13 Krav til virksomheten til skolen

13.1 Bakgrunnen for forslaget

Privatskoleloven har regler om hva slags virksomhet en friskole kan drive. Krav til virksomheten skal sikre at friskoler primært driver med skolevirksomhet og dermed bidra til at tilskudd og skolepenger kommer elevene til gode. Samtidig er det viktig at regelverket ikke hindrer skolene i å drive på en ressurseffektiv og hensiktsmessig måte.

Dagens lovtekst, supplert av forarbeider og forvaltningspraksis, har skapt en rettstilstand som kan fremstå som noe uoversiktlig med hensyn til hvilke typer virksomhet som er tillatt for friskolene. En klargjøring er viktig for skolene som skal innrette seg etter regelverket. Det vil dessuten bidra til å forenkle tolkningen og bruken av regelverket for forvaltningsmyndighetene.

13.2 Gjeldende rett

Privatskoleloven § 2-2 første ledd lyder:

«Skolen kan ikkje drive anna verksemd enn skole i samsvar med denne lova. Skolen kan likevel drive slik anna verksemd knytt til den enkelte skolen: skolefritidsordning, internat, utleige av tenestebustader ved internatet og tilrettelegging i samband med godkjende samarbeidsprosjekt med utanlandske skolar. Departementet kan gjere unntak frå første punktum for verksemd som er nært knytt til skoleverksemda og som utgjer ein mindre del av den totale verksemda.»

Hovedregelen er at friskoler skal drive skole. Det fremgår av forarbeidene til loven at «skole i samsvar med loven» må forstås som virksomhet som er formålstjenlig eller nødvendig for å nå målene i læreplanen som skolen skal følge, jf. Ot.prp. nr. 37 (2006–2007) kapittel 10.2.3.

I bestemmelsens første ledd annet punktum er det dessuten fastsatt at friskolene kan drive følgende virksomheter i tilknytning til den enkelte skolen:

• Skolefritidsordning

• Internat

• Utleie av tjenesteboliger ved internatet

• Tilrettelegging i forbindelse med godkjente samarbeidsprosjekter med utenlandske skoler

Det er i forvaltningspraksis lagt til grunn at de to første strekpunktene gjelder skolefritidsordning og internat for egne elever. Når det gjelder det tredje strekpunktet, er det lagt til grunn i forvaltningspraksis at utleie av tjenesteboliger ved internatet gjelder utleie til egne ansatte.

I forvaltningspraksis er det dessuten lagt til grunn at en del andre typer virksomheter som også er vanlig for offentlige skoler eller som kan være relevante og nyttige i et læringsperspektiv, er tillatt innenfor en fortolkning av § 2-2 første ledd. Følgende virksomheter har i praksis vært ansett som tillatt virksomhet:

• Kantinevirksomhet som drives av elevene eller skolen og som gjelder for skolens egne elever

• Utleie til kantine for elever og lærere

• Utleie av lokaler som skolen disponerer, forutsatt at disse lokalene ikke er i bruk, f.eks. på kveldstid og i skolens ferier, og at en slik utleievirksomhet ikke er til hinder for skolevirksomheten

• Utleie av internat når lokalene ikke er i bruk av skolens elever eller ansatte, f.eks. i skoleferier

• Praksisopplæring gjennom deltagelse i lærerutdannelse og ved at det tas imot lærlinger i nærmere angitte fag

• Deltagelse i offentlig initierte tiltak, typisk i kampanjer

I § 2-2 første ledd tredje punktum heter det at departementet kan gjøre unntak fra forbudet i første punktum for virksomhet som er nært knyttet til skolevirksomheten og som utgjør en mindre del av den totale virksomheten. I praksis har det vært lagt til grunn at inntekter fra annen virksomhet ikke kan overstige 5 prosent av skolens totale tilskudd.

Eksempler på typer virksomheter som har vært tillatt i det enkelte tilfelle, er utleie av eiendom til barnehage, tilrettelegging av skoleskyss for egne elever og tilrettelegging for privatisteksamen i utlandet.

13.3 Høringen

13.3.1 Høringsforslaget

I høringsnotatet foreslo departementet å beholde lovens hovedprinsipp om at friskolene som utgangspunkt skal drive skole og ikke annen virksomhet. Videre foreslo departementet at det for å begrense antall klagesaker presiseres at forbudet mot annen virksomhet ikke bare gjelder drift av annen virksomhet, men også eierskap i annen virksomhet. Forslaget innebærer ingen realitetsendring, men en presisering av gjeldende rett.

Til slutt foreslo departementet at privatskoleloven § 2-2 første ledd endres slik at departementet kan gjøre unntak fra forbudet mot annen virksomhet både i forskrift og i enkeltvedtak. Bakgrunnen for forslaget er at det er behov for å tydeliggjøre hvilke typer virksomhet som er tillatt, og at forskriftsregulering vil gi en mer fleksibel regulering og et tydeligere, enklere og lettere tilgjengelig regelverk enn dagens situasjon.

