10 Reisegaranti

10.1 Innledning

Reisende som forskuddsbetaler en reisetjeneste, for eksempel et hotellopphold, har selv risikoen for at tjenesten blir levert, dersom tjenesteyteren går konkurs eller blir insolvent. Det samme er utgangspunktet ved forskuddsbetaling av andre tjenester, for eksempel håndverkertjenester. Her står reisearrangementer som omfattes av pakkereiselovgivningen i en særstilling. Systemet med insolvensbeskyttelse gjør at den reisende sikres mot tap når pakkereisearrangøren eller den næringsdrivende som formidler det sammensatte reisearrangementet blir insolvent. For at den reisende skal sikres fullt ut ved insolvens, må systemet for insolvensbeskyttelse være effektivt. Det krever både at det er avsatt tilstrekkelige midler, og at det finnes et system for å bistå den reisende når insolvens får betydning for gjennomføringen av reisen. I praksis må systemet kunne sikre hjemtransport av dem som befinner seg på reise når insolvens inntreffer, eventuelt at noen tar ansvar for å sikre at påbegynt reise gjennomføres som planlagt. Den reisendes krav på dekning av tap som følge av arrangørens insolvens, må dessuten kunne vurderes og utbetales.

Reisegarantiordningen i Norge ble etablert ved reisebyråloven av 1981. Da 1990-direktivet påla medlemsstatene å sørge for at arrangører av pakkereiser stiller tilstrekkelig garanti til å sikre refusjon av innbetalt forskudd, eventuelt hjemtransport av kunden ved arrangørens insolvens, hadde altså Norge allerede en reisegarantiordning. Den norske ordningen ble ansett å gå lenger enn 1990-direktivets krav på enkelte punkter, blant annet ved at reisegarantiordningen dekket utgifter til opphold frem til hjemreise kunne skje. I 2003 ble reisegarantiordningen effektivisert, ved endring av beregningsformelen for individuell garanti. I 2006 ble reisegarantiordningen ytterligere utvidet. Bakgrunnen var at det kunne synes tilfeldig at kundene bare var sikret når de kjøpte reiser definert som pakkereiser. Reisegarantiordningen ble derfor utvidet til å omfatte transportdelen av en pakkereise og reiser som i det vesentlige likner på pakkereiser.

Under punkt 10.2 behandles kravene til reisegaranti ved pakkereiser. Reisegaranti for sammensatte reisearrangementer behandles under punkt 10.3. Under punkt 10.4 behandles reisegaranti for transportdelen av en pakkereise.

Næringsdrivende selger ofte reisearrangementer i flere land. For å oppnå effektiv insolvensbeskyttelse er det nødvendig at medlemsstatene anerkjenner hverandres insolvensbeskyttelsesordninger og samarbeider administrativt. Dette behandles under punkt 10.5.

10.2 Reisegaranti ved pakkereiser

10.2.1 Gjeldende rett mv.

10.2.1.1 Dagens reisegarantiordning

Arrangør av pakkereiser plikter å stille reisegaranti, jf. pakkereiseloven § 11-1 første ledd. Dersom arrangøren er utenlandsk, skal reisegaranti stilles av den som formidler pakkereisen for arrangøren, hvis det ikke godtgjøres at arrangøren selv har stilt garanti, jf. pakkereiseloven § 11-1 annet ledd. Formidleren har ellers ikke plikt til å stille garanti.

Med reisegaranti menes individuell garantistillelse i form av erklæring fra bank eller forsikringsselskap, jf. pakkereiseloven § 11-1 fjerde ledd. Reisegarantien stilles overfor Reisegarantifondet. Reisegarantifondet kan godta at det stilles annen betryggende sikkerhet. En slik sikkerhet er for eksempel en sperret bankkonto med det aktuelle beløpet. Garantisten skal forplikte seg til, etter påkrav fra Reisegarantifondet, å utbetale til fondet et beløp stort nok til å dekke omsetningen til enhver tid. I praksis vil garantistens forpliktelse være begrenset til garantiens størrelse.

Reisegarantien tjener som sikkerhet for tilbakebetaling av kundens vederlag, det vil si forskuddsbetaling, hvis det blir åpnet konkurs eller akkord hos arrangøren og reisen derfor blir avlyst. Det samme gjelder dersom kunden godtgjør at kravet forgjeves er gjort gjeldende mot arrangøren, jf. pakkereiseloven § 11-3 første ledd. Reisegarantien tjener også som sikkerhet for tilbakebetaling av kundens vederlag, dersom arrangøren nekter å oppfylle avtalen på grunn av rettsstridig atferd fra en som har opptrådt på hans eller hennes vegne. Et eksempel er der kunden har betalt pakkereisen gjennom et reisebyrå, som på grunn av manglende betalingsevne ikke har videreformidlet betalingen til arrangøren, som derfor nekter å gjennomføre pakkereisen.

Dersom reisen avbrytes, tjener garantien som sikkerhet for tilbakebetaling av den del av vederlaget som svarer til ytelser som ikke er oppfylt overfor kunden, jf. pakkereiseloven § 11-3 annet ledd. Reisegarantien tjener videre som sikkerhet for utgifter til opphold og andre nødvendige utgifter, før hjemreise kan skje. Dersom transport inngår i pakkereisen, omfattes også utgifter som er nødvendige for å bringe kunden til avreisestedet, eller til et annet sted som er avtalt mellom partene.

10.2.1.2 Den individuelle garantien

Hvordan den individuelle garantien skal fastsettes fremgår av reisegarantiforskriften § 5. Hvor stor den individuelle garantien skal være avhenger blant annet av hvor høy arrangørens garantiforpliktende omsetning er. Arrangøren kan også ha omsetning som ikke knyttes til pakkereiser, og som derfor ikke er garantipliktig. Dersom månedlig omsetning ikke overstiger 10 millioner kroner i en enkel måned, fastsettes garantien sjablonmessig som et gjennomsnitt av de tre sammenhengende månedene med høyest omsetning. Dette vil si at garantien skal tilsvare en gjennomsnittlig høysesongmåned.

Overstiger den garantiforpliktende omsetningen i én måned 10 millioner kroner, fastsettes garantibeløpet etter en formel hvor, foruten omsetningen, antall dager mellom sluttinnbetaling og avreise og depositumsinnbetaling. Beregningsformelen ble fastsatt i 2003, etter en utredning av professor Erik Bølviken og aktuar Arne Eyland: «Risikovurdering av Reisegarantifondet». Rapporten tok for seg hvordan en på en best mulig måte kan beregne individuelle garantier for pakkereisearrangører, for å sikre dekning av krav om tilbakebetalinger og kostnader knyttet til hjemreiser ved arrangørers insolvens.

Virksomheter som selger reiser til mål utenfor Norge skal stille minimum 250 000 kroner i individuell reisegaranti.

Reisegarantifondets styre kan fastsette en høyere garanti enn det som følger av beregningsformelen, dersom det er klart at beregningen medfører risiko for tap som ikke dekkes av den individuelle garantien. Dette kan for eksempel gjøres der forskuddsinnbetaling skjer lenge før reisen skal finne sted, hvor arrangørens økonomi er svak eller der virksomheten i seg selv er mer risikofylt. Reisegarantifondet har opplyst at dette i praksis er aktuelt i færre enn 10 prosent av tilfellene.

Dersom den reisende må anses tilfredsstillende sikret på annen måte kan Reisegarantifondets styre etter en konkret vurdering gjøre unntak fra plikten til å stille reisegaranti. Fondet kan også fastsette lavere garantibeløp enn det som følger av beregningen nevnt ovenfor.

Etter søknad kan fondets styre samtykke i at det stilles redusert garanti i lavsesong. Dette er aktuelt der virksomheten på årsbasis har sterkt varierende omsetning.

10.2.1.3 Årsgebyr

Arrangører som må stille reisegaranti ved salg av pakkereiser, skal også innbetale et årsgebyr til Reisegarantifondet. Størrelsen på årsgebyret henger sammen med størrelsen på den individuelle reisegarantien. Årsgebyret skal hovedsakelig dekke fondets utgifter til administrasjon av reisegarantiordningen, jf. pakkereiseloven § 11-1 fjerde ledd. Årsgebyret skal også bidra til å vedlikeholde Reisegarantifondets egenkapital. Fondets egenkapital utgjør et sikkerhetsnett i tilfelle den individuelle garantien ikke dekker alle utbetalingene ved konkurs eller akkord. Ved utilstrekkelig individuell garanti utbetales resterende beløp fra fondets egenkapital.

Årsgebyrets størrelse fremgår av reisegarantiforskriften § 6. Det er 4 gebyrklasser. For hver gebyrklasse fastsettes det et årsgebyr. Årsgebyret er 2 000 kroner for gebyrklasse 1, 3 500 kroner for gebyrklasse 2, 10 000 kroner for gebyrklasse 3 og 70 000 kroner for gebyrklasse 4.

