5 Godkjenningsordningen

5.1 Bakgrunnen for forslaget

Etter gjeldende privatskolelov kan det gis godkjenning til å drive friskole på nærmere bestemte grunnlag. I regjeringserklæringen fremgår det at regjeringen vil åpne for at flere kan drive offentlig finansierte friskoler og gjeninnføre en lov om frittstående skoler der kravet til formål erstattes med krav til innhold og kvalitet. Videre følger det av regjeringserklæringen at skoler som oppfyller vilkårene, skal ha rett til godkjenning, med mindre en helhetsvurdering tilsier at godkjenning vil gi negative konsekvenser for det offentlige skoletilbudet.

Departementet har på denne bakgrunn vurdert på hvilke grunnlag det skal kunne etableres friskoler og hvilke momenter som skal inngå i vurdering av om en skole skal godkjennes.

5.2 Gjeldende rett

Privatskoleloven § 2-1 gir hjemmel for godkjenning av friskoler. Bestemmelsens første, annet og tredje ledd lyder slik:

«Departementet kan godkjenne private skolar og driftsendringar ved godkjende private skolar. Departementet kan godkjenne at ein grunnskole flyttar verksemda si til ein annan kommune eller at ein vidaregåande skole flyttar verksemda si til ein annan fylkeskommune. Vertskommunen eller vertsfylket skal gi fråsegn før departementet gjer vedtak i saka, og kan klage på departementet sitt vedtak. Godkjende skolar har rett til statstilskot etter § 6-1 og til å drive verksemd etter lova.

Skolane skal drive verksemda si på følgjande grunnlag:

• a) religiøst

• b) anerkjend pedagogisk retning

• c) internasjonalt

• d) særskilt tilrettelagd vidaregåande opplæring i kombinasjon med toppidrett

• e) norsk grunnskoleopplæring i utlandet

• f) særskilt tilrettelagd opplæring for funksjonshemma

• g) vidaregåande opplæring i små og verneverdige handverksfag.

Departementet kan i særskilde tilfelle gi godkjenning til private skolar som ikkje fyller kravet om grunnlag i andre ledd.»

I forarbeidene til § 2-1 første ledd, Ot.prp. nr. 37 (2006–2007) fremgår det at skoler ikke har rett til godkjenning på de aktuelle grunnlagene, men at departementet etter en skjønnsmessig vurdering kan godkjenne nye skoler eller driftsendringer ved allerede eksisterende skoler. Det følger av forarbeidene at den skjønnsmessige vurderingen blant annet bør bygge på hva slags konsekvenser godkjenningen vil få for den offentlige skolestrukturen, på skolefaglige hensyn, behovet for skolen og budsjettmessige hensyn. Departementet har adgang til å stille vilkår for godkjenningen til den enkelte skole.

Etter gjeldende rett skal vertskommunen eller vertsfylket uttale seg før departementet gjør vedtak om godkjenning av nye skoler, om driftsendringer ved allerede etablerte skoler, om flytting av en grunnskole til en annen kommune eller om flytting av en videregående skole til en annen fylkeskommune. Vertskommunen eller vertsfylket kan også klage på departementets vedtak. Fra Ot.prp. nr. 37 (2006–2007) gjengis:

«Ved vurderingen av hvilke konsekvenser en godkjenning vil få for den offentlige skolestrukturen, vil det kunne være relevant å legge vekt på uttalelsen fra vertskommunen eller vertsfylket. Skjønnstemaet «vesentlige negative konsekvenser» foreslås ikke videreført, jf. at det ikke foreslås en rett til godkjenning. Dette innebærer at departementet kan avslå en søknad om godkjenning også der det ikke foreligger vesentlige negative konsekvenser for vertskommunen eller vertsfylket. Videre vises det til at en søknad etter forslaget også kan avslås av andre grunner, jf. ovenfor.»

I Innst. O. nr. 88 (2006–2007) uttalte flertallet i komiteen blant annet:

«Flertallet forutsetter at skoler gis godkjenning når det søkes innenfor det fastlagte godkjenningsgrunnlaget, og øvrige krav i loven. Departementet skal likevel kunne ta hensyn til den offentlige skolestrukturen, behovet for skolen og vurdere seriøsiteten til søkeren. Flertallet har merket seg at uttalelsen fra vertskommunen eller vertsfylket ikke skal være avgjørende for om en søknad skal innvilges eller ikke. Det er lovens mening å legge til rette for alternative skoler. Flertallet mener at et nei til en søknad ikke kan begrunnes med budsjettsituasjonen.»

Privatskoleloven § 2-1 tredje ledd er ny og trådte i kraft 20. juni 2014. Det er en smal unntaksbestemmelse som bare vil være aktuell i et fåtall tilfeller. Dispensasjon vil bare bli gitt der den omsøkte skolen har et pedagogisk tilbud eller en organisering av undervisningen som er nyskapende i forhold til eksisterende offentlige og private skoler. Søknader om dispensasjon vil bli gitt en helhetlig vurdering. Godkjenning etter dispensasjonsbestemmelsen vil ikke bli gitt dersom den aktuelle vertskommunen eller vertsfylket går imot en slik godkjenning. Departementet viser for øvrig til Prop. 75 L (2013–2014) og Innst. 232 L (2013–2014).

5.3 Høringen

5.3.1 Høringsforslaget

I høringsnotatet foreslo departementet å videreføre gjeldende ordning med at godkjenning kan gis etter en skjønnsmessig vurdering. Videre foreslo departementet at gjeldende krav til grunnlag i § 2-1 annet ledd videreføres, og at loven suppleres med to nye grunnlag.

Departementet foreslo for det første å åpne for godkjenning av videregående yrkesfagskoler også når den midlertidige dispensasjonshjemmelen oppheves, da dette etter departementets syn er viktige og gode supplementer til det offentlige opplæringstilbudet.

Videre foreslo departementet at det åpnes for godkjenning som profilskole for skoler hvor innhold og organisering, og eventuelt pedagogikk, representerer noe som er vesentlig annerledes enn hva som er normal praksis i offentlige skoler og godkjente skoler på andre grunnlag i loven. Det fremgikk av høringen at departementet med profilskoler først og fremst tenker på skoler som ønsker å rette spesiell faglig oppmerksomhet innenfor emnene realfag, idrett, språk eller kunst og kultur, både i grunnskolen og på videregående nivå. Departementet foreslo dessuten at det helt unntaksvis kan åpnes for godkjenning av profilskoler som bygger på en annen pedagogikk enn det som normalt brukes i den offentlige skolen og i godkjente private skoler. Det ble presisert at et helt sentralt element i en skjønnsmessig vurdering av om en skole kan godkjennes på dette grunnlaget vil være om elevenes grunnleggende rettigheter til opplæring er kvalitativt jevngod med den opplæringen elever i offentlig skole får.

Departementet ba om høringsinstansenes syn på om opplæring spesielt organisert for voksne burde være et eget godkjenningsgrunnlag.

Departementet foreslo i tillegg at begrepet «religiøst» i bestemmelsens bokstav a endres til «livssyn» og viste til at privatskoleloven § 2-1 etter gjeldende lovforståelse åpner for at skoler kan godkjennes på grunnlag av andre livssyn enn religiøse, f.eks. et sekulært humanistisk livssyn.

I høringsforslaget videreføres kommunenes og fylkeskommunenes uttalerett.

Videre foreslo departementet, i samsvar med gjeldende praksis, at godkjenning ikke skal gis dersom dette får negative konsekvenser for det offentlige skoletilbudet. Høringsforslaget innebar i tillegg at det tas inn en presisering i loven om at godkjenning heller ikke skal gis dersom særlige grunner tilsier at skolen ikke bør godkjennes. Dette fremgår i dag av lovens forarbeider.

I høringsnotatet drøftet departementet også i hvilken utstrekning forhold som har betydning for integreringen kan eller bør vektlegges ved søknader om godkjenning. Departementet uttalte blant annet:

«Begrepet integrering er i debatten normalt brukt om integrering av minoritetsspråklige elever i den offentlige skolen. Forutsetninger for språkopplæring og felleskap med etnisk norske barn er trukket frem som grunnlag for at forhold som har betydning for integreringen bør vektlegges.

Departementet vil først understreke at lovens godkjenningsbestemmelse i § 2-1 åpner for godkjenning av religiøse skoler, og ikke skiller mellom ulike trosretninger. Det finnes i dag i underkant av 100 godkjente kristne privatskoler i Norge. Ingen private religiøse skoler med annet trosgrunnlag er for tiden i drift. Det har vært få søknader om oppstart av slike skoler.

Hovedregelen er, også for skoler med andre trosgrunnlag enn kristendom, at søknader skal godkjennes dersom lovens vilkår er oppfylt. Muligheten til å starte privatskole med offentlig finansiering skal være lik for alle, uavhengig av etnisk og religiøs bakgrunn. Departementet viser her til Norges internasjonale forpliktelser, og vil understreke at et generelt skille mellom religioner ved behandlingen av søknader vil være klart diskriminerende og i strid med menneskerettighetene.

