1 Proposisjonens hovedinnhold

1.1 Tillit til finansiell informasjon og europeisk revisjonsregulering

Finansdepartementet fremmer i denne proposisjonen forslag til ny lov om revisjon og revisorer (revisorloven). Lovforslaget vil erstatte den gjeldende revisorloven, lov 15. januar 1999 nr. 2 om revisjon og revisorer.

For øvrig gjelder proposisjonen forslag om avvikling av varaordningen for styret i Folketrygdfondet. Med lovforslaget rettes det også opp noen inkurier i finanstilsynsloven og sentralbankloven.

Formålet med lovforslaget er å bidra til å sikre tillit til regnskapsinformasjon og revisors uavhengighet og faglige kompetanse ved kontroll av slik informasjon. Loven gjennomfører også Europarlaments- og rådsdirektiv 2014/56/EU, revisjonsdirektivet, som endrer Europaparlaments- og rådsdirektiv 2006/43/EF, samt Europaparlaments- og rådsforordning (EU) nr. 537/2014 om særskilte krav ved revisjon av foretak av allmenn interesse.

Lovforslaget bygger på det lovutkastet Revisor- og regnskapsførerlovutvalget har foreslått i NOU 2017: 15 Revisorloven – Forslag til ny lov om revisjon og revisorer.

Revisor er allmennhetens tillitsperson ved revisjon av årsregnskap. Revisor skal utøve sin virksomhet med integritet, objektivitet og aktsomhet. Revisjon skal bidra til at foretakenes finansielle rapportering oppfyller gjeldende lovkrav og ikke inneholder vesentlig feilinformasjon. Revisor skal utføre en uhildet og faglig kompetent kontroll av om regnskapet gir et riktig bilde av foretakets økonomiske stilling og resultat, og offentlig bekrefte resultatet av revisjonen i en revisjonsberetning. Revisor har også en viktig rolle i å forebygge og avdekke økonomisk kriminalitet. Tilgjengelig regnskapsinformasjon som de aktuelle brukerne kan ha tillit til, gir samfunnsmessige gevinster i form av mer effektiv ressursallokering, reduserte transaksjonskostnader, sikrere skattegrunnlag og likere konkurransevilkår.

EØS-komiteens beslutning nr. 102/2018 innlemmer revisjonsdirektivet og revisjonsforordningen i EØS-avtalen. Gjennomføring av revisjonsdirektivet og revisjonsforordningen forutsatte på tidspunktet for EØS-komiteens beslutning lovendring. Norge deltok i beslutningen med forbehold om Stortingets samtykke, jf. Grunnloven § 26 annet ledd.

Det bes på denne bakgrunn om Stortingets samtykke til godkjenning av EØS-komiteens beslutning nr. 102/2018.

1.2 Hovedpunkter i proposisjonen

1.2.1 Revisors kompetanse og skikkethet

Departementet foreslår at ordningen med registrert revisor faller bort, slik at det kun er statsautoriserte revisorer som er godkjente revisorer i Norge. Departementet foreslår at det skal kreves mastergrad i regnskap og revisjon for å få godkjenning som statsautorisert revisor. Revisors rolle som allmennhetens tillitsperson ved revisjon av regnskap, tilsier at det stilles høye kompetansekrav for å bli statsautorisert revisor. Revisor må ha et solid teoretisk grunnlag for å kunne oppfylle de forventningene samfunnet har til revisor. Revisor møter i økende grad et spesialisert og sammensatt næringsliv. Departementet mener derfor at det nå er ønskelig å kreve mastergrad for å kunne få godkjenning som revisor, og at en bachelorgrad derfor ikke lenger bør være tilstrekkelig.

Departementet foreslår videre at kravene til revisors etterutdanning skal styrkes. Det generelle kravet til antall timer økes fra 105 til 120 timer. Samtidig foreslås det å akseptere mer fleksible gjennomføringsformer for deler av timene, slik at det i større grad overlates til den enkelte revisor å vurdere hvilke behov den enkelte har.

Forslaget innebærer også at vilkårene om skikkethet for å få godkjenning som statsautorisert revisor styrkes. Departementet foreslår blant annet å klargjøre at godkjenning ikke skal gis til personer som har utvist en atferd som gir grunn til å anta at vedkommende ikke kan utøve yrket på en forsvarlig måte.

