10 Transport, miljø og utvikling i storbyregionen

Hovedstadsregionen er i økonomisk og sosial forstand tett integrert med et regionalt bolig- og arbeidsmarked, stor pendlertrafikk og tett samhandling mellom bedrifter i ulike deler av regionen. Mobiliteten og trafikken er økende og skaper både store miljøproblemer og effektivitetsutfordringer. Å løse styringsutfordringene i regionen er en viktig forutsetning for mer miljøvennlig utvikling og en velfungerende region som tar i bruk sine muligheter.

Volum og vekst i vegtrafikken og stadig økt arealbruk til utbygging og infrastruktur er store utfordringer i den regionale utviklingen i hovedstadsregionen. Det er utfordringer som blir viktige også i årene som kommer, selv med nasjonale tiltak for bedre regional balanse. Sterk nærings- og befolkningsvekst er viktige drifkrefter for denne utviklingen. Økt velstand og høyt privat forbruk forsterker utfordringene.

Regjeringen har følgende mål for en miljøvennlig og bærekraftig by- og regionutvikling i Osloregionen:

• Å redusere utslipp av klimagasser og lokal forurensing.

• Å legge til rette for at en større del av befolkningen bruker kollektivtransport til sine reiser.

• Å redusere veksten i biltrafikken.

• Å lokalisere videre byvekst innenfor gjeldende byggesoner.

• Å stoppe økningen i bilbasert handel utenfor etablerte byer og tettstedssentra.

• Å bevare marka og grønne lunger og sikre tilgjengelighet i strandsonen.

Derfor har regjeringen følgende forventninger til areal- og transportplanleggingen og drift av transportsystemet i Osloregionen:

• Mer konsentrert utbyggingsmønster rundt kollektivknutepunkter.

• Reduserte utslipp og støy fra transport.

• Styrket kollektivtransport og økt satsing på sykkelveger.

• Aktiv bruk av parkeringspolitikk for å påvirke reisemiddelfordelingen.

• Ny handelsvirksomhet skal være ledd i en ønsket senterstruktur.

De rikspolitiske retningslinjene for samordnet areal- og transportplanlegging vil bli endret i henhold til disse målene, og skal ligge til grunn for den lokale og regionale planlegging. Etter regjeringens vurdering må vi nasjonalt, regionalt og lokalt finne en best mulig løsning på de regionale styringsutfordringene for areal- og transport for å bli i stand til å gjennomføre nødvendige tiltak og nå målene.

10.1 Regionale utfordringer

Befolkningen i Osloregionen er beskrevet i kap. 2.4. Den regionale fordelingen av befolkning, arbeidsplasser og vekst innenfor regionen betyr mye for hvilke regionale utfordringer en står overfor. Fig. 10.1 illustrerer fordelingen av befolkningen. Vekst, økt integrasjon og samhandling i byregionen fører til økte utfordringer for transport, miljø og byutvikling. De må løses med aktiv samhandling mellom aktørene regionalt og lokalt – jf. også kap. 10.5 og kap. 10.6.

Kilde: SSB. Kart: AsplanViak

Kilde: SSB. Kart AsplanViak

Datagrunnlaget er befolkningen fordelt på sine bostedsadresser innenfor et rutenett 250x250m. I kartet representerer hver sirkel et område på 3x3 km. Tall for 1.1 2006.

Kilde: Oslo kommune, PBE 2006.

Befolkningsveksten i Oslo og de nærmeste omegnskommunene har gjennom det meste av etterkrigstiden vært sterkere enn lenger ut i regionen. De siste årene har dette endret seg noe. Kartet i fig 10.2 viser at det den siste 5-årsperioden har vært klart sterkest prosentvis befolkningsvekst i kommunene nordøst for Oslo, i og nær flyplassregionen på Romerike. De siste årene har veksten i Oslo også økt, mens veksten i Oslos nabokommuner i indre ring har vært mer moderat. Selv om Oslo veier svært tungt rent tallmessig, viser kartet tendenser til regional byspredning i området rundt hovedstaden.

