6 Grunnlag og behov for samling av særregler i en medieansvarslov

6.1 Gjeldende rett

Det er langvarig tradisjon i norsk rett for særregulering av rettslig ansvar på medieområdet. Disse reglene er i dag spredt på flere lover. Den mest sentrale bestemmelsen er det strafferettslige redaktøransvaret i straffeloven § 269, som gir redaktøren et skjerpet straffansvar for ytringer publisert i trykt skrift og kringkasting. Også ellers i straffeloven og i skadeserstatningsloven er det gitt regler om rettslig ansvar som fraviker lovens alminnelige system, ved at ansvaret enten skjerpes eller lempes sammenlignet med det som ellers ville gjelde. I tillegg finnes det regler om kildevern i straffeprosessloven og i tvisteloven, som har nær sammenheng med ansvarsreglene. Det at redaktøren påtar seg et utvidet ansvar for ytringer som publiseres i mediet, legger til rette for at kilden til ytringene kan forbli anonym og dermed for publisering av nyheter og informasjon som kanskje ellers ikke ville ha kommet fram i offentligheten.

Den overordnede begrunnelsen for disse reglene er å sikre ytrings- og informasjonsfriheten. De redaktørstyrte journalistiske medienes særlige rolle og funksjon i demokratiet bygger i stor grad på at redaktøren har en uavhengig beslutningsmyndighet over, og et særlig ansvar for, det som publiseres. I 1998 ble det vedtatt en egen lov om redaksjonell fridom i media (mediefridomslova), som lovfester prinsippet om redaksjonell uavhengighet i mediene.

Særreglene om medieansvar inngår i ulike rettslige kontekster. De har blitt vedtatt til ulik tid og på ulike stadier i den teknologiske utviklingen. En synlig konsekvens av dette er at ansvarslovgivningen på medieområdet i dag ikke benytter noen ensartet terminologi. Ord og uttrykk som brukes kan også ha ulike betydninger i ulike bestemmelser. For eksempel skal man med begrepet «trykt skrift» i straffeloven § 269 forstå periodiske trykte skrifter, altså pressen, mens forpliktelsene knyttet til «trykkingen av et skrift» i § 270 første ledd ikke inneholder en tilsvarende begrensning. Reglene må derfor tolkes for å klarlegge forståelsen av sentrale begreper som for eksempel «massemedium», «trykt skrift», «periodisk» og «journalistisk produksjon». Et annet særtrekk er at flere av reglene ikke gjelder for publisering på nett, men er avgrenset til de tradisjonelle medieteknologiene presse og kringkasting, jf. mer om virkeområde i punkt 8.1.

6.2 Medieansvarsutvalgets vurdering

Medieansvarsutvalget foreslo flere endringer i ansvarsreglene, jf. den nærmere gjennomgangen i punkt 10–17 nedenfor. Utvalget var likevel delt i synet på om det bør etableres en egen medieansvarslov.

Flertallet av utvalgsrepresentantene gikk ikke inn for en lov, og viste i første rekke til at de ikke hadde kommet med forslag til lovbestemmelser som forutsatte eller la grunnlag for dette. Blant annet gikk flertallet ikke inn for å videreføre det strafferettslige redaktøransvaret. Flertallet hadde også prinsipielle innvendinger mot en medieansvarslov, og viste til at lovgivningen bør legge til rette for den offentlige samtalen, men ikke definere den. Lovgivning som introduserer skiller mellom redigerte og ikke-redigerte medier samsvarer etter flertallets vurdering dårlig med Grunnloven § 100, som ikke bygger på et slikt strukturelt skille. Det sentrale må være hva som blir ytret og ytringens formål, ikke hvilken plattform den blir ytret på, eller hvordan virksomheten som framsetter ytringen er organisert. Flertallet mente det ville være problematisk å forsøke å definere mediene gjennom lovgivning, hvor det knyttes sanksjoner og privileger til definisjonene.

Flertallet var videre skeptisk til at det å samle relevante regler i en egen medieansvarslov ville bidra til å klargjøre rettssituasjonen, og viste til at bestemmelsene om ansvar har ulikt formål og rekkevidde, og inngår i ulike rettslige kontekster. Flertallet viste til at det ville by på betydelige avgrensningsproblemer å forsøke å samle reglene, og at det ville være vanskelig å overskue konsekvensene av de løsningene som ble valgt.

