11 Kompletterende undervisning

11.1 Bakgrunnen for forslaget

Privatskoleloven § 6-4 fastsetter at det kan gis tilskudd til kompletterende undervisning til norske statsborgere og EØS-borgere som er elever ved utenlandske eller internasjonale grunnskoler i Norge eller grunnskoler i utlandet. Formålet med ordningen er å medvirke til at elever kan gis undervisning i norsk, samfunnsfag og RLE når de går på skoler som ikke tilbyr opplæring i disse fagene.

Tilskuddsordningen er budsjettstyrt. Bevilgningen i statsbudsjettet til kompletterende undervisning utgjør rammen for tilskuddet som kan gis. I budsjettet for 2015 er det foreslått endringer som innebærer at det ikke vil bli gitt tilskudd til internasjonale skoler godkjent etter opplæringsloven § 2-12. Det er også foreslått at det blir satt en begrensning for hvor mange elever øvrige tilskuddsmottakere kan få tilskudd for.

Selv om tilskuddet til kompletterende undervisning er budsjettstyrt, er det etter departementets vurdering nødvendig med en gjennomgang av lovgrunnlaget for tilskuddsordningen med hensyn til hvilke tilskuddsmottakere det skal være hjemmel for å gi tilskudd til.

11.2 Gjeldende rett

Privatskoleloven § 6-4 gir hjemmel for tilskudd til kompletterende undervisning. Bestemmelsen lyder slik:

«Til statsborgarar i Noreg eller ein annan EØS-stat som er elevar ved utanlandske eller internasjonale grunnskolar i Noreg eller grunnskole i utlandet, og som ikkje er elevar ved skole som er godkjend etter lova her, kan det givast tilskot til kompletterande undervisning. Departementet kan gi nærare forskrift.»

Bestemmelsen er kun en hjemmel til å gi tilskudd til kompletterende undervisning og til å forskriftsregulere tilskuddsordningen. Bestemmelsen gir derimot ingen rett til tilskudd verken for den enkelte elev eller for skoler som tilbyr kompletterende undervisning.

I forarbeidene til § 6-4 (Ot.prp. nr. 33 (2002–2003)) fremgår det at bestemmelsen skal bidra til at elever får opplæring i fag som norsk, RLE og samfunnsfag når de går på skoler der dette ikke blir tilbudt. Det er utarbeidet retningslinjer for tilskudd til kompletterende undervisning som inneholder kriterier for tilskudd, beregningsregler mv. For å få tilskudd til kompletterende undervisning skal undervisningsopplegget ta utgangspunkt i de til enhver tid gjeldende norske læreplaner i fagene norsk, samfunnsfag og RLE. Det er et vilkår for tilskudd at mottageren gir undervisning i alle disse fagene, og det er fastsatt krav til undervisningens omfang.

Reglene om tilskudd til kompletterende undervisning er først og fremst rettet mot norske statsborgere. For å unngå at tilskuddsregelen kommer i konflikt med Norges forpliktelser gjennom EØS-avtalen, omfatter tilskuddsordningen til kompletterende undervisning også statsborgere fra andre EØS-stater. Dette gjelder likevel bare for elever med en viss tilknytning til Norge, enten ved at de er elever ved utenlandske eller internasjonale skoler i Norge, eller at de har norsk fødselsnummer og elevens foresatte har bopel og ansettelse i Norge. Regelen innebærer ikke noen plikt for staten til å gi tilskudd, men dersom det blir gitt tilskudd, har statsborgere i andre EØS-stater i visse tilfeller rett til de samme ytelsene som norske statsborgere får, jf. Ot.prp. nr. 9 (1998–1999).

Ut fra hvilke elever som etter privatskoleloven § 6-4 skal tilgodeses av tilskuddet, er det i retningslinjene for tilskudd til kompletterende undervisning fastsatt at følgende skoletyper kan motta tilskudd til kompletterende undervisning:

• Internasjonale eller utenlandske grunnskoler i Norge med godkjenning etter opplæringsloven § 2-12

• Private grunnskoler i utlandet med rett til statstilskudd etter privatskoleloven § 2-1 som etter søknad etter privatskoleloven § 2-2 har fått godkjent at de kan gi kompletterende undervisning til norske elever fra andre utenlandske skoler

• Svenske skoler i utlandet, jf. overenskomst mellom Norges og Sveriges regjering av 27.6.1996, på samme vilkår som for norske private grunnskoler i utlandet

• Nettskoler som har sertifisering fra Utdanningsdirektoratet for å kunne tilby nettbasert kompletterende undervisning

Utdanningsdirektoratet fastsetter hvert år etter at statsbudsjettet er fremlagt, en tilskuddssats for det kommende året. For 2014 var timesatsen kroner 507,- per klokketime. Beregningsregler for tilskudd fremkommer av retningslinjer for tilskudd til kompletterende undervisning.

