6 Voksne elever
6.1 Bakgrunnen for forslaget
Andelen arbeidsplasser for personer uten fullført videregående opplæring har vært synkende de siste tiårene, og SSBs prognoser viser at denne trenden vil fortsette også i årene som kommer. Derfor er det viktig å legge til rette for livslang læring og herunder spesielt å bedre kompetansen til voksne som ikke har fullført grunnopplæringen. På denne bakgrunn har departementet vurdert om privatskolelovens bestemmelser om inntak og opplæring av voksne er hensiktsmessig utformet.
6.2 Gjeldende rett
6.2.1 Generelt
Reglene om inntak av voksne står i privatskoleloven § 3-1 og forskriften til privatskoleloven § 11-1.
Voksne med rett til videregående opplæring skal ved inntak til en privat videregående skole prioriteres etter ungdom med slik rett. Hjemfylket skal vurdere realkompetansen til den voksne søkeren før han eller hun kan tas inn på en privat videregående skole.
Hovedregelen i privatskoleloven er at voksne som ikke har rett til videregående opplæring, ikke kan tas inn på en privat videregående skole. Det er gitt følgende unntak fra denne hovedregelen:
Skoler for funksjonshemmede kan ta inn voksne søkere uten rett til videregående opplæring.
Navngitte skoler som er nevnt i forskriften til privatskoleloven § 11-1, har egne fastsatte kvoter på hvor mange søkere uten rett som kan tas inn. Se redegjørelse om bakgrunnen for denne bestemmelsen nedenfor.
Skoler for funksjonshemmede får høyere tilskudd for sine elever enn andre private skoler. Tilskudd gis etter to satser, en for nokså ressurskrevende og en for særlig ressurskrevende elever. For inntak på skoler for funksjonshemmede gjelder derfor et særskilt krav om funksjonshemning. En skole som er godkjent for funksjonshemmede kan bare ta inn elever som har de lærevanskene skolen er godkjent for.
Også for skoler som kan ta inn voksne søkere uten rett til videregående opplæring gjelder lovens krav om at søkere med rett til videregående opplæring skal prioriteres foran de uten rett. Hjemfylket skal vurdere realkompetansen til den voksne søkeren før han eller hun kan tas inn på en privat videregående skole.
6.2.2 Bakgrunnen for reglene om inntak av voksne søkere uten rett til videregående opplæring – forskriften til privatskoleloven § 11-1
Under Bondevik II-regjeringen foreslo departementet i Ot.prp. nr. 64 (2003–2004) om endringer i friskoleloven at friskolene ikke skulle ha anledning til å ta inn voksne uten rett. Departementet begrunnet forslaget med henvisningen til retten til videregående opplæring for voksne slik retten ble gjort gjeldende fra 1. august 2000 (født før 1. januar 1987 og ikke fullført vgo), og uttalte:
«En av konsekvensene av lovendringen i opplæringsloven er at loven prioriterer en gruppe voksne foran en annen gruppe voksne. Etter departementets syn vil det være prinsipielt uheldig å undergrave denne prioriteringen ved å skulle gi statlig tilskudd for voksne uten rett til videregående opplæring når de er elever ved frittstående videregående skoler, også fordi fylkeskommunen ville få trekk i rammetilskuddet for en gruppe som ikke er prioritert gjennom individuelle rettigheter i opplæringsloven. Departementet vil på denne bakgrunn ikke tilrå at voksne uten rett til videregående opplæring kan tas inn som elever ved frittstående videregående skoler og dermed utløse statstilskudd.»