10.1.1 Økt integrasjon og pendling omkring Oslo

Økt befolkning, flere arbeidsplasser, mer spredt lokalisering og bedre kommunikasjoner fører til økt pendling. I 2005 var om lag 814 000 personer sysselsatte i Osloregionen. Fig. 2.9 viser endringer i fordeling av sysselsetting innen regionen på fylkesnivå fra 1995 til 2005. Som for bosettingen har den sterkeste veksten kommet i Akershus og Oslo. Data fra SSB viser at:

• Oslo har 49 prosent av arbeidsplassene og 35 prosent av befolkningen i Osloregionen.

• Akershus har 27 prosent av arbeidsplassene og 32 prosent av befolkningen.

• Områdene utenfor Oslo/Akershus har 24 prosent av arbeidsplassene og 32 prosent av befolkningen.

Dette bolig- og arbeidsplassmønsteret danner et viktig utgangspunkt for det store omfanget av pendling i hovedstadsregionen. I kap. 2 ble Osloregionen delt i kjerne og ringer ut fra omfang og intensitet i pendlingen. Også områder med balanse mellom bosatte og arbeidsplasser har mye inn- og utpendling, med utstrakt «utveksling» av yrkesaktive mellom kommunene.

I alt pendler over 300 000 yrkesaktive daglig mellom/til arbeidssted i kommuner innenfor Osloregionen. Hele 61 prosent av dette er knyttet til pendling mellom kommuner i Oslo/Akershus. Som regionens sentrum har Oslo et stort arbeidsplassoverskudd, slik at hele 150 000 mennesker pendler inn til arbeid i Oslo. Samtidig pendler 16 prosent av Oslos yrkesaktive befolkning ut fra byen til arbeid i en av nabokommunene.

I perioden 1999 til 2005 har både inn- og utpendlingen økt for alle delregioner rundt Oslo (se fig. 10.4). Store deler av Osloregionen flettes slik tettere sammen som bolig- og arbeidsmarked. Det er pendlingen innover fra de ytre delene av regionen som øker mest. Et viktig trekk er også en markert økning i utpendlingen fra Oslo til Akershus.

En stor del av næringsliv og offentlig administrasjon og tjenesteyting i Oslo er basert på innpendling. Boligbyggingen i omegnskommunene er i stor grad basert på husholdninger med arbeidsinntekt i eller nær Oslo. Den økte pendlingen i regionen er også uttrykk for en sterk dynamikk i den økonomiske utviklingen. Omstillinger, nye bedrifter og stor konkurranse om arbeidskraften fører til stadig økt integrasjon av arbeidsmarkedet i regionen. Viktige forbedringer i transportsystemet letter forholdene for den enkelte arbeidstaker og bedrift, men gir samtidig mulighet for ytterligere økt pendling som dermed forsterker den pågående utviklingen.

Kilde: Oslo kommune, PBE (Hole 2006).

Stor og økende pendling gir betydelige regionale utfordringer som må håndteres gjennom samordnet areal- og transportplanlegging på tvers av gjeldende ansvarsdeling og administrative grenser i området, og styringsutfordringene på dette området er i dag store (se kap. 10.6).