1.2.2 Endringer i revisors titler

Departementet foreslår at bare tittelen statsautorisert revisor skal brukes i den nye revisorloven. Departementet foreslår at de som i dag har tittelen registrert revisor får tittelen statsautorisert revisorer fra lovens ikrafttredelse. Dette har sammenheng med forslaget om nye utdanningskrav og innebærer at godkjenningsformen registrert revisor, som krever bachelorgrad i revisjon, faller bort.

Etter gjeldende revisorlov er alle som er godkjent revisor registrert i Revisorregisteret og har kunnet benytte tittelen «registrert revisor» eller «statsautorisert revisor». Det er imidlertid bare de revisorene som oppfyller kravene til å være «ansvarlig revisor» som har adgang til å påta seg revisjonsoppdrag og andre oppdrag som er regulert av revisorloven. De som er ansvarlige revisorer må blant annet gjennomføre lovfastsatt etterutdanning og stille sikkerhet for sitt ansvar, jf. revisorloven § 3-7. Før de som ikke er oppført som ansvarlig revisor etter § 3-7 kan påta seg revisjonsoppdrag, må de dokumentere overfor Finanstilsynet at de oppfyller etterutdanningskravene.

1.2.3 Uavhengighet

For at allmennheten skal ha tillit til det arbeidet revisor har utført, er det avgjørende at revisor er objektiv. Lovregler om uavhengighet skal sikre denne objektiviteten og tilliten. For å unngå at revisjonskundene ikke kan gjøre seg nytte av revisors kompetanse og kjennskap til den konkrete virksomheten, bør ikke reglene om uavhengighet være strengere enn det som er nødvendig for å sikre at revisor er uavhengig. At revisor er og oppfattes som uavhengig er avgjørende for å kunne fylle rollen som allmennhetens tillitsperson.

Det nye revisjonsdirektivet innebærer et utfyllende sett av uavhengighetsregler, og departementet mener at disse i det vesentligste bør gjennomføres uten særnorske tillegg.

Revisjonsforordningen har ytterligere regler om revisors uavhengighet. Forordningen fastsetter at selskaper som reviderer foretak av allmenn interesse, som hovedregel ikke kan ha oppdraget i mer enn ti år. Forordningen åpner på dette punktet for nasjonale tilpasninger. Perioden kan forlenges hvis revisor blir gjenoppnevnt etter utløpet av de ti årene etter en anbudsprosess. Gjenoppnevning kan ikke skje for mer enn ti nye år. Departementet mener at denne nasjonale valgmuligheten bør benyttes. Departementet mener at dette er en forsvarlig løsning, og at man derfor bør la hensynet til foretakenes frie revisorvalg være avgjørende.

Revisjonsforordningen forbyr videre revisor for foretak av allmenn interesse å yte visse tjenester til revisjonskunden, for eksempel kan regnskapsføring og juridiske tjenester ikke ytes. Forordningen åpner for enkelte nasjonale unntak. Departementet foreslår at disse anvendes, med unntak av skatterådgivning og verdsettelsestjenester. Departementet mener at disse formene for rådgivning innebærer en så stor trussel mot revisors uavhengighet at det ikke er forsvarlig å tillate dem.

1.2.4 Revisjonsutførelsen – god revisjonsskikk og profesjonell skepsis

Departementet foreslår å videreføre det sentrale prinsippet om at revisor skal utføre lovfestet revisjon i tråd med god revisjonsskikk. Kravet innebærer en videreføring av gjeldende rett, og god revisjonsskikk vil fortsatt bygge på anerkjente internasjonale revisjonsstandarder. Det er snakk om en rettslig standard som utvikler seg over tid i tråd med beste praksis i bransjen. Kravet vil supplere revisorlovens krav til utførelse av revisjonen.

Videre foreslås det at revisor skal utføre revisjonen med profesjonell skepsis, herunder være oppmerksom på muligheten for vesentlig feilinformasjon i regnskapene som skyldes misligheter eller utilsiktede feil. Profesjonell skepsis er helt nødvendig for at revisor skal kunne ivareta rollen som allmennhetens tillitsperson. Departementet mener derfor det er viktig at loven presiserer dette.