Gebyrklasse 1 er for virksomheter som stiller en individuell garanti under 250 000 kroner, gebyrklasse 2 er for virksomheter som stiller garanti mellom 250 000 og 1 million kroner, gebyrklasse 3 er for virksomheter som stiller garanti mellom 1 million og 10 millioner kroner og gebyrklasse 4 er for virksomheter som stiller garanti over 100 millioner kroner.

Frem til 2003 var det en ordning med kollektiv garanti i stedet for årsgebyr. Den kollektive garantien ble innbetalt til fondet og skulle bidra til å bygge opp fondets egenkapital til dekning av krav, i de tilfellene den individuelle garantien ikke dekket kundenes krav. I 2003 hadde den kollektive garantien bidratt til at fondet hadde en egenkapital på ca. 30 millioner kroner. Rapporten «Risikovurdering av Reisegarantifondet» konkluderte med at det neppe var nødvendig med mer enn en høyst moderat økning av fondet. Den kollektive garantien ble derfor erstattet med et årsgebyr. Fondet har i dag en egenkapital på ca. 20 millioner kroner. Fondets nedre grense er satt til 15 millioner kroner, jf. reisegarantiforskriften § 6 fjerde ledd. Dette er ment å kunne dekke anslagsvis 2–3 konkurser hos mellomstore arrangører.

Foruten årsgebyr, skal virksomhet som stiller garanti til Reisegarantifondet betale et gebyr til drift av en nemnd (Pakkereisenemnda) som behandler tvister etter pakkereiseloven. Se nærmere punkt 11.3 om tvisteløsning.

10.2.1.4 Om Reisegarantifondet

Reisegarantiordningen administreres av stiftelsen Reisegarantifondet, jf. pakkereiseloven § 11-2 første ledd. Reisegarantifondet har et styre bestående av tre medlemmer, jf. reisegarantiforskriften § 3. Departementet oppnevner styrets leder og ett styremedlem, samt dennes vararepresentant. Hovedorganisasjonen Virke oppnevner ett styremedlem og dennes vararepresentant. Styrets leder skal ha dommerkvalifikasjoner. Styret og vararepresentantene oppnevnes for fire år, med mulighet for gjenoppnevning. En daglig leder står for den daglige driften av Reisegarantifondet.

Foruten å kreve inn reisegaranti, hjelper Reisegarantifondet den reisende når insolvens oppstår. I praksis innebærer det at Reisegarantifondet administrerer retur av reisende, prøver å få til fortsettelse av påbegynte reiser, og eventuelt også gjennomført reiser som ikke er påbegynt når opprinnelig arrangør går konkurs. Reisegarantifondet vurderer dessuten innkomne krav og foretar utbetalinger.

Reisegarantifondet kan gi nødvendige pålegg for å sikre at bestemmelsene om reisegaranti etterleves. Pålegg etter pakkereiseloven § 11-2 første ledd kan påklages til departementet, jf. pakkereiseloven § 11-5.

Reisegarantifondet hadde ved siste årsskifte 860 medlemmer som stiller reisegarantier på til sammen i underkant av 4 milliarder kroner. 155 medlemmer stiller en garanti på 1 million kroner eller mer. Ving, Startour og Apollo utgjør 63 prosent av garantivolumet. De fleste medlemmene stiller en garanti på 250 000 kroner, som utgjør minimumsgarantien for salg av reiser til utlandet.

Reisegarantifondet dekker bare krav mot arrangører som har stilt reisegaranti, jf. pakkereiseloven § 11-3 tredje ledd. En kunde som har kjøpt en pakkereise av en arrangør som ikke har stilt reisegaranti, får derfor ikke dekket sine krav ved arrangørens konkurs eller akkord.

Krav om dekning fra reisegarantien må fremsettes innen seks måneder etter at pakkereisen skulle ha vært avsluttet, jf. pakkereiseloven § 11-4 første ledd. Er kravet ubestridt, foretar Reisegarantifondet utbetaling uten ugrunnet opphold. Bestrides kravet, kan utbetaling ikke foretas før tvisten er rettskraftig avgjort. Er det grunn til å tro at det vil bli satt frem krav som overstiger stilt garanti, kan utbetaling først finne sted når styret i Reisegarantifondet har fått oversikt over kravene. Når reisen blir avbrutt på grunn av konkurs eller akkord hos arrangøren, kan styret i Reisegarantifondet likevel disponere garantien i nødvendig utstrekning for å ivareta kundenes tarv. Dette omfatter å bringe kundene til avreisestedet eller til et annet sted som er avtalt mellom partene, jf. pakkereiseloven § 11-4 annet ledd.

Reisegarantifondet fører også tilsyn med næringsdrivendes markedsføring av pakkereiser. I praksis gjøres dette ved at Reisegarantifondet kontrollerer om garantipliktige næringsdrivende bruker fondets logo i sin markedsføring, uten at nødvendig reisegaranti er stilt. Reisegarantifondet overvåker markedsføring i alle medier, særlig elektroniske medier, men også i papiraviser og magasiner. Ordningen med at den som stiller garanti til Reisegarantifondet skal være medlem av Reisegarantifondet, og merke sine annonser etc. med Reisegarantifondets logo, gjør det enkelt å sjekke om den enkelte annonsør av reisetjenester faktisk er medlem av fondet. Dette gjør at næringsdrivende som selger reisetjenester kan følge med på om konkurrenter som selger garantipliktige reisearrangementer er medlem av Reisegarantifondet. Fondet mottar jevnlig tips fra medlemmer om andre arrangører som ikke har stilt reisegaranti. Systemet bidrar til håndhevingen av bestemmelsene om reisegaranti i dag.

Utgiftene til Reisegarantifondets drift dekkes av fondet, jf. pakkereiseloven § 11-2 annet ledd. I praksis dekkes driften av årsgebyret fra medlemmene. Reisegarantifondets styre skal innen tre måneder etter utløpet av hvert kalenderår avlegge regnskap og årsberetning til departementet, jf. pakkereiseloven § 11-2 tredje ledd.

10.2.2 Insolvensbeskyttelse i nordiske land

10.2.2.1 Danmark

I Danmark består insolvensbeskyttelsen både av individuelle garantier og avsetning i fond. Kravet til størrelsen på de individuelle garantiene er lavere enn i Norge. Det danske fondet er til gjengjeld større, for å kunne dekke utbetalingene som de individuelle garantiene ikke dekker. Reisegarantiordningen i Danmark fungerer godt. Danmark har derfor ikke gjort særlige endringer i reisegarantiordningen sin ved gjennomføringen av pakkereisedirektivet.

10.2.2.2 Finland

I Finland består insolvensbeskyttelsen etter gjennomføring av pakkereisedirektivet av individuelle garantier og fond. Den individuelle garantien kan bestå av bankinnskudd, forsikring, bankgaranti, kausjon eller annet. Systemet håndheves av den finske Konkurranse- og Forbrukermyndigheten, som også organiserer hjemreise, dersom arrangøren blir insolvent etter at pakkereisen har startet. Fondet opparbeides ved årlige gebyr fra næringsdrivende som er garantipliktige.

10.2.2.3 Sverige

Insolvensbeskyttelse i Sverige baseres i dag på individuelle garantier. Den individuelle garantien har ved flere anledninger vist seg å være utilstrekkelig, og den reisende har lidt tap ved arrangørens insolvens. Ordningen har vært kritisert i lang tid, blant annet for å være økonomisk tyngende, særlig for små næringsdrivende.

I forbindelse med gjennomføringen av pakkereisedirektivet ble det i SOU 2016:84 om ny svensk reisegarantilov foreslått et system med forsikringer og andre former for reisegaranti, i tillegg til individuelle garantier. Løsningen skal gjøre det mulig for næringsdrivende å tilpasse insolvensbeskyttelsen til størrelse, virksomhet etc. Dette skal medføre at kostnadene og den administrative byrden for den enkelte næringsdrivende blir lavere enn der det bare er én mulig garanti som godtas. Etter det departementet er kjent med blir utredningens forslag fulgt opp av departementet.

10.2.3 Direktivet mv.

Insolvensbeskyttelse for pakkereiser reguleres i artikkel 17, og omhandles i fortalen punkt 39 til 41 og punkt 44. Insolvensbeskyttelsen skal være tilstrekkelig, effektiv og dekke omkostninger som med rimelighet kan forutses.

Medlemsstatene skal sikre at arrangører som er etablert på deres territorium stiller insolvensbeskyttelse, jf. artikkel 17 nr. 1. En arrangør som ikke er etablert i en medlemsstat, det vil si som er etablert utenfor EØS-området, som selger eller tilbyr for salg pakkereiser i en medlemsstat, eller som på en eller annen måte retter slik virksomhet mot en medlemsstat, plikter å stille garanti i samsvar med lovgivningen i denne medlemsstaten.