Etter dagens regelverk kan det gis tillatelse i det enkelte tilfelle til virksomhet som anses nært knyttet til skolevirksomheten og som kun utgjør en mindre del av den totale virksomheten. Endringen som departementet foreslo, innebærer at det også skal kunne gjøres unntak i forskrift. En forskriftshjemmel vil kunne brukes til å gi generelle unntak i samsvar med det som allerede i dag er tillatt enten direkte etter § 2-2 første ledd annet punktum eller gjennom forvaltningspraksis. Det kan også tillates andre typer tilleggsvirksomhet. I en forskriftsregulering av tilleggsvirksomhet kan det også gis anvisning på kriterier som skal legges til grunn i vurderingen av hvilke typer tilleggvirksomhet som kan tillates.

I høringsnotatet ba departementet spesielt om høringsinstansenes syn på om det i loven bør foretas en viss utvidelse til adgangen til å drive annen virksomhet på vilkår av at utbytteforbudet også skal gjelde slik virksomhet, slik at inntekten fra denne virksomheten kommer elevene til gode.

13.3.2 Høringsinstansenes syn

Det er 32 høringsinstanser som har uttalt seg til departementets forslag knyttet til privatskoleloven § 2-2 om virksomheten til skolen. I tillegg er det en del høringsinstanser som generelt støtter hovedlinjene i lovforslaget.

Alle som har uttalt seg om eierskap i annen virksomhet, støtter departementets forslag om å presisere at forbudet mot annen virksomhet ikke bare gjelder drift av annen virksomhet, men også eierskap i annen virksomhet.

De fleste høringsinstansene støtter også departementets forslag om å opprettholde hovedregelen om at friskoler skal drive skolevirksomhet, og mange høringsinstanser er enig i at det er behov for å tydeliggjøre hva som er tillatt virksomhet for friskolene. Utdanningsdirektoratet uttaler at de opplever at dagens bestemmelse er vanskelig for skolene å forstå og forholde seg til i praksis, og at de gjennom tilsyn og søknader om dispensasjoner ser at reguleringen er komplisert for skolene.

I høringsnotatet ba departementet om høringsinstansenes syn på om det i loven bør foretas en viss utvidelse av adgangen til å drive annen virksomhet enn skolevirksomhet. Det er tolv høringsinstanser som mener at det bør åpnes for at friskolene skal kunne drive mer annen virksomhet enn i dag. Blant disse er NFFL, Norsk Montessoriforbund, Steinerskoleforbundet, Kristne Friskolers Forbund (KFF) og seks friskoler. Utdanningsdirektoratet og Elevorganisasjonen er i mot en utvidelse av adgangen til å drive mer annen virksomhet i tillegg til skolevirksomheten.

NFFL og KFF mener at reglene blir tolket så restriktivt at skolene mister muligheter for å gi elevene et bedre tilbud og mister inntekter som kunne kommet elevene til gode. NFFL uttaler blant annet:

«Både ut fra et samfunnsøkonomisk synspunkt og ut fra ønsket om å kunne gi elevene et likeverdig tilbud som i offentlig skole, er det viktig at også friskolene kan utnytte ledig kapasitet til å gi inntekter som kan brukes til å forbedre undervisningstilbudet i neste omgang.

NFFL forutsetter at all «annen virksomhet» samlet skal gå i balanse eller gi overskudd over tid. Et ev. underskudd skal ikke kunne dekkes av statsstøtte eller skolepenger. Eieren må kunne yte tilskudd eller søke ekstern støtte til såkalt annen virksomhet, for å sikre at slik virksomhet ikke belaster skolens driftsbudsjett.

I dag henvises skolene i betydelig grad til å opprette egne selskaper for ulike typer virksomhet og ta det helt ut av skoleselskapet. Dette gir uoversiktlige forhold og gir rom for forretningsmessig tenkning fra eierne. Skolene bør ikke presses inn i slike forhold. Hvis man definerer hele skolen med alle inntekter som ideell virksomhet, bør det heller ikke være nødvendig å søke om godkjenning av slik virksomhet.»

Norsk Montessoriforbund og Steinerskoleforbundet er enig i at det ikke skal være anledning til å drive kommersielle friskoler, men mener at privatskoleloven § 2-2 er alt for snever. Norsk Montessoriforbund og Steinerskoleforbundet uttaler blant annet:

«[…] er det tre hensyn som det er viktig å ivareta ved utformingen av denne bestemmelsen, nemlig

• at skolen ikke driver virksomhet som gir eiere anledning til å innkassere fortjeneste ved å benytte skolens fasiliteter,

• at det ikke drives virksomhet som isolert sett innebærer økonomisk risiko for skolen

• at administrative ressurser som anvendes for slik tilleggsaktivitet, kostnadsføres på aktiviteten, og ikke «skjules» i skolens øvrige regnskap.»

Etter dagens bestemmelse kan det gis tillatelse i det enkelte tilfelle til at skolene kan drive virksomhet som er nært knyttet til skolevirksomheten og som bare utgjør en mindre del av den totale virksomheten. I praksis har det vært lagt til grunn at tilleggsvirksomheten ikke kan utgjøre mer enn 5 prosent av den totale virksomheten til skolen. KFF mener at denne grensen er for lav og at det kan hindre offensiv og realistisk læring i yrkesfag.