Lovforslaget presiserer også en rekke andre plikter som revisor har i forbindelse med utførelsen av lovfestet revisjon. Revisor skal opparbeide seg en forståelse av virksomheten, dens interne kontroll og andre forhold som kan være av betydning for virksomheten. Revisor skal vurdere om ledelsen har oppfylt sin plikt til å sørge for at foretakets bokføring er i samsvar med gjeldende lovkrav. Revisor skal videre vurdere risikoen for vesentlig feilinformasjon i regnskapet.

1.2.5 Revisors kommunikasjon

Revisors kommunikasjon med brukerne av regnskapet går som hovedregel gjennom revisjonsberetningen. Etter lovforslaget skal revisjonsberetningen vise resultatet av den lovfestede revisjonen. I revisjonsberetningen skal revisor beskrive hva revisjonen har omfattet, og uttale seg om regnskapet etter revisors mening gir et rettvisende bilde, og om regnskapet oppfyller gjeldende lovkrav.

Revisjonsforordningen krever videre at revisjonsberetningen for foretak av allmenn interesse blant annet skal beskrive de vesentligste risikoer for vesentlig feilinformasjon, oppsummere hvordan risikoene er fulgt opp, og redegjøre for forhold ved foretaket som har stått sentralt i revisjonen.

En viktig del av arbeidet til revisor er kontakten med det reviderte foretaket. Revisor må under sin revisjon ha kontakt med den revidertes administrasjon, inkludert daglig leder og lederen for økonomifunksjonen, for å skaffe seg et grunnlag for å konkludere i revisjonsberetningen. Revisor skal følge opp forhold som revisor mener ikke er i tråd med gjeldende lovkrav, og revisor har dermed en viktig avdekkende og forebyggende rolle med tanke på feil i regnskapet. Der den reviderte etter revisors vurdering ikke følger opp påpekte forhold på en tilfredsstillende måte, er det nødvendig at revisor følger videre opp med formell skriftlig rapportering til foretakets ledelse, normalt styret. Departementet foreslår at det gjeldende lovkravet om at revisor i slike tilfeller skal sende nummererte brev til den revidertes styre, videreføres.

1.2.6 Plikter for det reviderte foretaket

Revisjonsplikt innebærer en plikt til å se til at årsregnskapet blir revidert av en statsautorisert revisor eller et godkjent revisjonsselskap. Grensene for revisjonsplikt for aksjeselskaper berøres ikke av dette forslaget. Departementet foreslår at reglene om revisjonsplikt forenkles slik at grensene for revisjonsplikt for andre foretaksformer samordnes med de som gjelder for aksjeselskap. Departementet foreslår videre at alle foretak under tilsyn av Finanstilsynet skal være revisjonspliktige.

Gjeldende lovs bestemmelse om at styret hvert år skal avholde et møte med revisor uten at daglig leder er til stede, foreslås videreført, men flyttes til aksjeloven. Annen selskapslovgivning skal vise til aksjeloven på dette punktet. Departementet går inn for å utvide formålet med møtet noe. Styret og revisor skal drøfte sentrale regnskapsmessige forhold og andre forhold som revisor mener styret bør informeres om.

Revisjonsdirektivet fra 2006 oppstilte krav om at foretak av allmenn interesse som hovedregel skal ha revisjonsutvalg. I gjeldende revisorlov er ikke revisjonsutvalget et eget selskapsorgan, men et arbeidsutvalg for styret. Denne løsningen harmonerer best med den alminnelige selskapsretten og foreslås videreført. Det samme gjelder bestemmelser om at det samlede styre kan ivareta revisjonsutvalgets oppgaver i nærmere angitte foretak. Endringene i revisjonsdirektivet og forordningen oppstiller klare krav til revisjonsutvalgets kontakt med valgt revisor og til revisjonsutvalgets oppgaver for øvrig. Blant annet skal revisjonsutvalget ha en sentral rolle i forberedelsen til valg av revisor.

1.2.7 Tilsyn

Et uavhengig og faglig kompetent tilsyn er sentralt for å sikre etterlevelse av pliktene i revisorloven. Finanstilsynet skal godkjenne, føre tilsyn med og treffe vedtak om reaksjoner overfor både revisorer og revisjonsselskaper. Både revisjonsdirektivet og revisjonsforordningen legger opp til at tilsynsmyndigheten skal ha vidtgående hjemler med tanke på å innhente informasjon og til å treffe vedtak overfor den enkelte revisor eller revisjonsselskap. Finanstilsynets adgang til å hente inn informasjon fra revisorer og revisjonsselskap følger hovedsakelig av finanstilsynsloven, mens det i forslaget er lagt opp til nye reaksjonsmuligheter for Finanstilsynet.