11.3 Høringen

11.3.1 Høringsforslaget

I høringsnotatet foreslo departementet at privatskoleloven § 6-4 endres slik at bestemmelsen ikke lenger gir grunnlag for å gi tilskudd til kompletterende undervisning til elever som går på skole i Norge. Forslaget innebærer at skoler godkjent etter opplæringsloven § 2-12, ikke lenger kan få tilskudd etter privatskoleloven § 6-4 om kompletterende undervisning.

Departementet mente at det ordinære tilskuddet til den tyske og franske skolen burde økes tilsvarende den reduksjonen i tilskuddet som endringsforslaget vil innebære, slik at disse opplæringstilbudene kan videreføres med tilsvarende totale finansieringsgrunnlag som i dag.

Departementet foreslo å beholde forskriftshjemmelen i privatskoleloven § 6-4 og opplyste at det i forlengelse av lovarbeidet vil bli vurdert om deler av ordningen med tilskudd til kompletterende undervisning skal forskriftsfestes. Departementet ba også om høringsinstansenes innspill til dagens beregningsregler, og særlig til fordelingen av tilskudd mellom nettskoler og andre skoler.

11.3.2 Høringsinstansenes syn

Det er 21 høringsinstanser som har uttalt seg om denne delen av høringen. Av disse er det 7 høringsinstanser som støtter forslaget, 7 høringsinstanser som er går i mot forslaget og 7 høringsinstanser som ikke tar stiling. I tillegg er det en del høringsinstanser som støtter forslaget til ny friskolelov i sin helhet.

Forslaget støttes blant annet av Elevorganisasjonen, Skolenes landsforbud og flere kommuner, mens blant annet Utdanningsforbundet, Unio og Abelia – forum for friskoler har innvendinger mot forslaget.

Elevorganisasjonen, som støtter forslaget, uttaler følgende:

«Vi støtter departementets vurderinger i å fjerne tilskuddet for elever som går på skole i Norge. Disse elevene har gjort et bevisst valg når de søkte seg inn på en skole som ikke tilbyr disse fagene, og det er derfor ikke naturlig at man skal motta støtte for disse.»

Utdanningsforbundet og Unio er kritisk til lovforslaget ut fra integrerings- og likeverdsperspektiv. Utdanningsforbundet uttaler følgende:

«Frå eit integrerings- og likeverdsperspektiv meiner vi dette er viktig opplæring å ivareta for alle som er elevar i Noreg, og bortfall av støtte knytt til slik kompletterande undervisning kan medverke til å svekkje arbeidet med integrering.»

Bærum kommune og Stavanger kommune mener at det kan være uheldig å fjerne tilskuddet til kompletterende undervisning for de internasjonale skolene i Norge da det kan resultere i høyere foreldrebetaling og kostnadsulempe for Norge som vertsland.

Abelia – forum for friskoler er uenig i forslaget og viser blant annet til at de berørte skolene er non-profitt skoler. De er uenig i vurderingen om besparelse, og viser til at de fire internasjonale grunnskolene i 2014 kun mottok kroner 4,3 mill. i tilskudd til kompletterende undervisning. Videre begrunner Abelia – forum for friskoler sitt standpunkt med blant annet følgende:

«Internasjonale grunnskoler godkjent etter opplæringsloven § 2-12 er ikke kun forpliktet til å tilby undervisning i norsk, samfunnsfag og RLE til norske og EØS borgere, men til samtlige elever ved skolen. Ref. opplæringslov §§ 2-1 og 3.

