § 2-3 bør oppheves. Spekter uttaler at:

«Denne føresegna kan tolkast slik at dei som har medverka i eit program har rett til å sjå programmet før sending, noko som strid mot prinsippet om redaksjonell fridom. Difor bør føresegna strykast. I tillegg er dette ei særskild føresegn for «program», noko som verkar kunstig. Alt redaksjonelt innhald bør så langt det er mogleg regulerast likt, slik det også er regulert i Ver Varsam-plakaten.»

Videre støtter Norsk Redaktørforening og NRK forslaget om å oppheve kringkastingsloven § 6-2 (NRK-styrets myndighet i den løpende programvirksomheten). NRK viser til at bestemmelsen både er overflødig og uheldig formulert:

«Begrepet «løpende» kan skape noe uklarhet. Formuleringen i mediefridomslova – som foreslås videreført i medieansvarsloven – om at eier ikke kan «overprøve redaktøren i redaksjonelle spørsmål» er mer korrekt og langt bedre.»

Medietilsynet foreslår derimot å opprettholde § 6-2, selv om tilsynet er enig i at høringsforslaget § 8 dekker det materielle innholdet. Tilsynet viser blant annet til at allmennkringkasteres uavhengighet er et tema som har mye oppmerksomhet på europeisk nivå, og videre:

«At allmennkringkasterens virksomhet er avhengig av politiske beslutninger både når det gjelder rammene for oppdraget og finansieringen av virksomheten, kan øke risikoen for at den redaksjonelle uavhengigheten settes under press. NRK er organisert som et statlig eid aksjeselskap, der kulturministeren utgjør generalforsamlingen og fastsetter selskapets vedtekter. En slik organisering medfører et særlig behov for å sikre NRKs redaksjonelle uavhengighet.»

11.5 Departementets vurdering

For at pressen skal kunne utføre sin oppgave som demokratiets vaktbikkje er det en forutsetning at pressen er uavhengig av de maktstrukturene den skal overvåke, og videre at allmennheten har tillit til denne uavhengigheten. Bare da vil innhold som formidles i mediene gi grunnlag for fri og opplyst politisk meningsdannelse. Redaksjonell uavhengighet er dermed en forutsetning for de redaktørstyrte journalistiske medienes funksjon i infrastrukturen for den offentlige samtalen. Hvis mediene ikke er uavhengige, vil informasjonen og synspunktene de formidler kunne styres eller påvirkes av de politiske, økonomiske, religiøse eller ideologiske interessene til eiere, annonsører eller andre som er i en posisjon til å øve innflytelse over mediet. Konsekvensen ville være at disse interessene har en direkte, men skjult innflytelse på offentlig dagsorden og politisk meningsdannelse. Det kan også føre til at publikum mister tilliten til innholdet som formidles i mediene og «det offentlige ordskiftet» mer generelt. Begge deler ville være et demokratisk problem.

Departementet er ikke enig med TV 2 i at første ledd i den foreslåtte bestemmelsen om redaksjonell uavhengighet kan tas ut fordi innholdet i praksis dekkes av definisjonen av «redaktør» i § 3. Selv om det er et visst overlapp mellom bestemmelsene, legger departementet til grunn at formålet med bestemmelsen om redaksjonell uavhengighet ikke først og fremst er å definere redaktørbegrepet, men å nærmere presisere grensene for redaktørens uavhengighet i redaksjonelle spørsmål. Konkret slår første ledd fast at eieren, til tross for redaktørens uavhengige stilling, har en overordnet kontroll med formålet og det ideologiske grunnlaget for mediet. Selv om redaktøren ikke kan instrueres om det redaksjonelle innholdet i mediet fra dag til dag, følger det av bestemmelsen at eier eller utgiver kan bestemme hovedlinjene i utgivelsene gjennom mediets formålsparagraf og definerte grunnkonsept.

Departementet kan videre ikke se at bestemmelsen i første ledd kan tolkes som noe ubetinget krav om at medier som omfattes av loven må definere et verdibasert grunnsyn, og går derfor ikke inn for endringen som foreslås av Aller Media/Dagbladet. Departementet støtter derimot NRKs forslag om å presisere at redaktørens uavhengighet gjelder innenfor rammen av det konkrete mediets grunnsyn og formål.