Mindretallet gikk på sin side inn for å etablere en egen medieansvarslov. Mindretallet viste til at de redaktørstyrte journalistiske mediene allerede er gjenstand for særregulering i lovverket og at det i dag er enda større grunn enn tidligere til å forankre medienes redaksjonelle uavhengighet og ansvar i en egen særlov. Med henvisning til den store bredden og variasjonen i dagens mediebilde, fra store profesjonelle mediebedrifter til enslige amatørers nettsider, uttalte mindretallet i NOU 2011: 12 under punkt 14.9:

«Slik mindretallet ser det, går det et grunnleggende skille mellom på den ene side de journalistiske redaktørstyrte mediene og på den annen side den mangfoldige verden av ikke-redaktørstyrte medier. De journalistiske mediene er allerede i dag gjenstand for særreguleringer i lovverket, som alle er begrunnet i disse medienes særskilte samfunnsmessige betydning. I dag er det enda større grunn enn tidligere til å forankre disse medienes frihet og ansvar i en særlov. Overfor den store og høyst sammensatte gruppen av ikke-redaktørstyrte medier er noe tilsvarende verken ønskelig eller praktisk mulig. Disse mediene faller naturlig inn under den alminnelige lovgivning.»

Mindretallet gikk derfor i langt større grad enn flertallet inn for å videreføre og videreutvikle særreguleringen av anvarsforhold for de redaktørstyrte journalistiske mediene. Blant annet gikk mindretallet inn for å opprettholde og styrke det særskilte strafferettslige redaktøransvaret. Mindretallet mente en medieansvarslov vil styrke redaktørinstituttet, samtidig som den ikke på noen måte vil virke begrensende på medier som faller utenfor lovens virkeområde.

6.3 Høringsnotatet

I høringsnotatet redegjorde departementet for det politiske og rettslige grunnlaget for etablering av en medieansvarslov, samt det nærmere behovet sett i lys av både teknologiske endringer på medieområdet og aktuelle utfordringer for ytringsfriheten.

Departementet identifiserte teknologinøytralitet, klargjøring og effektiv håndheving som de tre sentrale hensynene ved lovrevisjonen. Teknologinøytralitet innebærer at de samme prinsippene og reglene som utgangspunkt bør gjelde uavhengig av hvilken medieteknologi som benyttes til å formidle innholdet. Dette fremmer likebehandling og like konkurranseforhold. Med klargjøring siktes det til at ansvarsreglene i dag er spredt ut over flere lovverk, noe som kan gjøre det vanskelig for enkeltpersoner å få oversikt over reglene og dermed også å håndheve sine rettigheter. I tillegg har det i lys av medieutviklingen vært til dels uklart hvilke medier som omfattes av de ulike reglene. Hensynet til effektiv håndheving sikter til at ytringsfriheten er underlagt begrensninger der hensynet til andre interesser og rettigheter veier tyngre. Et sentralt mål med ansvarsregulering på medieområdet er derfor å sikre en effektiv og forsvarlig håndheving av begrensningene i ytringsfriheten, med andre ord å gi muligheter for å finne fram til et ansvarssubjekt der ytringsfrihetens grenser er overtrådt.

Med utgangspunkt i disse hensynene drøftet departementet først behovet for å opprettholde, og eventuelt endre, gjeldende ansvarsregler. Departementet konkluderte med at det i stor grad fortsatt er behov for særlig lovregulering av medieansvar, men at reglene må oppdateres og gis en mer teknologinøytral utforming. Formålet bak reglene, sett i lys av medieutviklingen, tilsa etter departementets vurdering at de bør gjelde redaktørstyrte journalistiske medier uavhengig av distribusjonsteknologi. Det ble også foreslått enkelte nye lovregler, inkludert om brukergenerert innhold.