Videre stiller både revisjonsdirektivet og revisjonsforordningen krav om at revisorer og revisjonsselskaper skal være underlagt periodisk kvalitetskontroll. Lovforslaget gir grunnlag for å videreføre at Den norske Revisorforening fører kvalitetskontroll på vegne av Finanstilsynet med revisorer som ikke reviderer foretak av allmenn interesse minst hvert sjette år. Kvalitetskontroll med revisorer for foretak av allmenn interesse kan bare utføres av Finanstilsynet og skal skje minst hvert tredje år. Annet tilsynsarbeid enn periodisk kvalitetskontroll, gjennomføres av Finanstilsynet uavhengig av om revisor reviderer foretak av allmenn interesse. Revisjonsforordningen fastsetter nærmere plikter for foretak av allmenn interesse og oppstiller krav om offentlig tilsyn med at disse pliktene etterlevelsen av disse. Det skal blant annet kunne gis pålegg om retting. Det foreslås at tilsynsoppgavene legges til Finanstilsynet, og at gjennomføringen skjer ved endringer i finanstilsynsloven og verdipapirhandelloven.

1.2.8 Reaksjoner

Dersom revisor eller et revisjonsselskap overtrer bestemmelser i revisorloven eller relevante bestemmelser i annen lovgivning, kan revisor bli møtt med ulike former for reaksjoner.

Lovforslaget innebærer i hovedsak en videreføring av gjeldende rett om revisors erstatningsansvar. Revisor eller et revisjonsselskap kan bli erstatningsansvarlig hvis en regnskapsbruker lider tap som en følge av forsettlige eller uaktsomme brudd på lov- eller ulovfestet rett. Lovforslaget innebærer likevel en endring ved at domstolene kan legge vekt på ansvarsfordelingen mellom revisor og den reviderte hvis det i unntakstilfeller blir aktuelt å lempe ansvaret.

Når det gjelder reaksjoner fra det offentlige, vil tilbakekall av revisors godkjenning fortsatt være en sentral reaksjon ved brudd på revisors plikter. Vedtak om tilbakekall kan rettes både mot revisorer og revisjonsselskaper. Etter lovforslaget kan Finanstilsynet kalle tilbake en godkjenning hvis en revisor må anses uskikket som følge av brudd på lov eller forskrift som er grov eller ved flere overtredelser som til sammen er grove, eller hvis revisor blir illikvid eller andre vilkår for godkjenning ikke lenger er til stede. Finanstilsynet kan suspendere godkjenningen hvis revisor er siktet for et forhold som kan medføre tilbakekall, inntil straffesaken er avsluttet. Departementet mener at Finanstilsynet også bør ha hjemmel til å kunne suspendere godkjenningen til et revisjonsselskap.

Endringsdirektivet og revisjonsforordningen innebærer at det stilles nye krav om å innføre effektive reaksjonsmuligheter mot revisor. Som eksempel er det nevnt overtredelsesgebyr, ledelseskarantene og forbud mot å kunne undertegne revisjonsberetninger. Lovforslaget innebærer at Finanstilsynet gis adgang til å ilegge disse nye reaksjonsformene. Formålet er at Finanstilsynet skal ha større fleksibilitet ved valget av reaksjonsform, for dermed å kunne ilegge en hensiktsmessig reaksjon på bruddet. Overtredelsesgebyr skal etter forslaget kunne ilegges overfor både revisjonsforetak og revisor personlig. Ledelseskarantene og forbud mot å kunne undertegne revisjonsberetninger vil rette seg mot en revisor personlig. Ledelseskarantene og forbudet mot å kunne undertegne revisjonsberetninger skal kunne ilegges for inntil tre år.

Departementet foreslår også lovbestemmelser om at også foretak av allmenn interesse skal kunne ilegges overtredelsesgebyr.

Departementet foreslår videre enkelte endringer i revisorlovens straffebestemmelse. Anvendelsesområdet for straffebestemmelsen strammes inn noe slik at det kun er brudd på de mest sentrale bestemmelsene i revisorloven som kan gi grunnlag for straff. Forslaget innebærer i hovedsak en videreføring av gjeldende rett.