Etter departementets vurdering skal imidlertid forhold som har betydning for integreringen inngå som ett av de momentene som kan vektlegges i søknadsbehandlingen, forutsatt at dette gjøres helt generelt slik at det ikke forskjellsbehandler ulike religioner og livssyn. Hvis skoler med visse trosgrunnlag godkjennes, mens skoler med andre trosgrunnlag ikke godkjennes, vil det være en presumsjon for at det foreligger ulovlig diskriminering. Ettersom enkelte religioner i Norge i dag har et større innslag av minoritetsspråklige enn andre, må vurderingen av forhold som har betydning for integreringen praktiseres med betydelig varsomhet. Departementet legger derfor til grunn at spørsmålet om det foreligger integreringsmessige hensyn som kan ha betydning for søknadsbehandlingen må vurderes uavhengig av skolens eventuelle godkjenningsgrunnlag.

Hvilken vekt forhold som har betydning for integreringen kan tillegges vil måtte vurderes konkret i det enkelte tilfellet. Aktuelle momenter i denne vurderingen vil blant annet være om en etablering av en ny privatskole vil ha vesentlige konsekvenser for integreringen lokalt. Med konsekvenser for integrering i denne sammenheng menes forutsetninger for språkopplæring og felleskap med etnisk norske barn. Departementet vil peke på at det vil være krevende å ta stilling til dette i en søknadsfase, siden en på det tidspunktet ikke kan fastslå hvilke elever som vil gå på skolen. Som hovedregel vil ikke forhold som har betydning for integreringen i seg selv kunne tillegges avgjørende vekt ved søknadsbehandlingen.»

I tilknytning til drøftelsen av integrering pekte departementet også på privatskolelovens formålsbestemmelse:

«Skoler som er godkjent og i drift etter loven må drive sin virksomhet i samsvar med de prinsipper som er slått fast i formålet. I § 1-1 heter det blant annet at opplæringen skal ta sikte på å utvikle respekt for menneskerettighetene og grunnleggende friheter. Videre skal skolen utvikle respekt for foreldrene og den kulturelle identiteten, språket og verdiene til eleven, for de nasjonale verdiene i det landet eleven bor og respekt for kulturer som er ulik elevens egen. Skolen skal forberede elevene på et ansvarlig liv i et fritt samfunn i en ånd av forståelse, fred, toleranse, likestilling mellom kjønnene og vennskap mellom alle folkeslag, etniske, nasjonale og religiøse grupper og personer som hører til urfolk.

Departementet vil understreke at formålsbestemmelsen er en levende regel som skal prege skolens hverdag og den opplæring som gis ved skolen. En viktig konkretisering av de verdiene som følger av lovens formål skjer gjennom den enkelte skoles læreplaner, som etter § 2-3 første ledd i loven skal godkjennes av departementet. Det følger av samme bestemmelse at læreplanene skal danne grunnlaget for skolens virksomhet.

Staten fører kontroll med skoler som er godkjent og i drift etter friskoleloven. Det viktigste elementet i denne kontrollen er tilsynet med skolene. Gjennom tilsynet vurderes praksisen ved skolen opp mot de krav som følger av loven. Målet med tilsynet er å bidra til å sikre at elevene får det opplæringstilbudet som Stortinget har bestemt. Formålsbestemmelsen gir uttrykk for grunnleggende verdier og mål for opplæringen, og det er derfor viktig at formålsbestemmelsen tillegges betydelig vekt også i tilsynssammenheng.

Tilsynsbestemmelsen og bestemmelsen om mulige reaksjonsformer i loven, jf. §§ 7-2 og 7-2a, omfatter alle bestemmelsene i loven, også formålet. Departementet vil likevel peke på at formålsbestemmelsen skiller seg fra øvrige bestemmelser i loven ved at den ikke inneholder konkrete plikter eller forbud, men fastsetter grunnleggende verdier og normer som skal ligge til grunn for hele skolens virksomhet. I praksis vil lovens formål inngå som en del av det totale rettsgrunnlaget i et tilsyn. Lovens formål vil være særlig relevant i tilsyn med at opplæringens innhold er i samsvar med godkjente læreplaner, hvor verdier som er slått fast i lovens formål, er ytterligere konkretisert.»

For å synliggjøre betydningen av at de prinsippene som er slått fast i formålsbestemmelsen, blant annet respekten for menneskerettighetene og grunnleggende friheter, inngår som elementer i tilsynet med godkjente skoler, foreslo departementet i høringsnotatet å presisere i loven § 7-2a at reaksjonene også kan benyttes når det avdekkes forhold i strid med lovens formål. Departementet viste i denne sammenheng til at hovedformålet med reaksjoner etter § 7-2a er å fremtvinge etterlevelse av reglene og stanse ulovlig praksis, og at innholdet i rettsreglene i det konkrete tilsynet vil utgjøre rammene for i hvilke tilfeller det kan benyttes reaksjoner. Departementet understreket at rettssikkerheten til skolene ivaretas gjennom forvaltningsrettslige prinsipper om forholdsmessighet, forutberegnelighet og etterprøvbarhet.

5.3.2 Høringsinstansenes syn

5.3.2.1 Generelt

Om lag 100 av høringsinstansene har uttalt seg til forslagene knyttet til godkjenningsordningen. Flertallet av de høringsinstansene som har uttalt seg til godkjenningsordningen er positive til hovedlinjene i høringsforslaget; godkjenning etter en skjønnsmessig vurdering, fortsatt krav til grunnlag og departementets vurderinger knyttet til kommunenes og fylkeskommunenes uttalerett. En stor andel har merknader knyttet til kommunenes og fylkeskommunenes uttalerett og forslaget om utvidelse med to nye grunnlag. Bare noen få av høringsinstansene har kommentert departementets forslag om å endre godkjenningsgrunnlaget «religiøst» til «livssyn» i loven § 2-1 annet ledd bokstav a, og samtlige av disse er positive til den foreslåtte endringen med henvisning til den begrunnelsen departementet har gitt i høringsnotatet. Bare tre av høringsinstansene, Justis- og beredskapsdepartementet, Kristne Friskolers Forbund (KFF) og Utdanningsdirektoratet, har uttalt seg til den foreslåtte presiseringen om at godkjenning ikke bør gis når særlige grunner tilsier det.

5.3.2.2 Godkjenning etter en skjønnsmessig vurdering

Det store flertallet av høringsinstansene som har uttalt seg om godkjenningsordningen, gir uttrykk for at de slutter seg til hovedlinjene i forslaget, men uten å gi ytterligere kommentarer spesifikt til departementets forslag om å videreføre dagens ordning med at godkjenning skal gis etter en skjønnsmessig vurdering. Et par av høringsinstansene gir uttrykk for at de hadde foretrukket at prinsippene i regjeringserklæringen hadde blitt fulgt opp, men de støtter samtidig departementets forslag med henvisning til at godkjenning skal være hovedregelen når vilkårene for godkjenning er oppfylt. Abelia – forum for friskoler uttrykker det slik:

«Forum for Friskoler (FRI) hadde helst sett at Kunnskapsdepartementet hadde fulgt opp regjeringserklæringen. Samtidig ser vi forslaget som et skritt i riktig retning som kan åpne for mer mangfold og nyskaping i skolen. Forhåpentligvis kan dette danne grunnlag for et bredt kompromiss som kan gi mer stabile og forutsigbare rammebetingelser for friskolene. På dette grunnlaget gir Forum for Friskoler sin generelle støtte til lovforslaget.»

Steinerskoleforbundet og Norsk Montessoriforbund deler ikke departementets syn på at det vil ha liten praktisk betydning om man har en rett til godkjenning eller ikke når kriteriene for godkjenning foreligger. Forbundene uttaler:

«Hvorvidt det foreligger en rett eller ei, gitt at visse kriterier er oppfylt, kan bl.a. ha betydning for adgangen til rettslig prøving.»

Steinerskoleforbundet uttaler videre at:

«Etter vår oppfatning bør en slik sentral rettighet som henger sammen med valgrett, foreldrerett mv ikke være et forhold der domstolskontroll er avskåret ved at selve godkjenningen er forutsatt overlatt til forvaltningens skjønn. Vi stiller spørsmål om det i et slikt tilfelle er anledning til å legge dette sentrale spørsmålet til forvaltningsskjønn, delvis unndratt fra domstolskontroll.»

5.3.2.3 Krav til grunnlag som vilkår for godkjenning

Høringsrunden viser stor tilslutning til departementets forslag om å videreføre gjeldende ordning med krav til grunnlag for å få godkjenning. Ingen av høringsinstansene har spesifikke kommentarer knyttet til dette, utover de som positivt har merknader til forslaget om å endre begrepet «religiøst» til «livssyn», jf. lovens § 2-1 annet ledd bokstav a.

