2 Bakgrunnen for lovforslaget

2.1 Behovet for endringer

De aller fleste elevene i Norge går i offentlige skoler. Bare 3 prosent av grunnskoleelevene og vel 7 prosent av elevene i videregående skole går i private skoler. Også i fremtiden vil det store flertall av norske elever gå i offentlige skoler. Regjeringens viktigste jobb på kunnskapsfeltet er derfor å styrke den offentlige skolen. Samtidig er Regjeringen opptatt av å sikre den enkeltes rett til å velge mellom forskjellige skoler.

Det er en menneskerett å kunne velge alternative skoler for sine barn. I denne sammenheng vises det til FN-konvensjonen om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter, som er gjort til norsk rett gjennom menneskerettsloven av 1999 § 2 annet og tredje ledd. I artikkel 13-3 i FN-konvensjonen slås foreldreretten fast:

«Konvensjonspartene forplikter seg til å respektere foreldres og, når det er aktuelt, vergers frihet til å velge andre skoler for sine barn enn dem som er opprettet av offentlige myndigheter, forutsatt at skolene oppfyller eventuelle minstekrav til undervisningen fastsatt eller godkjent av staten, og til å sikre sine barn en religiøs og moralsk undervisning i samsvar med deres egen overbevisning.»

Dagens privatskolelov kom i 2007. Utviklingen i de årene som er gått siden loven ble vedtatt, har vist at flere av godkjenningsgrunnlagene er under press. Ny lovforståelse har medført at grunnlaget religiøse skoler også åpner for godkjenning av skoler på grunnlag av andre livssyn enn religiøse, f.eks. et sekulært humanistisk livssyn. Samtidig har flere aktører vist interesse for å kunne etablere skoler som ikke faller inn under dagens grunnlag, slik som realfagsgymnas, private yrkesfagskoler o.a. På bakgrunn av disse erfaringene er det etter regjeringens syn på tide med en gjennomgang av gjeldende lov.

Regjeringens utgangspunkt for arbeidet med endringer i privatskoleloven (ny friskolelov) er at flere offentlig finansierte friskoler kan bidra til økt mangfold og læring mellom skoler. Offentlig finansierte friskoler bidrar også til å sikre den enkeltes reelle mulighet til å velge en privat skole. En godkjent friskole (privatskole etter gjeldende lov) må oppfylle en rekke krav til innhold og kvalitet. Skolens læreplan skal være jevngod med den som gjelder for offentlige skoler, og gi elevene en opplæring som i art og nivå svarer til de kunnskapene og ferdighetene som formidles i offentlig skole. Slik sikres også elevenes muligheter til overgang fra godkjent friskole til offentlig skole eller motsatt. Friskoler skal være åpne for alle som fyller vilkårene for inntak i offentlige skoler. Inntaket av elever i godkjente friskoler skal være ikke-diskriminerende og saklig begrunnet i skolens inntaksreglement.

Godkjente friskoler mottar offentlig støtte som utgjør rundt 85 prosent av driftskostnadene i offentlige skoler, og de kan kun ta skolepenger begrenset oppad til om lag 15 prosent av driftskostnadene i den offentlige skolen. I friskoler er det forbudt å ta ut noen former for åpent eller skjult utbytte.

Godkjente friskoler er underlagt en streng offentlig regulering. Dersom en friskole bryter reglene, risikerer den ulike reaksjoner – i de mest alvorlige tilfellene inndragning av godkjenningen. Godkjente friskoler må skilles fra andre private skoler. Det vises her til at opplæringsloven § 2-12 gir rett til godkjenning av private grunnskoler som oppfyller fastsatte minstekrav. Grunnskoler godkjent etter opplæringsloven § 2-12 mottar ikke offentlig tilskudd til driften og er underlagt mindre regulering enn friskolene. Private videregående skoler kan etableres uten godkjenning.

Verken grunnskoler godkjent etter opplæringsloven § 2-12 eller private videregående skoler opprettet i medhold av den frie etableringsretten har begrensninger på hvor mye de kan kreve i skolepenger. Skolene kan drive på kommersielt grunnlag, og eierne har adgang til å ta utbytte.

Etter regjeringens syn bør flest mulig av de private skolene være godkjente friskoler med offentlig støtte, lave skolepenger og lovfestede krav til innhold og kvalitet.