Departementet så flere argumenter for å samle reglene i én og samme lov. Departementet la til grunn at utviklingen på medieområdet gjør det viktigere enn før å støtte opp under redaktørfunksjonen og de redaktørstyrte journalistiske medienes rolle i offentligheten. Departementet mente en ny medieansvarslov vil kunne bidra til dette. Departementet la for øvrig til grunn at en ny lov vil ivareta intensjonen i Stortingets anmodningsvedtak av 17. januar 2017, jf. ovenfor i punkt 2.3, og viste til at en medieansvarslov er i tråd med uttalte ønsker fra mediebransjen og anbefalingene fra en rekke offentlige utvalg de siste 25 årene. Videre viste departementet til at lovstrukturelle hensyn også tilsier en samling av ansvarsreglene i én og samme lov, hvor de kan tolkes opp i mot et uttalt formål.

På grunn av den nære sammenhengen mellom ansvarsreglene og reglene om redaksjonell uavhengighet, mente departementet det var grunnlag for å følge opp utvalgsmindretallets anbefaling om å ta utgangspunkt i gjeldende lov om mediefridomslov. Departementet foreslo derfor å samle de særlige ansvarsreglene og reglene i mediefridomslova i en ny felles lov om redaksjonell uavhengighet og ansvar i redaktørstyrte journalistiske medier. I høringsnotatet reiste departementet spørsmål om også reglene i lov 17. juni 2016 nr. 64 om åpenhet om eierskap i medier burde inngå i den nye loven, men uten å fremme noe konkret forslag om dette.

Departementet gikk ikke inn for å innlemme reglene om kildevern i en ny medieansvarslov, og viste til at dette er prosessregler med et anvendelsesområde som går ut over redaktørstyrte journalistiske medier og som må ses i sammenheng med øvrige bevisregler i tvisteloven og straffeprosessloven. Gjennomgangen av ansvarsreglene ble likevel sett i sammenheng med Justis- og beredskapsdepartementets parallelle arbeid med revisjon av kildevernreglene. Konkret ba departementet om høringsinstansenes synspunkter på lovfesting av en taushetsplikt om kildens identitet i tilfeller hvor anonymitet er avtalt mellom kilden og en representant for mediet. Departementet la til grunn at en slik bestemmelse i en medieansvarslov vil kunne supplere det prosessrettslige kildevernet i straffeprosessloven og tvisteloven. Med henvisning til at spørsmålet ikke tidligere var utredet eller hørt, la departementet likevel ikke fram noe konkret forslag til lovbestemmelse.

6.4 Høringsinstansenes syn

Det er solid forankring i høringen for å oppdatere og samle reglene om medieansvar i en ny, teknologinøytral medieansvarslov. Medietilsynet, Norges institusjon for menneskerettigheter (NIM), Norsk Journalistlag, Norsk Redaktørforening, TV 2, Mediebedriftenes Landsforening, Norsk Presseforbund, Likestillings- og diskrimineringsombudet, LO, NRK, Kommunal- og moderniseringsdepartementet, Fagpressen, Aller Media/Dagbladet (har avgitt likelydende høringsuttalelser), Sálas og Spekter uttrykker eksplisitt støtte, og ingen høringsinstanser går imot. Norsk Journalistlag uttaler:

«Det er etter vår oppfatning et pedagogisk og godt grep å samle bestemmelsene i én lov. For journalistene er dette etterlengtet i det daglige arbeidet. Regelverket er imidlertid først og fremst en klargjøring av journalistikkens rammer overfor allmennheten. Den som oppfatter seg krenket av mediene, vil med denne loven få en ryddigere og mer oversiktlig forståelse for avveiningen mellom ytringsfriheten og hensyn som begrenser denne.»

NRK viser til at

«… sterke og uavhengige medier blir enda viktigere for samfunnsutviklingen og demokratiet i tiden som kommer. En lov som bygger opp under de redaktørstyrte medienes samfunnsrolle og styrker de institusjonelle forutsetningene for sterke og uavhengige medier, er derfor svært positivt og viktig.»

Norsk Presseforbund uttaler:

«I likhet med våre medlemsorganisasjoner, støtter vi at det nå legges fram et forslag til ny medieansvarslov. Dagens regler er uoversiktlige og dels utdatert. En ny lov vil både oppklare og gjøre det enklere å finne fram til hva som er gjeldende rett. I en tid der alle kan være publisister, er det viktigere enn noen gang med klare regler som gjelder for redaktørstyrte journalistiske medier. Dette gjelder både internt i mediene, men aller viktigst i samfunnet ved å sikre vilkår for uavhengige medier og klargjøre ansvarsforhold for innhold. Til sammen er dette avgjørende forutsetninger for en åpen og opplyst samtale, og et velfungerende demokrati.»