10.1.2 Flerkjernestruktur på Østlandet

Økt vekst utenfor Oslo og indre ring kan skape en mer balansert utvikling i byregionen. Den sterke sentrale veksten gir betydelige lokale miljøutfordringer. Men de andre byene i Osloregionen og Østlandet for øvrig framstår ikke i dag som noe nettverk av byer som kan oppveie Oslos tyngde. I Østlandssamarbeidet har fylkeskommunene på Østlandet gått inn for et bedre transportnettverk og mer samspill mellom alle Østlandsbyene for å utvikle en mer dynamisk flerkjernestruktur. Dette kunne avlaste det sentrale Osloområdet og gi bedre balanse i regionen. For at en slik flerkjernet utvikling skal være miljømessig bærekraftig må den bygge på tette bystrukturer som blir betjent av et velfungerende jernbanenett. Dette må sikres gjennom region- og kommuneplanleggingen, prioriteringer i utbygging av infrastrukturen og drift av kollektivtilbudet. Hvis byveksten foregår mer tilfeldig, kan resultatet derimot bli økt bilbasert pendling og miljøbelastning. Modernisering av jernbanen mellom byene med Oslo som det sentrale knutepunktet omtales nedenfor. Statens lokalisering av egen virksomhet skal også bidra til et kollektivvennlig utbyggingsmønster (jf. kap. 9.7).

Kilde: SSB.

10.2 Miljø- og klimautfordringer

Hovedstadområdets utvikling har vesentlig betydning for norske utslipp av klimagasser. Aktiviteter og forurensing i området har både lokal og global betydning, og lokale myndigheter må ta ansvar både for lokale og globale effekter. Nasjonale myndigheter har ansvar gjennom lover, forskrifter og statlig transportpolitikk.

10.2.1 Vegtrafikken gir økte utslipp av klimagasser

Klimaproblemet er den største miljøutfordringen verden står overfor i dag. Siden industrialiseringen har konsentrasjonen av CO₂ som er den viktigste klimagassen i atmosfæren økt med nesten 40 prosent. Klimaendringer angår mange samfunnssektorer i Norge både på nasjonalt og lokalt nivå. Økt nedbør og mildere vintre er noen av de forventede effektene i Norge. Norge har gjennom Kyoto-protokollen forpliktet seg til at klimagassutslippene fra 2008 – 12 ikke skal være mer enn én prosent høyere enn i 1990 i gjennomsnitt. Regjeringen legger opp til en bred tilnærming for å innfri utslippsforpliktelsen. Forpliktelsen skal oppfylles gjennom en kombinasjon av nasjonale tiltak og bruk av Kyoto-mekanismene, der en betydelig del av utslippsreduksjonene skjer gjennom nasjonale tiltak.

I perioden fra 1990 til 2005 viser tall fra SSB at de samlede nasjonale klimagassutslippene har økt med omtrent 10 prosent. Veksten skyldes i hovedsak en betydelig oppgang i utslippene fra olje- og gassvirksomheten på sokkelen og fra vegtrafikken. Økningen fra vegtrafikken skyldes at det stadig kjøres mer bil i Norge, bl.a. som en følge av velstandsutviklingen og økt mobilitet.

I hht. tall fra SSB (2004) står Osloregionen for om lag 12 prosent av de samlede norske CO₂-utslippene. I forhold til folketallet er dette et lavt tall. Viktige årsaker til dette er at området ikke har oljeutvinning, dessuten lite industri og lite landbruk.

Utslippene fra vegtrafikken i regionen er imidlertid i stadig vekst. SSBs tall viser at disse utslippene siden 1995 har økt med 24 prosent, og nå utgjør halvparten av regionens totale utslipp av klimagasser. Utslippene fra vegtrafikken i Osloregionen utgjør dermed 32 prosent av de nasjonale utslippene fra vegtrafikken; som tilsvarer regionens andel av landets befolkning. Dette betyr at selv i landets mest tettbygde område med landets beste standard på kollektivtransport er klimagassutslippene fra vegtrafikken like høye per person som på landsbasis. Dette framstår på mange måter som et paradoks, og representerer en betydelig utfordring for regionen.

Oslo og Osloregionen har selv fokusert på disse problemene gjennom felles planarbeider. Oslo kommune og Akershus og Buskerud fylkeskommuner har vedtatt en felles klima- og energistrategi og handlingspakke, med målsetting om å redusere utslipp med 50 prosent i forhold til 1990-nivå innen 2030. Ett tiltak er å begrense trafikkveksten i Oslo og Akershus gjennom bedre kollektivtilbud, konsentrert arealutvikling, trafikantbetaling og bedre forhold for sykkel og gange. Tiltakene skal gjennomføres i samarbeid med staten og andre tiltakshavere og aktører.