At en arrangør har utsalgssteder (filialer) i flere medlemsstater eller markedsfører pakkereiser på internett i ulike stater, medfører ikke at arrangøren anses «etablert» i alle disse statene. Der en reisearrangør er etablert med et moderselskap i medlemsstat A og et datterselskap i medlemsstat B og C vil reisearrangøren imidlertid kunne anses etablert i alle tre statene. I så tilfelle vil insolvensbeskyttelse stilt i én av etableringsstatene kunne dekke plikten til å stille insolvensbeskyttelse i de andre statene, se punkt 10.5.

En arrangørs insolvensbeskyttelse skal komme de reisende til gode uavhengig av de reisendes bosted, avreisested eller hvor pakkereisen er solgt, og uavhengig av medlemsstaten hvor organet med ansvar for insolvensbeskyttelsen befinner seg, jf. artikkel 17 nr. 3. Dette betyr at medlemsstaten hvor arrangøren er etablert, må sikre at insolvensbeskyttelsen også dekker grenseoverskridende salg.

Arrangører pålegges altså en plikt til å stille insolvensbeskyttelse. Det er valgfritt for medlemsstatene å opprettholde eller innføre en plikt til å stille insolvensbeskyttelse også for formidleren, jf. fortalen punkt 41. Dersom medlemsstatene innfører ansvar for formidleren for gjennomføringen av pakkereisen, se nærmere punkt 9, er det obligatorisk også for formidleren å stille insolvensbeskyttelse for mottatt betaling.

Direktivet stiller ikke krav til nasjonal utforming av insolvensbeskyttelsen, utover at insolvensbeskyttelsen skal være virkningsfull og dekke kostnader som med rimelighet kan forutses, jf. artikkel 17 nr. 2. Insolvensbeskyttelsen skal tjene som sikkerhet for tilbakebetaling av alle betalinger som er foretatt av eller på vegne av den reisende, dersom de berørte reisetjenestene ikke leveres som følge av arrangørens insolvens. Dersom pakkereiseavtalen omfatter persontransport, skal garantien også dekke hjemtransport. Kostnadene til hjemtransport må beregnes i lys av hva slags type pakkereise det dreier seg om, og i hvilke situasjoner det er sannsynlig at behovet for hjemtransport gjør seg gjeldende, jf. kommisjonen i ekspertgruppemøte. Insolvensbeskyttelsen skal også sikre betaling av innkvartering før hjemtransport dersom det er behov for det, jf. artikkel 17 nr. 4.

For at insolvensbeskyttelsen skal være virkningsfull må den kunne dekke alle beløp som betales i en høysesong. Det må blant annet tas hensyn til perioden mellom betaling av forskudd og endelig betaling og fullføring av pakkereisen, samt den anslåtte kostnaden for hjemtransport. Av fortalen punkt 40 fremgår:

«Dette vil vanligvis bety at sikkerheten må dekke en tilstrekkelig høy prosentdel av arrangørens omsetning når det gjelder pakkereiser, og kan avhenge av faktorer som typen pakkereise som er solgt, herunder transportmåte, reisemål og eventuelle juridiske begrensninger eller arrangørens forpliktelser med hensyn til størrelsen på forskuddsbetalingene som denne kan godta, og tidspunktene for disse før pakkereisens begynnelse. Ettersom den nødvendige dekningen kan beregnes på grunnlag av de seneste kommersielle opplysninger, for eksempel omsetningen siste regnskapsår, bør arrangører være forpliktet til å tilpasse insolvensbeskyttelsen dersom risikoene øker, herunder ved en vesentlig økning i salget av pakkereiser.»

Det fremgår av fortalen punkt 44 at medlemsstatene ikke skal hindres i å ta hensyn til små bedrifters særlige situasjon ved fastsettelse av insolvensbeskyttelsesordninger. Til dette har kommisjonen i ekspertgruppemøte bemerket at også mindre virksomheter må sikre full tilbakebetaling og eventuelt hjemreise, men at det kan utvises fleksibilitet ved fastsettelse av systemer for insolvensbeskyttelse, for eksempel ved å ta hensyn til virksomhetens omsetning.

Insolvensbeskyttelsesordningen skal heller ikke ta hensyn til risiko for svært usannsynlige hendelser, for eksempel samtidig insolvens hos flere av de største arrangørene, dersom dette vil ha en uforholdsmessig høy innvirkning på kostnaden for beskyttelsen, og dermed påvirke dens effektivitet.

Insolvensbeskyttelsen skal være kostnadsfritt tilgjengelig for den reisende, dersom pakkereisen ikke gjennomføres som planlagt på grunn av insolvens hos arrangøren. Beskyttelsen mot insolvens må være tilgjengelig så snart reisetjenester som følge av arrangørens likviditetsproblemer ikke, eller bare delvis, blir levert, eller dersom tjenesteytere krever at de reisende betaler for dem, jf. fortalen punkt 39. Enheten eller myndigheten som har ansvaret for insolvensbeskyttelsen skal uansett være øyeblikkelig tilgjengelig for å bistå reisende, og betale for hjemreisen. Det kan tenkes ulike løsninger for organisering av hjemreise, dersom insolvens inntreffer i løpet av gjennomføringen av pakkereisen. At den enheten eller myndigheten som har ansvaret for insolvensbeskyttelsen tar hånd om organiseringen vil ofte være mest kostnadseffektivt, og best fra den reisendes synspunkt. En slik enhet eller myndighet kan forhandle med transportører om gode løsninger for å få de berørte reisende hjem. Det sentrale er at systemet for insolvensbeskyttelse sikrer kostnadsfri hjemreise, og innkvartering hvis nødvendig. Systemet skal hindre at reisende blir overlatt til seg selv, og i ettertid må søke dekning av pådratte kostnader. Fortsettelse av pakkereisen kan tilbys. I praksis innebærer det at noen tar rollen som arrangør, istedenfor den insolvente arrangøren. Ofte vil dette medføre kostnadsbesparelser sammenlignet med kun returtransport av den reisende.

Insolvens vil ofte sammenfalle med en konkurserklæring og opphør av arrangørens aktivitet. I henhold til kommisjonen i ekspertgruppemøte kan hjemreise ikke nektes fordi det ikke foreligger en konkurserklæring. Forsinkelser i prosedyrer for å fastslå konkurs skal ikke være til ulempe for strandede reisende, som trenger raske løsninger. Når det gjelder tilbakebetalinger er det imidlertid mindre hastverk, men utstrakte forsinkelser med insolvensformalitetene bør ikke hindre tilbakebetaling. Utgifter knyttet til reisetjenester som ikke er levert, skal tilbakebetales «uten unødig opphold» etter anmodning fra den reisende, jf. artikkel 17 nr. 5.

10.2.4 Forslag i høringsnotatet

Departementet foreslo å videreføre gjeldende system med reisegaranti for pakkereiser, administrert av Reisegarantifondet. Departementet foreslo at gjeldende frist på seks måneder for å fremsette krav om utbetaling, blir videreført.

10.2.5 Høringsinstansenes syn

Forbrukerombudet,Forbrukerrådet og Reisegarantifondet støtter forslaget om at dagens reisegarantisystem videreføres i ny lov. Reisegarantifondet mener dagens reisegarantiordning oppfyller direktivets krav om en effektiv insolvensbeskyttelse, og at ordningen i det store og hele kan beholdes under det nye direktivet, som på enkelte områder har latt seg inspirere av den norske ordningen.

NHO Luftfart er ikke uenig i at det er naturlig å videreføre den eksisterende reisegarantiordningen, men ser likevel praktiske utfordringer særlig knyttet til pakkereiser etter definisjonen artikkel 3 nr. 2 første ledd bokstav b romertall iv og v. Instansen ser med bekymring på hvordan selve beregningen av en næringsdrivendes omsetning skal foretas, og mener dagens beregningsmodell vanskelig kan legges til grunn.

Finansieringsselskapenes Forening (Finfo) har merket seg at gjennomføringsforslaget ikke gjør noen endringer i arbeids- og ansvarsdelingen som har etablert seg mellom Reisegarantiordningen og kortselskapene når det gjelder primæransvaret i de tilfellene reisearrangøren går konkurs og reisen er betalt med kort. Instansen har derfor ingen merknader til forslaget.

Ingen andre høringsinstanser har uttalt seg om forslaget.

10.2.6 Departementets vurderinger

Departementet opprettholder forslaget i høringsnotatet om å videreføre gjeldende system med reisegaranti administrert av Reisegarantifondet. Det norske reisegarantisystemet er i stor utstrekning i overensstemmelse med 2015-direktivets krav til insolvensbeskyttelse ved pakkereiser. Systemet fungerer godt, og kan videreføres. Tilbakemeldinger tyder på at bransjen, de reisende og Reisegarantifondet også er fornøyd med dagens system.

Gjeldende reisegarantiordning gir sikkerhet for tilbakebetaling av kundens vederlag, hvis en reise blir avlyst eller avbrutt som følge av konkurs eller akkord hos arrangøren. Direktivet omhandler beskyttelse mot arrangørens insolvens. Departementet legger til grunn at forskjellen mellom gjeldende pakkereiselov og direktivet ikke har særlig praktisk betydning.