NIM uttaler:

«Norges institusjon for menneskerettigheter ønsker forslaget til lov om medieansvar svært velkommen. De overordnede hensynene departementet har lagt til grunn for utredningen, harmonerer godt med de grunnlag som gjør at Norges institusjon for menneskerettigheter har etterlyst et slikt arbeid: (i) Tilstrebe teknologinøytrale regler, (ii) fjerne rettslig usikkerhet og (iii) ta stilling til hva som er en rimelig balanse mellom ytringsfriheten og andre hensyn/rettigheter (inkludert retten til privatliv) for problemstillinger som har oppstått i kjølvannet av den teknologiske utviklingen.

Hovedmålet med med lovforslaget er å understøtte de redaktørstyrte journalistiske medienes rolle som garantister for en åpen og offentlig opplyst samtale, jf. infrastrukturkravet i Grunnloven § 100 sjette ledd. NIM er glad for at dette målet prioriteres. I tillegg til å være en opplysningskanal og tilrettelegger for samfunnsdebatten, spiller slike medier en viktig rolle som offentlig vaktbikkje. Alle disse rollene er av vesentlig betydning for å realisere hensynene bak ytringsfriheten.»

Medietilsynet, Norsk Presseforbund, Norsk Journalistlag, Norsk Redaktørforening, Mediebdriftenes Landsforening, Fagpressen, NRK, TV 2 og Aller Media/Dagbladet uttrykker støtte til at ansvarsreglene samles med bestemmelsene om redaksjonell uavhengighet i den gjeldende mediefridomslova. Norsk Journalistlag uttaler:

«Redaksjonell frihet er etter vår mening et svært viktig prinsipp som må inn i loven. Forutsetningen for at mediene skal kunne fylle sin demokratiske rolle, er at publikum kan ha tillit til at det redaksjonelle innholdet ikke er påvirket av utenforliggende forhold. Den redaksjonelle uavhengigheten må legges til grunn på to områder: For det første i den daglige redaksjonelle driften og for det andre i de løpende journalistiske beslutningene.»

Norsk Redaktørforening uttaler:

«Et grunnleggende prinsipp for ansvarsbestemmelsene på medieområdet er at ansvar og frihet bør følge hverandre og balanseres. Frihet uten ansvar gir anarki. Ansvar uten frihet er tyranni. Derfor mener vi også det er logisk at Lov om redaksjonell fridom i media inkorporeres i en ny medieansvarslov, og at definisjoner og virkeområde blir gjort identiske for de to elementene i lovgivningen.»

Ingen av høringsinstansene har uttrykt seg eksplisitt om lovens tittel, men Norsk Journalistlag har knyttet noen merknader til begrepet «redaktørstyrte journalistiske medier» i lovforslaget:

«NJ mener «redaktørstyrte journalistiske medier» er et dekkende uttrykk for det klassiske pressebegrepet. Skillet mellom disse og andre typer medier er helt grunnleggende, og må gjenspeiles i ansvarslovgivningen. I motsetning til andre ytrere svikter journalister sin oppgave dersom de blir redskap for bestemte interesser i samfunnet. Journalistikken har et profesjonsfaglig ståsted og er en forpliktende virksomhet. Pressen har en demokratisk nøkkelrolle og forvalter et samfunnsoppdrag. Vår bransje er garantist for en åpen og opplyst offentlig samtale.»

Riksadvokaten uttaler at han ikke har motforestillinger til at relevante bestemmelser som i dag står i straffeloven flyttes over til en eventuell ny medieansvarslov, men påpeker:

«På den annen side skal man ikke undervurdere betydningen av at sentrale straffebestemmelser fremgår av straffeloven. Det må uansett påses at en ved å oppheve de tilsvarende bestemmelsene i straffeloven, som foreslått, ikke mister straffehjemler som pr. i dag gjelder (også) for medier som ikke omfattes av de nye loven (f.eks. tidsskrift o.l. rettet i hovedsak mot medlemmer).»