Forslag om nytt grunnlag; videregående opplæring i yrkesfag

38 av høringsinstansene har kommentert departementets forslag om å innføre videregående opplæring i yrkesfag som et nytt godkjenningsgrunnlag. 23 av høringsinstansene støtter forslaget. De viser blant annet til at dette kan bidra positivt for rekruttering til yrkesfag, til økt gjennomføring og at det ved å åpne for private initiativ vil kunne bli en sunn konkurranse i sektor, noe som også vil kunne gagne det offentlige tilbudet. Blant disse er Arbeidsgiverforeningen Spekter, som gir uttykk for å:

«[…] på generelt grunnlag [være] positiv til at det utvikles alternativer, og at det er en viss konkurranse i de sektorer der det er mulig og hensiktsmessig. Dette fremmer innovasjon og kvalitetsutvikling og kan også være en styrke for utvikling av det offentlige tjenestetilbudet.»

Også Akershus fylkeskommune støtter forslaget, som de mener kan være et positivt bidrag for å få flere elever inn i yrkesfaglige opplæringsløp. Fylkeskommunen anser derfor forslaget for å være i tråd med den pågående satsingen på yrkesfagene.

Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund (YS) uttaler at de er usikre på om forslaget vil ha ønsket effekt på rekruttering til yrkesfagene, men er likevel åpne for å prøve ut videregående opplæring i yrkesfag som et godkjenningsgrunnlag. YS presiserer at det er en forutsetning at partenes synspunkter blir ivaretatt slik det er beskrevet i høringsnotatet.

Høringsinstansene som er negative til forslaget, er særlig opptatt av hvordan dette vil påvirke det offentlige tilbudet. Samarbeidsrådet for yrkesfagene (SRY) er bekymret for hvordan det offentlige tilbudet skal bli ivaretatt dersom det åpnes for private yrkesfagskoler i stor skala. Også Aust-Agder fylkeskommune, Hedmark fylkeskommune, Nord-Trøndelag fylkeskommune, Sogn og Fjordane fylkeskommune, Sør-Trøndelag fylkeskommune, Telemark fylkeskommune og Østfold fylkeskommune er blant høringsinstansene som mener etablering av private yrkesfagtilbud vil føre til negative konsekvenser i den offentlige skolestrukturen. Østfold fylkeskommune uttrykker det slik:

«Fylkesrådmannen mener etablering av yrkesfagutdanning som et nytt godkjenningsgrunnlag vil føre til negative endringer i den offentlige skolestrukturen, og vil kunne føre til økte kostnader per elev på grunn av færre elever per klasse, bygningsmessig overkapasitet og vanskeliggjøre dimensjoneringsarbeidet.»

Noen av høringsinstansene har hatt kommentarer til begrepet «yrkesfagskoler». Blant disse er Sør-Trøndelag fylkeskommune som mener det er kontroversielt at begrepet yrkesfagskoler gjeninnføres:

«All opplæringslovgivning siden innføringen av begrepet videregående opplæring har konsekvent søkt å gjøre yrkesfaglig opplæring til en naturlig del av det vi i dag forstår som videregående opplæring. En endring i lovgivningen for privat eide skoler som gjenetablerer et skille mellom fortidens yrkesskoler og gymnas mangler forankring i en bred politisk debatt om grunnstrukturene i videregående opplæring.»

Flere av høringsinstansene har fulgt oppfordringen i høringen om særlig å uttale seg om frittstående skoler bør kunne få godkjenning til å tilby Vg3 i skole for elever som ikke fått tilbud om læreplass. Høringsinstansene synspunkter og departementets vurdering på dette punktet omtales i kapittel 8 i proposisjonen.

Forslag om nytt grunnlag; profilskoler

Høringsinstansene er nokså likt fordelt når det gjelder synet på departementets forslag om profilskoler. Et knapt flertall av høringsinstansene som har uttalt seg til dette forslaget, er positive. Flere av høringsinstansene har merknader til forslaget uten å gi uttrykk for om de støtter forslaget eller ikke. Av de 13 fylkeskommunene som har uttalt seg til dette forslaget, er drøyt halvparten negative til at det skal kunne godkjennes profilskoler.

Blant de høringsinstansene som er positive til profilskoler, nevnes særlig muligheten til økt mangfold og muligheter for elever til å utvikle sine evner i en spesiell faglig retning som sentrale momenter. Sandnes kommune er blant dem som påpeker at profilskoler kan være et bidrag til økt mangfold. Kommunen er likevel bekymret for at profilskoler først og fremst vil bli etablert i sentrale strøk med stort elevgrunnlag, og uttaler:

«For å sikre mangfold i hele skole-Norge, kunne det vært interessant om også offentlige skoler ble gitt en noe større grad av frihet til profilere seg uten å måtte søke om å få drive forsøksvirksomhet.»

Flere andre høringsinstanser uttaler seg i samme retning ved at de på ulike måter viser til at muligheten til å utvikle det mangfoldet lovforslaget åpner for, i større grad enn i dag også bør gjelde for offentlige skoler.

Østfold møbelsnekkerskole ser på forslaget om profilskoler som en mulighet til å kunne utvikle større kompetansemiljøer, noe som igjen kan være med på å utvikle grunnlag for profilskoler innenfor fagmiljøer som i dag er små og sårbare.

Virke støtter departementets forslag, men vil samtidig påpeke at de mener det er mulighet for å åpne for et ytterligere mangfold. Virke uttaler blant annet:

«Tolkningen av profilbegrepet bør være tilstrekkelig lempelig til at det ikke kun blir en ny type formålsgodkjenning. Det må være mulig for skolene å starte med et konsept om en profil og så utvikle denne profilen over flere år.

Virke ønsker at det skal gis rom også for skoler som ikke bygger på en anerkjent pedagogisk retning, men som kan bidra til pedagogisk nytenkning. Grunnleggende skulle det ha vært åpnet for muligheter for godkjenning på bakgrunn av innholds- og kvalitetskriterier fremfor formålskriterier.

…

Det bør åpnes for at man også i Norge kan utprøve nye pedagogiske metoder så lenge grunnleggende kvalitetskriterier overholdes. Virke ønsker større muligheter for å prøve ut nye pedagogiske metoder eller skolestrukturer.»

Abelia – forum for friskoler er svært positive til profilskoler men anmoder om at det gis mulighet for andre fagretninger enn det som er nevnt i høringsnotatet:

«I høringsnotatets bakgrunnskapittel står det at «Formålet med loven er å legge til rette for mangfold og utvikling.» Da må det være et poeng at ulike aktører kan se behov som ikke er nevnt i loven. Det er også nevnt at loven er tenkt å vare for å skape forutsigbarhet for skoler som er etablert, og blir etablert i fremtiden. Derfor er det ønskelig at paragrafen om profilskoler blir mest mulig dynamisk, ettersom man ikke vet hvordan fremtidens utdannings- og jobbmarked ser ut. FRI ønsker også at loven ikke utformes på en måte som er til hinder for at en skole kan ha flere profiler.»

Norske Fag- og Friskolers Landsforbund (NFFL) vil anbefale at også skoler innen friluftsliv, helse og livsstil tas med i den endelige opplistingen. NFFL spør samtidig om ett og samme utdanningstilbud kan godkjennes under flere kriterier eller om samme friskole kan ha ulike tilbud med godkjenning på ulike kriterier.

Akershus fylkeskommune er positive til forslaget, men presiserer viktigheten av at fag- og timefordelingen blir lagt opp slik at det vil være mulig å gå over fra frittstående skoler til offentlige skoler og omvendt underveis i løpet. Fylkeskommunen er:

« […] enig i at forutsetningen for godkjenning som profilskole, er at skolen innhold og organisering og ev. pedagogikk skal representere noe som er vesentlig annerledes enn hva som er normal praksis i offentlige skoler og godkjente skoler på andre grunnlag i loven.»

Utdanningsdirektoratet legger til grunn at høringsforslaget innebærer at skoler som kan godkjennes som profilskoler grovt sett kan deles i to kategorier; skoler som retter spesiell faglig oppmerksomhet mot et bestemt emne og skoler som tilbyr en annen pedagogikk. Direktoratet viser til at departementet har nevnt emnene realfag, idrett, språk, kunst og kultur som aktuelle emner, og direktoratet ber departementet avklare om listen er ment å være uttømmende.

Direktoratet forutsetter at de som søker om godkjenning som profilskole i søknaden må kunne dokumentere at innhold og organisering, eventuelt begge deler, skiller seg fra andre skoler.

Direktoratet uttaler blant annet:

«Vi oppfatter dessuten et tydelig signal om at tilbudet må representere noe som er vesentlig annerledes.

For skoler som ønsker å være annerledes i innhold ved å styrke et bestemt fag/emne, må dette gå lenger og utover handlingsrommet som finnes i dag. Vi må kunne forvente at søker kan vise sin faglige profil ved faktisk å styrke det bestemte emnet. Dette kan blant annet skje enten ved å endre på fag- og timefordeling, bytte ut valgfag eller programfag med eget «profilfag» eller tilby eget «profilfag» utover normal fag- og timefordeling etter Kunnskapsløftet.

Vi ser at denne kategorien søkere til en viss grad kan sammenlignes med skoler som i dag godkjennes etter § 2-1 andre ledd bokstav a (religiøst grunnlag). Dette er skoler som enten har tillegg til LK06 eller egne læreplaner, og som retter spesiell faglig oppmerksomhet mot religion som et bestemt emne. Det nye grunnlaget skal imidlertid, slik vi leser det, medføre en snevrere adgang til godkjenning enn § 2-1 andre ledd bokstav a.»