Flere høringsinstanser har uttalt seg om hvilke typer annen virksomhet som bør tillates. Mange friskoler og deres organisasjoner peker på utleie av lokaler som et eksempel på virksomhet det bør åpnes for i større grad enn i dag. Advokatfirmaet Steenstrup Stordrange DA uttaler på vegne av Akademiet Bergen AS og Bergen Private Gymnas AS følgende om utleie av lokaler:

«Utleie av ubrukte skolelokaler, også på dagtid, vil komme elevene til gode i form av eksempelvis reduserte skolepenger, forutsatt at slik utleie kun skjer i slikt omfang som ikke forringer skolens eget behov for lokaler til enhver tid. Videre vil utleie av skolelokaler for flere skoler være en viktig inntektskilde som kommer elevene til gode, uten at slik utleie vil negativt påvirke skoledriften på noen måte.»

Skolenes landsforbund mener at det kan tillates annen virksomhet, men at virksomheten må ha en tilknytning til undervisning eller elevrelatert arbeid, og at utleie av personell, undervisningsmateriell eller lignende ikke skal tillates.

NFFL og KFF uttaler at forslaget bør reflektere regjeringens ønske om forenkling og avbyråkratisering, og mener at flere typer virksomhet bør bli tillatt uten søknad. Av virksomheter som de mener bør tillates, er blant annet utleie av ledig kapasitet i skolebygg og internat i skoletiden når det ikke går på bekostning av elever og opplæring, virksomhet knyttet til skolens programområder eller linjer ut over det som er absolutt nødvendig og virksomhet i grenselandet mellom skole, frivillighet og relevant kursvirksomhet. KFF nevner også skolefritidsordning for andre elever enn skolens egne og skyssvirksomhet (til og fra skolen) for skolens egne elever som typer virksomhet som bør tillates uten søknad.

I forbindelse med forslaget om innføring av videregående opplæring i yrkesfaglige utdanningsprogram som eget godkjenningsgrunnlag, uttaler Abelia – forum for friskoler at friskolene også bør kunne eie og drive sin egen praksisbedrift der eleven kan gjennomføre hele sin læretid, uten at dette bryter med forbudet mot «annen virksomhet». Som eksempel viser Abelia – forum for friskoler til at en skole som drives som en restaurant, vil kunne ha elever i praksis helt fra Vg1 til endt læretid. Faglig råd for design og håndverk og Norges Husflidlag ber om at det klargjøres hvorvidt en skole kan være lærebedrift, og i så fall hvilke begrensninger det vil være knyttet til dette.

Utdanningsdirektoratet mener at det ikke bør åpnes for at friskolene skal kunne drive mer annen virksomhet enn skolevirksomhet og uttaler blant annet følgende:

«At annen virksomhet skal drives i andre rettssubjekter reduserer også faren for kryssubsidiering. Separate rettssubjekter er dessuten en fordel for myndighetenes kontroll og tilsyn med skolen. […].

Vi ser ikke gode grunner til å utvide dagens adgang til å drive andre typer virksomhet. Vi anser at dagens rammer for tillatt tilleggsvirksomhet er rommelige og fleksible nok til at det ikke er behov for å utvide dem.»

De fleste høringsinstansene støtter at det skal være krav om at inntekter fra tilleggsvirksomhet skal komme elevene til gode dersom adgangen til å drive annen virksomhet enn skolevirksomhet skal utvides. Kristent pedagogisk nettverk mener at statstilskudd og skolepenger bør kunne brukes til å subsidiere SFO for å få budsjettet til å gå i balanse, og viser til at det kommer elevene til gode at skolen har et SFO-tilbud.

Private Barnehagers Landsforbund (PBL) er den eneste høringsinstansen som har uttalt at de er uenig i utbytteforbudet.

Utdanningsdirektoratet mener at alle skolens inntekter bør komme elevene til gode, og uttaler følgende:

«Vi vet at flere skoler lar inntekter fra skolevirksomhet eller ulik tillatt tilleggsvirksomhet gå inn i skoledriften, og dermed komme elevene til gode. Vi har gjennom tilsyn også sett eksempler på skoler som tar ut utbytte fra inntekter som stammer fra tillatt tilleggsvirksomhet eller til og med skolevirksomheten. Dette kan for eksempel være inntekter fra utleie eller inntekter fra salg av produkter eller tjenester elevene står for.

At denne typen inntekter ikke går inn i skoledriften og dermed ikke kommer elevene til gode, mener vi er urimelig. Dette er inntekter som tydelig genereres av tilskudd og skolepenger, eller til og med oppgaver og aktiviteter elevene gjør. At eiere skal ta slike inntekter ut som utbytte er uheldig og ikke i tråd med bakgrunnen for at skolene får drive og får statstilskudd.»

Steinerskoleforbundet og Norsk Montessoriforbund mener også at prinsippet om at midler skal komme elevene til gode bør omfatte enhver annen ressurstilgang som skolen måtte få, enten kilden er gaver, inntekt av lovlig virksomhet eller verdiskaping som skyldes dugnad fra foreldre og lærere.