I praksis betyr dette for skolene at det må være et tilbud om norsk for norskspråklige og et alternativ undervisningsopplegg i grunnleggende norsk. Det kan være tilsvarende ordninger for undervisningen i RLE og samfunnsfag. I tillegg tilbyr skolene mange flere timer i disse fagene enn antallet som er finansiert gjennom tilskuddsordningen. For skolene betyr dette at tilskuddet utgjør kun en brøkdel av de reelle kostnadene av å oppfylle kravene til innholdet i undervisningen og tilpasset opplæring, ref opplæringsloven §§ 2-1 og 3.

Vi vil også presisere at disse skolene er forpliktet til å delta i de nasjonale prøvene og obligatoriske kartleggingsprøvene, og at Utdanningsdirektoratet har vært ganske restriktiv med å innvilge fritak fra disse. I departementets vurdering står det at hvis en «internasjonal skole ber om fritak fra opplæring i norsk, samfunnsfag eller RLE, gir det ingen god sammenheng at de samtidig kan få tilskudd til å gi slik opplæring.» Det kommer ikke frem fra vurderingen om hvorvidt disse skolene har bedt om fritak. Derimot viser våre egne undersøkelser viser at dette gjelder kun en skole som har søkt om og blitt innvilget fritak fra RLE. De har dermed ikke rett til å søke om tilskudd til enten RLE eller samfunnsfag. Det vil si at dagens ordning tar allerede høyde for at det kan være fritak fra visse fag som dermed heller ikke blir tilskuddsberettiget.»

Abelia – forum for friskoler og Oslo International School viser til at regjeringen i Sundvolden-erklæringen har gitt uttrykk for et ønske om å legge bedre til rette for internasjonale skoler, og mener at dette forslaget går i motsatt retning. Oslo International School uttaler følgende:

«Konsekvensen av å fjerne muligheten til å søke om støtte til kompletterende undervisning vil føre til høyere foreldrebetaling og muligens redusere antall undervisningstimer og dermed kvaliteten av norskundervisningen. Dette vil følgelig gi det motsatte resultatet av hva Sundvollen-erklæringen setter seg fore å oppnå.»

Språkrådet uttaler at de ser poenget i departementets argumentasjon, men minner likevel om at det er brei politisk enighet om å sikre norsk (bokmål og nynorsk) som fullverdig, samfunnsbærende språk i Norge, jf. St.meld. nr. 35 (2007–2008) Mål og meining. Språkrådet uttaler blant annet følgende:

«Dersom muligheten for kompletterende undervisning fjernes for elever bosatt i Norge, kan det føre til manglende kontinuitet i opplæringa for norske barn som av ulike grunner har vekslende utenlandsopphold. Eksempelvis vil norske barn på utenlandsopphold ha hjemmel i lovverket til å få tilskudd til kompletterende undervisning i norsk, samfunnsfag og RLE på en internasjonal grunnskole i utlandet, men miste denne muligheten på en tilsvarende skole i Norge.»

Sametinget tar ikke stilling til forslaget fra departementet, men gir uttrykk for at samiske elever bør få kompletterende undervisning i samisk dersom de går på skole i utlandet. Sametinget mener at det er viktig med kompletterende undervisning for samiske elever for at de skal kunne fungere godt i det samiske samfunnet, og for at overgangen til hjemskole ikke skal bli for vanskelig.

NFFL tar ikke stilling til forslaget, men uttaler følgende:

«NFFLs syn er at det er viktig for Norge å overholde alle regler og krav som følger av EØS-avtalen, og vi bør tilrettelegge på en positiv måte for et internasjonalt arbeidsliv. I dette ligger at Norge bør opprettholde et mangfold av muligheter til å sikre et helhetlig opplæringstilbud for norske borgere, enten de bor i Norge eller i perioder oppholder seg i utlandet.»

I høringsnotatet ba departementet om høringsinstansenes innspill til dagens beregningsregler, og særlig til fordelingen av tilskudd mellom nettskoler og andre skoler. Flere høringsinstanser har gitt innspill om dette. Kristne Friskolers Forbund mener det vil være en fordel om tilskuddet til kompletterende undervisning i små grupper kan beregnes særskilt for henholdsvis barnetrinn og ungdomstrinn, mens Fleksibel utdanning Norge uttaler følgende om nettbasert undervisning:

«Fleksibel utdanning Norge (FuN) mener det er fornuftig å gjennomgå teknologibaserte utdanninger regelmessig, da disse kan tenkes å utvikle seg i en raskere takt enn ikke-teknologibaserte. Departementet vil ved en slik gjennomgang trolig komme til samme resultat som oss; at selv om nettskolene driver effektivt, vil modus operandi fortsatt være en-til-en-undervisning. Dette fordi elevene befinner seg i ulike tidssoner og med daglig timeplan organisert etter den virkelighet eleven befinner seg i.»