Videre uttaler direktoratet:

«Vi forventer likevel at det vil være enda vanskeligere å dokumentere en profil bygget på en vesentlig annerledes organisering. Departementet påpeker selv at dagens rammer gir stor handlefrihet.

…

Vi antar at å tilby en annen organisering i seg selv ikke vil være nok for å kunne bli godkjent som profilskole ettersom dette ikke viser en «spesiell faglig oppmerksomhet».

Vi støtter dessuten departementets forslag om at skoler som skal tilby en bestemt profil selv må vurdere hvorvidt det er behov for en særlig tilleggskompetanse hos personalet og sørge for at en kompetanse kan dokumenteres.»

Når det gjelder den kategorien mulige profilskoler som ønsker å tilby en annen pedagogikk, forutsetter direktoratet at dette er ment pedagogikk som ikke faller innunder begrepet «anerkjent pedagogisk retning» i lovens § 2-1 annet ledd bokstav b. Direktoratet påpeker betydningen av at det i forarbeidene gis tydelige signaler om hvilken terskel som skal legges til grunn og hvilke kriterier som skal vektlegges.

Blant de høringsinstansene som ikke støtter departementets forslag om at det kan godkjennes profilskoler, vises til den fleksibiliteten som ligger i offentlig skole i dag, at denne fleksibilitet bør kunne utvikles, og man ser ikke behovet for en slik utvidelse av grunnlagene i privatskoleloven.

Fylkesmannen i Buskerud viser til at flere offentlige videregående skoler allerede i dag arbeider med ønske om at de skal oppfattes som profilskoler. Fylkesmannen viser eksempelvis til oppretting av forskerlinjer, internasjonale linjer m.m. Som del av denne lovendringen, mener Fylkesmannen det er behov for å vurdere om opplæringsloven bør endres for at også kommunale og fylkeskommunale skoler kan videreutvikles i slike retninger.

Kommunesektorens organisasjon (KS) uttaler:

«KS vil først påpeke at man ikke ser noen grunn til at ikke også kommuner og fylkeskommuner bør ha anledning til å etablere/organisere profilskoler. KS uttaler også:

Det offentleg oppbygde og drifta tilbodet for vidaregåande opplæring er nøye oppbygd og tilpassa, for å gje eit tilbod som er likeverdig og tilpassa lovkrava om breidde i tilbodsstruktur».

Sør-Trøndelag fylkeskommune uttaler det slik:

«I lys av det arbeidet som nå gjennomføres med sikte på å revidere læreplanene i Kunnskapsløftet, egne lovforslag om en mer fleksibel fag- og timefordeling, samt lokale satsinger på fag og tema virker dette som en unødvendig utvidelse av grunnlagene.»

Flere av de høringsinstansene som er imot forslaget, viser til betydningen av å ha en offentlig fellesskole. Dette gjelder blant annet Telemark fylkeskommune som uttaler at departementets forslag vil åpne for økning i et omfang som kan gi grunnleggende endringer av hele det norske utdanningssystemet. Fylkeskommunen mener dette vil svekke fellesskolen som er en grunnleggende verdi i norsk grunnopplæring. Et stort innslag av frittstående profilskoler vil øke forskjellene i skolen. Det samme synet kommer også til uttrykk blant annet i høringsuttalelsen til Tekna, som uttaler:

«Tekna ønsker en solid offentlig fellesskole som gir mulighet for likeverdig utdanning for alle. Private, ikke-kommersielle skoler kan være et supplement i visse sammenhenger.»

Telemark fylkeskommune er blant de høringsinstansene som viser til at det innenfor videregående opplæring allerede er gode muligheter for fordypning i ulike emneområder:

«Kunnskapsløftets organisering av opplæringen med 12 utdanningsprogrammer og en rekke muligheter for å velge innenfor disse gir elevene rom for å spesialisere seg.»

Om profilskoler på grunnskolenivå uttaler Telemark fylkeskommune at:

«Grunnskolen skal gi et bredt og felles grunnlag slik at elevene kan velge blant alle tilbud når de går over til videregående opplæring. En spesialisering allerede på grunnskolenivå vil redusere valgmulighetene i for ung alder.»

Tekna uttaler:

«Tekna er positiv til at offentlige skoler og ev. andre ikke-kommersielle skoler utvikler en tydeligere realfagsprofil med tett tverrfaglig samarbeid og god kontakt med universitets- og høgskolemiljøer, men ønsker ikke egne realfagsgymnas. Det er viktig å understreke at stadig flere offentlige breddeskoler utvikler tilbud med utvidet fordypning i realfag. Elvebakken videregående skole i Oslo er et eksempel på en offentlig breddeskole som har realfagsprofil.»

Sogn og Fjordane fylkeskommune uttaler:

«Sogn og fjordane Fylkeskommune ser positivt på at det vert arbeidd med å utvikle nye og alternative utdanningstilbod, men ynskjer at dette skal skje innafor ramma av det offentlege skuletilbodet, og vil difor frårå at det vert lagt til rette for godkjenningsgrunnlag for vidaregåande yrkesfagskular og privatskular som nye grunnlag for frittståande skular.»

Fredrikstad kommune viser til at forslaget åpner for et mangfold av aktører som gir foreldre og elever større valgfrihet, men at den enkelte profilskole vil være preget av en nokså ensartet elevgruppe med egeninteresser og ferdigheter innenfor den angitte profilen. Kommunen uttaler:

«Det vil gå ut over mangfoldet i den enkelte profilskole og barn med særinteresser vil trekkes ut av den offentlige skolen. Dette går igjen ut over mangfoldet i den offentlige skolen.»

På denne bakgrunn mener kommunen at:

«Skolen må kunne sannsynliggjøre og dokumentere hvordan de skal ivareta elever som fyller vilkårene for inntak i offentlige skoler, men ikke er blant skolens prioriterte elevgrupper. Dvs. den tilrettelegging og tilpassede opplæring som må til for at skolen også skal være aktuell for barn som ikke er skolens målgruppe som følge av profilen.»

Og videre at:

«Skolen må kunne sannsynliggjøre og dokumentere hvordan de skal ivareta formuleringen i Opplæringslova om «likeverd og solidaritet» når skolene ikke vil kunne gjenspeile mangfoldet i befolkningen slik som i den offentlige skolen.»

Utdanningsforbundet går mot høringsforslaget:

«[…] om å utvide retten til såkalla profilskular. Mange offentlege vidaregåande skular er allereie i stor grad skular med ein klar profil, og det er ingenting i læreplanar eller organisering av den offentlege skulen som tilseier at ikkje dei offentlege skulane er dei som er best rusta for å vere såkalla profilskular. Forskarliner og realfagsfordjuping har vore tilbod i mange år. Det er dei økonomiske rammene som i dag set avgrensingar for kva kommunar og fylkeskommunar kan tilby av profilering innan fagfordjuping og spesialisering.»

Den norske skolen i Paris viser til at det ikke fremgår i høringsnotatet om adgangen til å etablere en profilskole er begrenset til å gjelde etablering i Norge eller om det vil være mulig å få godkjent profilskole i utlandet.

5.3.2.4 Kommunenes og fylkeskommunens uttalerett og negative konsekvenser for det offentlige skoletilbudet

I underkant av halvparten av høringsinstansene som har uttalt seg til godkjenningsordningen har spesifikke kommentarer knyttet til forslaget om kommunal og fylkeskommunal uttalerett og vilkåret om at godkjenning av en skole ikke skal medføre negative konsekvenser for det offentlige skoletilbudet. Ingen av høringsinstansene gir uttrykk for at de er uenige i at kommunen og fylkeskommunen skal ha rett til å uttale seg, men de er delt i synet på hvor stor vekt det skal legges på uttalelsen. Samtlige av kommunene og fylkeskommunene som har uttalt seg om dette, viser til betydningen av å vektlegge uttalelsen fra kommunen og fylkeskommunen. Dette er et syn som også kommer til uttrykk i høringsuttalelsene fra blant annet Akademikerne, FUG og Unio.

Enkelte kommuner og Elevorganisasjonen gir uttrykk for at kommunens uttalelse bør tillegges avgjørende vekt, og et par kommuner mener at søknader om godkjenning bør avgjøres av kommunen.

Én kommune, Røyken kommune, viser til kostnadene knyttet til skyss til kommunegrensen, kostnader til spesialundervisning og trekk i rammeoverføringene og mener at en nabokommune også bør ha uttalerett.

Kristne Friskolers Forbund (KFF) og flere skoler som er godkjent på religiøst grunnlag tar til orde for at uttalelsen fra kommunen eller fylkeskommunen må tillegges mindre vekt når søknaden gjelder godkjenning av skole på religiøst grunnlag. Dette begrunnes i at disse skolene har et folkerettslig vern i motsetning til skoler godkjent på andre grunnlag. KFF uttaler at det samme hensyn antakelig gjør seg gjeldende også for skoler godkjent etter lovens bokstav b – anerkjent pedagogisk grunnlag. KFF uttaler det slik:

«KD argumenterer i stor grad ut fra kommunale/fylkeskommunale økonomiske vurderinger. Men religionsfrihet og mindretallsrettigheter kan ikke styres av økonomi og lokalpolitikk. KFF vil hevde at skoler som søker etter bokstav a ikke må vurderes etter økonomiske og skolestrukturkriterier. Det må vurderes om dette også skal gjelde skoler som søker etter bokstav b.

