2 Bakgrunnen for lovforslaget
2.1 Innledning
Pakkereisedirektivet (2015/2302/EU) ble vedtatt 25. november 2015. Direktivet erstatter pakkereisedirektivet av 13. juni 1990 (1990/314/EØF).
1990-direktivet var minimumsharmonisert, det vil si at medlemsstatene stod fritt til å vedta eller opprettholde strengere bestemmelser for å beskytte forbrukerne og andre som kjøpte en pakkereise. Dette har ført til ulike regler i EØS-landene. Dagens pakkereiselov, som gjennomfører 1990-direktivet i norsk rett, gir kundene bedre beskyttelse enn kravene i direktivet.
Turisme spiller en viktig rolle i EØS-området. Pakkereisemarkedet har endret seg betydelig siden 1990-direktivet ble vedtatt. Stadig flere reiser bestilles via internett, og reisearrangementer kombineres ofte av den reisende selv. Det har vært uklart om nye typer reisearrangementer og bestillingsmåter omfattes av pakkereisedefinisjonen i 1990-direktivet.
2015-direktivet skal tilpasse reglene til utviklingen i reisemarkedet, fjerne uklarheter og fylle rettslige tomrom på området, jf. fortalen punkt 1. Formålet med direktivet er å bidra til at det indre markedet fungerer på en tilfredsstillende måte, og å oppnå et så høyt nivå for forbrukervern som mulig, jf. artikkel 1. Det vises i fortalen punkt 5 til at det indre markedet må ha en riktig balanse mellom et høyt nivå for forbrukervern og foretakenes konkurranseevne.
2015-direktivet er basert på prinsippet om totalharmonisering. Det innebærer at medlemsstatene innenfor direktivets virkeområde ikke kan ha nasjonale regler som avviker fra direktivets regler. Nasjonale myndigheter kan derfor ikke gi regler eller retningslinjer som ikke har forankring i direktivteksten eller i formålsbetraktninger. Direktivet gir imidlertid medlemsstatene valgfrihet på enkelte punkter, se nærmere punkt 2.2.
EU-kommisjonen har avholdt fem møter med nasjonale eksperter, for å lette medlemsstatenes gjennomføring av direktivet i nasjonal rett, og bidra til lik fortolkning av reglene i medlemsstatene. Veiledende uttalelser fra kommisjonen i ekspertgruppemøtene er inntatt i proposisjonen her, der de er av betydning. Tolkingsspørsmål innenfor direktivets virkeområde må i siste instans få sin løsning ved EU-domstolen.
Endringene i 2015-direktivet sammenlignet med 1990-direktivet er blant annet:
utvidet definisjon av pakkereiser, slik at flere reisearrangementer omfattes,
regler om «sammensatte reisearrangementer», som er en ny kategori reisearrangement. Dette er reisearrangementer som består av minst to reisetjenester, men likevel ikke er en pakkereise,
utleie av ulike kjøretøy kan sammen med én annen reisetjeneste utgjøre en pakkereise eller et sammensatt reisearrangement,
mer detaljerte krav til forhåndsopplysninger og til pakkereiseavtalen,
reglene om opplysninger i brosjyrer utelates,
at standardiserte forhåndsopplysninger skal gis ved hjelp av et særskilt standardskjema,
regler om den reisendes rett til å avbestille pakkereisen,
mer detaljerte regler om arrangørens plikter og den reisendes rettigheter, blant annet ved endring og opphør av avtale, og ved gjennomføringen av pakkereisen,
krav til nasjonale regler om håndheving og sanksjoner,
regler om regress,
regler om ansvar ved bestillingsfeil.
Pakkereisedirektivet ble innlemmet i EØS-avtalen 22. september 2017, under forutsetning av Stortingets senere samtykke. Samtykke ble gitt 6. mars. Fristen for å gjennomføre direktivet i medlemsstatenes nasjonale rett er 1. januar 2018. Bestemmelsene som gjennomfører direktivet skal tre i kraft 1. juli 2018.
2.2 Nærmere om direktivet (2015/2302/EU)
Direktivet kapittel I inneholder formålsbestemmelse (artikkel 1), angivelse av direktivets virkeområde (artikkel 2), definisjoner (artikkel 3) og angivelse av harmoniseringsnivå. Direktivet er totalharmonisert, noe som innebærer at EØS-statene i sin nasjonale lovgivning ikke kan innføre eller opprettholde regler som avviker fra direktivet, med mindre noe annet er fastsatt i direktivet (artikkel 4).
Direktivet kapittel II inneholder bestemmelser om hvilke forhåndsopplysninger arrangøren eller formidleren av en pakkereise skal gi den reisende før avtale inngås (artikkel 5), og i hvilken grad opplysningene er bindende (artikkel 6). Videre inneholder kapittelet regler om innholdet i pakkereiseavtalen, og om hvilke dokumenter som skal utleveres før pakkereisen starter (artikkel 7). Artikkel 8 gjelder hvem som har bevisbyrden for at nødvendige opplysninger er gitt.