Regjeringens målsetting er en lov som kan samle bred støtte og stå seg over tid. Slik kan det sikres forutsigbare rammebetingelser for eksisterende og nye skoler. Av denne grunn følger regjeringen ikke opp punktet i regjeringserklæringen om å oppheve kravet til formål (godkjenningsgrunnlag). I stedet foreslås å tilføye to ny godkjenningsgrunnlag – videregående opplæring i yrkesfaglige utdanningsprogram og særskilt profil – i lovens § 2-1 annet ledd, jf. kapittel 5 i proposisjonen. Forslaget vil legge til rette for at det kan opprettes nye friskoler innenfor de angitte grunnlagene. Slik vil flere som mener å ha noe å tilføre skolesystemet få anledning til dette.

I lovforslaget tydeliggjøres friskolenes handlingsrom og muligheter til å være reelle alternativer til den offentlige skolen. Det åpnes blant annet for at friskoler skal kunne tilby yrkesfagopplæring som er innrettet på en annen måte enn 2+2-modellen, jf. kapittel 8 i proposisjonen. Samtidig åpnes det for at private skoler som tilbyr yrkesfaglig opplæring skal gis anledning til å tilby Vg3 i skole for elever som ikke får tilbud om læreplass.

Punktet i Sundvolden-erklæringen om at regjeringen vil legge til rette for internasjonale skoler og IB i Norge følges opp med to konkrete forslag. For det første foreslås det at IB-skoler i Norge kan godkjennes og få tilskudd til å gi opplæring i tråd med den foretrukne modellen til International Baccalaureate Organization (IBO), herunder godkjenning for et ellevte år på grunnskolenivå, jf. kapittel 8. For det annet foreslås det å klargjøre at alle godkjente friskoler kan holde av et begrenset antall elevplasser til bestemte elevgrupper som søker inntak etter hovedinntaket, jf. kapittel 10. Klargjøringen vil ha særlig aktualitet for skoler godkjent på internasjonalt grunnlag.

I høringen foreslo departementet å heve kravet til minste elevtall ved godkjente skoler fra 15 til 30. På bakgrunn av de innspill og argumenter som kom frem i høringen, vil departementet ikke fremme forslag om å endre privatskoleloven § 2-2 tredje ledd i tråd med høringsforslaget.

Departementet viser til at vilkårene for godkjenning av private skoler med rett til statstilskudd er endret flere ganger de siste årene. Felles for de ulike privatskolelovene har likevel vært forbudet mot direkte eller indirekte å betale utbytte til eierne. Departementet vil videreføre og tydeliggjøre utbytteforbudet, og legger i kapitlene 13 og 14 i proposisjonen frem flere forslag som blant annet bygger på erfaringer fra tilsynet med private skoler. Det understrekes at drift av skole etter loven ikke skal være forretningsvirksomhet. Formålet med loven er å legge til rette for mangfold og skoleutvikling.

Regjeringen foreslår å gjeninnføre begrepet frittstående skoler (friskoler), jf. kapittel 4. Begrepet friskoler viser til skoler som er i privat eie og som er godkjent med rett til statstilskudd etter loven. I proposisjonen benyttes gjennomgående begrepene frittstående skole og friskole i stedet for begrepene private skoler med rett til statstilskudd.

2.2 Ordninger i andre land

2.2.1 De nordiske friskolene i tall

I 1990 var frittstående skoler omtrent like utbredt i Norge og Sverige, med om lag 1 prosent av elevene i grunnskolen. I Danmark var det på samme tid om lag 10 prosent av elevene som gikk i friskoler. Veksten av friskoler i Sverige fikk et oppsving i 1992 ved gjennomføringen av en friskolereform som bl.a. innebar fullfinansiering av plasser i frittstående skoler. I dag er andelen norske elever i private skoler om lag 5 prosent (3 prosent på grunnskole og 7 prosent av elevene på videregående trinn), mens andelen elever i Sverige har økt til drøye 16 prosent. I Danmark har andelen økt til 15 prosent i samme periode.