Vi foreslår med utgangspunkt i det foregående følgende tillegg til paragrafen om godkjenning: «Konsekvensar for det offentlege skoletilbodet skal ikkje leggjast vekt på for skolar som søkjer etter bokstav a, livssyn.»

KD nevner som eksempel at en kommune på ROBEK-listen har en forståelig grunn til å gå i mot en friskoleetablering. Vi mener at å være på denne listen ikke er grunn god nok ved søknad om oppstart av en livssynskole.»

5.3.2.5 «Særlige grunner» til at godkjenning ikke bør gis

Utdanningsdirektoratet sier i sin høringsuttalelse at forslaget til lovtekst og teksten i høringsnotatet kan indikere at denne sikkerhetsventilen («særlige grunner») bare kan brukes ved søknader om godkjenning av nye skoler. Utdanningsdirektoratet uttaler også at det i praksis vil være vanskelig å kunne vurdere og ta stilling til integreringsmessige hensyn på søknadstidspunktet for en ny skole.

Justis- og beredskapsdepartementet peker i sin høringsuttalelse blant annet på at det kan være vanskelig å konstatere brudd på en formålsbestemmelse. Etter Justis- og beredskapsdepartementets vurdering vil formålsbestemmelsen være relevant for tolkingen av lovens øvrige bestemmelser og for vurderingen av om skolen har oppfylt sine plikter etter loven, uavhengig av om det fremgår av § 7-2a at forhold i strid med lovens formål kan sanksjoneres. Etter Justis- og beredskapsdepartementets vurdering synes det derfor:

«[..] ikke nødvendig å ta inn en særlig henvisning til lovens formål i § 7-2a for å gjøre formålet til et tolkingsmoment ved vurderingen av om andre plikter etter loven er oppfylt.»

Kristne Friskolers Forbund (KFF) understreker i sitt høringssvar at det:

«[..] så langt vi vet ikke er forskningsmessig belegg for at livssynsbaserte skoler hemmer integrering.»

5.4 Departementets vurderinger og forslag

5.4.1 Kravene til grunnlag

I regjeringserklæringen er det et uttalt mål at kravene til grunnlag for å kunne bli godkjent som friskole med rett til statstilskudd skal oppheves. Dette har sitt grunnlag i Regjeringens syn om at flere offentlig finansierte friskoler kan bidra til økt mangfold og læring mellom skoler. Samtidig ønsker Regjeringen å lage en lov som kan samle bred støtte og stå seg over tid, slik at det sikres forutsigbare rammebetingelser for eksisterende og nye friskoler.

For å ivareta disse hensynene på best mulig måte, foreslår departementet at det fortsatt skal være krav til grunnlag for å få godkjenning som friskole. Departementet foreslår at de kravene til grunnlag som følger av loven i dag videreføres, og suppleres med to nye grunnlag.

5.4.2 Forslag om nytt grunnlag – videregående opplæring i yrkesfaglige utdanningsprogram

Det er et overordnet mål at friskoler skal bidra til økt mangfold og læring mellom skolene ved å være reelle alternativer til den offentlige skolen. Etter departementets syn bør friskoleloven derfor også åpne opp for å godkjenne alternativer til den offentlige skolens yrkesfaglige opplæringstilbud. Departementet understreker at friskoler med rett til offentlige tilskudd normalt må ha et tilbud som ligger innenfor tilbudsstrukturen i Kunnskapsløftet, og at friskolen skal gi en opplæring som er jevngod med opplæringen i den offentlige skolen og som fører frem til studie- eller yrkeskompetanse.

For skoler som søker godkjenning for å tilby opplæring i yrkesfaglige utdanningsprogram, er det særlig relevant å se til arbeidslivets behov og muligheten for at opplæringen kan sluttføres i praksis. Etter departementets vurdering er det gode grunner som taler for et skjerpet krav til maksimalt godkjent elevtall ved søknad om godkjenning av slike tilbud. Dimensjoneringsarbeidet i vertsfylket vanskeliggjøres ved at en friskole har godkjenning for å ta inn en større andel elever enn hva som er næringslivets behov. En slik overkapasitet vil også være uheldig for elevene som ikke får fullført opplæringen i praksis og som også risikerer å være overflødige i arbeidsmarkedet. Skolens maksimalt godkjente elevtall kan ved behov økes etter søknad om godkjenning av driftsendring.

I likhet med høringsinstansene er departementet opptatt av at en åpning for at friskoler kan godkjennes for å gi opplæring i yrkesfaglige utdanningsprogram ikke skal være til fortrengsel for trepartssamarbeidet. Departementet viser til at fylkeskommunen har rett til å uttale seg.

Det fremgår av opplæringsloven § 4-8 annet ledd at fylkeskommunen «skal leggje fram for yrkesopplæringsnemnda sakar som har betydning for fag- og yrkesopplæringa». Yrkesopplærings-nemnda har etter opplæringsloven § 12-4 plikt til å uttale seg om saker som fylkeskommunen etter § 4-8 har plikt til å fremlegge for nemnda. Videre fremgår det av § 4-8 at fylkeskommunen skal tillegge yrkesopplæringsnemndas vedtak eller uttalelse vekt i avgjørelsen. Departementet legger således til grunn at fylkeskommunen gjennom sin rett til å uttale seg i saker vedrørende søknad om godkjenning av nye skoler, ivaretar partenes interesser. Departementet viser for øvrig til nærmere omtale av godkjenningsordningen under.

I likhet med blant annet Sør-Trøndelag fylkeskommune, er departementet etter nærmere vurdering kommet til at begrepet «yrkesfagskoler» kan være uheldig i denne sammenheng. Departementet vil derfor foreslå at det nye godkjenningsgrunnlaget betegnes som «videregående opplæring i yrkesfaglige utdanningsprogram».

5.4.3 Forslag om nytt grunnlag – særskilt profil (profilskoler)

Regjeringens utgangspunkt er at flere offentlig finansierte friskoler kan bidra til økt mangfold og læring mellom skolene. Dette var også bakgrunnen for lovendringen i 2014 om en midlertidig dispensasjonshjemmel, jf. privatskoleloven § 2-1 tredje ledd. Dispensasjonshjemmelen åpner for at privatskoler som ikke fyller kravene til grunnlag, unntaksvis skal kunne få godkjenning. For at friskoleloven på mer permanent basis enn gjennom en dispensasjonsbestemmelse kan innrettes slik at den åpner for større mangfold enn etter dagens regler, ønsker departementet å legge til rette for at skoler som ønsker en særskilt profil på opplæringstilbudet, skal kunne få godkjenning etter et nytt grunnlag – særskilt profil.

Kunnskapsløftet gir i større grad enn tidligere skolene frihet til å organisere opplæringen. Siden læreplanen i liten grad beskriver innhold, er skolens handlingsrom økt betraktelig med tanke på utvalg og konkretisering av innhold og valg av arbeidsmåter for at elevene skal nå kompetansemålene i faget. Dette handlingsrommet er omtalt i kapittel 8 i proposisjonen. Ved å foreslå profilskole som nytt grunnlag, ønsker departementet å åpne for godkjenning av skoler som ønsker et tilbud utover handlingsrommet i Kunnskapsløftet.

For at en skole skal kunne få godkjenning som profilskole, må skolen representere noe som er vesentlig annerledes enn hva som er normal praksis i offentlige skoler og godkjente skoler på andre grunnlag i loven. Profilskoler kan etter departementets syn deles i to hovedkategorier der den ene kategorien omfatter skoler som ønsker å rette spesiell faglig oppmerksomhet mot et emne og den andre kategorien omfatter skoler som ønsker å bygge på en annen pedagogikk enn den som er i bruk i offentlige skoler og i skoler godkjent etter privatskoleloven § 2-1 annet ledd bokstav b. Sluttkompetansen for videregående skoler må uansett tilsvare sluttkompetansen for det aktuelle utdanningsprogrammet i Kunnskapsløftet (dvs. studie- eller yrkeskompetanse).

I likhet med Akershus fylkeskommune understreker departementet at det skal være mulig for elever å bytte fra en frittstående skole til en offentlig skole og omvendt underveis i løpet. I den forbindelse viser vi til inntaksbestemmelsen i § 3-1 om at skolene skal være åpne for alle som fyller vilkårene for inntak i den offentlige skolen.

Ved behandlingen av en søknad om profilskole vil en vesentlig del av vurderingen knytte seg til kravet om at skolen må representere noe som er vesentlig annerledes enn hva som er normal praksis i offentlige skoler og godkjente skoler på andre grunnlag i loven. På bakgrunn av den særegenheten som skal legges til grunn ved godkjenningen av en profilskole, åpner ikke forslaget for at det skal kunne godkjennes profilskoler i utlandet.