I dag stiller enkelte utenlandske arrangører garanti i Norge uten å være pliktige til å stille garanti her. Etter direktivet er det medlemsstaten der arrangøren er etablert som skal sørge for at arrangøren har stilt tilstrekkelig insolvensbeskyttelse. Det vil si at Reisegarantifondet skal sikre at norske arrangører har stilt tilstrekkelig reisegaranti. Garanti kan stilles i Norge, eller i en annen stat i EØS-området der arrangøren også er etablert. Reisegarantifondet skal også sikre at arrangører etablert utenfor EØS-området som retter sin virksomhet mot norske reisende, stiller garanti i Norge. Arrangører etablert i Norge plikter å stille reisegaranti som dekker hele den garantipliktige omsetningen. Dette gjelder uansett hvilke stater arrangøren retter sin virksomhet mot. En arrangør som er etablert i mange medlemsstater, har likevel ikke en ubetinget rett til å stille all insolvensbeskyttelse i én etableringsstat, jf. kommisjonen i ekspertgruppemøte. Dersom samlet garantistillelse fører til for høy risiko for garantisystemet i denne staten, må garantien stilles i flere etableringsstater, slik at samlet garantistillelse dekker alle reisende i EØS-området. Dette forutsetter samarbeid mellom kontaktpunktene i etableringsstatene, se punkt 10.5. Tilsvarende må etter departementets vurdering gjelde der en utenlandsk arrangør som ikke er etablert i EØS-området, retter virksomhet mot flere stater i EØS-området. Disse arrangørene vil omfattes av plikten til å stille reisegaranti i statene de retter sin virksomhet mot. Også i slike tilfeller må kontaktpunktene samarbeide, slik at det sikres at det til sammen er stilt tilstrekkelig garanti for hele den enkelte arrangørens garantipliktige omsetning.

NHO Luftfart har bemerket enkelte praktiske utfordringer knyttet til beregningen av reisegarantien for pakkereiser. Utfordringen knytter seg til fastsettelse av hvilken del av den næringsdrivendes omsetning som kan knyttes til salg av pakkereiser. Direktivets definisjon av pakkereise som dannes på bakgrunn av lenkede nettbestillingsprosesser, jf. artikkel 3 nr. 2 første ledd bokstav b romertall v, forutsetter at den reisende inngår en avtale med en annen yter av reisetjenester. Det må likevel være en nær forbindelse mellom de næringsdrivende som gjør det aktuelt å overføre opplysninger om den reisende fra den ene næringsdrivende til den andre. Departementet antar at næringsdrivende over tid vil danne seg et bilde av hvor stor del av omsetningen som knytter seg til slike pakkereiser. Per i dag er det likevel ingen som kjenner til at pakkereiser etableres på denne måten.

I dag dekker Reisegarantifondet bare krav mot arrangører som har stilt pliktig garanti. Direktivet regulerer ikke insolvens hos arrangør som ikke har stilt pliktig garanti, utover reglene om håndheving. Ettersom det er opp til medlemsstatene hvordan systemet med insolvensbeskyttelse legges opp, er det ikke stilt krav om nasjonale fond til dekning av krav mot usikrede arrangører. Risikoen for at en reisende kjøper pakkereise av en arrangør som ikke har stilt reisegaranti, gjør at den reisende bør undersøke om reisearrangøren faktisk har stilt reisegaranti. Dette gjøres ved å sjekke om aktuell reisearrangør er medlem av Reisegarantifondet, noe som fremgår av fondets nettsider. Systemet stimulerer arrangøren til å stille reisegaranti. Dersom reisegaranti utbetales også ved insolvens hos arrangører som ikke har stilt reisegaranti, reduseres den reisendes motivasjon til å undersøke om arrangøren er medlem av Reisegarantifondet, arrangørens oppfordring til å opptre lovlydig og Reisegarantifondets egenkapital. Utbetaling ved insolvens hos usikrede arrangører ville dessuten være urimelig for arrangører som har stilt garanti. Kommisjonen i ekspertgruppemøte har likevel bemerket at dersom den reisende bare får delvis dekning, fordi stilt garanti er utilstrekkelig, og den reisende heller ikke får dekning av et kollektivt fond, kan medlemsstaten bli ansvarlig for ikke å ha gjennomført direktivet korrekt.

Som Finansieringsselskapenes Forening har bemerket, har også kredittkortselskapene ansvar når reisearrangøren blir insolvent etter at reisen er betalt med kredittkort. Reisegarantifondet er primærkilden for refusjon. Det innebærer at dersom Teller, som er innløser av kredittkorttransaksjoner, utbetaler til den reisende, istedenfor å sende vedkommende til Reisegarantifondet, vil Teller kunne fremme regresskrav overfor Reisegarantifondet. Dersom arrangøren ikke har stilt garanti, vil kredittkortselskapet måtte dekke kravene som Reisegarantifondet ikke dekker, jf. finansavtaleloven § 54 b.

Det er enkelte forskjeller mellom gjeldende pakkereiselov og direktivet når det gjelder tidspunktet for når utbetaling av reisegarantien kan skje. Direktivet stiller krav om at tilbakebetaling for reisetjenester som ikke er levert, skal skje uten unødig opphold på anmodning fra den reisende. Gjeldende lov skiller mellom bestridte og ubestridte krav. Det er kun krav som er ubestridte som skal dekkes uten ugrunnet opphold. Gjennomføringen av direktivets krav om utbetaling uten unødig opphold kan altså medføre raskere utbetaling av garantien. Gjeldende frist på seks måneder for å fremsette krav om utbetaling, foreslås videreført.

Gjeldende bestemmelse om at garantien også skal tjene som sikkerhet for tilbakebetaling av kundens vederlag dersom arrangøren nekter å oppfylle avtalen på grunn av rettstridig atferd fra en som har opptrådt på hans eller hennes vegne, har ingen parallell i direktivet og foreslås ikke videreført. Arrangøren er uansett ansvarlig for å gjennomføre en pakkereise etter avtalen med den reisende.

Ovenfor er kun omtalt arrangørers plikt til å stille insolvensbeskyttelse. Dersom man pålegger formidleren ansvar for gjennomføring av pakkereisen, medfølger en plikt for formidleren til å stille insolvensbeskyttelse. Se punkt 9.6.2, hvor departementet foreslår at det valgfrie gjennomføringsansvaret for formidleren ikke innføres. Direktivet gir også medlemsstatene adgang til å kreve at formidleren stiller insolvensbeskyttelse, selv om gjennomføringsansvaret for formidleren ikke innføres. Departementet foreslår ikke å benytte denne adgangen til å pålegge formidleren å stille garanti for mottatt betaling. Formidleren må imidlertid stille insolvensbeskyttelse ved formidling av pakkereiser for arrangører etablert utenfor EØS-området, dersom det ikke godtgjøres at disse har stilt tilstrekkelig garanti. Dette er i stor utstrekning en videreføring av gjeldende rett. Formidlerens plikt til å stille reisegaranti etter gjeldende rett gjelder imidlertid for enhver utenlandsk arrangør, det vil si også arrangører etablert innenfor EØS, men utenfor Norge.

Departementet opprettholder forslaget om at departementet kan gi nærmere regler om reisegarantien i forskrift. Dette vil blant annet være regler om beregning og størrelse på garantien, samt om årsgebyr. Forskriftshjemmelen foreslås også å omfatte nærmere regler om Reisegarantifondets organisasjon og virksomhet. Hva gjelder adgangen til å påklage pålegg om reisegaranti gitt av Reisegarantifondet, vises det til omtale under punkt 11.4.

Se forslaget til ny lov om pakkereiser kapittel 8.

10.3 Reisegaranti ved sammensatte reisearrangementer mv.

10.3.1 Gjeldende rett mv.

Sammensatte reisearrangementer er en ny kategori reisearrangementer. Insolvensbeskyttelse for slike reisearrangementer er derfor ikke regulert i norsk rett. Pakkereiseloven § 11-1 tredje ledd stiller krav om reisegaranti ved reiser som består av separate transport- og innkvarteringstjenester, som til sammen har vesentlige likheter med en pakkereise. Pakkereiselignende reiser og sammensatte reisearrangementer har til felles at de ikke er pakkereiser, og at det likevel stilles krav om reisegaranti. For pakkereiselignende reiser er det en forutsetning at reisen er til personlig bruk for kunden.

At kombinasjonen transport og innkvartering har vesentlige likheter med en pakkereise, betyr at ytelsene må selges i sammenheng med hverandre, og at kombinasjonen må fremstå som en naturlig enhet. Et eksempel på dette er salg av flybillett og hotellopphold til samme reise, når salget ikke utgjør en pakkereise, for eksempel fordi tjenestene ikke er tilrettelagt av arrangøren.