Norsk Journalistlag, Norsk Presseforbund og Mediebedriftenes Landsforening uttaler uttrykkelig at de går imot å innlemme lov om åpenhet om eierskap i medier i en ny medieansvarslov. Norsk Redaktørforening uttrykker også skepsis. Mediebedriftenes Landsforening uttaler:

«Etter vårt syn er det ikke ønskelig eller naturlig. Medieansvarsloven regulerer redaksjonell frihet og ansvar, altså innholdet i mediene. Oversikt over medieeierskap hører etter vårt syn ikke hjemme i denne loven. Opplysningsplikt om redaktør og kontaktinformasjon til mediet er det naturlig å regulere av hensyn til mediebrukerne. Lov om åpenhet om eierskap regulerer en plikt til å opplyse myndighetene om eierskap.»

Medietilsynet støtter derimot innlemmelse av lov om åpenhet om eierskap i medier i en ny medieansvarslov, og viser til uttalelser i forarbeidene om at formålet bak reglene om åpenhet om eierskap «er nært knyttet opp mot medieansvarslovens øvrige regler om opplysningsplikt og redaksjonell uavhengighet mv.». Medietilsynet mener også at en innlemmelse i medieansvarsloven vil bidra til å synliggjøre betydningen av åpenhet om eierforhold.

Ingen av høringsinstansene går konkret inn for å inkorporere kildevernreglene i en ny medieansvarslov. Samtlige som uttaler seg om spørsmålet – Norsk Presseforbund, Norsk Journalistlag, Norsk Redaktørforening, Mediebedriftenes Landsforening, Fagpressen, Aller Media/Dagbladet og TV 2 – er imidlertid i prinsippet positive til å innta en lovfesting av en taushetsplikt om kilders identitet som kan støtte opp under det prosessrettslige kildevernet. I tillegg uttaler NIM seg positivt til å utrede spørsmålet. Flere tar likevel forbehold om at de ønsker å komme tilbake til spørsmålet når det er nærmere utredet og kommenterer at den nærmere utredningen må gjøres i samarbeid med Justis- og beredskapsdepartementet og ses i sammenheng med regulering av kildevern, etterforskningsforbud, ransaking og beslag.

6.5 Departementets vurdering

6.5.1 Innledning

Departementet konstaterer at høringen gir bred støtte for å etablere en ny medieansvarslov. Ingen av høringsinstansene går imot forslaget. Dette er i samsvar med de synspunktene som kom fram i forbindelse med høringen av Medieansvarsutvalgets utredning i NOU 2011: 12 Ytringsfrihet og ansvar i en ny mediehverdag. Her gikk særlig bransjeorganisasjonene hardt ut mot flertallets anbefaling om å ikke etablere en medieansvarslov, jf. ovenfor i punkt 2.2.

6.5.2 Rettspolitiske hensyn

Kulturdepartementet legger til grunn at en medieansvarslov må forankres i infrastrukturkravet i Grunnloven § 100 sjette ledd, som slår fast myndighetenes overordnede ansvar for å sikre reell ytringsfrihet og oppbygging av et velfungerende offentlig rom. De redaktørstyrte journalistiske mediene, eller «pressen», har tradisjonelt vært ansett som et særlig viktig element i den demokratiske infrastrukturen. Dette skyldes at de er sentrale fora for den politiske debatten og meningsdannelsen som utgjør kjernen i ytringsfrihetens demokratiske begrunnelse. Også Ytringsfrihetskommisjonen pekte i NOU 1999: 27 punkt 4.2.4 på redaktørfunksjonen og regelverket som understøtter denne, som et sentralt element i oppfyllelsen av et infrastrukturkrav:

«Det er av den største viktighet for ytringsfriheten at kanalene ut til det offentlige rom er strukturert slik at det sikres god informasjon, et mangfold av ytringer og meningsbrytninger. I denne sammenheng står det vi har kalt «redaktørfunksjonen» sentralt. I siste instans må det påhvile kollektivets organ, det offentlige, å legge til rette for at det eksisterer et institusjonelt grunnlag for offentlig meningsutveksling. Tilrettelegging kan skje gjennom reguleringer og støtteordninger og direkte initiativer av forskjellig slag. Et viktig element i denne tilrettelegging er altså institusjonaliseringen av kanalvokterenes eller redaktørenes reelle og formelle ansvar, jf. kap. 5.5 og kap. 8.1.3.»

