10 Inntak av elever

10.1 Bakgrunnen for forslaget

Frittstående skoler skal være åpne for alle. Godkjente friskoler har likevel adgang til å prioritere visse elevgrupper ved inntaket, og å ta inn visse elevgrupper etter hovedinntaket. Det har imidlertid vært knyttet usikkerhet til rammene for slik saklig prioritering.

Opplæringsloven har i § 3-1 syvende ledd hjemmel for å gi forskrifter om inntak til videregående opplæring. Inntaksforskriften gir anvisning på elevenes rettigheter og klargjør hvordan skolen skal forholde seg til og behandle ulike saker i tilknytning til inntak av elever. Privatskoleloven har ikke tilsvarende regulering av inntak til videregående opplæring.

10.2 Gjeldende rett

Etter § 3-1 første ledd i dagens privatskolelov skal godkjente privatskoler ha hele landet som inntaksområde, og skal stå åpne for alle som fyller vilkårene for inntak i offentlige skoler, jf. opplæringsloven §§ 2-1 tredje ledd og 3-1 første ledd. Det fremgår av privatskoleloven § 3-1 annet ledd at ungdom med rett til videregående opplæring etter opplæringsloven § 3-1 skal prioriteres før voksne søkere med rett til videregående opplæring etter opplæringsloven § 4A-3. Utover dette gir privatskoleloven ikke føringer for prioritering av søkere.

Den enkelte skole skal ha et inntaksreglement som viser prioritering av søkere, som kommer til anvendelse når det er flere kvalifiserte søkere enn kapasiteten til skolen, jf. § 3-1 tredje ledd. Dersom skolen har flere plasser enn søkere, må alle søkere som oppfyller vilkårene for inntak i offentlig skole tilbys plass, med mindre skolen har regulert annet i sitt inntaksreglement. Sistnevnte er fast forvaltningspraksis og fremkommer av rundskriv Udir-05-2010.

Dersom skolen etter en ordinær søknadsfrist likevel ønsker mulighet for inntak av visse grupper elever, må dette og kriteriene for slikt inntak fremgå klart av inntaksreglementet. Kriteriene må være saklige, objektive og etterprøvbare. Det skal fremgå klart av reglementet når inntaket skal anses som avsluttet.

10.3 Høringen

10.3.1 Høringsforslaget

I høringen foreslo departementet å innta i friskoleloven en forskriftshjemmel som gir mulighet til å gi nærmere regler for inntak av elever:

«Dagens privatskolelov med tilhørende forskrifter har ikke detaljerte regler om inntak av elever. Inntak av elever til frittstående skoler foregår etter den enkelte skolens inntaksreglement. I praksis er det mange skoler som langt på vei baserer inntaket etter samme prinsipper som er fastsatt for inntak ved offentlige skoler.

Forskrift til opplæringsloven gir inngående regler for inntak til videregående opplæring. Inntaksforskriften gir anvisning på elevenes rettigheter og klargjør hvordan skolen skal forholde seg til og behandle ulike saker i tilknytning til inntak av elever. Etter departementets vurdering vil det av hensyn til likebehandling og ivaretakelse av elevenes rettigheter kunne være hensiktsmessig å også ha regler for inntak av elever med rett til videregående opplæring ved frittstående skoler.»

Departementet foreslo også å synliggjøre at det er mulig for skoler å holde av plasser i inntaket til en bestemt elevgruppe:

«[P]rivatskolelovens regler om inntak [er] ikke til hinder for at skoler kan holde av et begrenset antall elevplasser for prioriterte elevgrupper. Departementet opplever imidlertid at det har vært knyttet usikkerhet til hva som er gjeldende rett. Det har blant annet vært usikkert om internasjonale skoler skal kunne holde av elevplasser på bakgrunn av at målgruppens behov ikke alltid er tilpasset hovedinntaket. […]

For å synliggjøre at det er mulig for skoler, på saklig grunnlag, å holde av plasser til en bestemt elevgruppe ønsker departementet å endre lovteksten. Departementet vil fremheve i lovteksten at det er mulig å holde av en andel av skolens kapasitet til søkere som melder seg etter den ordinære søknadsfristen.»