Som vist over går utviklingen så langt i feil retning i forhold til dette målet. Mye av den regionale byveksten utenfor Oslos grenser skjer i områder med dårlig kollektivtilbud, og bilbruken øker stadig. Den store trafikkveksten som kan ventes, fører til at utslippene ikke vil bli vesentlig redusert selv når det store utbyggingsprogrammet som er lagt fram som Oslopakke 3 (se omtale nedenfor) er gjennomført 1. I samferdselsministerens brev 2 til de største byområdene om forutsetningene for arbeidet med ny Nasjonal transportplan, blir det påpekt av vegprising er et effektivt virkemiddel for å redusere forurensende utslipp i byområder med stor trafikkbelastning. Samferdselsministeren understreker at lokalpolitisk oppslutning om innføring av vegprising vil bli tillagt stor vekt. På det nåværende tidspunkt er det ikke lokalpolitisk oppslutning om vegprising i Oslopakke 3. Fordi vegprising må være lokalt initiert, vil staten ikke kreve dette i Oslopakke 3. I Stockholm ble det i 2006 gjennomført et tidsavgrenset forsøk med en slik avgift, etterfulgt av lokal folkeavstemning, se vedlegg 12. Den svenske regjeringen har varslet forslag om en permanent ordning ut fra de positive erfaringene.

Gjennom behandlingen av St.meld. nr. 21 (2004 – 2005) Regjeringens miljøvernpolitikk og rikets miljøtilstand sluttet Stortinget seg til forslaget om å foreta en styrket satsing på lokal miljøvernpolitikk, jf. også St.prp. nr. 1 (2006 – 2007). Gjennom denne satsingen vil det være et særskilt fokus på lokalt klimaarbeid. Miljøverndepartementet tar sikte på å komme tilbake til dette spørsmålet bl.a. i stortingsmeldingen om sektorvise klimahandlingsplaner.

10.2.2 Lokal forurensing og levekår

Både forskriftsfestede og nasjonale mål for svevestøv og NO₂overskrides eller står i fare for å overskrides i hovedstaden. Omkring 230 000 mennesker i Oslo utsettes for konsentrasjoner av svevestøv over det nasjonale målet. Kombinasjonen av topografi, meteorologiske forhold, konsentrert bebyggelse og høy aktivitet medfører høye konsentrasjoner av luftforurensning i Oslo. Hovedkilder til overskridelse av nasjonale mål er vegtrafikk og vedfyring, samt langtransportert forurensning.

Lokale myndigheter må i nødvendig grad ta i bruk egne virkemidler for å løse problemene med lokal luftforurensning. Piggdekkrestriksjoner, parkeringsregulering, kanalisering av trafikk, driftstiltaket på vegnettet, utskifting av gamle vedovner samt overgang til fjernvarme er virkemidler som bl.a. Oslo kommune bruker. På lengre sikt vil gjennomføring av en samordnet areal- og transportpolitikk gi viktige bidrag.

Nasjonalt er vegtrafikkstøyen hovedkilden til støyplage. I storbyregioner som Oslo er det i tillegg andre betydelige støykilder, som trikk/bane, tog, fly og havneaktivitet. I Oslo er støyende industrivirksomhet redusert, men andre støykilder som utesteder, idretts- og musikkarrangementer og bygge- og anleggsvirksomhet, er typiske.

Trafikkreduksjon vil redusere støyplagen, men reduksjonen må være relativt stor for å gi en vesentlig bedring. Kanalisering av tungtrafikk vekk fra boligområder og tiltak mot støykilden (som støysvake vegdekker) vil bidra til å redusere støyplagen.

Kilde: Jernbaneverket, stamnettutredning jernbane til NTP 2010 – 19.