Direktivet kapittel III omhandler adgangen til å gjøre endringer i pakkereiseavtalen før pakkereisen begynner. Dette omfatter overdragelse av avtalen til en annen reisende (artikkel 9), endringer i prisen (artikkel 10), ensidig endring av andre avtalevilkår (artikkel 11), avbestilling og angrerett (artikkel 12).
Direktivet kapittel IV omhandler gjennomføringen av pakkereisen. I artikkel 13 pålegges reisearrangøren ansvaret for leveringen av reisetjenestene som inngår i pakkereisen. Det åpnes imidlertid for at medlemsstatene kan ha regler om at også formidleren kan holdes ansvarlig. Kapittelet inneholder bestemmelser om den reisendes rettigheter dersom pakkereisen er mangelfull. Det gis regler om prisreduksjon og erstatning dersom det er mangler ved pakkereisen (artikkel 14). Videre stilles det krav om at den reisende skal kunne kontakte arrangøren via formidleren (artikkel 15), samt at arrangøren må yte bistand dersom den reisende får vanskeligheter i løpet av pakkereisen (artikkel 16).
Direktivet kapittel V omhandler den reisendes beskyttelse ved pakkereisearrangørens insolvens. Artikkel 17 stiller krav til insolvensbeskyttelsens effektivitet og omfang. Det stilles krav til administrativt samarbeid og gjensidig anerkjennelse av insolvensbeskyttelse i medlemsstatene (artikkel 18). Medlemsstatene skal utpeke sentrale kontaktpunkter som skal lette det administrative samarbeidet og tilsynet med reisearrangører som opererer i ulike medlemsstater.
Direktivet kapittel VI, som bare har én artikkel, gjelder insolvensbeskyttelse og opplysningskrav ved sammensatte reisearrangementer (artikkel 19).
Direktivet kapittel VII inneholder alminnelige bestemmelser. Her gis bestemmelser om særlige forpliktelser for formidleren når reisearrangøren er etablert utenfor EØS-området (artikkel 20), ansvar for feil i forbindelse med bestilling (artikkel 21), regress (artikkel 22), direktivets ufravikelige karakter (artikkel 23), håndheving (artikkel 24), sanksjoner (artikkel 25), samt bestemmelser om kommisjonens rapportering og revisjon (artikkel 26).
Direktivet åpner for at medlemsstatene kan treffe enkelte nasjonale valg. Dette gjelder først og fremst adgangen til å legge ansvaret for gjennomføringen av en pakkereise på den som formidler pakkereisen, i tillegg til på arrangøren (artikkel 13 nr. 1 annet ledd). Videre er det valgfri adgang for medlemsstatene til å innføre angrerett ved salg av pakkereiser utenom faste forretningslokaler (artikkel 12 nr. 5), adgang til å innføre språkkrav til opplysninger som skal gis før avtale om pakkereise inngås og i pakkereiseavtalen, og adgang til å kreve skriftlig bekreftelse av tilbud den næringsdrivende uanmodet har fremsatt per telefon (artikkel 27 nr. 2, som blant annet viser til forbrukerrettighetsdirektivet artikkel 6 nr. 7 og artikkel 8 nr. 2). Medlemsstatene har også adgang til å begrense arrangørens erstatningsansvar i overenstemmelse med transportørens erstatningsansvar i internasjonale konvensjoner (artikkel 14 nr. 4 annet punktum). Videre kan medlemsstatene bestemme lengden på foreldelsesfristen for et krav, så fremt den er minimum to år (artikkel 14 nr. 6). Medlemsstatene står også fritt til å bestemme hvordan reglene om reisegaranti skal gjennomføres, samt hvordan reglene som gjennomfører direktivet skal håndheves og sanksjoneres (artikkel 17, 24 og 25).
2.3 Gjeldende norsk rett mv.
Pakkereiseloven ble vedtatt i 1995. Før 1995 hadde vi ingen særskilt lovregulering av pakkereiser. I 1983 inngikk imidlertid Forbrukerombudet og Den Norske Reisebransjeforening en avtale om hvilke vilkår som skulle gjelde for tradisjonelle pakkereiser.
Pakkereiseloven fra 1995 tilsvarte i stor grad 1990-direktivet. På enkelte punkter gikk loven likevel lenger i å beskytte forbrukeren, blant annet når det gjaldt retten til å avbestille pakkereisen, og når det gjaldt avhjelp og prisavslag ved mangler.
I 2006 ble pakkereiseloven endret. Definisjonen av pakkereiser ble utvidet ved at kravet om at reisen skulle være «på forhånd tilrettelagt» ble fjernet. Flere typer reisearrangementer ble omfattet av plikten til å stille reisegaranti, og det ble innført regler om klagenemnd, se Ot.prp. nr. 41 (2005–2006). Utvidelsen av reisegarantiordningen gjaldt reiser bestående av transport og innkvartering, som i det vesentlige likner på pakkereiser. Det ble også innført garantiplikt når den reisende kjøper kun transportdelen av en pakkereise. Både ved slike reiser og pakkereiselignende reiser ble garantiplikten begrenset til reiser som hovedsakelig er til personlig bruk for kunden. Lovendringen innebar en styrket beskyttelse av forbrukerne, sammenlignet med kravene i 1990-direktivet.
