17 Rammebetingelser for godkjente skoler
17.1 Bakgrunn
Grunnlaget for beregning av tilskudd til skoler godkjent etter gjeldende privatskolelov er basert på regnskapstall fra kommuner og fylkeskommuner innrapportert i KOSTRA (SSB). Grunnlaget for denne praksisen er følgende bestemmelse i § 6-1 første ledd i privatskoleloven:
«Godkjende skolar får statstilskot til godkjend opplæring med 85 prosent av eit tilskotsgrunnlag per elev. Til grunn for tilskotsgrunnlaget ligg gjennomsnittlege driftsutgifter per elev i den offentlege skolen.»1
Departementet vil vise til at KOSTRA er den eneste kilden som finnes over gjennomsnittlige driftsutgifter i offentlig skole.
Det foreslås ingen lovendring knyttet til dette. KOSTRA-tallene som legges til grunn for beregningen av satser til private skoler korrigeres for kostnader til spesialundervisning2, øremerkede tilskudd og utgifter som ikke skal være en del av tilskuddsgrunnlaget fordi utgiftene gjelder kommunesektoren, og ikke private skoler. I tillegg justeres satsene for lønns- og prisvekst og SPK-avgift.
KOSTRA er først og fremst utviklet som et styringsverktøy for stat, kommuner og fylkeskommuner. Det vil kunne oppstå enkelte praksiser for føring av kostnader som er lite tilpasset beregningen av tilskudd til friskoler. Departementet legger ikke opp til å korrigere for eventuelle skjeve utslag enkelte kostnadsføringer får på tilskuddsgrunnlaget. Slike korrigeringer vil komplisere tilskuddsordningen unødig, gjøre den mindre etterregnbar, øke risikoen for feilberegninger og medføre mer byråkrati. Departementet viser til at statlige utdanningsmyndigheter er representert i KOSTRA-grupper som arbeider med kvaliteten i KOSTRA-rapporteringen. Eventuelle uheldige praksiser for føring av utgifter vil kunne adresseres i disse foraene. Departementet legger for øvrig til grunn at eventuelle skjevheter varierer mellom å slå positivt og negativt ut for tilskuddet til friskolene, og at KOSTRA-tallene samlet sett gir et godt bilde av utgiftsnivået i den offentlige skolen.
Friskoleorganisasjonene har ved flere anledninger henvendt seg til departementet om flere problemstillinger knyttet til tilskuddet til de private skolene. I det følgende vil de viktigste problemstillingene gjennomgås og vurderes.
17.2 Føring av vedlikeholdskostnader i KOSTRA
Friskoleorganisasjonene har reist spørsmål ved kommuners og fylkeskommuners føring av vedlikeholdskostnader i KOSTRA. Spørsmålet er hvorvidt vedlikeholdskostnadene ikke gjenspeiles i driftsregnskapet fordi kommunene utsetter vedlikehold til det blir nødvendig med større rehabiliteringer som føres som investeringer i investeringsregnskapet. Departementet ser at kommuners og fylkeskommuners prioriteringer kan medføre at det ikke blir gjennomført vedlikehold på skolebygg før det blir nødvendig med større rehabiliteringer. Slike rehabiliteringer blir håndtert og ført som investeringer iht. kommuneloven med forskrifter. Tilskuddsgrunnlaget til friskolene skal gjenspeile kommuners og fylkeskommuners driftsutgifter til skole. Dersom kommuner og fylkeskommuner i liten grad kan prioritere vedlikehold, vil dette gjenspeiles i tilskuddsgrunnlaget til de private skolene.
Eventuelle lave vedlikeholdskostnader i KOSTRA er et resultat av kommuneøkonomien og prioriteringer i kommunene. Departementet kan ikke se at friskolene skal kompenseres særskilt for vedlikeholdskostnader på bakgrunn av dette. I så fall vil det kunne fremholdes at friskolene da får bedre muligheter til vedlikehold enn de offentlige.