Flertallet i komiteen sluttet seg ikke til departementets forslag:
«Flertallet viser til forslaget fra Regjeringen om at voksne søkere uten rett til videregående opplæring ikke skal kunne tas inn som elever på frittstående videregående skoler. Flertallet legger imidlertid til grunn at denne endringen ikke skal gjelde eksisterende frittstående videregående skoler som etter sin godkjenning i dag kan ta inn voksne søkere uten rett til videregående opplæring. Det faktiske antallet voksne elever uten rett skoleåret 2004/2005 legges til grunn. Etter flertallets syn bør disse skolene fortsatt kunne ha voksne elever uten rett til videregående opplæring, og motta tilskudd for disse elevene.»
På denne bakgrunnen fremmet flertallet i komitéen følgende forslag:
«Stortinget ber Regjeringen legge til grunn at eksisterende frittstående videregående skoler som etter sin godkjenning pr. 2004 kan ta inn voksne søkere uten rett til videregående opplæring, fortsatt kan gjøre dette. Det faktiske antallet voksne elever uten rett skoleåret 2004/2005 legges til grunn for inntak og tilskudd.»
Som en konsekvens av dette føyde Stortinget til et nytt femte ledd i § 3-1 som gir departementet hjemmel til å gi forskrift om inntak av voksne søkere uten rett til videregående opplæring.
Utdanningsdirektoratet innhentet på denne bakgrunn opplysninger om antallet voksne uten rett til videregående som var elever i private videregående skoler skoleåret 2004/2005. Dette antallet ble lagt til grunn ved fastsettelsen av forskriften § 11-1.
6.2.3 Opplæring spesielt organisert for voksne
I forarbeidene til den tidligere friskoleloven (Ot.prp. nr. 64 (2002–2003)) uttrykker departementet seg på en slik måte at det ikke kan utelukkes at det kan gis godkjenning til en privatskole som vil tilby opplæring spesielt organisert for voksne. Departementet presiserte imidlertid at private skoler skal stå åpne for alle som fyller vilkårene for inntak – slik dette fortsatt kommer til uttrykk i loven § 3-1.
Med det lovfestede prinsippet om at de private skolene skal stå åpne for alle som fyller vilkårene for inntak, mener departementet at det ikke var tilstrekkelig hjemmel i den tidligere friskoleloven for å godkjenne opplæringstilbud spesielt organisert for voksne, og at godkjenning av slike skoler heller ikke er mulig etter gjeldende lov. Etter at den tidligere privatskoleloven av 1985 ble opphevet og erstattet med friskoleloven og senere gjeldende privatskolelov, har det derfor heller ikke blitt godkjent tilbud spesielt organisert for voksne. I saker der skoler har søkt om å være organisert for voksne, har Utdanningsdirektoratet avslått dette begrunnet i bestemmelsene i privatskoleloven (skolen skal være åpen for alle o.a.). Direktoratet har også vist til at det ikke er egne komprimerte læreplaner i LK06, og at eventuelt inntak av voksne skal skje på bakgrunn av en realkompetansevurdering. Skoler godkjent etter privatskoleloven kan etter dagens regler ikke tilby deler av fag til elever, i motsetning til hva som kan tilbys etter opplæringsloven kap. 4A om opplæring spesielt organisert for voksne.
I dag eksisterer det noen få skoler som fikk sin godkjenning etter den tidligere privatskoleloven av 1985 med vilkår om å gi tilbud spesielt organisert for voksne. Vilkårene knyttet seg til de reglene som gjaldt opplæringstilbud for voksne frem til retten for voksne ble innført fra 1. august 2000. Da 1985-loven ble opphevet og friskoleloven innført, ble det gjort klart både i forarbeidene og i brev til skolene at alle private skoler må følge det til enhver tid gjeldende regelverket, jf. gjeldende lov § 5-2. Det betyr blant annet at hjemfylket skal realkompetansevurdere den voksne søkeren før han eller hun kan tas inn på en privat videregående skole. Tilbudet som gis ved en privat videregående skole er ikke et tilbud etter opplæringsloven kap. 4 A om opplæring spesielt organisert for voksne. De voksne som tas inn, kan ikke ta deler av fag, men må ta hele fag.