Når det gjelder TV 2s merknader knyttet til vernets utstrekning i andre ledd, viser departementet til at forslaget til virkeområdebestemmelse ikke avgrenser mot konkrete typer innhold, slik som reklame eller innholdsmarkedsføring. Bestemmelsen verner mot inngrep i «redaksjonelle spørsmål», og ikke «redaksjonelt innhold» som i høringsforslaget ble foreslått definert avgrenset mot reklame og markedsføring i § 2 bokstav c). Forslaget i høringsnotatet var å inkorporere mediefridomslova i en ny medieansvarslov, og var ikke ment å medføre materielle endringer i bestemmelsene. Det materielle innholdet i forslaget må derfor tolkes i lys av forarbeidene til mediefridomslova. De spesielle merknadene til § 4 i Ot.prp. nr. 19 (2007–2008) slår fast at begrepet «redaksjonelle spørsmål» skal tolkes i overensstemmelse med praksis etter Redaktørplakaten. Det er ikke noen tvil om at det presseetiske redaktøransvaret innebærer et ansvar for alt innhold, også det kommersielle. For eksempel slår Redaktørplakaten fast at: «Den ansvarshavende redaktør har det personlige og fulle ansvar for mediets innhold». I dette ligger det blant annet et ansvar for å opprettholde et tydelig skille mellom journalistikk og reklame, og for å merke sponsing og produktplassering, jf. Vær Varsom-plakaten punkt. 2.8. Departementet legger derfor til grunn at vernet av den redaksjonelle uavhengigheten i gjeldende mediefridomslov – og dermed også i lovutkastet – omfatter reklame og markedsføring som publiseres i mediet.

Departementet viser også til at det er et selvstendig hensyn at reglene om ansvar og uavhengighet bør korrespondere. Et særskilt rettslig ansvar forutsetter at redaktøren har en uavhengig beslutningsmyndighet over det aktuelle innholdet. Motsatt er det nettopp det utvidede rettslige ansvaret som legger til rette for at redaktøren kan sikres en særlig uavhengighet. Regler om uavhengighet og ansvar er derfor tett knyttet til hverandre i både formål og funksjon. På bakgrunn av innspill i høringen har departementet konkludert med at reglene om strafferettslig og erstatningsrettslig redaktøransvar også bør gjelde for reklame og markedsføring publisert under redaktørens ledelse og kontroll, jf. nedenfor i punkt 13 og 14. Dette tilsier derfor at også det rettslige vernet av redaktørens uavhengighet er avgrenset på samme måte.

Departementet har på bakgrunn av innspill i høringen gått inn for å presisere at definisjonen av «utgiver» er knyttet til eierskap, jf. lovforslaget § 2 bokstav b). Dette medfører ikke behov for å endre bestemmelsen om redaksjonell uavhengighet. Vernet av redaktørens uavhengighet gjelder også overfor eiere som ikke fungerer som ansvarlig utgiver av mediet. Det kan tenkes situasjoner hvor det er flere eiere av mediet, men bare én av dem regnes som utgiver. Begrepet «eier» bør derfor beholdes ved siden av «utgiver» i bestemmelsens andre ledd.

Departementet viser ellers til at forslaget i høringsnotatet var basert på mediefridomslova § 4 andre ledd, som er rettet mot «[e]igaren av medieføretaket eller den som på eigaren sine vegner leier føretaket». Årsaken til at det pekes på selskapsledelsen i tillegg til eier og utgiver, er at formålet med bestemmelsen tilsier at redaktørens særlige uavhengighet må omfatte alle aktører som ut fra selskapsrettslige regler eller hierarkiet i virksomheten ellers ville hatt en overordnet myndighet over redaktøren. Drøftelsen i høringsnotatet viser at det ikke har vært meningen å innskrenke virkeområdet for bestemmelsen. Departementet foreslår derfor å presisere at bestemmelsen også vil gjelde for «utgiver, eier eller øvrig selskapsledelse».

Departementet går ikke inn for å utvide bestemmelsen til å omfatte «inngrep fra offentlige myndigheter», jf. innspillet fra TV 2, og viser til at dette ligger utenfor dagens mediefridomslov. Det at ingen andre reiser spørsmålet kan dessuten tyde på at dette ikke oppfattes som noe stort behov i bransjen. Departementet viser til at mediefriheten er en integrert del av ytringsfriheten som er vernet av Grunnloven § 100 og EMK artikkel 10. Inngrep fra offentlige myndigheter kan bare skje dersom de vilkårene som følger av EMK artikkel 10 nr. 2 er oppfylt.

Departementet er ellers enig med høringsinstansene i at henvisningen til tvisteloven i andre ledd siste setning bør utgå. Bestemmelsen er hentet fra kringkastingsloven § 2-3 og formålet var ikke å endre reglene i mediefridomslova, men å legge til rette for å oppheve overlappende regler i kringkastingsloven.

Når det gjelder kringkastingsloven § 6-2 som slår fast at NRK-styret ikke har myndighet i den løpende programvirksomheten, er ingen av høringsinstansene uenige i departementets vurdering av at den nye bestemmelsen i medieansvarsloven vil erstatte det materielle innholdet i bestemmelsen. Medietilsynets motstand mot å oppheve § 6-2 synes å være basert på at en særbestemmelse i kringkastingsloven vil fungere som en mer politisk markering. Flere høringsinstanser legger dessuten fram relevante argumenter for å oppheve også § 2-3. Særlig er det vanskelig å se noen grunn til særregulering av «program» i forhold til andre typer redaksjonelt innhold. Departementet foreslår likevel ikke å endre eller oppheve noen av disse bestemmelsene nå. Dette er spørsmål som bør vurderes i forbindelse med den forestående revisjonen av kringkastingsloven. Bestemmelsen om redaksjonell uavhengighet foreslås inntatt som § 7 i forslaget til ny medieansvarslov.