10.3.2 Høringsinstansenes syn

Et klart flertall av høringsinstansene støtter eller har ingen kommentarer til forslagene knyttet til inntak. Blant høringsinstansene som støtter forslaget om å innføre en forskriftshjemmel for å gi nærmere regler for inntak til videregående opplæring er Elevorganisasjonen, Kristne Friskolers Forbund (KFF), Norske Fag- og Friskolers Landsforbund (NFFL), Skolenes landsforbund, Utdanningsdirektoratet, Akershus fylkeskommune, Hedmark fylkeskommune og Oslo kommune. Utdanningsdirektoratet skriver blant annet:

«Utdanningsdirektoratet opplever at flere friskoler støtter seg på og bruker forskrift til opplæringsloven i tilfeller der inntaket ikke er utførlig regulert i eget inntaksreglement. Vi mottar mange spørsmål knyttet til elevenes rett til videregående opplæring. I tilsyn ser vi også at flere skoler synes dette er krevende. Vi ser også utfordringer skolene har når de vurderer inntak der eleven har fått innvilget en rett av fylkeskommunen som ikke gjelder for friskolene. Dette er for eksempel rett til utvidet rett til videregående opplæring etter at retten er brukt opp. […] Vi mener derfor at også friskolene vil ha nytte av en forskrift om inntak som kan klargjøre ulike relevante spørsmål. En egen forskrift med hjemmel i friskoleloven vil dessuten være en fordel for elevene. Det vil kunne avskjære tvil om deres rettigheter.»

Kristne Friskolers Forbund (KFF) viser i sin høringsuttalelse til at det har vært mye diskusjon rundt opplæringsloven § 3-1 og hvilke av disse leddene som også gjelder i friskoler. Organisasjonen mener at alle elevgrupper skal ha samme mulighet til å gå i friskole og ha samme rettigheter der som i offentlig skole. KFF mener at elevrettigheter må tydeliggjøres i ny lov. KFF har derfor ingenting i mot at det i ny friskolelov åpnes for å gi forskrifter om inntak av elever ved frittstående skoler, så lenge det ikke fører til innskrenkninger i skolenes rett til å vedta sine egne, saklige prioriteringsregler.

Flertallet av høringsinstansene som har uttalt seg om forslaget, er positive til at det presiseres i loven at godkjente friskoler kan holde av elevplasser til etter hovedinntaket. Noen av høringsinstansene fremhever imidlertid at det også er behov for finansiering for elever som tas inn etter hovedinntaket. Blant disse er Abelia – forum for friskoler, Norges teknisk-naturvitenskapelige universitet (NTNU), Næringslivets Hovedorganisasjon og Trondheim kommune. Abelia – forum for friskoler uttaler blant annet:

«Departementet foreslår at det er mulig å holde av en andel av skolens kapasitet til søkere som melder seg etter den ordinære søknadsfristen. Dette er et viktig første skritt på veien, men dessverre ikke nok. Dersom endringen skal bli reell må det også sikres finansiering for elever som tas opp senere i skoleåret. Dette er ikke mulig så lenge dagens ordning videreføres med kun én telling per 1. oktober. En forsvarlig økonomihåndtering vil da tilsi at de heller fyller opp plassene med lokale elever fra skolestart.»

NTNU støtter forslaget og fremhever at de som arbeidsgiver ser behovet for et fleksibelt inntak til internasjonale skoler

«NTNU rekrutterer et stort antall internasjonale forskere til Trondheim og har som arbeidsgiver stort behov for at skoletilbudet i Trondheim inkluderer gode Internasjonale skoler. Som arbeidsgiver rekrutterer vi ansatte gjennom hele året og ankomst er løpende gjennom kalenderåret. Varighet på oppdraget hos NTNU varierer også fra korttid til permanent opphold og skoletilbudet trenger derfor en større fleksibilitet i forhold til både opptak og prioritering av grupper enn dagens ordning er. Med bakgrunn i dette støtter vi muligheten for at skolene kan holde plasser til bestemte grupper, men ber også om at telletidspunktet for støtte til skolene gjøres to ganger per år.»