Bestemmelsen om pakkereiselignende reiser kom inn i pakkereiseloven i 2006, se Ot.prp. nr. 41 (2005–2006) punkt 3.2. Behovet for beskyttelse ved den næringsdrivendes konkurs eller akkord kan være like stort når kunden kjøper en flyreise med hotellopphold som ikke anses som pakkereise, som ved kjøp av en pakkereise. I begge tilfellene er det vanlig at kunden betaler på forhånd. Det kan fortone seg som tilfeldig at arrangører av pakkereiser pålegges garantiplikt, men ikke de som selger svært liknende produkter, for eksempel et reisebyrå.

Kravet om reisegaranti for reiser bestående av transport og innkvartering, som i det vesentlige likner på pakkereiser, innebærer at en i reisegarantisammenheng ikke behøver å ta stilling til om et reisearrangement som ligner en pakkereise, er en pakkereise i lovens forstand. Departementet la i 2006 vekt på at bestemmelsen ville bidra til å sikre likeverdige vilkår i reiselivsnæringen. Det vises til nærmere omtale i Ot.prp. nr. 41 (2005–2006) punkt 3.2.7.

10.3.2 Direktivet

Insolvensbeskyttelse ved sammensatte reisearrangementer er regulert i artikkel 19 nr. 1. Temaet er omhandlet i fortalen punkt 14 og 43.

Et sammensatt reisearrangement foreligger der minst to forskjellige typer reisetjenester kjøpes med henblikk på samme reise eller ferie, uten å utgjøre en pakkereise. Se punkt 3.3.5 om definisjonen av sammensatt reisearrangement. Den næringsdrivende som formidler det sammensatte reisearrangementet, må stille insolvensbeskyttelse for de reisetjenestene vedkommende mottar betaling for. Insolvensbeskyttelsen skal dekke reisetjenester som ikke leveres på grunn av denne næringsdrivendes insolvens. Det er kun betaling som ikke er videreformidlet til tjenesteytere på tidspunktet insolvens inntrer, som insolvensbeskyttelsen skal dekke. Har den næringsdrivende betalt en tjenesteyter, vil ikke den næringsdrivendes insolvens påvirke leveringen av tjenesteyterens tjenester.

Dersom den næringsdrivende som formidler det sammensatte reisearrangementet er ansvarlig for persontransport, skal insolvensbeskyttelsen også dekke hjemtransport av den reisende, så fremt den næringsdrivende har solgt tur-retur-billett. Dette fremgår også av de standardiserte opplysningsskjemaene i vedlegg II til direktivet. Disse skiller mellom næringsdrivende transportører som formidler sammensatte reisearrangementer, og de som ikke er transportører. Se nærmere punkt 8.2 om de standardiserte opplysningsskjemaene.

Hvis den næringsdrivende ikke mottar forskuddsbetalinger, eller dersom den reisende betaler direkte til tjenesteyteren, er det ikke krav om insolvensbeskyttelse. Består det sammensatte reisearrangementet av ulike reisetjenester kjøpt fra én næringsdrivende, der en reisetjeneste velges og betales før den neste reisetjenesten velges og betales, jf. direktivet artikkel 3 nr. 5 bokstav a, omfattes hele reisearrangementet av insolvensbeskyttelsen. Et eksempel er der en reisende først bestiller flybilletter fra et reisebyrå, og deretter bestiller hotellopphold hos det samme reisebyrået. Dersom den reisende imidlertid betaler flybilletten direkte til flyselskapet, er reisebyrået ikke pliktig til å stille reisegaranti for flyreisen. Den reisende blir stilt som om avtalen om kjøp av flybilletten var inngått direkte med flyselskapet.

Dannes det sammensatte reisearrangementet ved kjøp av reisetjenester fra flere næringsdrivende, jf. definisjonen i artikkel 3 nr. 5 bokstav b, skal insolvensbeskyttelsen kun dekke den delen av reisearrangementet som den næringsdrivende som formidler det sammensatte reisearrangementet har mottatt betaling for. Det vil si reisetjenestene som er betalt til næringsdrivende nr. 1. For eksempel vil et sammensatt reisearrangement som består av fly og hotell, der flyselskapet har formidlet tilbud om hotellopphold hos en annen næringsdrivende, kun dekke insolvens hos flyselskapet. Insolvensbeskyttelsen dekker altså ikke insolvens hos næringsdrivende nr. 2 som leverer en reisetjeneste som inngår i det sammensatte reisearrangementet. Det vil si at dersom tilbyderen av hotelloppholdet blir insolvent, vil den reisende ikke få dekket innbetalt forskuddsbetaling for hotellet. Næringsdrivende nr. 2 omfattes ikke av kravet om insolvensbeskyttelse, med mindre denne næringsdrivende formidler kjøp av en ytterligere reisetjeneste fra en annen næringsdrivende. I så fall kan det dannes et nytt sammensatt reisearrangement som næringsdrivende nr. 2 formidler og må stille insolvensbeskyttelse for.

Kravene til insolvensbeskyttelse ved pakkereiser i artikkel 17 nr. 1 annet ledd, artikkel 17 nr. 2 til 5 og artikkel 18 gjelder tilsvarende for sammensatte reisearrangementer, så langt de passer. Dette innebærer blant annet krav om at insolvensbeskyttelsen skal være virkningsfull og dekke de kostnadene som med rimelighet kan forutses. Se punkt 10.2.3.

10.3.3 Forslag i høringsnotatet

Departementet foreslo å innføre direktivets krav om insolvensbeskyttelse ved sammensatte reisearrangementer i ny pakkereiselov. Departementet foreslo at særreglene for pakkereiselignende reiser til personlig bruk, som ikke er et sammensatt reisearrangement, ikke videreføres.

10.3.4 Høringsinstansenes syn

Forbrukerombudet viser til at den reisende kan ha behov for å dokumentere at et reisearrangement faktisk er et sammensatt reisearrangement, og mener at den næringsdrivende bør ha bevisbyrden for at det ikke foreligger et sammensatt reisearrangement, dersom det oppstår tvist om forbrukerens dekningsgrad. Forbrukerombudet uttaler:

«En eventuell uklarhet rundt dette vil utelukkende skyldes direktivets system eller mangelfulle opplysninger fra den næringsdrivende. Vi viser i den forbindelse til den strenge opplysningsplikten som pålegges næringsdrivende som formidler et sammensatt reisearrangement i § 39 med tilhørende standardiserte opplysningsskjemaer. Etter vår mening burde det vært krav om at opplysningene skal gis på varig medium, slik som for pakkereiser, med en regulering av virkningen av at denne ikke er oppfylt. [……..]

Etter vår mening bør en slik uklarhet ikke under noen omstendighet utgjøre en ulempe for forbrukeren, og det kan ikke kreves at forbrukeren skal ta skjermbilder av hvert steg i bestillingsprosessen.»

NHO Luftfart bemerker imidlertid at det fremstår som urealistisk å introdusere et dokument/sertifikat som kan dokumentere om bestillingsprosessen utgjør et sammensatt reisearrangement eller ikke. At kommisjonen vurderer å introdusere et slikt dokument vitner om en mangelfull forståelse av hvordan deler av denne bransjen rent faktisk fungerer og opererer.

Forbrukerombudet mener at bestemmelsen i pakkereiseloven § 11-1 tredje ledd om reisegaranti for pakkereiselignende reiser må videreføres. Ombudet bemerker at dersom insolvensbeskyttelse for pakkereiselignende reiser videreføres, så kan dette sikre at forbrukerne er beskyttet mot insolvens selv om det er uklart hvorvidt forbrukeren har kjøpt et sammensatt reisearrangement eller en pakkelignende reise, og dermed forhindre at forbrukerne nektes beskyttelse basert på årsaker som ikke på noen måte skyldes forhold hos forbrukeren.

Forbrukerombudet er opptatt av at reiser som fremstår som like for forbrukeren må ha lik beskyttelse. Insolvensbeskyttelsen til forbrukeren etter direktivet er i stor grad avhengig av hva formidleren av det sammensatte reisearrangementet har mottatt betaling for, og dermed ikke hvordan reisen fremstår for forbrukeren. Også Forbrukerrådet ønsker at reglene videreføres. Forbrukerrådet uttaler blant annet at

«[b]ehovet for insolvensbeskyttelse for pakkelignende reiser må ses i sammenheng med at direktivets definisjoner av pakkereise og sammensatte reisearrangement er svært detaljerte. Selv om direktivet er ment å favne videre enn pakkereisebegrepet i gjeldende pakkereiselov, vil de konkret[e] definisjonene av pakkereise og sammensatte reisearrangement kunne virke mot sin hensikt fordi de i større grad åpner for […] omgåelse. Den næringsdrivende vil for eksempel kunne utnytte 24 timers-fristen ved bestilling av pakkereise gjennom lenkede bestillingsprosesser i art. 3 nr. 2 v) og sammensatte reisearrangement i art. 3 nr. 5 b), ved at personalia/betalingsopplysninger ikke overføres eller tilbud om målrettet kjøp av ytterligere reisetjeneste ikke fremsettes før etter utløpet av denne fristen.»