Pakkereiseloven får anvendelse overfor «kunder». Kundebegrepet omfatter også næringsdrivende – altså en større krets personer enn «forbruker». Loven er imidlertid bare ufravikelig når pakkereisen hovedsakelig er til personlig bruk for kunden, jf. pakkereiseloven § 1-2 første ledd. Dersom pakkereisen kjøpes av en næringsdrivende til bruk i forbindelse med dennes næring, er det altså adgang til å avtale seg bort fra lovens krav. Lovens regler om reisegaranti kan imidlertid ikke fravikes ved avtale mellom to næringsdrivende, jf. § 1-2 annet ledd.
Etter vedtakelsen av pakkereiseloven ble ovennevnte avtale mellom Forbrukerombudet og Den Norske Reisebransjeforening erstattet av «Alminnelige vilkår for pakkereiser». Avtalen om vilkårene er revidert flere ganger. Siste versjon er utarbeidet av Forbrukerombudet og Virke Reise Utland, og trådte i kraft 1. januar 2015. Vilkårene supplerer bestemmelsene i pakkereiseloven og forskriftene til loven. Med mindre annet fremgår av pakkereiseavtalen, anses «Alminnelige vilkår for pakkereiser» som del av avtalen mellom forbrukeren og arrangøren, dersom arrangøren er medlem av Virke. Vilkårene gir uttrykk for bransjepraksis, og legges til grunn av Pakkereisenemnda ved dens behandling av klager.
2.4 Om loven
I likhet med direktivet, er lovforslaget svært detaljert. Dette gjelder særlig definisjonene og kravene til opplysninger som skal gis den reisende før avtale om pakkereise inngås eller reisen begynner. Enkelte bestemmelser kunne vært gitt i forskrift til loven. For å synliggjøre gjennomføringen av direktivet, og fordi det anses mest pedagogisk at bestemmelsene som gjelder rettigheter og plikter er samlet ett sted, foreslås det at de fleste bestemmelsene inntas i ny lov. Bestemmelser om standardopplysningsskjema, som følger av vedlegg til direktivet, foreslås likevel gjennomført i forskrift til loven.
2.5 Høringen
Barne- og likestillingsdepartementet sendte 30. juni 2017 et høringsnotat med forslag til gjennomføring av pakkereisedirektivet i norsk rett på alminnelig høring. I høringsnotatet ble det foreslått en ny lov om pakkereiser og reisegaranti mv., samt endringer i angrerettloven, avtaleloven og sjøloven. Høringsfristen var 15. september 2017.
Følgende fikk høringsnotatet til uttalelse:
Departementene
Høyesterett
Lagmannsrettene
Bergen tingrett
Kristiansand tingrett
Nord-Troms tingrett
Oslo tingrett
Stavanger tingrett
Sør-Trøndelag tingrett
Domstoladministrasjonen
Regjeringsadvokaten
Det juridiske fakultet, Universitetet i Bergen
Det juridiske fakultet, Universitetet i Oslo
Det juridiske fakultet, Universitetet i Tromsø
Forbrukerombudet, fra 1.1.2018 Forbrukertilsynet
Forbrukerrådet
Forbrukerklageutvalget
Forbruksforskningsinstituttet SIFO
Konkurransetilsynet
Konkursrådet
Luftfartstilsynet
Markedsrådet
Regelrådet
Sjøfartsdirektoratet
Statens jernbanetilsyn
Fylkeskommunene
Bergen kommune
Kristiansand kommune
Oslo kommune
Stavanger kommune
Trondheim kommune
Sivilombudsmannen
Forbruker Europa
Coop Norge SA
Den Norske Advokatforening
Den norske Dommerforening
Den Norske Turistforening
Finansforbundet
Finans Norge
Finansieringsselskapenes Forening
Finansklagenemnda
Hovedorganisasjonen Virke
Landsorganisasjonen i Norge (LO)
NHO Luftfart
NHO Reiseliv
NHO Sjøfart
NHO Transport
Norges Juristforbund
Norges Rederiforbund
Norsk ReiselivsForum
Reisegarantifondet
Unio
Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund (YS)
Følgende instanser har kommet med realitetsuttalelser:
Finansieringsselskapenes forening (Finfo)
Forbrukerombudet
Forbrukerrådet
Hovedorganisasjonen Virke
Luftfartstilsynet
NHO Luftfart
NHO Reiseliv
NHO Transport
Norsk ReiselivsForum
Reisegarantifondet
Følgende har svart at de ikke har merknader, eller ikke ønsker å avgi uttalelse:
Arbeids- og sosialdepartementet
Domstolsadministrasjonen
Forsvarsdepartementet
Helse- og omsorgsdepartementet
Justis- og beredskapsdepartementet
Konkursrådet
Kunnskapsdepartementet
Landbruks- og matdepartementet
Statens jernbanetilsyn