KFF, PBL og Kristent pedagogisk nettverk gir uttrykk for at det er en svakhet at friskolene i dag ikke har anledning til oppbygging av egenkapital. KFF viser blant annet til at oppbygging av egenkapital vil gi mer stabilitet i skoledriften og dermed komme elevene til gode på både kort og lang sikt.

Av de som uttaler seg om reguleringsmåten, støtter de fleste departementets forslag om at unntakene fra hovedregelen om at friskolene bare skal drive skolevirksomhet, skal fastsettes i forskrift. Norsk Montessoriforbund og Steinerskoleforbundet har følgende uttalelse til ordlyden i forslaget:

«[…] det bør foretas en utvidelse av adgangen til å drive annen virksomhet enn skole, selvsagt under den forutsetning at hensynene bak lovens § 6-3 er betryggende ivaretatt. Dette kan ivaretas ved at § 2-2 første ledd tredje punktum gis følgende ordlyd: «Departementet kan i forskrift eller enkeltvedtak gjere unntak frå første punktum for verksemd som understøtter skoleverksemda og som ikkje innebær ei økonomisk risiko for verksemda.»

13.4 Departementets vurderinger og forslag

13.4.1 Generelt

Kravet til hvilke typer virksomheter som kan drives av en friskole, må sees i sammenheng med at friskolene mottar store tilskudd og betaling fra elever og at det er et krav om at disse midlene skal komme elevene til gode. Kravet om at midlene skal komme elevene til gode anses best ivaretatt dersom friskolen bare driver skole og ikke annen virksomhet. Hvis en skole derimot driver flere typer virksomheter, vil det være risiko for kryssubsidiering for eksempel ved at tilskuddsmidler og skolepenger brukes til å dekke underskudd i annen virksomhet. De fleste høringsinstansene mener at friskoler som hovedregel skal drive skolevirksomhet. Departementet opprettholder forslaget om å videreføre lovens hovedregel om at friskolene skal drive med skolevirksomhet.

Erfaring fra håndhevelse av dagens regelverk, både gjennom veiledningsaktiviteter, behandling av dispensasjonssøknader og gjennom tilsyn og kontroll, viser at dagens regulering kan være vanskelig både å finne frem til og forstå for skolene. Flere høringsinstanser har gitt uttrykk for at dagens rettstilstand er lite oversiktlig, og støtter departementet i at det er behov for å klargjøre hvilke virksomheter friskolene kan drive.

13.4.2 Adgang til å eie annen virksomhet

Departementet foreslo i høringsnotatet at det presiseres i privatskoleloven § 2-2 at ikke bare drift av annen virksomhet, men også eierskap i slik virksomhet, er omfattet av lovens forbud mot annen virksomhet enn skole. Bakgrunnen for at eierskap bør omfattes er at det innebærer samme risiko for kryssubsidiering som drift av annen virksomhet.

Forslaget innebærer ingen realitetsendring, men er en lovfesting av fast forvaltningspraksis. Presiseringen gjøres for å tydeliggjøre gjeldende rett i lovs form, og i fremtiden å begrense antall regelbrudd og klagesaker knyttet til dette forholdet.

Alle høringsinstansene som har uttalt seg til dette punktet, støtter departementets forslag. Departementet opprettholder forslaget om å presisere at ikke bare drift av annen virksomhet, men også eierskap i slik virksomhet, er omfattet av lovens forbud mot annen virksomhet enn skole.

13.4.3 Utvidelse av adgangen til å drive tilleggsvirksomhet

De fleste høringsinstansene som uttaler seg om spørsmålet, mener det bør åpnes for at friskolene skal kunne drive mer annen virksomhet enn hva som er tillatt etter dagens regelverk. Synspunktet begrunnes med at det vil kunne gi elevene et bedre opplæringstilbud dersom skolene i større grad kan benyttet ledig kapasitet og inntektsmuligheter. Flere friskoler og friskoleorganisasjoner gir uttrykk for at de ønsker en generell utvidelse, mens Skolenes landsforbund mener at det kun bør tillates virksomhet som har tilknytning til undervisning eller elevrelatert arbeid.

Elevorganisasjonen og Utdanningsdirektoratet mener at det ikke bør åpnes for at friskolene skal drive mer annen virksomhet. Utdanningsdirektoratet peker særlig på risikoen for kryssubsidiering og at dagens regelverk og praksis er romslig nok.

Departementet mener at friskolene primært bør drive skolevirksomhet og at det bør være begrensninger i friskolenes adgang til å drive annen virksomhet i tillegg til skole. I den utstrekning det åpnes opp for tilleggsvirksomhet i skolen øker risikoen for kryssubsidiering. Ulik virksomhet i samme rettssubjekt kan dessuten gjøre det vanskeligere for tilsynsmyndigheten å kontrollere og etterprøve hva skolepengene og statstilskuddet går til.