NHO Luftfart er ikke uenig i at det er naturlig å sikre insolvensbeskyttelse gjennom den eksisterende reisegarantiordningen. De ser imidlertid en rekke praktiske utfordringer som må løses. NHO Luftfart ser med bekymring på hvordan selve beregningen av en næringsdrivendes omsetning skal foretas, og mener at dagens beregningsmodell for Reisegarantifondet vanskelig kan legges til grunn. NHO Luftfart uttaler videre:

«Departementet legger i forbindelse med dette til grunn at næringsdrivende som formidler sammensatte reisearrangementer som regel har faste samarbeidspartnere som vil gjøre det mulig for Reisegarantifondet å danne seg en oversikt over forventet salg relativt raskt. Vi tillater oss å stille spørsmål ved om dette i disse tilfellene medfører riktighet. For våre virksomheter foreligger ikke, slik oss bekjent, et slikt tallmateriale. Basert på de utfordringene som vi har pekt på over, kan vi heller ikke se hvordan man skal etablere et slikt forutsigbart system, herunder hvordan virksomhetene skal kunne årlig innrapportere disse tallene til fondet. Det er i forbindelse med dette viktig at våre medlemsbedrifter ikke ilegges en høyere garantiforpliktelse enn det som reflekterer reell omsetning.»

NHO Reiseliv stiller følgende spørsmål:

«Hvordan ser departementet for seg at man beregner garantien når en næringsdrivende innimellom er arrangør og innimellom er formidler og som næringsdrivende både selger tjenester som ikke er pakkereiser, selger pakkereiser og eventuelt også er arrangør og/eller formidler av sammensatte reisearrangementer?»

10.3.5 Departementets vurderinger

10.3.5.1 Innledning

Uten særregler for sammensatte reisearrangementer vil den reisende stilles som ved kjøp av enkeltstående reisetjenester. Det vil si at den reisende ikke er beskyttet ved den næringsdrivendes insolvens, og må melde krav i konkursboet på linje med øvrige usikrede kreditorer. Til forskjell fra insolvensbeskyttelsen ved pakkereiser, dekker insolvensbeskyttelsen ved sammensatte reisearrangementer i mange tilfeller ikke hele reisearrangementet. Dette skyldes at det kun er den næringsdrivende som formidler det sammensatte reisearrangementet som plikter å stille insolvensbeskyttelse, og bare for reisetjenestene som det mottas forskuddsbetaling for. Dersom for eksempel et hotell, som har lagt til rette for bestilling av et golfkurs for en golfklubb, mottar betaling for både hotell- og golftjenesten, skal insolvensbeskyttelsen også dekke golfarrangementet hvis hotellet blir insolvent (det forutsettes at arrangementet er et sammensatt reisearrangement). Dette gjelder imidlertid ikke dersom hotellet har videreformidlet pengene for golfkurset til golfklubben når insolvens inntrer, eller den reisende har betalt golfkurset direkte til golfklubben. I disse tilfellene kan den reisende benytte golfarrangementet selv om hotellet blir insolvent. Dersom golfklubben har mottatt betaling fra hotellet eller direkte fra den reisende og det er golfklubben som blir insolvent, er pengene for golfarrangementet tapt.

10.3.5.2 Garantiplikt for sammensatte reisearrangementer

Gjeldende regler om reisegaranti fungerer godt, se nærmere punkt 10.2.1. Departementet legger til grunn at gjeldende system kan utvides til også å håndtere direktivets krav om insolvensbeskyttelse ved sammensatte reisearrangementer. Det vil si at næringsdrivende som formidler sammensatte reisearrangementer må stille garanti for forventet omsetning, og betale årsgebyr til Reisegarantifondet. Praksis med konkurrenter som følger med på hverandre og rapporterer til Reisegarantifondet om konkurrenter som ikke er registrert som medlem hos Reisegarantifondet, vil bidra i håndhevingen av garantiplikten også etter nytt regelverk.

Når det gjelder praktiske utfordringer knyttet til beregningen av reisegarantien som skal stilles ved sammensatte reisearrangementer, antar departementet at næringsdrivende etter hvert vil kunne anslå hvor stor del av omsetningen som inngår i slike reisearrangementer. Fastsettelse av omsetningen som selges av én næringsdrivende, jf. direktivet artikkel 3 nr. 5 første ledd bokstav a, bør ikke by på problemer. Utfordringen vil være knyttet til sammensatte reisearrangementer etter definisjonen i artikkel 3 nr. 5 første ledd bokstav b, om målrettet formidling. Disse sammensatte reisearrangementene oppstår først idet den reisende inngår en avtale med en annen næringsdrivende som den første næringsdrivende har formidlet kontakt med. Som følge av plikten for næringsdrivende nr. 2 til å informere den næringsdrivende som formidler det sammensatte reisearrangementet om inngått avtale, vil imidlertid omsetningen som skal kategoriseres som sammensatte reisearrangementer kunne fastsettes. Se punkt 8.2 om opplysningsplikt for sammensatte reisearrangementer. På bakgrunn av erfaring med hvor ofte målrettet formidling danner et sammensatt reisearrangement, antas de næringsdrivende etter hvert å kunne anslå hvilken reisegaranti som må stilles i tilknytning til slike reisearrangementer.

Ved beregningen av størrelsen på insolvensbeskyttelsen, må det blant annet ses hen til hvor raskt den næringsdrivende vanligvis videreformidler mottatt forskudd til den som leverer reisetjenestene, og hvor lang tid før reisen tar til forskuddsbetalingen innkreves, se punkt 10.2. Jo kortere tidsrom den næringsdrivende disponerer forskuddsbetalingen, jo lavere kan reisegarantien settes. Størrelsen på forskuddsbetalingen spiller også inn.

Konsekvensen av at den næringsdrivende som formidler det sammensatte reisearrangementet ikke stiller reisegaranti, er at den reisende får tilnærmet samme rettigheter som ved pakkereiser. Om disse rettighetene, se punkt 8.2.2. Det er imidlertid ikke regulert i direktivet hva som blir følgen av at den næringsdrivende, som formidler det sammensatte reisearrangementet, ikke mottar informasjon om at det er opprettet et sammensatt reisearrangement. Kommisjonen har i ekspertgruppemøte slått fast at det like fullt er opprettet et sammensatt reisearrangement som gjør at den reisende som utgangspunkt skal ha full beskyttelse ved den næringsdrivendes insolvens.

Forbrukerombudet har i sin uttalelse bemerket at den næringsdrivende bør ha bevisbyrden for at det ikke foreligger et sammensatt reisearrangement, skulle det oppstå tvist om dekningsgrad. Til dette vil departementet bemerke at pakkereisedirektivet kun inneholder regler om bevisbyrde knyttet til pakkereiser. Ettersom direktivet er totalharmonisert, det vil si at det ikke skal stilles strengere eller lempeligere krav til norske næringsdrivende, eller gis bedre eller dårligere rettigheter til norske reisende, er det ikke anledning til å pålegge norske næringsdrivende et særlig beviskrav. Der det er uklart om det foreligger et sammensatt reisearrangement, må spørsmålet avgjøres etter alminnelige bevisvurderinger. Det vil si at det er den part som fremmer et krav som har bevisbyrden. Det er altså den reisende som må godtgjøre at reisetjenestene utgjør et sammensatt reisearrangement.

Departementet foreslår å gjennomføre direktivets krav om insolvensbeskyttelse ved sammensatte reisearrangementer i ny lov om pakkereiser. Se forslaget til § 42 første ledd annet punktum. Systemet for reisegaranti i lovforslagets kapittel 8 gjelder også ved sammensatte reisearrangementer. Departementet foreslår også å gjennomføre direktivets bestemmelser om virkningen av brudd på plikten til å stille insolvensbeskyttelse i ny lov om pakkereiser, se forslaget til § 40.

10.3.5.3 Særlig om pakkereiselignende reiser

Formålet med reglene om sammensatte reisearrangementer og pakkereiselignende reiser er at næringsdrivende ikke kan unngå å stille reisegaranti ved å omgå reglene for pakkereiser. I direktivets fortale punkt 14 fremgår det at reglene for sammensatte reisearrangementer skal «sikre rettferdig konkurranse og verne de reisende». Også begrunnelsen for reglene om reisegaranti for pakkereiselignende reiser, var å unngå konkurransevridning. Dersom en reise i dag anses som pakkereiselignende, må arrangøren stille reisegaranti for hele arrangementet, jf. pakkereiseloven § 11-1 første ledd. For sammensatte reisearrangementer skal den som formidler arrangementet kun stille reisegaranti for reisetjenestene han eller hun har mottatt betaling for.