Globalskolen mener at det er begrenset mulighet til å effektivisere nettundervisningen uten at dette går utover kvaliteten på undervisningen. Globalskolen uttaler blant annet:

«Høsten 2013 ble retningslinjene for kompletterende undervisning revidert, med mindre tilskudd per elev. Dette var en tøff omstillingsprosess for Globalskolen. Vi fikk opp produktiviteten og effektiviserte organisasjonen. Slik vi ser det nå, vil en ytterligere reduksjon kun føre til redusert undervisningskvalitet.»

11.4 Departementets vurderinger og forslag

11.4.1 Generelt

Departementet mener det er viktig at norske statsborgere får opplæring i norsk, samfunnsfag og RLE. Det norske språk og kunnskaper om religion og det norske samfunn, er en viktig del av det å være norsk og noe som gjør oss i stand til å fungere godt i det norske samfunnet. Flere høringsinstanser gir uttrykk for at det er viktig at ordningen som sådan videreføres.

Ordningen med tilskudd til kompletterende undervisningen gjør at elever som går på ordinære grunnskoler i utlandet, kan få tilbud om undervisning i norsk, samfunnsfag og RLE som de ellers ikke ville fått. Det kan være ulike grunner til at norske elever går på skole i utlandet, og ofte vil oppholdet i utlandet være midlertidig. Ordningen med tilskudd til kompletterende undervisning gjør at disse elevene enklere kan gå tilbake til norsk skole og det norske samfunnet etter endt utlandsopphold.

11.4.2 Tilskudd til kompletterende undervisning for internasjonale grunnskoler i Norge

For å drive privat grunnskole i Norge, er det krav om at skolen er godkjent enten etter privatskoleloven § 2-1 eller etter opplæringsloven § 2-12. Skoler som er godkjent etter privatskoleloven (friskoler), må følge denne lovens regler og mottar da tilskudd fra staten til å drive skole. Skoler som godkjennes etter opplæringsloven § 2-12, trenger ikke å følge de samme reglene og må drive uten tilskudd fra staten. Vurderingstema i høringen var hvorvidt de internasjonale grunnskolene som er godkjent etter opplæringsloven § 2-12, skal få tilskudd til å gi opplæring i norsk, samfunnsfag og RLE.

De fleste av de som har uttalt seg til denne delen av høringen eller til høringsforslaget generelt, støtter departementets forslag om å endre § 6-4 slik at den ikke lenger gir grunnlag for å gi tilskudd til kompletterende undervisning til elever som går på skole i Norge. Forslaget innebærer at skoler godkjent etter opplæringsloven § 2-12, ikke lenger kan få tilskudd etter privatskoleloven § 6-4 om kompletterende undervisning.

Det er syv høringsinstanser som er uenig i departementets forslag om endring av privatskoleloven § 6-4. Abelia – forum for friskoler og Oslo International School gir utrykk for at deler av departementets argumentasjon bygger på feil informasjon da det tas utgangspunkt i at internasjonale skoler har fått fritak fra opplæring i norsk, samfunnsfag eller RLE. Høringsinstansene viser til at det kun er én av de internasjonale skolene som er godkjent etter opplæringsloven § 2-12, som har søkt om og fått innvilget fritak fra RLE.

Departementet vil innledningsvis understreke at det må gjøres generelle vurderinger ut fra mulighetsrommet i regelverket, og ikke en vurdering knyttet utelukkende til eksisterende skoler. Internasjonale grunnskoler som godkjennes etter opplæringsloven § 2-12, skal drive skolevirksomheten etter egne internasjonale læreplaner. Innholdet i opplæringen skal tilsvare den opplæringen som gis i offentlige norske grunnskoler, jf. opplæringsloven § 2-1 første ledd. Etter departementets vurdering bør det ikke gis tilskudd til å gi en opplæring som skolen etter opplæringsloven er pålagt å tilby for å kunne drive grunnskole i Norge, når skolene driver utenfor den statlig finansierte ordningen i privatskoleloven.