Departementet mener likevel at det også er flere hensyn som taler for å utvide adgangen for friskolene til å drive tilleggsvirksomhet innenfor samme rettssubjekt. For det første vil tilleggsvirksomhet kunne gi økt inntjening og bedre ressursutnyttelse, som vil kunne komme elevene til gode. For det andre kan en utvidelse gi større fleksibilitet og åpne for utvikling av gode løsninger for elevene. NFFL og KFF peker dessuten på at et forbud mot annen virksomhet vil fremtvinge en organisering som gir mulighet for utbytte. Departementet ser at et for rigid forbud kan gjøre det nødvendig at enkelte tilleggsvirksomheter som skolen har nytte av, må organiseres i egne rettssubjekt. I så tilfelle vil skolene kjøpe varer og tjenester av et rettssubjekt som ikke er underlagt et utbytteforbud, fremfor at eventuell fortjeneste av tilleggsvirksomheten kommer elevene til gode.

Departementet mener det er flere hensyn som er sentrale i vurderingen av om det skal åpnes for at friskolene skal kunne drive mer tilleggsvirksomhet. For å hindre at elevene blir skadelidende er det for det første avgjørende at skolene ikke gis adgang til å drive tilleggsvirksomhet som innebærer en økonomisk risiko for skolen. Dersom en tilleggsvirksomheten drives innenfor samme rettssubjekt som skolen, vil det være rettssubjektet som sådan som blir ansvarlig for et eventuelt underskudd. Det vil dermed ikke være mulig å sikre seg mot at et eventuelt underskudd blir dekket med statstilskudd og skolepenger. I tillegg til risikoaspektet, vil departementet også understreke behovet for gjennomsiktighet og etterprøvbarhet. Det vil være en absolutt forutsetning at tilleggsvirksomheten føres på eget avdelingsregnskap slik at det blir mulig å få oversikt over inntekter og kostnader som kan føres hen til henholdsvis skolevirksomheten og tilleggsvirksomheten.

Departementet er ikke enig med Kristent pedagogisk nettverk om at statstilskudd og skolepenger bør kunne brukes til å subsidiere SFO ved et eventuelt underskudd. Slik kryssubsidiering vil gjøre at tilskudd og skolepenger ikke brukes til elevenes opplæring, slik som er formålet med tilskuddet.

13.4.4 Hva slags tilleggsvirksomhet skal tillates

Mange av friskolene som har uttalt seg til høringen, peker på utleie av skolelokaler som en type virksomhet som det bør åpnes for i større grad enn i dag. Synspunktet begrunnes med at det vil gi en bedre ressursutnyttelse, og mulighet for leieinntekt som vil komme skolens elever til gode. Departementet vil i denne sammenheng vise til at det i praksis har vært akseptert at friskolene leier ut lokaler i tidsrom hvor skolen og elevene ikke benytter seg av lokalene. Vurderingstema er derfor i hvilken grad det bør åpnes for at friskolene leier ut lokaler i skoletiden.

Departementet ser at det kan være en inntektsmulighet for skolene å leie ut ledige rom i skoletiden. På en annen side vil mulighet for utleie i skoletiden kunne gi insentiver for skolene til å skaffe seg større lokaler enn de trenger. For store lokaler innebærer den risiko at skolen ikke får leid ut lokalene eller får mindre leieinntekter enn de hadde regnet med. I slike tilfeller kan konsekvensen i realiteten bli at statstilskudd og elevenes skolepenger brukes til å finansiere tomme lokaler fremfor elevenes opplæring. Det vil dessuten være en risiko for at utleievirksomheten vil skje til fortrengsel for elevene, for eksempel ved at elevenes opplæring flyttes i tid eller sted for å fremskaffe ledige lokaler for utleie. Departementet er på denne bakgrunn skeptiske til en stor grad av utleie i skoletiden, i hvert fall uten at det settes vilkår eller foretas vurdering i det enkelte tilfelle.

Etter departementets vurdering bør de typer virksomheter som i dag tillates, jf. kapittel 13.2 foran, fortsatt være tillatt for friskolene å drive i samme rettssubjekt som skolevirksomheten. I tillegg mener departementet at det i forbindelse med forskriftsarbeidet bør vurderes om det også bør åpnes for flere typer tilleggsvirksomhet, herunder utleie av lokaler i skoletiden. Departementet er opptatt av å sikre gode rammevilkår for friskolene og å legge til rette for effektiv ressursutnyttelse og utvikling av gode læringsmodeller for elevene. Samtidig deler departementet Utdanningsdirektoratets bekymring for kryssubsidiering og sammenblanding av midler, og mener derfor det er avgjørende med tilstrekkelig regulering av adgangen til og vilkår for tilleggsvirksomhet.

I tråd med høringsforslaget mener departementet at det bare skal kunne tillates tilleggsvirksomhet som har nær tilknytning til skolevirksomheten. Dette kriteriet må ikke forstås så strengt som at tilleggsvirksomheten må være nært knyttet til elevenes opplæring. Etter departementets vurdering vil virksomhet knyttet til skolens ressurser, som for eksempel skolens lokaler, oppfylle dette vilkåret.

13.4.5 Adgangen til å drive praksisbedrift

I forbindelse med departementets forslag knyttet til yrkesfag, har enkelte høringsinstanser stilt spørsmål ved om skolene kan eie og drive sin egen praksisbedrift.