Departementet ser ikke at det er grunnlag for endringer av tilskuddsordningen til private skoler på dette punktet.
17.3 Uttrekk av avskrivningskostnader fra tilskuddsgrunnlaget
Tilskuddet til friskolene er basert på gjennomsnittlige driftsutgifter per elev i offentlig skole. Kommunene og fylkeskommunene fører avskrivningskostnader, dvs. kostnader i form av verdiforringelse på eiendom, i henhold til kommuneloven med forskrifter. Avskrivningskostnadene på bygg blir trukket ut av tilskuddsgrunnlaget med den begrunnelse at dette ikke er driftsutgifter, men kapitalkostnader. Alle andre avskrivninger, som f.eks. på utstyr, ligger i tilskuddsgrunnlaget. Friskoleorganisasjonene har reist spørsmål ved rimeligheten og lovligheten av å trekke ut avskrivningskostnadene til bygg fra tilskuddsgrunnlaget.
Hensikten med avskrivningene i kommuneregnskapene er primært å synliggjøre verdiforringelsen av varige driftsmidler som bygg. Det handler med andre ord om å fordele kostnaden ved et bygg over byggets levetid. Selve utgiften til bygget betales når bygget erverves. Privatskoleloven slår fast at tilskuddsgrunnlaget bygger på gjennomsnittlige driftsutgifter per elev i den offentlige skolen. Departementet mener dette må forstås slik at det er kommuners og fylkeskommuners faktiske utgifter som utgjør tilskuddsgrunnlaget, og ikke eventuelle kostnader knyttet til f.eks. eiendom. Departementet mener med dette at uttrekket av avskrivningskostnader er i tråd med privatskoleloven.
Regjeringen innførte i statsbudsjettet for 2014 et eget kapitaltilskudd til friskolene. Departementet mener at avskrivningskostnader fortsatt skal trekkes ut fra tilskuddsgrunnlaget til friskolene og foreslår ingen endringer i loven på dette punktet.
17.3.1 Uttrekk av kostnader knyttet til spesialundervisning, morsmålsundervisning med mer
Kostnader til spesialundervisning trekkes fra tilskuddsgrunnlaget fordi det er kommunene som har utgiftene til spesialundervisning også for elever ved friskoler.
Friskoleorganisasjonene har stilt spørsmålstegn ved nivået på uttrekket. Departementet vil gjøre en nærmere vurdering av uttrekkene for spesialundervisning og morsmålsundervisning. Det foreslås imidlertid ingen endringer på det nåværende tidspunkt.
17.4 En egen rentekompensasjonsordning til friskolene
Friskoleorganisasjonene har overfor departementet spilt inn et ønske om å opprette en egen rentekompensasjonsordning til de private skolene. Friskolene kan i dag få del i kommunenes rentekompensasjonsordning innenfor den enkelte kommunes pott i ordningen. Det er kommunen som må søke på vegne av den private skolen. Friskoleorganisasjonene peker på at dette gir ulike utslag for private skoler i ulike kommuner. Departementet viser til at det i statsbudsjettet for 2014 ble innført et kapitaltilskudd til private skoler som skal bidra til å dekke husleie- og kapitalkostnader.
17.5 Korrigering av tilskuddet til videregående friskoler basert på frafallsstatistikk for offentlige skoler
Friskoleorganisasjonene har overfor departementet reist spørsmål ved om tilskuddet til videregående friskoler burde korrigeres basert på frafallsstatistikk for offentlige skoler. En slik korrigering skulle eventuelt kompensere for at tilskuddsgrunnlaget baseres på én elevtelling i fylkeskommunale skoler, mens de private skolene får tilskudd basert på elevtall 1. oktober for høsthalvåret og elevtallet 1. april for vårhalvåret. Tilskuddet blir således korrigert for frafall, mens det samme ikke skjer med tilskuddsgrunnlaget.