Det er likevel, etter departementets vurdering, relevant å ta hensyn til at det i praksis er lagt til grunn at internasjonale grunnskolers læreplaner kan avvike noe fra de nasjonale læreplanene, og at det etter søknad kan gis fritak fra opplæring i norsk, samfunnsfag eller RLE. Etter departementets vurdering bør det heller ikke i slike tilfeller gis tilskudd til kompletterende undervisning da det ikke gir en god sammenheng i regelverket at en skole får tilskudd til å gi opplæring som den har søkt om fritak fra å gi.

Språkrådet mener forslaget kan føre til manglende kontinuitet i opplæringen for norske barn som av ulike grunner har vekslende utenlandsopphold og Utdanningsforbundet og UNIO er kritisk til lovforslaget ut fra integrerings- og likeverdsperspektiv. Departementet vil påpeke at internasjonale skoler som er godkjent etter opplæringsloven § 2-12, som hovedregel skal tilby opplæring i samsvar med nasjonale læreplaner, herunder opplæring i norsk, samfunnsfag og RLE. Konsekvensen av forslaget er dermed ikke at elevene ikke får opplæring i norsk, samfunnsfag og RLE, men at skolene ikke lenger kan få tilskudd fra staten til å tilby slik opplæring.

De internasjonale skolene som i dag driver på grunnlag av opplæringsloven § 2-12, tilbyr opplæring i norsk, samfunnsfag og RLE, foruten én skole som har fått fritak fra RLE. Som nevnt ovenfor er det i praksis lagt til grunn at internasjonale grunnskolers læreplaner kan avvike noe fra de nasjonale læreplanene. Det vil likevel ikke bli gitt fullstendig fritak for opplæring i norsk, samfunnsfag og RLE. Eventuelle avvik fra de nasjonale læreplanene vil dessuten være noe den enkelte skolen velger å søke om, og som elevene i så fall må forholde seg til når de vurderer å søke seg til den aktuelle skolen.

Flere høringsinstanser har uttalt at den foreslåtte endringen kan resultere i høyere foreldrebetaling og Oslo International School har videre pekt på at forslaget muligens vil redusere antall undervisningstimer og dermed kvaliteten på norskundervisningen.

Hvorvidt skolene vil redusere antall undervisningstimer dersom de mister muligheten til tilskudd til kompletterende undervisning, må være opp til den enkelte skole. Departementet vil likevel understreke at skolene er forpliktet etter opplæringsloven til å tilby opplæring tilsvarende nasjonale læreplaner og at skolene er ansvarlig for kvaliteten på opplæringen.

Departementet ser at forslaget om å fjerne muligheten for tilskudd til kompletterende undervisning kan resultere i høyere foreldrebetaling ved de internasjonale skolene som er godkjent etter opplæringsloven § 2-12. Departementet vil i denne sammenheng peke på at elever har flere valgmuligheter som vil gi dem gratis eller delvis finansiert opplæring, herunder ved internasjonale friskoler som er godkjent etter privatskoleloven. Når elevene har valgt seg bort fra den offentlige finansierte skole, kan de ikke forvente å ha de samme rettighetene som elever i offentlige skoler og friskoler.

Abelia – forum for friskoler, Oslo International School og Språkrådet har gitt uttrykk for at departementets forslag går i motsatt retning av regjeringens ønske om å legge bedre til rette for internasjonale skoler.

Etter departementets vurdering er ikke dette tilfellet. Regjeringen ønsker å legge til rette for internasjonale skoler og IB i Norge, men samtidig er regjeringen opptatt av at flest mulig av de private skolene skal være godkjente friskoler med offentlig støtte, lave skolepenger og lovfestede krav til innhold og kvalitet. Departementet vil i denne sammenheng vise til at det i proposisjonen, jf. kapitlene 8 og 10, legges frem konkrete forslag som skal legge til rette for flere internasjonale friskoler.

Totalt sett er departementets vurdering at privatskoleloven § 6-4 ikke bør gi grunnlag for tilskudd til kompletterende undervisning til internasjonale skoler i Norge som er godkjent etter opplæringsloven § 2-12.