Noen av høringsinstansene uttaler at det ikke er behov for å presisere i loven at skoler kan reservere elevplasser. Blant disse er Utdanningsforbundet som uttaler:

«Utdanningsforbundet ser ikkje noko stort behov for ei lovendring som skal opne for å halde attende eit avgrensa tal elevplassar for skulen si hovudmålgruppe for opptak etter ordinær søknadsfrist. Vi vil tru denne ordninga vert vanskeleg å oppfylle.»

Også Fylkesmannen i Rogaland gir uttrykk for at ordningen kan være vanskelig å etterleve i praksis

«Fylkesmannen ser utfordringar knytte til korleis ny siste setning i § 3-1 første ledd («Skolane kan reservere eit begrensa antall av elevplassane til søkjarar som kjem etter hovudinntaket») skal praktiserast. Det gjeld både kor mange plasser som kan haldast av, kor lenge plassane kan/skal haldast av og korleis desse søkjarane skal prioriterast i forhold til dei som har søkt innan fristen. Vi ønskjer at departementet presiserer dette meir detaljert.»

Steinerskoleforbundet og Norsk Montessoriforbund har i høringen uttrykt ønske om at det åpnes opp for at skoler som har ledige elevplasser kan avvise inntak av enkelte elevgrupper, uten å måtte stenge generelt for ytterligere inntak. Steinerskoleforbundet uttaler blant annet:

«Steinerskolene har ofte en stor pågang fra elever der foreldre opplever at elevene ikke har lyktes i offentlig skole. Dette skjer særlig for etablerte klasser, og ikke ved første gangs inntak. Ikke sjelden erfarer man at slike søknader om inntak skjer etter direkte anbefaling fra kommunale myndigheter (PPT) som har opplevd at steinerskoler håndterer barn som ikke har lyktes i den offentlige skolen. Konsekvenser er slik at det i mange klasser er en overrepresentasjon av elever som krever særskilte ressurser sammenlignet med offentlige skoler. I slike tilfeller oppstår flere vanskelige situasjoner […].

Etter dagens inntaksregler kan ikke disse elevene avvises, og steinerskolene har prinsipielt selvsagt heller ikke noe ønske om å avvise slike elever. Men det skaper noen utfordringer.[…] Selvfølgelig skal steinerskolene ta en rimelig andel av elever med spesielle behov og innfri alle krav til disse og til kravet for øvrig om tilpasset opplæring. At steinerskolene innfrir på dette området er det ingen tvil om, og det er også noe av forklaringen på at man opplever henvisning selv fra kommunale myndigheter fra tid til annen. Men steinerskolene er allmennskoler på linje med offentlige skoler.

Vi oppfordrer sterkt departementet til å vurdere de temaene som er nevnt ovenfor i forbindelse med lovrevisjonsarbeidet. Etter vår oppfatning kan dette løses etter følgende retningslinjer: Dersom en friskole har dokumenterbart andel av elever med særskilte behov i en klasse som vesentlig overstiger det som er gjennomsnitt i den offentlige skolen, må de av hensyn til læringsmiljøet for alle kunne fastsette i sitt inntaksreglement at de må kunne avvise ytterligere inntak av elever med spesielle behov uten å måtte stenge klassen generelt for ytterligere inntak. Dette er etter vår oppfatning en saklig begrunnelse som ivaretar både den eleven som blir avvist og de øvrige elevene i klassen.»

10.4 Departementets vurderinger og forslag

Departementet ba i høringen særlig om høringsinstansenes synspunkter på om det i friskoleloven bør inntas en hjemmel til å gi forskrifter om inntak til videregående opplæring. Høringsinstansene har gitt uttrykk for at det er behov for en noe sterkere sentralt gitt regulering av inntaket til frittstående videregående skoler, av hensyn til likebehandling av søkere og ivaretakelse av elevenes rettigheter. Departementet påpeker at det ikke vil være aktuelt å gi like inngående regulering av inntak til friskoler som det er gitt for inntak til offentlige skoler, og at frittstående skoler fremledes skal ha et inntaksreglement. Forslag til forskriftsfesting av regler om inntak ved frittstående skoler vil på vanlig måte sendes på offentlig høring.