10.3 Effektiv og miljøvennlig transport

Oslo er et sentralt knutepunkt for varetransport på veg og bane i Norge. En god transportinfrastruktur i Oslo er svært viktig for hele landet, og ansvaret er i hovedsak statlig. I Oslo sentrum møtes landets mest trafikkerte stamveger, her har jernbanen sitt nasjonale knutepunkt. Oslo som nasjonal havn har internasjonal trafikk og kopling til terminaler og distribusjon. Groruddalen har Nord-Europas største baneterminal for gods. Oslo lufthavn Gardermoen åpnet i 1998 som norsk hovedflyplass.

Det er en viktig oppgave å utvikle Oslos nasjonale knutepunktsfunksjoner slik at de betjener næringslivet godt og bidrar til å gi jernbane og sjøtransport økt styrke i konkurransen. Denne statlige oppgaveløsningen legger også viktige føringer for både byutvikling og lokale transportløsninger. Trafikkundersøkelser viser at regional og lokal transport i Oslo og Akershus dominerer, mens under én prosent av alle personturer i Oslo og Akershus er direkte gjennomgående trafikk.

10.3.1 Den nasjonale transportinfrastrukturen viktig for byutviklingen

Jernbane:Utbygging av jernbanenettet i Osloområdet er avgjørende for å lykkes både med å modernisere jernbanen som transportform i Norge og for å bidra til å redusere miljøbelastning og press på arealer som følge av en stadig økende etterspørsel etter transport. Samtidig utgjør lokal trafikk så mye som 70 – 75 prosent av all togtrafikk i Osloområdet. Utnyttelsen av dagens jernbanenett ligger flere steder på kapasitetsgrensen, spesielt i og rundt Osloområdet, jf. fig. 10.6. Utbygging av kapasiteten i Osloområdet er en forutsetning for å kunne gi et bedre tilbud til de reisende i hele Østlandsområdet i form av bedre frekvens, raskere tog og bedre punktlighet. Viktige prosjekter er påbegynte og planlagte dobbeltspor fra Oslo til Sandvika og Oslo til Ski, samt ny containerterminal på Alnabru som åpnes i 2009.

Flytransport:Oslo lufthavn, Gardermoen står for nesten halvparten av alle flypassasjerer som reiser til og fra norske lufthavner, og er derfor helt sentral i det norske flyplassnettet. Flyplassen betjener hovedstaden og betydelige deler av Østlandsområdet. Gardermoen er også et dominerende knutepunkt for innenlands flytrafikk i Norge. Tross flere direkteruter til utlandet fra andre lufthavner i Norge de siste åra, er Gardermoen fortsatt dominerende også på utenlandstrafikken. Oslo lufthavn spiller også en viktig rolle for den regionale utviklingen i flyplassregionen på Øvre Romerike. Rygge lufthavn utenfor Moss er planlagt å åpne i løpet av 2007.

Havn:Oslo havn er et tyngdepunkt for import av forbruksvarer. Rundt 2/3 av containergodset over Oslo havn har sine vareeiere i Oslo/Akershus, og det sentrale området for varedistribusjon er Groruddalen.

Havnesituasjonen i Oslofjorden representerer store utfordringer både nasjonalt og regionalt. Det er viktig å finne fram til en havneløsning som både ivaretar hensynet til miljø og næringsliv. Gjennomføringen av Oslos fjordbyvedtak forutsetter at det til erstatning for containervirksomheten i Oslo havn etableres en god havneløsing i regionen som kan håndtere dette godset. Etter vedtak i Oslo bystyre blir containervirksomheten i havnen konsentrert til Sjursøya, slik at andre områder kan frigjøres til byutvikling. Det vises i denne sammenheng til St.meld. nr.24 (2003 – 2004) Nasjonal transportplan 2006 – 2015.

Vegtransport:Vegsystemet utgjør på mange måter grunnstammen i transportsystemet. Vegene betjener både kollektiv og individuell transport, samt gods- og varetransport. Volummessig er vegtransport i dag den helt dominerende formen for persontransport, også i storbyområdene. Tilbringertransport til/fra havn, tog mv. skjer også i stor grad på veg.