At pressen har en særskilt rolle og funksjon i demokratiet, gjenspeiles også i EMDs praksis etter EMK artikkel 10, som i betydelig grad har påvirket norsk rett på området, jf. nærmere ovenfor i punkt 4.3.

Mediemangfoldsutvalget, som utredet hvilke mål staten skal ha for mediemangfoldet og hvordan statens økonomiske virkemidler best kan benyttes for å stimulere til et fortsatt mediemangfold, beskrev i NOU 2017: 7 punkt 7.2.4 funksjonen slik:

«For å kunne opptre som en informert borger i dagens komplekse samfunn, er det avgjørende å ha tilgang til relevant informasjon fra uavhengige, kritiske og redigerte kilder. Mediene har tradisjonelt hatt rollen som korrektiv til myndigheter og andre som forvalter makt i samfunnet, og på den måten bidratt til å opplyse borgerne. Dette forutsetter at det eksisterer uavhengige, profesjonelt redigerte medier som har kapasitet til å overvåke arenaer der blant annet politisk, økonomisk og religiøs makt utøves. Dersom det ikke finnes redaksjonelt styrte medier som følger regionale og lokale forvaltningsnivåer og maktstrukturer i samfunnet tett, kan det svekke demokratiske funksjoner og den enkelte samfunnsborgers informasjonsfrihet.»

Gjeldende særregler i lovverket som er knyttet til de redaktørstyrte journalistiske mediene – inkludert regler om redaksjonell uavhengighet, straffansvar og sivilrettslig ansvar – har dermed grunnleggende sett som formål å beskytte og legge til rette for pressens demokratiske funksjon. I punkt 3 beskrives utviklingstrekk på medieområdet som både har ført til utvikling av nye medieformer, gitt brukerne nye muligheter og en ny posisjon i mediebildet, og grunnleggende endret rammebetingelsene for de tradisjonelle massemediene. Framveksten av sosiale medier og andre plattformer for brukergenerert materiale står her sentralt. Utviklingen har utvilsomt gjort grenseoppgangen mellom de redaktørstyrte journalistiske mediene og andre aktører og tjenester mer flytende og uklar.

Til tross for dette er departementet enig med mindretallet i Medieansvarsutvalget i at det fortsatt går et prinsipielt viktig skille mellom medier som har en ansvarlig redaktør og medier som ikke har det. De redaktørstyrte journalistiske mediene er underlagt pressens selvdømmesystem, og kjennetegnes derfor av at det redaksjonelle arbeidet drives etter journalistetiske normer og prinsipper basert på profesjonalitet og bransjetilhørighet. Redaktørstyrte journalistiske medier jobber også under prinsippet om redaksjonell uavhengighet fra eierne, som også er lovfestet. Dette innebærer også at de redaktørstyrte journalistiske mediene har større troverdighet enn ikke-redigerte medier.

Ett viktig kjennetegn ved medieutviklingen er at den har gitt stadig nye muligheter for uredigert kommunikasjon, både innenfor og utenfor rammen av de redaktørstyrte journalistiske mediene. På den ene siden innebærer dette utvilsomt en betydelig utvidelse av mediemangfoldet og demokratisering av det offentlige rommet. På den andre siden har utviklingen i mange tilfeller fjernet redaktøren som filter mot medienes mer problematiske sider – inkludert hatefulle ytringer, trusler, propaganda, ærekrenkelser, ekskluderende debattklima, «falske nyheter», ytringer som kan være skadelig for mindreårige.

I stedet for å gjøre de tradisjonelle massemediene til anakronismer, har utviklingen etter departementets vurdering gjort det enda viktigere enn før å støtte opp under redaktørfunksjonen og de redigerte medienes rolle i offentligheten. I en situasjon hvor alle kan være publisister vil tilgang til informasjon eller meningsytringer som utgangspunkt ikke være en mangelvare. Knapphetsgodet vil i dag snarere være innhold med den troverdigheten, tilliten og kvaliteten som er nødvendig for at det skal gi et solid grunnlag for en opplyst demokratisk samtale og meningsdannelse, jf. Grunnloven § 100 sjette ledd. Utfordringen for dagens mediebrukere er særlig å skille god fra dårlig informasjon, å skille velfunderte synspunkter fra konspirasjonsteorier, å skille balanserte framstillinger fra tendensiøse eller forutinntatte og så videre. Her har redaktøren og de redaktørstyrte journalistiske mediene fortsatt en avgjørende funksjon som garantister for en åpen og opplyst offentlig samtale.