Et spørsmål er i hvilken grad skolene kan drive yrkesfaglig virksomhet som en del av den ordinære opplæringen, for eksempel som praktisk opplæring i programfag, prosjekt til fordypning eller som del av opplæringen i Vg3 i skole. Departementet vil i denne sammenheng understreke at skolene selv velger undervisningsmetode, og at virksomhet som er formålstjenlig eller nødvendig for å nå målene i læreplanen, etter gjeldende rett anses som skolevirksomhet. Dette innebærer at for eksempel drift av gartneri kan være tillatt så fremt slik drift er formålstjenlig eller nødvendig for at elevene skal kunne nå målene i læreplanen. Privatskoleloven åpner dessuten for at det i det enkelte tilfelle kan gis tillatelse til tilleggsvirksomhet som er i nær tilknytning til skolevirksomheten og som kun utgjør en mindre del av den totale virksomheten. Utdanningsdirektoratet har for eksempel gitt tillatelse til drift av gartneri, havbruk og sagbruk som går noe ut over hva som er nødvendig for å nå målene læreplanen i naturbruk.

Etter departementets vurdering vil tilsvarende gjelde for andre yrkesfag, slik at det for eksempel vil være mulig innenfor gjeldende regelverk å drive restaurantvirksomhet i det omfang som er nødvendig eller formålstjenlig for å nå målene i læreplanen for restaurant- og matfag. Dersom en skole vil drive virksomhet utover dette, må det etter gjeldende regelverk søkes om særskilt tillatelse. Slik tillatelse vil bare kunne gis dersom denne tilleggsvirksomheten utgjør en mindre del av den totale virksomheten. Omfang av tilleggvirksomhet er omtalt nærmere i kapittel 13.4.6.

Et annet spørsmål er hvorvidt friskolene kan godkjennes som lærebedrifter, og på den måten kunne tilby også praksisdelen av opplæringen for sine elever. Departementet vil innledningsvis understreke at det er fylkeskommunen som godkjenner lærebedrifter, og at vurderingen her bare knytter seg til hvorvidt det kan tillates at friskolene driver slik virksomhet. Lærebedrifter er ikke å regne som skolevirksomhet, og etter gjeldende regelverk må slik virksomhet etableres som et eget rettssubjekt.

Departementet er opptatt av å legge til rette for gode og praksisnære opplæringsløp, og ser at det kan være hensiktsmessig for friskolene å ha mulighet til å bli godkjent som lærebedrift. Etter departementets vurdering er det likevel flere tungtveiende hensyn som taler mot å tillate dette. For det første vil det ved all bedriftsvirksomhet være en betydelig økonomisk risiko. Dersom en bedrift som drives innenfor samme rettssubjekt som en friskole, går med underskudd, vil statstilskuddet og skolepengene måtte brukes til å dekke underskuddet fremfor å gi elevene den opplæringen de har krav på. For det andre kan mulighet til å drive skole og lærebedrift innenfor samme rettssubjekt gjøre at satsingen på bedriftsdelen rent faktisk går ut over satsingen på elevenes opplæring. I ytterste fall kan det lede til at skolevirksomheten kun blir en tilleggsvirksomhet som gir bedriften billig arbeidskraft.

Departements vurdering er at det ikke bør åpnes for at friskoler skal kunne drive lærebedrifter. Det vises i denne sammenheng til at det vil være mulig å etablere en lærebedrift som et eget rettssubjekt. Skolen kan imidlertid ikke være eier av lærebedriften. Departementet ønsker å legge til rette for smidige løsninger mellom skole og praksis, og ved en forskriftsregulering av friskolenes adgang til å drive tilleggsvirksomhet, vil det være naturlig å vurdere om det kan legges bedre til rette for slik samhandling.

13.4.6 Omfanget av tilleggsvirksomhet

Etter dagens regelverk kan det gis dispensasjon i det enkelte tilfelle for friskoler til å drive virksomhet med nær tilknytning til skolevirksomheten under forutsetning om at tilleggsvirksomheten bare utgjør en mindre del av den totale virksomheten. KFF mener at det bør åpnes for at inntekt fra tilleggsvirksomheten kan utgjøre mer enn 5 prosent, som er den grensen som er forvaltningspraksis i dag.

Spørsmål om hvilket omfang av tilleggsvirksomhet som skal aksepteres, er i dag først og fremst relevant ved søknad om dispensasjon, men ved en eventuell forskriftsregulering vil spørsmål om omfang være relevant også for de generelle unntakene.

Departementet er opptatt av at friskolene skal ha gode rammebetingelser og at regelverket ikke skal være til hinder for gode løsninger. Samtidig vil departementet understreke at friskolene får tilskudd fra staten til å drive skole. Av hensyn til elevene er det derfor viktig å opprettholde prinsippet om at friskolene skal drive skolevirksomhet, og at eventuell tilleggsvirksomhet kun skal utgjøre en mindre del av virksomheten. Hvor stor andel tilleggsvirksomheten kan utgjøre, og hvorvidt det er grunnlag for ulike grenser for ulike typer virksomhet, vil etter departementets vurdering være naturlig å vurdere som en del av arbeidet med å fastsette generelle unntak i forskrift.