I Finland gikk færre enn 3 prosent av elevene i private grunnskoler i 2009, og om lag 8 prosent av elevene i videregående opplæring. På Island spiller privatskoler en liten rolle i skolesystemet, og i underkant av 1 prosent av elevene går i private skoler. I alle de nordiske landene har de frittstående skolene gjennomgående færre elever enn de offentlige. På grunn av ulike utdanningssystemer er det mindre relevant å sammenligne utviklingen av friskoler på videregående trinn.

2.2.2 Sverige og Danmark

Sverige har siden begynnelsen av 1990-tallet hatt et svært liberalt friskolesystem. I Sverige er det også fritt skolevalg mellom offentlige skoler. Friskolene er hovedsakelig et byfenomen, tre av fem frittstående skoler ligger i storbylänene Stockholm, Skåne og Västra Götaland. Verken svenske eller danske myndigheter krever at frittstående skoler skal ha et bestemt formål. I Sverige har de likevel kategorisert grunnskolene slik:

• Allmenn, dvs. at skolene følger offentlig godkjente læreplaner

• Spesiell pedagogikk, f.eks. steinerpedagogikk og montessoripedagogikk

• Konfesjonelle skoler, f.eks. kristne og muslimske

• Språklig eller etnisk, f.eks. skoler som har undervisning i finsk

• Spesiell emneprofil

• Internasjonale

• Riksinternat

• Andre

Seks av syv frittstående skoler har allment grunnlag, én av syv har et annet grunnlag, f.eks. steinerpedagogikk. Svenske friskoler på grunnskolenivå kan ikke velge sine elever selv ved eksempelvis karakteropptak. Ved oversøkning gjelder kriterier som geografisk plassering, søskenmoderasjon og køtid.

De fleste frittstående grunnskoler i Danmark startes på initiativ av en foreldregruppe som vil utforme et alternativ til den kommunale skolen. De frittstående skolene i Danmark har dermed ganske ulike pedagogiske, religiøse eller ideologiske retninger. Skolene avgjør selv hvilke elever de vil ta inn. På videregående nivå drives skolene av staten, og det er relativt få friskoler. De frie grunnskolene i Danmark består hovedsakelig av:

• Små «grundtvigianske» skoler i rurale områder

• Akademisk orienterte skoler på ungdomstrinnet

• Religiøse skoler

• Progressive frie skoler

• Skoler basert på alternativ pedagogikk, f.eks. steinerpedagogikk

• Tyske minoritetsskoler

2.2.3 Finansiering

I Sverige er de frie grunnskolene fullfinansiert med offentlige midler, et system med stykkprisfinansiering basert på gjennomsnittskostnaden for en skoleplass i den offentlige skolen i kommunen. I motsetning til i Danmark og Norge, er det ikke lov å ta skolepenger. Et annet viktig punkt hvor det svenske systemet skiller seg fra det norske og danske, er at det i Sverige er lov å ta utbytte på skoledrift. De frittstående skolene i Sverige har en samlet omsetning på om lag 20 mrd. SEK årlig.

Danmark har lang tradisjon for offentlig støtte til private skoler, og finansieringen av de frie grunnskolene skjer i stor grad med offentlige midler, som utgjør i overkant av 70 prosent, resten dekkes ved skolepenger. Nivået fastsettes av Folketinget. I tillegg gis det offentlige midler til SFO, spesialundervisning med mer. Kommunene hvor skolene ligger kan også bidra med støtte, f.eks. til skolebygg.

2.2.4 Godkjenning og tilsyn

I Sverige må en friskole, etter anbefaling fra kommunen, godkjennes av Skolinspektionen for å få starte opp. Skolinspektionen fører også tilsyn med de frittstående skolene i Sverige.

I Danmark kan frie grunnskoler etableres uten særskilt godkjenning dersom de fyller kravene i loven, men det kreves godkjenning for å motta statstilskudd. Det er Institusjonsstyrelsen i Undervisningsministeriet som vurderer om en privat skole oppfyller kravene i loven.

Begrensninger, som at skolene skal være selveiende, fører til at det i Danmark ikke forekommer kjeder eller konsernlignende skoler. Nettverkssamarbeid forekommer imidlertid mellom visse skoler. Kommunene er ansvarlige for at alle undervisningspliktige elever i kommunen blir skrevet inn i folkeskolen, eller får undervisning på annen måte.