For pakkereiselignende reiser kreves det at reisetjenestene selges i sammenheng med hverandre. Hva dette innebærer er ikke presisert i gjeldende lov. Etter det departementet kjenner til tolkes bestemmelsen slik at det eneste som skiller pakkereiselignende reisearrangementer fra pakkereiser er at det ikke kreves at pakkereiselignende reisearrangementer er tilrettelagt av næringsdrivende. Det vil si at det vil være et pakkereiselignende arrangement når den reisende kjøper innkvartering og transport uten påvirkning fra den næringsdrivende, typisk reisebyrået, og uten at elementene inngår i den næringsdrivendes anbefalte sortiment.

Spørsmålet er om ordningen med reisegaranti for pakkereiselignende reiser til personlig bruk skal videreføres, i tillegg til reglene om reisegaranti for sammensatte reisearrangementer.

Departementet vil bemerke at utvidelsen av pakkereisedefinisjonen vil medføre at reisetjenester som kjøpes til samme reise, i samme bestillingsprosess og betales samlet, vil utgjøre en pakkereise, uavhengig av hvor tilrettelagt reisearrangementet fremstår, jf. direktivet artikkel 3 nr. 2 første ledd bokstav b romertall i. Det vil si at reisene som anses som pakkereiselignende, slik dette begrepet er tolket i praksis, vil utgjøre en pakkereise etter ny pakkereisedefinisjon. Det som anses som pakkereiselignende reiser etter dagens regelverk, omfattes derfor av krav om reisegaranti også etter ny lov. Reisegarantiordningen utvides dessuten av nyskapningen sammensatt reisearrangement. Sammensatte reisearrangementer er som pakkereiselignende reiser en alternativ forretningsmodell til pakkereiser, og selges ofte i konkurranse med pakkereiser. Sammensatt reisearrangement vil derfor fylle den funksjonen som pakkereiselignende reiser har etter gjeldende regelverk.

Danmark, som har hatt garantiplikt for pakkereiselignende reiser, har ikke videreført ordningen. Etter det departementet kjenner til vil heller ikke Sverige videreføre ordningen. Dersom man viderefører særreglene for pakkereiselignende reiser, vil norske næringsdrivende få et mer komplisert regelverk å forholde seg til enn sine nærmeste utenlandske konkurrenter.

Departementet opprettholder forslaget om ikke å videreføre reglene om pakkereiselignende reiser til personlig bruk for den reisende, i tillegg til reglene om sammensatte reisearrangementer.

10.4 Reisegaranti for transportdelen av en pakkereise

10.4.1 Gjeldende rett mv.

Arrangøren plikter å stille reisegaranti for transport som skjer sammen med en pakkereise, forutsatt at transporten hovedsakelig er til personlig bruk for kunden, jf. pakkereiseloven § 11-1 første ledd. Bestemmelsen gjelder ethvert transportmiddel som inngår i en pakkereise, for eksempel fly, buss eller båt.

Bestemmelsen kom inn i pakkereiseloven i 2006. Bakgrunnen var at de tradisjonelle pakkereiseoperatørene, i tillegg til å selge pakkereiser, også solgte ledige flyseter på sine chartrede fly. Det ble ansett som ulogisk at passasjerene som bare hadde kjøpt flybillett av turoperatøren ikke skulle ha den samme beskyttelsen ved konkurs som passasjerer som hadde kjøpt hele pakkereisen. I forarbeidene til bestemmelsen, Ot.prp. nr. 41 (2005–2006), fremgår det at bestemmelsen vil omfatte operatørens salg av separate flyseter på de chartrede flyene, såkalt «seat only», der de som bare har kjøpt flytransporten sitter på samme fly som pakketuristene.

De senere årene har reisemarkedet endret seg. De tradisjonelle pakkereiseoperatørene selger i stadig større grad pakkereiser der transporten foregår med ordinær rutetransport, for eksempel med SAS eller Norwegian. Operatøren kjøper da et antall flybilletter på ruteflyavganger, som videreselges til kundene. Noen av flybillettene inngår i pakkereiser, mens andre videreselges av turoperatøren som ordinære flybilletter («kun fly»). På den annen side selger de tradisjonelle ruteflyselskapene i økende grad pakkereiser, gjerne solgt som såkalt «fly + hotell» på sine nettsider. For alle pakkereisene skal det stilles reisegaranti. For salg av kun flybillett fra flyselskapet er det ikke krav om reisegaranti. Er flybilletten på ruteflyet solgt gjennom turoperatøren, kreves det imidlertid reisegaranti.

I dag stiller turoperatørene reisegaranti for ca. 100 000 flyreiser én vei som ikke inngår i pakkereiser, det vil si omtrent 50 000 reiser tur-retur. Av et totalt flymarked på 53 107 233 reiser for 2016 i henhold til Avinors trafikkstatistikk, utgjør dette 0,2 prosent.

10.4.2 Danmark og Sverige

I dag har Sverige regler om plikt til å stille reisegaranti for transportdelen av en pakkereise. Etter det departementet kjenner til vil Sverige ikke foreslå å videreføre reglene i forbindelse med gjennomføringen av direktivet.

I Danmark gjelder reglene om garanti for transportdelen av en pakkereise kun ved flytransport. Det kreves imidlertid reisegaranti også ved ordinære flyreiser, som ikke utgjør en del av en pakkereise. Tilbyder av flytransport blir avkrevet et flykonkursbidrag på 2 kroner per reisende fra en dansk lufthavn, uansett hvilken type reise det gjelder. Bidraget skal sikre hjemtransport av passasjerer som strander i utlandet, hvis flyselskapet går konkurs. Bidrag fra innenriksflyvninger blir refundert til flyselskapene.

Fondet, som står utenfor pakkereisesystemet, kan også yte godtgjørelse hvis en kunde ikke har påbegynt en flyreise fra Danmark til utlandet. Det forutsetter imidlertid at det er tilstrekkelig midler i fondskassen, etter at fondet har satt av utgifter til hjemtransport av strandende personer. Kunden må betale en egenandel på 1000 kroner.

10.4.3 Direktivet og forslag i høringsnotatet

Direktivets krav om insolvensbeskyttelse gjelder kun ved pakkereiser og sammensatte reisearrangementer. Departementet foreslo i høringsnotatet at reglene om reisegaranti for transportdelen av en pakkereise videreføres, slik at forbrukerbeskyttelsen ikke svekkes. Departementet bemerket at chartrede fly er mer utsatt for å bli satt på bakken grunnet arrangørens insolvens, enn ordinære rutefly.

10.4.4 Høringsinstansenes syn

Seks instanser har uttalt seg. Forbrukerombudet, Forbrukerrådet og Luftfartstilsynet støtter forslaget. NHO Luftfart, NHO Reiseliv og Hovedorganisasjonen Virke (Virke) går mot forslaget om å gi loven videre virkeområde enn direktivet. Etter Virkes syn representerer reglene om garantiplikt for transportdelen av en pakkereise kompliserende særregler som skaper hindringer for konkurransen, og urimelige og ulogiske skjevheter i konkurransebetingelsene aktørene imellom. Virke bemerker at ordningen i Danmark er prinsipielt svært forskjellig fra ordningen i Sverige og Norge, ved at ordningen i Danmark også gjelder for rene rutefly. Dermed virker ikke ordningen forstyrrende på konkurransen mellom tradisjonelle pakkereisearrangører og flyselskapene. Virke viser til at de siste 10–15 årene har man vært vitne til en enorm utvikling i reisemarkedet, og at de tradisjonelle charterreisene stadig har tapt terreng mot mer fleksible reiseprodukter og pakkereiser med rutefly:

«Statistikk fra Avinor viser at charter har opplevd en nedgang fra å utgjøre en andel av samlet charter- og ruteflytrafikk på 5,9 % i 2006, til i dag å utgjøre kun 3.8 % av den samlede trafikken. I antall reiser har rutefly hatt en økning i antall passasjerer på over 14 millioner, mens charter i samme periode har hatt en samlet nedgang i antall passasjerer på 267 135.»

Virke bemerker at i et reisemarked der flere og flere velger å sette sammen sine reiser på egenhånd eller ved bruk av rutefly, vil regelen stille de tradisjonelle pakkereiseoperatører dårligere i direkte konkurranse med de tradisjonelle flyselskapene, som nå også i stadig større grad selger pakkereiser gjennom sine bestillingssider.

Virke er uenig i departementets påstand om at chartrede fly er mer utsatt for å bli satt på bakken grunnet insolvens enn ordinære rutefly, og uttaler:

«Det er grunn til å stille spørsmål rundt en slik slutning i et reisemarked der vi i løpet av de siste årene har sett en rekke konkurser (Sterling, Estonian Air, Malev Air og helt nylig også Air Berlin) og store finansielle vanskeligheter (SAS, Iberia, og Alitalia) blant de tradisjonelle ruteflyselskap, mens man ikke har sett tilsvarende problemer hos tradisjonelle charteroperatører.»