13.4.7 Utbytteforbud for inntekter fra tilleggsvirksomhet

De fleste høringsinstansene er enig i at det i forbindelse med en eventuell utvidelse av adgangen til å drive tilleggsvirksomhet, samtidig bør innføres krav om utbytteforbud for inntekter fra tilleggsvirksomheten slik at inntektene kan komme elevene til gode.

Departementet viser i denne sammenheng til at et argument for å utvide friskolenes adgang til å drive tilleggsvirksomhet, er økt inntjeningsmulighet. Dersom regelverket skal gi mulighet for økt inntjening for skolene, er det etter departementets vurdering rimelig å kreve at eventuelle inntekter fra tilleggsvirksomhet benyttes på skolens elever. Et utbytteforbud reduserer dessuten risikoen for at skolene i for stor grad retter sin virksomhet mot tilleggsvirksomhet fremfor skolevirksomheten.

Utdanningsdirektoratet og Steinerskoleforbundet har i sine høringsuttalelser gitt uttrykk for at alle skolens inntekter bør omfattes av utbytteforbudet. Departementet ser ingen åpenbare innvendinger mot at forbudet skal omfatte alle skolens inntekter, også inntekter fra utleie av internat og andre virksomheter som tillates i dag. De hensynene som er omtalt over, gjør seg også gjeldende for denne tilleggsvirksomheten, og skolene står uansett fritt til å organisere tilleggsvirksomheten i et eget rettssubjekt. Departementet viser dessuten til at de fleste skoler i dag bruker inntekter fra tilleggsvirksomhet på elevene.

Departementet mener på denne bakgrunn at det ved tillatelse til tilleggsvirksomhet i forskrift og enkeltvedtak, kan settes vilkår om at inntekter fra tilleggsvirksomheten skal komme elevene til gode.

13.4.8 Utbytteforbud for inntekter fra skolevirksomhet

En særlig problemstilling er hvorvidt inntekter fra skolevirksomheten skal omfattes av utbytteforbudet og kravet om at midler skal komme elevene til gode. Problemstillingen er først og fremst relevant der skoler driver inntektsbringende yrkesfaglig virksomhet som en del av opplæringen til elevene.

Etter ordlyden i privatskoleloven § 6-3 omhandler kravet om at midler skal komme elevene til gode, bare tilskudd og skolepenger. I forarbeidene til bestemmelsen er ikke inntekter fra skolevirksomheten drøftet, og det er grunn til å tro at det ikke ble tatt høyde for dette i utformingen av bestemmelsen. Privatskolelovens intensjon er at det ikke skal være kommersiell friskoledrift i den forstand at det ikke skal være mulig med fortjeneste på drift av friskoler. Dersom skolens eier har mulighet til å tjene penger på elevene som arbeidskraft, vil dette samsvare dårlig med lovens intensjon. Dessuten vil en slik inntjeningsmulighet innebære en risiko for at satsing på bedriftsdelen går utover det som er nødvendig for og på bekostning av elevens opplæring.

Departementet foreslår på denne bakgrunn at det i loven tas inn en hjemmel slik at det kan reguleres i forskrift at det skal gjelde et utbytteforbud for både inntekter fra skolevirksomhet og tillatt tilleggsvirksomhet.

13.4.9 Egenkapital fra tilleggsvirksomhet

Etter gjeldende regelverk har friskolene begrenset adgang til å bygge opp egenkapital da tilskudd og skolepenger som hovedregel skal benyttes innenfor tilskuddsåret, jf. økonomiforskrift til privatskoleloven kapittel 4 og 5. Dersom det skal åpnes for at friskolene kan drive mer tilleggsvirksomhet, må det vurderes om friskolene skal ha anledning til å bygge egenkapital med grunnlag i inntekter fra slik tilleggsvirksomhet. Flere høringsinstanser, blant annet KFF, har uttalt at friskolene bør ha adgang til å bygge opp egenkapital.

Etter departementets vurdering anses det rimelig at friskolene kan benytte inntekter fra tilleggsvirksomhet til å bygge opp egenkapital. Egenkapital vil kunne gjøre skolene mer økonomisk robuste og gi grunnlag for langsiktige investeringer. På den annen side kan det være krevende å holde inntektene fra tilleggsvirksomhet adskilt fra tilskudd og skolepenger, og mulighet til å bygge opp egenkapital kan muligens gi økt risiko for kjøp og salg av friskoler ut fra økonomiske insentiver.

Departementet mener at adgangen til å bygge opp egenkapital med inntekter fra tilleggsvirksomhet bør vurderes i forbindelse med forskriftsregulering av friskolenes adgang til å drive tilleggsvirksomhet.

13.4.10 Reguleringsform og ordlyd

Departementet har i høringsnotatet foreslått at hovedregelen om at friskolene skal drive med skolevirksomhet, fastsettes i lov, og at det gis hjemmel for å gjøre unntak i forskrift og i enkeltvedtak. Bakgrunnen for forslaget er at dagens oppramsing av enkelte unntak i loven, har vist seg å være lite hensiktsmessig. Bestemmelsen har vært gjenstand for tolkningstvil og klagesaker, og dagens rettstilstand er uoversiktlig og lite forutsigbar for skolene.