6.5.3 Lovstrukturelle hensyn

Neste spørsmål er om disse rettspolitiske hensynene best kan fremmes ved å samle de aktuelle særreglene i én felles lov. Flertallet i Medieansvarsutvalget var skeptisk til at en samling av relevante regler i en egen medieansvarslov ville bidra til å klargjøre rettssituasjonen, og viste til at bestemmelsene om ansvar har ulikt formål og rekkevidde og inngår i ulike rettslige kontekster. Av samme grunn mente flertallet at en samling av reglene i én lov ville by på betydelige avgrensningsproblemer, og at det ville være vanskelig å overskue konsekvensene av de løsningene som ble valgt.

Det er riktig at gjeldende regler er plassert i ulike lovverk med ulikt virkeområde, og at det per i dag er til dels betydelige forskjeller i både utforming og begrepsbruk. Departementets gjennomgang av gjeldende regler i høringsnotatet viste likevel at de særskilte ansvarsreglene på medieområdet grunnleggende sett har som et felles formål å fremme ytringsfrihet og pressens samfunnsrolle. Selv om særreglene er avgrenset noe ulikt i de forskjellige lovverk, er det et tydelig fellestrekk at de redaktørstyrte journalistiske massemediene ligger i kjernen av virkeområdet. I dag gjelder reglene i hovedsak ikke for elektroniske medier. I enkelte tilfeller er det også uklart om og i hvilken grad regler som har en mer teknologinøytral ordlyd i det hele tatt kommer til anvendelse overfor slike medier.

At gjeldende regler er utformet ulikt og spredt på ulike lovverk, kan forklares med at de har blitt vedtatt til ulik tid, under ulike medieteknologiske regimer og i ulike rettslige kontekster. Det betyr ikke nødvendigvis at de større eller mindre forskjellene mellom de ulike bestemmelsene gjenspeiler relevante forskjeller mellom medier, distribusjonsteknologier eller rettsområder. Etter departementets vurdering bidrar ulikhetene i dagens regelverk snarere til å tilsløre det nære slektskapet mellom bestemmelsene, både i formål og virkeområde.

Å samle reglene i én lov vil bidra til en ryddigere lovstruktur og til en mer oversiktlig rettssituasjon for både publikum og bransjen. En samlet og mer konsistent utformet ansvarslovgivning for de redaktørstyrte journalistiske mediene, som kan tolkes i lys av et klart og uttalt lovformål, vil også bidra til å skape større bevissthet rundt reglene og de hensynene de er begrunnet i. Videre kan man ved å samle reglene i én og samme lov sikre at senere endringer vil bli vurdert i sammenheng og i lys av lovformålet, som er forankret i Grunnlovens infrastrukturkrav, jf. nedenfor i punkt 7.

Samling av reglene i en egen lov kan gjøre det enklere for mediebrukerne å håndheve sine rettigheter når ytringsfrihetens grenser overskrides. I en tid hvor publisering av hatefulle ytringer og annet rettsstridig innhold synes å bli en stadig større utfordring, jf. punkt 3.5, kan et lett tilgjengelig lovverk med et klart system for plassering av ansvar ha betydning for den enkeltes mulighet til å søke oppreisning. Også for mediene vil det representere en fordel at særreglene er samlet i en lov som bygger opp under redaktørrollen, og som klargjør de rettigheter og plikter som følger med denne rollen. Det at en samlet bransje i så mange år selv har etterlyst og jobbet aktivt for en egen medieansvarslov, er i seg selv et sterkt argument.