Steinerskoleforbundet og Norsk Montessoriforbund har bedt om at det åpnes opp for at skoler som har ledige elevplasser kan avvise inntak av enkelte elevgrupper, uten å måtte stenge generelt for ytterligere inntak. Til dette vil departementet understreke at formålet med å godkjenne og gi tilskudd til frittstående skoler er å legge til rette for at foreldre og elever kan velge andre skoler enn de offentlige, jf. menneskerettsloven § 2 nr 2. Videre vil departementet understreke at det er et grunnleggende hensyn at private skoler med rett til statstilskudd skal være åpne for alle, og at alle skoler skal ha et inntaksreglement som fremmer dette hensynet, sikrer likebehandling og hindrer diskriminering. Forslaget fra Steinerskoleforbundet og Norsk Montessoriforbund vil være i strid med disse grunnleggende prinsippene og kan følgelig ikke imøtekommes.

Noen av høringsinstansene har påpekt at det er unødvendig å presisere i loven at skoler kan reservere elevplasser. Departementet bemerker at selv om skolene allerede i dag har denne muligheten, er det klart at det har vært knyttet usikkerhet til i hvilken grad dette er mulig og hvordan denne muligheten stiller seg i forhold til øvrige regler om inntak. Å holde av elevplasser til etter hovedinntaket er også en begrensning i hovedregelen om at skolen skal stå åpen for alle som fyller vilkårene for inntak i offentlige skoler. Departementet fremholder derfor sin vurdering i høringen av at adgangen til å reservere elevplasser bør fremkomme av loven.

Departementet presiserer at frittstående skoler skal være åpne for alle, noe som legger nødvendige føringer for inntak av elever og for reservasjon av elevplasser. Videre presiserer departementet at friskolene fremdeles skal ha et inntaksreglement som er saklig, objektivt og sikrer forutberegnelighet. Søknadsfrister, reservering av elevplasser, kriterier for prioritering av søkerede mv. skal fremdeles reguleres i skolens inntaksreglement. Skoler som ønsker å reservere elevplasser må fastsette grensen for reserverte plasser, hvilke elevgrupper som vil kunne tas inn etter hovedinntaket og prioriteringskriterier i skolens inntaksreglement. Skoler som har fastsatt å holde av elevplasser, har ikke anledning til å fylle opp disse plassene under hovedinntaket.

Det vil kun være adgang til å holde av et mindre antall elevplasser. Departementet viser til at det ikke er foreslått endringer i reglene for elevtelling og hvilke elever som utløser tilskudd. Etter departementets syn er det derfor ikke behov for å tallfeste begrensningen. Hvor mange plasser som kan holdes av må vurderes med utgangspunkt i skolens fastsatte elevtall og hva som er en forsvarlig økonomihåndtering for skolen.

Fra enkelte hold har det blitt påpekt at adgangen til å holde av elevplasser må følges opp med økonomisk tilrettelegging i form av en ny telledato i grunnskolene. Departementet påpeker at behovet for å reservere elevplasser først og fremst vil være sentralt for skoler med elevgrupper hvis behov for skoleplass varierer gjennom hele året, og har varierende lengde i tid. Det vil derfor være like sannsynlig at elever slutter ved skolen etter 1. oktober, som at det kommer til nye elever etter 1. oktober. Departementet viser for øvrig til at det er frivillig å reservere elevplasser og at skolen selv fastsetter andelen reserverte elevplasser. På denne bakgrunn ser ikke departementet at en ekstra elevtelling er nødvendig for å gjøre adgangen til å reservere elevplasser er reell.

Utdanningsforbundet har i sitt høringssvar påpekt at formuleringen «et begrenset antall elevplasser» er et inkonsekvent ordvalg og derfor bør endres. Departementet er enig i dette, og foreslår at det i lovteksten erstattes med «avgrensa tal på elevplassar».

På bakgrunn av det som har kommet frem gjennom høringsuttalelsene vil departementet holde fast ved det forslaget som ble sendt på høring om nytt første og femte ledd i § 3-1.

På denne bakgrunn legger departementet frem forslag om nytt første og femte ledd i privatskoleloven § 3-1.