Skoler som godkjennes som profilskoler vil få tilskudd etter gjeldende tilskuddsordning, dvs. etter satsen for det aktuelle utdanningsprogrammet.

5.4.3.1 Profilskoler med spesiell faglig oppmerksomhet rettet mot et emne

I høringsnotat ble det uttalt at departementet først og fremst hadde for øye skoler som ønsker å rette spesiell faglig oppmerksomhet innenfor emnene realfag, idrett, språk eller kunst og kultur, både i grunnskolen og på videregående nivå. På bakgrunn av merknader i høringen, vil departementet presisere at denne listen ikke er ment å være uttømmende. Det innebærer at lovforslaget ikke vil være til hindre for at det kan søkes om å få godkjent profilskoler for eksempel med spesiell oppmerksomhet rettet mot friluftsliv eller helse og livsstil slik NFFL foreslår.

Departementet mener at en profilskole kan vise sin særegne profil ved å få godkjent egne læreplaner. Skolene kan videre få godkjent alternativ fag- og timefordeling. Det vises til kapittel 8 om godkjenning av egne læreplaner og handlingsrommet for dette.

Skoler som blir godkjent etter privatskoleloven § 2-1 annet ledd må, i tillegg til å gi elevene jevngod opplæring, dokumentere at de driver på et av de særskilte grunnlagene som følger av loven. Slik dokumentasjon av grunnlag gjøres i dag gjennom å synliggjøre verdigrunnlaget i stiftelsesdokumenter og læreplaner, særlig tilrettelegging eller særlig lærerkompetanse. Denne kategorien profilskoler kan til en viss grad sammenlignes med skoler som i dag godkjennes etter § 2-1 annet ledd bokstav a (religiøst grunnlag). Dette er skoler som enten har tillegg til LK06 eller egne læreplaner, og som retter spesiell faglig oppmerksomhet mot religion som et bestemt emne. Departementet legger til grunn at dette er krav som også må stilles til profilskoler. Det nye grunnlaget vil imidlertid gi en snevrere adgang til godkjenning enn etter § 2-1 annet ledd bokstav a fordi skolen må representere noe som er vesentlig annerledes enn normalordningen i offentlige skoler og i godkjente skoler på andre grunnlag i loven, jf ovenfor. Departementet vil understreke at skoler som søker om godkjenning som profilskole med spesiell oppmerksomhet rettet mot et fag eller emne må få godkjent egne læreplaner som synliggjør dette, slik at skolen ikke bare kan benytte læreplanene i Kunnskapsløftet.

Dersom gjennomføringen av skolens profil krever en særlig kompetanse, må skolen dokumentere hvilke krav, utover godkjent lærerutdanning, skolen vil stille til undervisningspersonalet.

5.4.3.2 Profilskoler med annen pedagogikk enn det som brukes i offentlige skoler eller skoler godkjent etter § 2-1 annet ledd bokstav b

Departementet viser til at privatskoleloven § 2-1 annet ledd bokstav b åpner for at skoler som bygger på en anerkjent pedagogisk retning kan få godkjenning. Dette alternativet foreslås videreført. I praksis har det alltid bare vært steinerskoler og montessoriskoler som har fått godkjenning etter denne bestemmelsen. Innholdet i dette begrepet er omtalt i Ot.prp. nr. 37 (2006–2007) der det blant annet heter:

«I dette begrepet ligger det bl.a. at pedagogikken ikke nødvendigvis er annerledes enn den som tilbys i den offentlige skolen, men at den må representere en sammenhengende idé og et verdigrunnlag som normalt ikke realiseres i den offentlige skolen fordi det kreves en særskilt tilrettelegging av kompetansemålene i Kunnskapsløftet og/eller fordi de har en sammenhengende idé som «binder» opplæringen metodisk.»

Om kravet til at pedagogikken skal være «anerkjent» uttaler departementet i samme proposisjon:

«I begrepet «anerkjent» ligger det at pedagogikken er utprøvd, utførlig beskrevet i litteraturen, velrenommert og relativt utbredt. Departementet mener at skoler som skal drive sin virksomhet etter privatskoleloven på grunnlag av en anerkjent pedagogisk retning må ha et undervisningspersonale, som i tillegg til godkjent lærerutdanning eller godkjente alternative kompetansekrav, jf. § 4-2, har en tilstrekkelig spesialkompetanse til å gjennomføre den anerkjente pedagogiske retningen, for eksempel Steinerhøyskole eller videreutdanning innen montessoripedagogikk.»

Kravet i § 2-1 annet ledd bokstav b om at pedagogikken må være anerkjent, gjør at dette lovgrunnlaget også i fremtiden i liten grad vil åpne for godkjenning av andre tilbud enn steinerskoler og montessoriskoler.

Departementet foreslår derfor i tillegg at det helt unntaksvis kan åpnes for godkjenning av profilskoler som bygger på en annen pedagogikk enn det som normalt brukes i den offentlige skolen og i godkjente friskoler. Om en skole skal få godkjenning til å gi opplæring med en alternativ pedagogikk vil bli underlagt en streng skjønnsmessig vurdering. Elever i grunnskolen har rett og plikt til opplæring, og elever på videregående nivå bruker av retten sin til opplæring om de velger å gå på en friskole. Elevenes grunnleggende rettigheter til opplæring som er kvalitativt jevngod med den opplæringen elever i offentlig skole får, vil derfor være et helt sentralt element i en skjønnsmessig vurdering. Skoler som ønsker å tilby en annen pedagogikk vil bare kunne få godkjenning dersom skolen i tilstrekkelig grad sannsynliggjør at elevene ved skolen vil få oppfylt sin rett og plikt til opplæring. Det vil påligge skolene å sannsynliggjøre og dokumentere at den alternative pedagogikken som ønskes brukt, vil være egnet til å nå kompetansemålene i læreplanen. Videre må skolen sannsynliggjøre at undervisningspersonalet, i tillegg til godkjent lærerutdanning, vil ha tilstrekkelig kompetanse i den alternative pedagogikken. For øvrig vises det til kravene over om synliggjøring av det særlige grunnlaget. Det er ikke noe til hinder for at en skole kan godkjennes som profilskole med en kombinasjon av å ha en spesiell faglig oppmerksomhet rettet mot et utvalgt emne og samtidig ha en annen pedagogikk.

5.4.4 Særlig om kravet i loven § 2-1 annet ledd bokstav a – religiøst

Det følger av denne bestemmelsen at skoler som bygger på et religiøst grunnlag kan få godkjenning. Etter gjeldende lovforståelse åpner bestemmelsen også for at skoler kan godkjennes på grunnlag av andre livssyn enn religiøse, f.eks. et sekulært humanistisk livssyn. Departementet vil likevel presisere at ikke ethvert livssyn vil danne grunnlag for godkjenning etter bokstav a. Hvorvidt en skole kan godkjennes på grunnlag av livssyn må vurderes innenfor rammene av EMK artikkel 9. Der stilles det krav om at livssynet må ha en viss styrke, seriøsitet, sammenheng og viktighet («a certain level of cogency, seriousness, cohesion and importance»), for at det skal omfattes av forbudet mot diskriminering.

Departementet peker på at de samme kravene som gjelder for godkjenning av religiøse skoler, også vil gjelde for sekulære livssynsskoler. Når friskoleloven stiller krav om særlig grunnlag for godkjenning, innebærer dette at den enkelte skole må synliggjøre verdigrunnlaget sitt i stiftelsesdokumenter, læreplanen som helhet, og i relevante fag. Samlet sett må søkerens grunnlag fremkomme på en tydelig måte.

5.4.5 Generelt om godkjenning av skoler

Vedtak om godkjenning av en skole er et enkeltvedtak etter forvaltningsloven § 2 første ledd bokstav b. Dette innebærer at det stilles særlige krav til saksbehandlingen, deriblant krav om at saken skal være så godt opplyst som mulig, jf. forvaltningsloven § 17 første ledd. Det er Utdanningsdirektoratet som er delegert myndighet til å avgjøre søknader om godkjenning av skoler. Når Utdanningsdirektoratet vurderer en godkjenningssøknad, vil det bare være virksomhet som tilbys innenfor rettssubjektet som blir vurdert. Dersom hensynet til sakens opplysning tilsier det, vil godkjenningsmyndigheten ved søknadsbehandlingen måtte innhente uttalelse fra andre berørte parter, som sentrale forbund eller bransjeorganisasjoner. Ved søknader om godkjenning av skoler på grunnlag av de anerkjente pedagogiske retningene montessoripedagogikk og steinerpedagogikk, vil eksempelvis uttalelser fra henholdsvis Norsk Montessoriforbund eller Steinerskoleforbundet kunne være relevante. Departementet viser til forslaget fra Røyken kommune om at også en nabokommune må ha uttalerett. Departementet finner det ikke hensiktsmessig å gi eksplitt uttalerett for andre kommuner eller fylkeskommuner enn den aktuelle vertskommunen eller vertsfylket. Uttalelser fra andre kommuner og fylkeskommuner kan Utdanningsdirektoratet innhente om det er relevant vurdert i lys av forvaltningsloven § 17 første ledd.