6.3 Høringen
6.3.1 Høringsforslaget
Departementet legger i høringsnotatet til grunn at det ikke er aktuelt å utvide adgangen for frittstående skoler til å ta inn voksne elever uten rett til videregående opplæring. Departementet viste til begrunnelsen i Ot.prp. nr. 64 (2002–2003) sitert under gjeldende rett ovenfor. Departementet viste for øvrig til at det stadig blir færre voksne som ikke har rett til videregående opplæring som følge av at retten for voksne er utvidet. Det er dermed ikke aktuelt å endre verken loven § 3-1 eller forskriften § 11-1 for å åpne for inntak av flere voksne uten rett til videregående opplæring.
Departementet reiste i høringsnotatet to spørsmål:
Bør det innføres et eget grunnlag for godkjenning av frittstående videregående skoler spesielt organisert for voksne?
Bør skolene ha adgang til å tilpasse opplæringen til voksne?
6.3.2 Høringsinstansenes syn
Enkelte høringsinstanser uttaler seg om at voksne uten rett ikke kan tas inn som elever i privatskoler. Dette gjelder bl.a. bransjeorganisasjoner, som Norges urmakerforbund, Norges bondelag og Norges husflidslag, enkelte privatskoler som Vinterlandbruksskulen i Ryfylke, i tillegg til organisasjonene Kristne Friskolers Forbund (KFF) og Nordnorske Entreprenørers Service-Organisasjon (NESO). Disse høringsinstansene mener at også voksne uten rett til videregående opplæring bør kunne tas inn i friskoler. Dette begrunnes bl.a. med at i noen yrkesfag, som f.eks. urmakerfaget og innenfor landbruket, er det mange søkere blant voksne som har fullført videregående opplæring. Når disse ikke kan tas i inn som elever i frittstående skoler virker det begrensende for rekrutteringen til bransjene.
Godkjente Norske Utenlandsskolers Forening (GNUF) mener at norske videregående skoler i utlandet må få adgang til å ta inn voksne elever.
Flere høringsinstanser har uttalt seg om innføring av et eget godkjenningsgrunnlag for videregående skoler med opplæringstilbud spesielt organisert for voksne. Tre fylkeskommuner går inn for et slikt grunnlag, og to går i mot. Utdanningsforbundet, Skolenes landsforbund og YS mener det ikke bør innføres et nytt grunnlag med opplæringstilbud spesielt organisert for voksne. Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO), Danielsen videregående skole og KFF er positive til et slikt grunnlag. Utdanningsdirektoratet og Hedmark fylkeskommune mener at et slikt grunnlag eventuelt krever ytterligere utredninger. Argumentene som blir anført for å innføre et eget grunnlag for voksne er at dette vil kunne være et supplement til de offentlige tilbudene. Argumentene mot er at fylkeskommunene allerede har et ansvar for å gi et opplæringstilbud til voksne med rett og at det viktigere å gi fylkeskommunene tilstrekkelige rammer for å oppfylle sine forpliktelser, fremfor å utvide adgangen til å etablere privatskoler for voksne.
Enkelte høringsinstanser problematiserer dagens ordning med at voksne med rett til videregående opplæring skal realkompetansevurderes av fylkeskommunen før de kan tas inn i en frittstående videregående skole. I enkelte tilfeller bruker fylkeskommunen så lang tid at realkompetansevurderingen først foreligger etter at undervisningen har startet opp. Disse høringsinstansene foreslår derfor at frittstående skoler bør få gjennomføre realkompetansevurdering av sine voksne søkere selv.