Vegtrafikkindeksen fra Statens vegvesen gir et uttrykk for den generelle trafikkutviklingen på vegnettet. Fig. 10.7 viser trafikkutvikling og befolkningsutvikling sett i sammenheng. Vi ser her at vegtrafikken på landsbasis økte med 25 prosent i siste tiårsperiode, som er om lag 3 ganger sterkere enn befolkningsveksten. I Oslo og Akershus var imidlertid trafikkutviklingen mer moderat i forhold til befolkningsutviklingen, spesielt i Oslo. Tettere bystruktur og bedre kollektivtransporttilbud kan være blant forklaringene på slike forskjeller, men både befolkningssammensetningen og køsituasjonen i Oslo kan også ha betydning. Det vises også til omtalen av reisevanedata nedenfor.

Kilde: Statens vegvesen og SSB.

Stamvegnettet i Oslo og Akershus utgjør 38 prosent av det samlede riksvegnettet i de to fylkene. Beregninger viser at om lag halvparten av trafikken i området skjer på stamvegene. Gjennom Oslopakke 1 og 2 har det de siste årene vært gjennomført en betydelig utbygging av det overordnede hovedvegnettet i Osloområdet, inkl kollektivtiltak. Over en 20-årsperiode fram til 2011 vil det gjennom Oslopakkene ha vært gjort investeringer i hovedtransportsystemet for rundt 35 milliarder kroner, hvorav en betydelig andel finansiert med bompenger. Transportøkonomisk institutt har evaluert disse satsingene, og evalueringen viser bl.a. at de to utbyggingspakkene har medført utbygging av vegkapasitet som har holdt tritt med trafikkveksten med en snau positiv margin 3. De store grunnleggende infrastruktursatsingene i Oslopakke 1 og 2 har altså ikke bidratt til å løse de store rushtidsrelaterte problemene som finnes på de største vegene i Osloområdet.

Økningen i vegtrafikken har konsekvenser for byutviklingen og medfører store miljømessige utfordringer både globalt og lokalt. Framtidig vegutbygging i Osloområdet håndteres gjennom Nasjonal transportplan og Oslopakke 3. Disse omtales nærmere nedenfor.

10.3.2 Et styrket kollektivtransportsystem viktig for Osloområdet

Enhver storbyregion er avhengig av et godt kollektivtransportsystem for å fungere effektivt. Kollektivtransport i Oslo og Akershus har et omfang på om lag 8 milliarder kroner per år. Av dette er ca. 1,5 milliarder infrastrukturinvesteringer, mens 6,5 milliarder kroner går til drift og vedlikehold av rutetilbud og infrastruktur. Driften finansieres med ca. 30 prosent offentlig kjøp fra statlige og lokale myndigheter og 70 prosent billettinntekter.

De tre største aktørene innenfor regional og lokal kollektivtransport er:

• Oslo Sporveier, eid av Oslo kommune.

• Stor-Oslo lokaltrafikk (SL), eid av Akershus fylkeskommune, Oslo kommune og staten med 1/3 hver.

• NSB, eid av staten ved Samferdselsdepartementet.

Kollektivtransport avvikler i dag ca. 25 prosent av de motoriserte reisene i Oslo/Akershus som helhet. Ifølge beregninger fra TØI må kollektivtilbudet bedres med ca. prosent per år for å holde tritt med veksten i trafikken. Antall kollektivreiser per innbyggere i Oslo/Akershus var imidlertid på samme nivå i 2004 som i 1995, dvs. at kollektivandelen antakelig har blitt noe redusert (Norheim 2006). Kollektivandelen varierer mye mellom ulike typer reiser. Reiser i morgenrushet, særlig med endepunkt i Oslo sentrum, har hele 60 – 70 prosent kollektivandel. Lavest kollektivandel, 10 – 20 prosent, finner vi på reiser internt i Akershus. Viktige årsaker for valg av reisemiddel er tilgang på bil, kollektivtilbud, parkeringsreguleringer og køproblemer.