Departementet vil presisere at godkjenning av skoler skal skje innenfor de rammene som ivaretar hensynet til elevenes rettsikkerhet. Elever i grunnskolen har rett og plikt til opplæring og elever i videregående opplæring har rett til opplæring. Godkjenning av skoler kan bare skje dersom det tilbudet skolen ønsker å gi, på en tilfredsstillende måte ivaretar elevenes rettigheter. Departementet vil spesielt vise til lovens krav til læreplaner, jf. § 2-3 første ledd. Etter denne bestemmelsen skal skolene enten følge den læreplanen som gjelder for offentlige skoler eller læreplaner som på annen måte sikrer elevene jevngod opplæring. Den dokumentasjonen av opplæringen eleven får ved avsluttet skolegang, skal danne grunnlag for søknad til videre skolegang og høyere utdanning.

5.4.6 Rett til godkjenning versus godkjenning etter en skjønnsmessig vurdering

I regjeringserklæringen ble det lagt til grunn at det skal gjeninnføres en rett til godkjenning når vilkårene i loven er oppfylt. Som en konsekvens av at departementet foreslår å videreføre lovens ordning med krav til grunnlag for å kunne få godkjenning som friskole, foreslår vi at godkjenning som i dag skal gis etter en skjønnsmessig vurdering. Departementet legger til grunn at praktiseringen av dagens lov videreføres.

I høringsnotatet uttalte departementet at det i praksis har liten betydning om retten til godkjenning er lovfestet eller ikke. Flere av vilkårene for å få godkjenning må vurderes skjønnsmessig; dette gjelder blant annet om kravet til grunnlag er oppfylt, om det er behov for skolen og om en godkjenning vil innebærer negative konsekvenser for vertskommunen eller vertsfylket og om det foreligger andre særlige grunner som har betydning for avgjørelsen. Departementets utgangspunkt var at en lovfestet rett som det knytter seg flere vilkår til – vilkår som langt på vei vurderes skjønnsmessig – vil fremstå som nokså illusorisk. Departementet er likevel enig med Steinerskoleforbundet og Norsk Montessoriforbund som påpeker at en ordning med en skjønnsmessig vurdering som grunnlag for godkjenning kan ha betydning for adgangen til rettslig prøving. Departementet viser imidlertid til at domstolene i stor grad har adgang til å prøve forvaltningens skjønnsmessige avgjørelser og at begrensningen i domstolenes prøvelsesrett avhjelpes gjennom forvaltningens saksbehandlingsregler. Departementet legger til grunn at hovedregelen skal være at dersom vilkårene anses oppfylt, skal godkjenning gis. Forvaltningsrettslige prinsipper om krav til saklighet og likebehandling sikrer at vedtakene ikke blir vilkårlige.

5.4.7 «Særlige grunner» til at godkjenning ikke bør gis

I høringsnotatet foreslo departementet at det i loven presiseres at godkjenning ikke skal gis dersom «særlige grunner» tilsier at skolen ikke bør godkjennes. At godkjenning er betinget av at det ikke foreligger særlige grunner til avslag, følger allerede av forarbeidene til dagens lov. Departementet ønsker å synliggjøre dette ved at betingelsen tas inn i lovteksten og viste i høringsnotatet til at bestemmelsen særlig vil være aktuell i tilfeller hvor det kan reises tvil om den skolen det søkes om godkjenning for vil kunne oppfylle lovens krav.

Utdanningsdirektoratet sier i sin høringsuttalelse at forslaget til lovtekst og teksten i høringsnotatet kan indikere at denne sikkerhetsventilen («særlige grunner») bare kan brukes ved søknader om godkjenning av nye skoler. Direktoratet mener at den også bør gjelde ved søknader om utvidelse av allerede godkjente tilbud. Til dette vil departementet bemerke at presiseringen i nytt annet ledd ikke bare henviser til etablering av nye skoler, men også etablering av nye tilbud og elevtallsutvidelser. Både ved søknad om nye skoler og ved søknad om driftsutvidelser skal godkjenningsmyndigheten vurdere om en godkjenning medføre negative konsekvenser for det offentlige skoletilbudet. Departementet viser i denne sammenheng til at det fremgår av gjeldende bestemmelse at vertskommunen eller vertsfylket skal få adgang til å uttale seg før departementet gjør vedtak i saken, og at det er lagt til grunn at kommunenes uttalelsesrett gjelder både nyetablering og driftsutvidelse. Når det gjelder «andre særlege grunnar» må dette vurderes i det enkelte tilfelle. En særlig grunn kan være at søkeren er useriøs eller har vist seg uegnet for privatskoledrift. Etter departementets vurdering vil søkerens seriøsitet primært være aktuelt ved søknad om godkjenning av nye skoler. For eksisterende skoler bør mistanke om at en aktør er useriøs, følges opp med tilsyn og eventuelt hensiktsmessige reaksjoner i tilfeller hvor det avdekkes lovbrudd. I enkelte tilfeller vil det likevel være aktuelt å vurdere søkers seriøsitet ved søknad om driftsendringer. Et eksempel på et slikt tilfelle vil være der et styremedlem, daglig leder eller lignende har blitt pålagt karantene som følge av lovbrudd på en annen skole, jf. kapittel 15 i proposisjonen. I vurderingen av søkers seriøsitet må det kunne vektlegges hvilken myndighet personen i karantene har ved skolen, hvordan skolen har sikret seg mot uønsket adferd og hvilket handlingsrom skolen har med hensyn til å endre vedkommendes stilling.

Utdanningsdirektoratet uttaler også at det i praksis vil være vanskelig å kunne vurdere og ta stilling til integreringsmessige hensyn på søknadstidspunktet for en ny skole. Departementet har forståelse for dette synspunktet, og viser til høringsnotatet hvor departementet uttalte at det vil være krevende å ta stilling til integreringsmessige hensyn i en søknadsfase, siden en på dette tidspunkt ikke kan fastslå hvilke elever som vil gå på skolen. Departementet fastholder likevel at forhold som har betydning for integreringen skal inngå som ett av de momentene som kan vektlegges i søknadsbehandlingen, forutsatt at dette gjøres helt generelt slik at det ikke forskjellsbehandler ulike religioner og livssyn. Departementet vil vise til at slike forhold må vurderes helt konkret som ett moment i den skjønnsmessige vurdering som lovens godkjenningsbestemmelse gir anvisning på.

Justis- og beredskapsdepartementet peker i sin høringsuttalelse blant annet på at det kan være vanskelig å konstatere brudd på en formålsbestemmelse. Etter Justis- og beredskapsdepartementets vurdering vil formålsbestemmelsen være relevant for tolkingen av lovens øvrige bestemmelser og for vurderingen av om skolen har oppfylt sine plikter etter loven, uavhengig av om det fremgår av § 7-2a at forhold i strid med lovens formål kan sanksjoneres. Etter Justis- og beredskapsdepartementets vurdering synes det derfor:

«[..] ikke nødvendig å ta inn en særlig henvisning til lovens formål i § 7-2a for å gjøre formålet til et tolkingsmoment ved vurderingen av om andre plikter etter loven er oppfylt.»

Departementet er enig med Justis- og beredskapsdepartementet i at en særlig henvisning til formålet ikke er påkrevet for å gjøre formålet til et tolkingsmoment. Departementet mener likevel det er viktig å fremheve og tydeliggjøre at de verdiene for opplæringen som følger av formålsbestemmelsen, blant annet respekten for menneskerettighetene og grunnleggende friheter, skal inngå som elementer i tilsynet med friskoler. Etter departementets vurdering vil verdiene i formålsbestemmelsen i praksis måtte ses i sammenheng med øvrige regler og inngå som en del av det totale rettsgrunnlaget i et tilsyn. I stedet for å foreslå at reaksjoner også kan benyttes ved brudd på formålet, foreslår departementet derfor på bakgrunn av høringen et nytt siste ledd i § 7-2a hvor det fastsettes at de verdiene som følger av § 1-1 annet ledd, skal vektlegges når tilsynsmyndigheten vurderer bruk av reaksjoner etter § 7-2a.

Kristne Friskolers Forbund (KFF) uttaler i høringen at det så langt organisasjonen er kjent med ikke er forskningsmessig belegg for at livssynsbaserte skoler hemmer integrering. Departementet vil understreke at skoler som godkjennes på grunnlag av et livssyn er et positivt bidrag til skolesystemet. Departementet er heller ikke av den oppfatning at slike skoler hemmer integreringen. På samme måte som i høringsnotatet vil departementet understreke at spørsmålet om det foreligger integreringsmessige forhold som kan ha betydning i den skjønnsmessige vurderingen av søknader gjelder uavhengig av skolens godkjenningsgrunnlag.