Virke bemerker at en «kun fly»-billett kan sammenlignes med en vanlig flybillett, både i produkt og rent prismessig:

«Det er lite logisk at en slik reise skal være underlagt et krav om reisegaranti når passasjerene på ruteflyet til f.eks. Norwegian, der det også sitter en rekke kunder som har kjøpt pakkereiser gjennom deres pakkereiseselskap eller gjennom andre aktører, ikke har en tilsvarende beskyttelse.»

Virke bemerker at spørsmålet om kunden skal være beskyttet av bestemmelsene i pakkereiseloven bør avgjøres av hvilket reiseprodukt kunden kjøper, ikke hva slags tjenester reiseselskapene tradisjonelt har solgt til sine kunder. Virke har videre problemer med å se at det foreligger særlig velbegrunnede hensyn for å beholde en slik særregel i Norge.

Forbrukerombudet uttaler at formålet med «seat-only» er å fylle opp charterflyene man allerede har planlagt for trafikk, og er derfor en direkte forlengelse av charteroperatørenes virksomhet som pakkereisearrangør. Forbrukerombudet mener at det ikke er ytelsenes karakter som bør sammenlignes, men forbrukernes faktiske situasjon, skulle man oppleve en konkurs.

10.4.5 Departementets vurderinger

Regler om at kunden ved kjøp av transportdelen av en pakkereise er beskyttet ved arrangørens konkurs, så fremt kjøpet er til personlig bruk for kunden, faller utenfor pakkereisedirektivets virkeområde. Utenfor virkeområdet kan medlemsstatene ha nasjonale særregler. Dermed kan gjeldende regler som utgangspunkt videreføres. Ved utarbeidelse av forslag til ny pakkereiselov må det likevel vurderes om ordningen, som trådte i kraft 1. januar 2007, skal beholdes.

Til forskjell fra forslaget i høringsnotatet, foreslår departementet at reglene om reisegaranti for transportdelen av en pakkereise ikke videreføres i ny pakkereiselov.

Pakkereisedirektivet er totalharmonisert, slik at reglene skal være like for både reisende og næringsdrivende i medlemsstatene. Nasjonale særregler vil være en konkurranseulempe for norske arrangører som skal konkurrere både nasjonalt og over landegrensene. Flyselskapene og utenlandske turoperatører, som kan tilby kun flybillett til reisende uten krav om å stille reisegaranti, vil forutsetningsvis kunne selge rimeligere flybilletter til reisende enn norske turoperatører, dersom dagens regler om å stille reisegaranti for salg av kun flybillett videreføres. For å opprettholde en norsk særregel om reisegaranti for transportdelen av en pakkereisen bør det derfor kreves en særlig begrunnelse. Begrunnelsen for regelen om plikt til å stille reisegaranti for «transportdelen av en pakkereise», som også Forbrukerombudet viser til, var at det var urimelig og ulogisk at noen var dekket av reisegaranti og andre ikke, når alle reiste med samme charterfly. Denne begrunnelsen passer ikke i dag. Reisemarkedet har endret seg. Turoperatørene selger i dag «kun fly» både med charterfly og rutefly, i tillegg til pakkereiser på begge typer fly. Ruteflyselskapene tilbyr også pakkereiser på sine rutefly, i tillegg til kun flybilletter. I dag sitter det altså passasjerer med og uten reisegaranti på samme rutefly. Hvorvidt det er stilt reisegaranti for flybillettene som ikke inngår i en pakkereise, avhenger av om det er en turoperatør eller et flyselskap som solgte billetten.

Én begrunnelse for å videreføre ordningen med reisegaranti for turoperatørene kan være at turoperatørene er mer utsatt for konkurser enn ruteflyselskapene. Det synes ikke å være tilfelle. En annen begrunnelse for å opprettholde en slik ordning, er at reisende som kjøper billetter av turoperatører forventer at de er dekket av reisegaranti i tilfelle turoperatørens konkurs. Departementet er usikker på om noen faktisk har en slik forventning. En mulig forventning hos enkelte reisende bør imidlertid ikke være tilstrekkelig til å opprettholde en garantiordning som rammer kun deler av reisenæringen. En mindre svekkelse av beskyttelsen av reisende som opphør av denne særordningen vil innebære, vil imidlertid veies opp av noe økt beskyttelse som gjennomføring av pakkereisedirektivet totalt sett innebærer.

10.5 Gjensidig anerkjennelse av insolvensbeskyttelse og administrativt samarbeid

10.5.1 Gjeldende rett

Garanti stilt etter reglene i et annet land som er part i EØS-avtalen, trer i stedet for norsk reisegaranti. Dette gjelder garanti for pakkereiser som selges direkte fra forretningssted i et slikt land, eller gjennom selvstendig formidler her i landet, jf. pakkereiseloven § 11-1 femte ledd. Forutsetningen for å likestille utenlandsk reisegaranti med garanti stilt i Norge, er at sikkerheten er tilstrekkelig etter hjemlandets regler, jf. merknader til § 11-1 i Ot.prp. nr. 71 (1994–95).

10.5.2 Direktivet

Gjensidig anerkjennelse av insolvensbeskyttelse og administrativt samarbeid mellom medlemsstatene reguleres av artikkel 18, og er omtalt i fortalen punkt 42.

Har en arrangør stilt insolvensbeskyttelse i samsvar med nasjonale krav i medlemsstaten der vedkommende er etablert, skal dette godtas av øvrige medlemsstater. Gjensidig anerkjennelse av insolvensbeskyttelse skal sikre at plikten til å stille insolvensbeskyttelse ikke virker som et hinder for den frie bevegelsen av tjenester og for etableringsadgangen.

Medlemsstatene skal utpeke sentrale kontaktpunkter for å lette det administrative samarbeidet og tilsynet med arrangører som driver virksomhet i forskjellige medlemsstater. De skal oversende kontaktpunktenes kontaktopplysninger til de andre medlemsstatene, og til kommisjonen.

De sentrale kontaktpunktene skal gjøre opplysningene om de nasjonale kravene til insolvensbeskyttelse tilgjengelig for hverandre. Kontaktpunktene skal også opplyse om hvem som har ansvar for insolvensbeskyttelsen og gi hverandre oversikt over arrangører som oppfyller kravene til insolvensbeskyttelse. Oversiktene skal være offentlig tilgjengelige, også på internett.

Dersom en medlemsstat er i tvil om en arrangørs insolvensbeskyttelse, skal den anmode om nærmere opplysninger fra arrangørens etableringsstat. Anmodningen kan for eksempel gjelde spørsmål om arrangøren har stilt tilstrekkelig insolvensbeskyttelse i etableringsstaten. Medlemsstater skal svare på anmodninger fra andre medlemsstater så raskt som mulig. I alle tilfeller skal et første svar sendes senest 15 virkedager etter at anmodningen om opplysningene ble mottatt.

10.5.3 Forslag i høringsnotatet og høringsinstansenes syn

Departementet foreslo å lovfeste at Reisegarantifondet skal være Norges kontaktpunkt for det administrative samarbeidet om reisegaranti mellom medlemsstatene. Departementet foreslo videre at direktivets krav om gjensidig anerkjennelse av insolvensbeskyttelse gjennomføres i ny lov om pakkereiser. Nærmere regler om Reisegarantifondet og det administrative samarbeidet mellom kontaktpunktene ble foreslått regulert i forskrift.

Ingen høringsinstanser har uttalt seg om departementets forslag.

10.5.4 Departementets vurderinger

Det er medlemsstaten hvor arrangøren er etablert som skal sørge for at arrangøren har stilt tilstrekkelig insolvensbeskyttelse, se punkt 10.2. En arrangør etablert i annen EØS-stat, som har stilt tilstrekkelig insolvensbeskyttelse etter reglene i denne staten, skal ikke behøve å stille insolvensbeskyttelse, det vil si reisegaranti, i Norge. For at reglene om gjensidig anerkjennelse av insolvensbeskyttelse skal fungere effektivt, er det viktig å utveksle informasjon og samarbeide med øvrige medlemsstater. Dette samarbeidet og utvekslingen av informasjon skal foregå gjennom de nasjonale kontaktpunktene.

Departementet opprettholder forslaget om at Reisegarantifondet skal være Norges kontaktpunkt. Det vil si at Reisegarantifondet både skal administrere de nasjonale bestemmelsene om reisegaranti, føre tilsyn med at bestemmelsene etterleves, og være kontaktpunkt for det administrative samarbeidet. Etter departementets vurdering er Reisegarantifondet nærmest til å kunne svare på henvendelser fra andre medlemsstater og utføre oppgavene til kontaktpunktet.

Departementet opprettholder også forslaget om å gjennomføre direktivets krav om gjensidig anerkjennelse av insolvensbeskyttelse i ny pakkereiselov.

Departementet foreslår en hjemmel for departementet til i forskrift å gi nærmere regler om Reisegarantifondet som kontaktpunkt, og administrativt samarbeid med medlemsstatenes kontaktpunkter.

Se forslaget til ny lov om pakkereiser § 42 tredje ledd, § 46 første ledd og § 47.