Videre mener departementet de beste grunner taler for å samle ansvarsreglene med bestemmelsene i lov om redaksjonell fridom i media, noe høringsinstansene også støtter opp om. Mediefridomslova har som formål å sikre redaksjonell uavhengighet i mediene og innebærer en delvis lovfesting av prinsippene i Redaktørplakaten. Loven regulerer ikke innholdet av ytringer som sådan, men har likevel nær sammenheng med spørsmålet om ansvar for ytringer ettersom den knesetter et prinsipp om at redaktøren har suveren beslutningsmyndighet over hvilke ytringer som skal formidles til offentligheten gjennom det aktuelle mediet. Den som tar en uavhengig beslutning om å fremme en ytring vil normalt også kunne holdes ansvarlig for innholdet. Motsatt kan man ikke klandres for forhold man ikke har hatt mulighet til å påvirke. Slik forutsetter for eksempel det særlige strafferettslige redaktøransvaret at redaktøren har reell og uavhengig kontroll med det redaksjonelle innholdet, jf. at straffeloven § 269 definerer redaktøren som «[d]en som treffer avgjørelse om innholdet». Dette innebærer at redaktøransvaret ikke går lengre enn redaktørens myndighet – og uavhengighet – rekker.

Når det gjelder spørsmålet om å innlemme også lov om åpenhet om eierskap i medier, er det kun Medietilsynet som går inn for dette. De øvrige høringsinstansene som uttaler seg om spørsmålet går imot. Selv om formålet med disse reglene grunnleggende sett også er å sikre medienes uavhengighet og tilrettelegge for en åpen og opplyst debatt, anser departementet at dette først og fremst er et spørsmål om hensiktmessighet og ryddig lovstruktur. Departementet ser ikke grunn til å gjennomføre en slik endring mot bransjens ønsker.

6.5.4 Særlig om forholdet til kildevernet

Stortinget ba i anmodningsvedtaket av 17. januar 2017 om en samlet gjennomgang av blant annet redaktøransvaret, kildevernets beskyttelse og adgangen til å etterforske medienes kilder, jf. punkt 2.3 ovenfor. Selv om Stortingets vedtak har blitt fulgt opp i to ulike lovprosesser, har det skjedd i samarbeid mellom Justis- og beredskapsdepartementet og Kulturdepartementet. Det foreliggende lovforslaget er sett i sammenheng med forslagene i høringsnotatet om endringer i kildevernreglene i straffeprosessloven og tvisteloven. Blant annet er hensynet til kildevernet vektlagt i drøftelsen av ansvarsmodell for det strafferettslige og erstatningsrettslige redaktøransvaret, jf. punkt. 13.5.2 og 14.5.

Muligheten for å overføre reglene om kildevern til en eventuell ny medieansvarslov ble omtalt i Kulturdepartementets høringsnotat. Dette ble ansett som uaktuelt, blant annet med henvisning til at kildevernreglene er en del av et bredere sett med bevisregler i prosesslovene. Reglene kan dessuten påberopes også av andre aktører enn de som arbeider for redaktørstyrte journalistiske medier, jf. for eksempel Høyesteretts kjennelse i Rt. 2015 side 1286 (Rolfsen-saken). Høringen har ikke gitt grunnlag for å endre denne vurderingen.

Derimot var det bred støtte i høringen til å utrede en lovfestet taushetsplikt i tilfeller hvor kilden er lovet anonymitet. En slik bestemmelse i en medieansvarslov kan etter departementets vurdering utfylle og bygge opp under det formelle kildevernet i prosesslovene. Samtidig reiser det en rekke rettslige spørsmål knyttet til hvordan plikten konkret skal utformes og avgrenses. Departementet vil utrede spørsmålet videre i samråd med Justis- og beredskapsdepartementet og komme tilbake til Stortinget på egnet måte.

6.5.5 Oppsummering

Kulturdepartementet mener de beste grunner taler for å samle relevante særregler i en ny teknologinøytral lov om redaksjonell uavhengighet og ansvar i redaktørstyrte journalistiske medier. En slik lov vil «legge til rette for at det eksisterer et institusjonelt grunnlag for offentlig meningsutveksling», jf. Ytringsfrihetskommisjonens vurderinger gjengitt ovenfor i punkt 6.5.2. I loven samles bestemmelser fra mediefridomslova, straffeloven og skadeserstatningsloven, og det foreslås også enkelte nye lovregler.