5.4.8 Nærmere om kommunenes og fylkeskommunens innsigelsesadgang og negative konsekvenser for det offentlige skoletilbudet

Departementet viser til at kommunene og fylkeskommunene har et lovfestet ansvar for henholdsvis grunnskoleopplæring og videregående opplæring, jf. opplæringsloven kap. 13. I vurderingen av om en søknad skal innvilges mener departementet derfor det må gjøres en avveining der hensynet til å åpne for at det kan etableres friskoler må veies mot hensynet til de offentlige skolene og driften av disse i vertskommunen eller vertsfylket. Departementet foreslår derfor at godkjenning ikke skal gis dersom godkjenningen får negative konsekvenser for det offentlige skoletilbudet.

I vurderingen av innsigelsene fra vertskommunen eller vertsfylket vil det ha betydning hvor godt de negative konsekvensene er sannsynliggjort. Departementet presiserer at det f.eks. ikke vil være tilstrekkelig bare å vise til at kommunen eller fylkeskommunen på prinsipielt grunnlag er negative til etablering av friskoler. Hensynet til en hensiktsmessig saksbehandlingsprosess tilsier at kravet til omfanget av dokumentasjonen ikke bør være mer omfattende at det tilstrekkelig underbygger vertskommunens eller vertsfylkets syn på etableringen av den omsøkte skolen. Departementet vil likevel bemerke at jo bedre og mer relevant en innsigelse fra vertskommunen eller vertsfylket er begrunnet og sannsynliggjort, desto større betydning vil den ha for utfallet av søknadsbehandlingen.

Departementet vil for ordens skyld vise til at forslaget ikke innebærer at kommunen eller fylkeskommunen har en plikt til å uttale seg, men at den har en rett. Enkelte av høringsinstansene har påpekt at kommunen eller fylkeskommunen bør ha plikt til å uttale seg. Etter departementets syn er det lite hensiktsmessig å lovfeste en slik plikt uten at det skulle knytte seg sanksjoner ved å unnlate å avgi uttalelse. Vår erfaring tilsier at kommunene og fylkeskommune benytter uttaleretten der de finner det påkrevet.

Departementet viser til at endringer i skoletilbudet i kommunene og fylkeskommunene skjer kontinuerlig, blant annet som følge av tilflytting og utflytting. Det kan derfor ikke være slik at enhver strukturmessig endring kommunen eller fylkeskommunen må gjøre dersom en friskole godkjennes, bør føre til at en søknad avslås. En vurdering av hvor store strukturendringer en kommune eller fylkeskommune må akseptere som en konsekvens av etableringen av en eller flere friskoler, har blant annet sammenheng med hvilke budsjettmessige konsekvenser etablering av en friskole vil ha for kommunen eller fylkeskommunen.

På grunnskoleområdet har skolenedleggelser de siste årene i mange tilfeller vært en utløsende faktor for søknader om å etablere grunnskoler godkjent etter privatskoleloven. Ofte har dette skjedd i forbindelse med nedleggelser av små skoler av blant annet økonomiske, men også av pedagogiske grunner. Dersom en friskole blir godkjent i slike tilfeller, kan dette medføre at også andre offentlige skoler må legges ned fordi kommunen ikke får den ønskede effekten av å legge ned den første skolen. Til tross for at staten finansierer skoler godkjent etter loven, vil etablering av en friskole påvirke kommuneøkonomien. Etablering av en friskole kan også føre til at en annen offentlig skole må legges ned fordi det ikke er elevgrunnlag for flere skoler. Departementet ser at det kan ha uheldige sider om etablering av små friskoler etter nedleggelse av små offentlig skoler, har som konsekvens en videreføring av en skolestruktur som er unødig kostbar med små og sårbare skolefaglige miljøer. Etter departementets vurdering vil slike konsekvenser være relevante for om en søknad om å etablere en friskole bør innvilges.

Etablering av en friskole kan ha budsjettmessige konsekvenser for kommunen eller fylkeskommunen, og disse vil ofte være knyttet til de endringer i skolestrukturen som vil følge av at det opprettes en friskole. I praksis har kommunens økonomi først og fremst hatt betydning som en selvstendig innsigelse for ROBEK-kommuner og for kommuner som nylig har vært på ROBEK-lista. Etter departementets syn vil imidlertid kommunens økonomi også være et relevant moment der etablering av en friskole vil legge vesentlige bindinger på skolestrukturen og dermed begrense kommunens evne til å foreta (om)prioriteringer mellom de ulike tjenesteområdene. I tilfeller hvor det allerede er foretatt investeringer i nye skoleprosjekter, vil også dette være av betydning.

Departementet viser til at fylkeskommunen har det overordnede ansvaret for videregående opplæring slik det er lovfestet i opplæringsloven § 13-3 femte ledd. Fylkeskommunen må ha et bredt spekter av opplæringstilbud som ivaretar den lovpålagte plikten til å ta hensyn til blant annet søkernes ønsker og samfunnets behov. En begrunnet innsigelse om at etablering av en friskole vil gjøre det vanskelig å opprettholde desentraliserte tilbud som følge av sviktende elevgrunnlag, vil være relevant i søknadsbehandlingen.

Departementet ønsker ikke at økte muligheter til å etablere friskoler skal føre til at det blir vanskeligere for de elevene som ønsker det, å velge en offentlig skole. I vurderingen av konsekvensene for skolestrukturen mener departementet derfor det vil være relevant å se på tilknytning til nærskolen og rimelig reisevei for den gruppen elever som ønsker å gå på en offentlig skole.

Etter gjeldende rett har fylkeskommunen ansvaret for formidling av læreplasser. Dette gjelder også elever som har gått Vg1 og Vg2 i private skoler. Begrunnede innsigelser fra fylkeskommunene om mulighetene til å skaffe læreplasser innenfor de aktuelle studieretningene, vil etter departementets oppfatning være relevant og måtte tillegges vekt i søknadsbehandlingen.

Argumenter om at kommunen eller fylkeskommunen må være i beredskap dersom godkjente friskoler legges ned, bør etter departementets vurdering normalt ikke ha vesentlig betydning for utfallet av en søknadsprosess. Departementet viser i denne sammenheng til at det å velge en friskole innebærer en viss risiko for at skolen legges ned, og at fylkeskommunen – i motsetning til kommunen – ikke har plikt til omgående å gi eleven et tilbud. Argumentet kan imidlertid ha betydning dersom godkjenning av en friskole innebærer at en vesentlig andel av elevene i vertskommunen eller vertsfylket vil gå på friskolen. I slike tilfeller vil en eventuell nedleggelse av friskolen innebære en stor utfordring i å kunne skaffe til veie et tilbud i offentlig skole. Dersom kommunen eller fylkeskommunen ikke raskt lykkes med en omstilling, vil dette gå ut over elevene ved den nedlagte friskolen. Departementet legger imidlertid til grunn at dette i praksis vil være en lite aktuell problemstilling fordi antallet elever i friskoler neppe vil utgjøre en vesentlig andel av elevmassen i kommunen eller fylkeskommunen.

Departementet har vurdert i hvilken grad skolefaglige hensyn skal være en innsigelse som kan tillegges vekt. I praksis har skolefaglige hensyn i liten grad blitt vektlagt som argument alene. Skolefaglige hensyn kan f.eks. være at nedleggelse av små offentlige skoler til fordel for større enheter vil være bedre med tanke på skolefaglig utvikling, fordi et større pedagogisk miljø kan gi større muligheter for faglig og pedagogisk utvikling. Enkelte kommuner har i sine uttalelser vist til at mange kvalifiserte lærere foretrekker større skoler og at rekruttering av kvalifisert personale til alle fag også vil bli enklere. Utfordringer med å opprettholde fagmiljøer innen yrkesfag er ofte trukket frem som et skolefaglig hensyn av fylkeskommunen. Etter departementets syn bør det under søknadsbehandlingen kunne legges vekt på skolefaglige hensyn, dvs. hensynet til det offentlige skoletilbudets kvalitet, som innsigelse, men dette bør normalt ikke tillegges avgjørende vekt dersom det er det eneste argumentet i innsigelsen.

Departementet har merket seg synspunktene fra Kristne Friskolers Forbund og flere av skolene som er godkjent på religiøst grunnlag når det gjelder ulik vektlegging av en kommunal eller fylkeskommunal uttalelse avhengig av godkjenningsgrunnlaget det søkes på. Etter departementets vurdering gjør hensynene som er drøftet ovenfor seg gjeldende også når det gjelder etablering av skoler på religiøst grunnlag. Folkeretten gir ingen rettigheter til andre enn foreldre og barna. Verken organisasjoner eller trossamfunn har noe folkerettslig begrunnet krav på å tilby opplæring for barn. Departementet viser til de vurderingene knyttet til Norges folkerettslige forpliktelser som fremgår i Ot.prp. nr. 37 (2006–2007).

Etter dette mener departementet at innsigelser som gjelder skolestrukturen eller skolefaglige hensyn er relevante momenter i vurderingen av om en skole skal godkjennes.

Departementet foreslår å videreføre den klageadgangen vertskommunen og vertsfylket har i dag. Klageadgangen gjelder også der vertskommunen eller vertsfylket ikke benyttet seg av retten til å uttale seg før vedtak ble gjort.

5.4.9 Departementets forslag

På denne bakgrunn og i samsvar med høringsforslaget legger departementet frem forslag om endringer i privatskoleloven § 2-1 annet ledd.