Departementet vil påpeke at det er nødvendig med to tellinger for private videregående skoler. Det stilles andre krav til kontroll når det gis øremerket statlig tilskudd enn når midlene gis over rammene til fylkeskommunene. Dersom den andre telledatoen bortfaller, vil dessuten et insentiv til å holde på elever falle bort for privatskolenes del.
Departementet mener at en særskilt korrigering av tilskuddet til friskolene på grunnlag av frafallsstatistikk ville komplisere tilskuddsordningen unødig og måtte baseres på svært usikre antagelser. Det er usikkert hvor mye fylkeskommunene eventuelt har av innsparinger som følge av at elever ikke fullfører hele skoleløpet. Fylkeskommunene må ha en større kapasitet enn det faktiske elevtallet tilsier. Statistikken over frafall fra videregående opplæring rommer dessuten svært ulike situasjoner. Noen har fullført, men ikke bestått, noen faller fra tidlig og andre faller fra sent på året og så videre.
Departementet mener på bakgrunn av disse betraktningene at det ikke er grunnlag for å endre tilskuddsmodellen på dette punktet.
17.6 20-dagersregelen
17.6.1 Bakgrunn
Departementet ba i høringsnotatet om høringsinstansenes syn på 20-dagersregelen. Departementet ba særlig om synspunkter på om det er behov for klargjøring av regelen, og eventuelle forslag til en alternativ regulering som ivaretar formålet med regelen.
17.6.2 Gjeldende rett
I privatskoleloven § 6-1 femte ledd er det gitt hjemmel til å forskriftsfeste krav til dokumentasjon og rapportering av elevtall. Statstilskuddet til private videregående skoler blir utbetalt på grunnlag av antall elever som faktisk har fulgt opplæringen ved skolen, jf. økonomiforskrift til privatskoleloven § 13. Skolene skal rapportere elevtallet 1. oktober og 1. april hvert år, jf. forskriften § 15. Hovedregelen er at elever som har udokumentert fravær utover 20 dager ikke skal utløse statstilskudd. Økonomiforskriften § 13 sjette og syvende ledd beskriver hvilke type fravær som regnes som dokumentert fravær.
Elevene kan ha ubegrenset fravær og likevel utløse statstilskudd dersom fraværet skyldes sykdom som er attestert av lege. Gjennom praksis er det gjort klart at det ikke er tilstrekkelig med en generell legeerklæring, men at denne må tydeliggjøre årsaken til og omfanget av elevens fravær. Det er skolen som vurderer hvorvidt dokumentasjon fra lege i tilstrekkelig grad dokumenterer elevens fravær.
Det er heller ikke satt noen begrensning for fravær som skyldes avtalt, organisert eller selvstendig studiearbeid.
I tillegg kan eleven være borte fra skolen i 14 dager på grunn av arbeid som tillitsvalgt, politisk arbeid, hjelpearbeid, lovpålagte oppmøter, fravær ved religiøse høytider og fravær av helse- og velferdsgrunner. I praksis er det satt vilkår om at slikt fravær må kunne dokumenteres gjennom avtale, egenmelding eller lignende.
Forskriften har en dispensasjonsregel, som innebærer at dersom det foreligger særlige grunner, kan det utløses statstilskudd også ved udokumentert fravær utover 20 dager. Bestemmelsen er ment som en sikkerhetsventil for helt spesielle tilfeller.
17.6.3 Høringen
Departementet ba om høringsinstansenes syn på 20-dagersregelen. Det ble særlig bedt om tilbakemelding på om det er behov for klargjøring av regelen, og eventuelt forslag til alternativ regulering.
Flere høringsinstanser kommenterer 20-dagersregelen. Det er enighet om at regelen er krevende å forvalte og ressurskrevende for både skolene og forvaltningsmyndighetene. Det er også flere høringsinstanser som anser at regelen bør klargjøres eller endres. Flere mener at skolens aktivitet for å følge opp elever med høyt fravær må tillegges større vekt.