11.4.3 Tilskudd til kompletterende undervisning i samisk

Sametinget mener at det er viktig at samiske elever får kompletterende undervisning i samisk dersom de går på skole i utlandet. Etter opplæringsloven har alle samiske elever i grunnskolealder rett til opplæring i samisk. Retten til opplæring i samisk i opplæringslova gjelder ikke for elever i private skoler eller friskoler. Etter departementets vurdering bør det ikke gis en større rett til opplæring i samisk for elever som går på skole i utlandet enn for elever som går i private skoler og friskoler i Norge.

Departementet viser for øvrig til at innholdet i den kompletterende undervisningen ikke var en del av høringen.

11.4.4 Krav som følge av EØS-avtalen

NFFL har gitt uttrykk for at det er viktig for Norge å overholde alle regler og krav som følger av EØS-avtalen.

Gjeldende regler om tilskudd til kompletterende undervisning er først og fremst rettet mot norske statsborgere. For å unngå at tilskuddsregelen kommer i konflikt med Norges forpliktelser gjennom EØS-avtalen, omfatter tilskuddsordningen til kompletterende undervisning også statsborgere fra andre EØS-stater. Det er ingen plikt for staten til å gi tilskudd, men dersom det blir gitt tilskudd, har statsborgere i andre EØS-stater i visse tilfeller rett til de samme ytelsene som norske statsborgere får.1

For ikke å komme i konflikt med Norges forpliktelse gjennom EØS-avtalen innebærer departementets forslag at den delen av ordningene med tilskudd til kompletterende undervisning som videreføres, fortsatt også skal gjelde for elever fra andre EØS-stater på samme vilkår som i dag. I praksis vil ordningen da få anvendelse for elever fra andre EØS-stater som har norsk fødselsnummer og foresatte med bopel og ansettelse i Norge.

11.4.5 Tilskudd til utenlandske skoler i Norge

Mange av de samme hensynene som er omtalt for internasjonale grunnskoler i Norge, gjør seg også gjeldende for utenlandske grunnskoler i Norge. Dersom tilskuddsordningen for kompletterende undervisning skal avvikles for internasjonale grunnskoler godkjent etter opplæringsloven § 2-12, er det derfor naturlig at heller ikke utenlandske grunnskoler i Norge får tilskudd til kompletterende undervisning.

En vesentlig forskjell mellom de internasjonale og de utenlandske grunnskolene i Norge er likevel at de to utenlandske skolene i Norge driver virksomheten på grunnlag av bilaterale avtaler som Norge har med henholdsvis Tyskland og Frankrike. De utenlandske skolene kan heller ikke godkjennes etter privatskoleloven, og begge disse skolene får tilskudd fra staten på grunnlag av de bilaterale avtalene. Tilskuddet til kompletterende undervisning kommer i tillegg til det avtalte tilskuddet, men inngår som en del av skolenes totale finansieringsgrunnlag.

Regjeringen tar sikte på at tilskuddet til den tyske og den franske skolen skal videreføres som i dag, og vil eventuelt komme tilbake til Stortinget i budsjettproposisjonene.

11.4.6 Beregningsregler og fordeling av tilskudd

Flere høringsinstanser har gitt innspill om beregningsregler og fordeling av tilskudd. Fleksibel utdanning Norge og Globalskolen har uttalt seg om nettbasert undervisning og og Kristne Friskolers Forbund har uttalt seg om beregning av tilskudd til kompletterende undervisning i små grupper.

Innspillene til beregningsregler og fordeling av tilskudd er relevante for departementets retningslinjer for tilskudd til kompletterende undervisning og ved en eventuell forskriftsfesting av ordningen. Departementet vil ta med seg disse innspillene i det videre arbeidet.

11.4.7 Departementets forslag

På denne bakgrunn og i samsvar med høringsforslaget legger departementet frem forslag om endring i privatskoleloven § 6-4 slik at den ikke lenger gir grunnlag for å gi tilskudd til kompletterende undervisning til elever som går på skole i Norge. Forslaget innebærer at internasjonale og utenlandske grunnskoler godkjent etter opplæringsloven § 2-12, ikke lenger kan få tilskudd etter privatskoleloven § 6-4 om kompletterende undervisning.

Regjeringen tar sikte på at tilskuddet til den tyske og den franske skolen skal videreføres som i dag, og vil eventuelt komme tilbake til Stortinget i budsjettproposisjonene.