Etter departementets vurdering vil forskriftsregulering av hvilken tilleggsvirksomhet som skal tillates, gi en mer fleksibel og tilgjengelig regulering. I en forskrift vil departementet dessuten ha mulighet til å fastsette vilkår og eventuell nærmere regulering av tilleggsvirksomheten.

En forskriftshjemmel vil dessuten gjøre at det i større grad kan gis generelle unntak fremfor dispensasjon i det enkelte tilfelle. Det vises i denne sammenheng til høringsuttalelse fra NFFL og KFF om at mest mulig regulering i forskrift vil gi en mindre byråkratisk ordning.

Norsk Montessoriforbund og Steinerskoleforbundet foreslår en endring i ordlyden i forslaget for å få frem at eventuell tilleggsvirksomhet ikke må innebær en økonomisk risiko for skolevirksomheten og at tilleggsvirksomheten må understøtte skolevirksomheten. Departementet er enig i at de foreslåtte kriteriene er blant dem som bør vurderes ved eventuelle unntak fra lovens hovedregel. Departementet mener likevel at det verken er nødvendig eller hensiktsmessig at dette uttrykkes eksplisitt i forskriftshjemmelen.

Utdanningsdirektoratet mener at et utbytteforbud for inntekter fra tilleggsvirksomhet og skolevirksomhet, bør tas inn i privatskoleloven § 6-3. Etter departementets syn bør en vurdering av utbytteforbud for inntektene inngå som en del av en totalvurdering i forbindelse med forskriftsregulering av hvilke typer virksomhet som skal tillates. Et utbytteforbud kan da fastsettes i forskrift eller enkeltvedtak som vilkår for tillatelse for å drive slik virksomhet.

13.4.11 Departementets forslag

På denne bakgrunn og i samsvar med høringsforslaget legger departementet frem forslag om endringer i privatskoleloven § 2-2 første ledd første og annet punktum. Ordlyden i forslaget er noe endret fra høringsforslaget uten at dette har betydning for innholdet.

Departementet foreslår å beholde lovens hovedregel om at friskoler som utgangspunkt skal drive skole og ikke annen virksomhet. Departementet foreslår at det presiseres i privatskoleloven § 2-2 første ledd første punktum at forbudet mot annen virksomhet ikke bare gjelder drift av annen virksomhet, men også eierskap i slik virksomhet. Dette innebærer ingen realitetsendring, men er en lovfesting av fast forvaltningspraksis.

Videre foreslår departementet at det i privatskoleloven § 2-2 første ledd annet punktum tas inn en forskriftshjemmel slik at det både gjennom forskrift og enkeltvedtak kan gis tillatelse til ulike typer tilleggsvirksomhet som anses nært knyttet til skolevirksomheten og som bare utgjør en mindre del av den totale virksomheten. Forskriftshjemmelen vil kunne brukes til å tillate de typene tilleggsvirksomhet som i dag er tillatt enten direkte i loven eller gjennom forvaltningspraksis. Departementet vil i tillegg vurdere om det i forskrift skal åpnes for flere typer tilleggsvirksomhet enn det som tillates i dag og om det skal fastsettes vilkår for at tilleggsvirksomhet skal være tillatt. I tråd med den alminnelige vilkårslæren vil departementet også i enkeltvedtak kunne fastsette vilkår for at tilleggsvirksomhet skal være tillatt, som for eksempel formål eller målgruppe for virksomheten.

På bakgrunn av høringsinnspill og i samsvar med vurderingen i kapittel 13.4.8 foreslår departementet i tillegg at det tas inn en egen forskriftshjemmel for å kunne regulere friskolenes bruk av inntekter fra både skolevirksomhet og tilleggsvirksomhet som drives innenfor samme rettssubjekt som skolen. Forslaget innebærer at det i forskrift kan innføres utbytteforbud for inntekter som i dag ikke er regulert. Et eventuelt forskriftsforslag om utbytteforbud for inntekter fra skolevirksomhet og tilleggsvirksomhet, vil bli sendt på ordinær høring.

13.4.12 Særskilt om ikrafttredelse

I privatskoleloven § 2-2 første ledd annet punktum nevnes SFO, internat og enkelte andre typer virksomhet som er tillatt for friskoler å drive. Etter departementets vurdering bør disse virksomhetene fortsatt være tillatt etter den foreslåtte endringen av privatskoleloven § 2-2. Departementets forslag innebærer at virksomhetene som i dag tillates, enten direkte i loven eller gjennom forvaltningspraksis, skal tillates gjennom forskriftsregulering. For å unngå misforståelser knyttet til om SFO, internat mv. fortsatt skal være tillatt, foreslår departementet at lovendringen skal tre i kraft samtidig med nye forskriftsbestemmelser om tillatt tilleggsvirksomhet.

Før det er utarbeidet forskriftsbestemmelser om tilleggsvirksomhet er det nødvendig med ytterligere utredning og høring av forskriftsforslaget. Det knytter seg derfor en viss usikkerhet til når slike forskriftsbestemmelser vil kunne tre i kraft. Departementet foreslår derfor at loven skal tre i kraft fra den tid Kongen bestemmer, og at Kongen kan sette i kraft de enkelte bestemmelsene til forskjellig tid.