Både Steinerskoleforbundet og Norske Fag- og Friskolers Landsforbund (NFFL) mener 20-dagersregelen bør oppheves helt. Kristne Friskolers Forbund (KFF) mener at regelen bør tas bort eller forandres til bare å gjelde de elevene som faktisk slutter. KFF uttaler:
«Dersom 20-dagersregelen blir stående, mener KFF at det bare må være de elevene som faktisk har sluttet som ikke skal telles, ikke de som har mye fravær men som likevel kommer seg gjennom skoleåret med mye hjelp fra de ansatte.»
Abelia – forum for friskoler støtter lovgivers intensjoner om å få ned fravær i videregående skole og sikre at tilskuddet går til elevene, men mener dagens regelverk ikke tar høyde for den innsatsen skolene gjør for elever med høyt fravær. Abelia – forum for friskoler påpeker også at dagens regel skaper lite forutberegnelighet for skoledriften. Abelia – forum for friskoler foreslår følgende alternative regulering:
«Skolen bør får støtte ut i fra antall registrerte elever per de gjeldende telletidspunktene.»
Utdanningsdirektoratet påpeker at forvaltningen bruker forholdsmessig mye ressurser på saker knyttet til 20-dagersregelen. Utdanningsdirektoratet uttaler:
«Vi mener bakgrunnen for denne situasjonen er at svært få søkere forstår dagens bestemmelse riktig. Det er behov for å klargjøre forskriftsbestemmelsen. Et klarere regelverk vil sikre at søkerne raskere kan få behandlet sakene sine, at forvaltningen kan arbeide mer effektivt og at rettsregelen kan virke etter sin intensjon.»
Direktoratet støtter departementets målsetting om å forenkle saksbehandlingen og at regelen skal praktiseres som et snevert unntak, og tar til orde for en endring av forskriftsteksten.
17.6.4 Departementets vurderinger og forslag
17.6.4.1 Generelt
Departementet vil peke på at regelen om at det ikke skal utbetales statstilskudd for elever med stort udokumentert fravær har som formål å sikre at statstilskuddet går til faktisk opplæring av elever. Regelen er også ment å skulle stimulere til at skolene arbeider aktivt for økt gjennomføring av opplæringen. Departementet vil vise til at dagens regelverk gir stort rom for fravær i tillegg til de 20 dagene som eleven kan ha med udokumentert fravær.
Det er likevel rettet en del kritikk mot reguleringen av «20-dagersregelen», og forvaltningen bruker mye tid på å behandle søknader og klager knyttet til dispensasjon.
Det er varierende hvor mange elever det søkes om dispensasjon for i året. Gjennomsnittet fra 2011 til 2013 viser at det årlig er søkt om dispensasjon for 66 elever. I 2014 mottok Utdanningsdirektoratet dispensasjonssøknader for 52 elever. To av fem var saker som reelt sett ikke skulle vært søknader om dispensasjon. Av resterende saker fikk bare 6 medhold i dispensasjonssøknaden.
17.6.4.2 Elever som har dokumentert fraværet etter elevtelling
I praksis gjelder flertallet av søknadene om dispensasjon elever som har fått sitt fravær dokumentert i etterkant av elevtellingen. Dette er saker som i utgangspunktet faller utenfor dispensasjonshjemmelens virkeområde. Dispensasjonsregelen er ment for de særlige tilfellene der eleven ikke har dokumentert fravær. Departementet anser det lite hensiktsmessig at slike saker blir behandlet som en søknad om dispensasjon, og viser til at elevtallet i slike tilfeller kan korrigeres i etterkant ved innmelding til Utdanningsdirektoratet.