6.4 Departementets vurderinger og forslag
Departementet legger til grunn at adgangen for frittstående skoler til å ta inn voksne elever uten rett til videregående opplæring ikke utvides og at gjeldende regler i loven og forskriften om prioritering og inntak av voksne uten rett til videregående opplæring dermed videreføres som i dag. Gjeldende bestemmelser om rett til videregående opplæring for voksne prioriterer noen voksne foran andre ut fra behov, der det også tas hensyn til om videregående opplæring er gjennomført tidligere. En utvidet adgang for friskoler til å ta inn voksne elever uten rett til videregående opplæring, vil innebære utvidede rettigheter for voksne i frittstående skoler sammenlignet med i offentlige skoler og ville medført økte utgifter. En eventuell utvidelse av gruppen voksne som skal ha rett til opplæring må vurderes som en del av de generelle rettighetsbestemmelsene i opplæringsloven.
Grunnlagene i lovens § 2-1 annet ledd innebærer alternativer til den offentlige skolen og innebærer valgfrihet mellom de ulike alternativene for rettighetselever. I høringsnotatet ba departementet om høringsinstansenes syn på om opplæring spesielt organisert for voksne bør være et eget grunnlag i loven. Begrunnelsen for dette var knyttet til en prinsipiell betraktning om at voksne bør ha samme valgmuligheter som barn og ungdom har. I etterkant av høringen har departementet kommet til at det ikke er hensiktsmessig å innføre et eget grunnlag for å ivareta et prinsipp om valgfrihet for voksne. Enkelte av høringsinstansene har fremhevet muligheten for at enkelte plasser på en godkjent videregående friskole skal kunne forbeholdes voksne. Dette vil etter departementets oppfatning kunne gjøre det enklere for skolen å planlegge tilretteleggingen for de voksne elevene og til mer forutsigbarhet for voksne søkere med rett. De voksne søkerne vil da vite hvor mange plasser de konkurrerer om, uten å være avhengig av hvor mange med ungdomsrett som søker. En slik ordning må forutsette at skolen må søke Utdanningsdirektoratet om å få godkjent en kvote forbeholdt voksne med rett til videregående opplæring innenfor rammen av det elevtallet skolen er godkjent for, eventuelt søke om en egen kvote i tillegg til de elevplassene skolen allerede er godkjent for. Blant annet av hensyn til forutsigbarheten for fylkeskommunen med tanke på dimensjoneringen av det videregående tilbudet, vil det ikke bli gitt anledning til å fylle opp eventuelle ledige plasser innenfor den fastsatte voksen-kvoten med verken voksne uten rett til videregående opplæring, eller med ungdom med rett.
Etter gjeldende regler om inntak i loven § 3-1 skal voksne med rett til videregående opplæring prioriteres etter ungdom med slik rett. For at voksne med rett til videregående opplæring skal kunne prioriteres innenfor en egen fastsatt kvote, er det nødvendig med en hjemmel som gir mulighet til å fastsette en forskrift som åpner for å gjøre unntak fra den normale prioriteringsrekkefølgen. Departementet forutsetter at selv om dette forslaget gir en noe større mulighet til å ta inn voksne, skal dette ikke innebære noen svekkelse av hovedprinsippet om at ungdom med rett prioriteres foran voksne med rett. Det skal fortsatt være slik at hovedandelen av elever på en friskole skal være ungdom med rett.
Etter loven § 3-1 annet ledd tredje punktum skal hjemfylket vurdere realkompetansen til en voksen søker før vedkommende kan tas inn som elev ved en videregående friskole. En realkompetansevurdering skal etter departementets forslag fortsatt ligge til grunn for inntak av en voksen søker med rett til videregående. Elever som på bakgrunn av realkompetansevurderingen får redusert omfanget av opplæringen skal, på samme måte som i dag, anses å være deltidselev, med de konsekvenser det får for beregningen av statstilskudd.
På denne bakgrunn legger departementet frem forslag om at hjemmelen i loven § 3-1 femte ledd endres slik at den åpner for at departementet kan fastsette forskrifter om en kvote med elevplasser forbeholdt voksne med rett. Det vises til forslag om innføring av forskriftshjemmel i kapittel 10.4.