17.6.4.3 Dispensasjon når eleven har udokumentert fravær
Det er i de tilfellene der eleven ikke har vært i stand til å dokumentere sitt fravær, at skolen i særlige tilfeller kan gis dispensasjon etter søknad. Når det gjelder vurderingen av dispensasjon på bakgrunn av særlige tilfelle, vises det til at dette i stor grad blir påklaget. Det er gjennom praksis lagt vekt på at elever i videregående skole bør kunne fremskaffe legeerklæring ved reell sykdom, og udokumentert sykdom som dispensasjonsgrunn gir sjelden grunnlag for dispensasjon alene. Skolene opplever den strenge unntaksbestemmelsen som lite rettferdig, og argumenterer for at de bruker store ressurser på å forsøke å få elevene gjennom skolegangen. Det er ofte de elevene skolen bruker mye tid på, som ikke er i stand til å dokumentere sitt fravær.
Regelen praktiseres strengt fordi den er ment som en snever unntaksbestemmelse. I praksis har det ikke vært lagt avgjørende vekt på hvilken oppfølgning skolen har gitt gjennom skoleåret eller om eleven har gjennomført skoleåret, selv om det kan være et moment i den konkrete helhetsvurderingen.
17.6.4.4 Søknadsbehandlingen
Det er Utdanningsdirektoratet som behandler søknader om dispensasjon fra «20-dagersregelen». Søknadene inneholder i stor grad varierende informasjon, og det brukes mye tid på innhenting av opplysninger som er nødvendige for å ferdigbehandle en søknad. Departementet mener det er nødvendig å klargjøre søknadsprosessen for å bidra til forenklet saksbehandling.
Skolene som søker om dispensasjon skal oppgi elevens navn, fødsels- og personnummer, samt elevens klasse og linje. Dersom eleven er deltidselev, skal dette oppgis. Som hovedregel skal kun det totale udokumenterte fraværet, der timer er regnet om til dager, oppgis i søknaden. I de tilfellene eleven allerede har dokumentert noe av sitt fravær, kan dette angis som tilleggsinformasjon. Dette er imidlertid fravær opp mot «20-dagersregelen» som ikke anses som fravær, og det er viktig at skolene holder dette adskilt. Skolen må videre oppgi årsaken til at elevens fravær ikke er dokumentert.
Det er ikke satt noen frist for når skolen skal kunne søke om dispensasjon fra «20-dagersregelen». Da søknad om dispensasjon som hovedregel skyldes at eleven ikke har vært i stand til å dokumentere sitt fravær, mener departementet det er grunnlag for å vurdere å forskriftsfeste en søknadsfrist, f.eks. 1. juni samme år. En søknadsfrist vil lette forvaltningens saksbehandling, ettersom søknadene kan behandles i sammenheng. Skolene som innvilges dispensasjon vil som utgangspunkt da få etterbetalt statstilskuddet innen skoleårets utløp.
17.6.4.5 Plikter skolen å beholde elever den ikke mottar tilskudd for?
En elev som er tatt inn ved en videregående skole har rett til å fullføre trinnet med mindre eleven kan vises bort, jf. privatskoleloven § 3-3 tredje ledd.
Dersom en elev stadig er borte fra opplæringen kan det være grunnlag for å vise eleven bort for resten av skoleåret etter privatskoleloven § 3-10 annet ledd. Det er fylkeskommunen som må fatte et slikt vedtak, og avgjørelsesmyndigheten kan ikke overlates til skolen. I praksis vil det være skolen som henvender seg til fylkeskommunen om saken. Skolen har imidlertid en plikt til å vurdere tiltak for å hjelpe eleven før fylkeskommunen involveres og eventuelt fatter et vedtak om bortvisning for resten av skoleåret.
17.6.4.6 Departementets forslag
Departementet ser at det kan være behov for å endre 20-dagersregelen i forskriften for at den skal være enklere å forstå og forvalte. Et klarere regelverk vil blant annet sikre at skolene raskere kan få behandlet sakene sine, at forvaltningen kan arbeide mer effektivt og at rettsregelen kan virke etter sin intensjon. Forslag til endringer i forskriften vil bli sendt på ordinær høring.