Dagens kollektivtilbud er sentrumsrettet og vesentlig bedre i rushtidene enn utenfor. Det er påvist et stort potensial for bedret framkommelighet for kollektivtransport på veg- og gatenettet. Sammenliknet med andre europeiske storbyer preges kollektivtransportsystemet i Osloområdet av høye priser, sterk satsing på infrastruktur og svak satsing på drift og avgangshyppighet. I lokale plandokumenter er økte kollektivandeler en viktig politisk målsetting.

På initiativ fra Samferdselsdepartementet ble Samordningsorganet for kollektivtransport på det sentrale Østlandet (SKØ) etablert i 2004, og har fått gjennomført flere utredninger av hvordan kollektivtilbudet kan organiseres bedre. Her påpekes bl.a. at «den institusjonelle organisering er én av forklaringene på at Osloregionen ikke har klart å få så mye igjen for pengene som vi bruker på kollektivtransport som i de byer vi gjerne vil sammenlikne oss med» 4.

En ny arbeidsgruppe med deltakere fra alle aktuelle parter har i september 2005 beskrevet viktige utfordringer på området slik (SD m.fl. 2005) 5: «Det er et problem at det mangler en langsiktig og stabil finansiering av regionens kollektivtilbud. Selv små, prosentvise samlede kostnadsreduksjoner eller inntektsøkninger som følge av bedre samordning, vil frigjøre store ressurser som kan utnyttes til å gi de reisende et bedre tilbud enn i dag. (….) Dagens system er slik at hver enhet utelukkende blir målt på egne resultater. Skal man endre på dette er det behov for nye insentiver som kan bedre samarbeidet, og gi overordnede mål om økt, total kollektivandel i regionen mer oppmerksomhet». Arbeidsgruppa peker på flere forbedringsområder av stor betydning for publikum innenfor dagens styringssystem: Felles elektronisk billettsystem, informasjon, forenklede takster, salg og markedsføring, bedre koordinert rutemodell og – samordning, bedre framkommelighet og tilrettelegging av knutepunkter samt å styrke arenaer for samarbeid/samordning.

Det er ikke etablert et felles organ for drift av kollektivtransport i regionen. I tråd med anbefalingene fra arbeidsgruppa er det, på initiativ fra SKØ, etablert et formelt samordningsforum for ledelsen i de tre selskapene og iverksatt arbeid med å følge opp flere av de konkrete forslagene fra arbeidsgruppa. En rapport fra TØI viser stort samfunnsøkonomisk gevinstpotensiale ved å målrette økte tilskott til kollektivtransport i de største norske byområdene 6. Regjeringen foreslår i revidert nasjonalbudsjett å øke bevilgningen til belønningsordningen for kollektivtransport i byer med 47 mill. Det er gitt tilskudd til tiltak i Oslo og Akershus i 2007, og med en økt bevilgning vil det kunne søkes om ytterligere tilskudd.

10.3.3 Trygg transport for myke trafikanter

Norge har internasjonalt sett et høyt trafikksikkerhetsnivå. På veiene i Oslo/Akershus blir 2000 til 2500 skadd i året, og skadenivået svarer til andelen av landets befolkning. Men andelen drepte ligger under landsnivået – mellom 20 og 40 dødsulykker hvert år. Det er høyere andel syklister og fotgjengere i storbytrafikken enn i landet for øvrig. Fotgjengerulykker 7 utgjør 37 prosent av samlet antall drepte og hardt skadde i trafikken i de fire største byene, mens andelen på landsbasis er 9 prosent. Utviklingen i trafikksikkerhet i storbyene er imidlertid positiv. Antall hardt skadde er omtrent halvert siden 1998, og reduksjonen er størst for ulykker hvor fotgjengere og syklister er involvert. Aktiv satsing på framkommelighet for fotgjengere kan ha bidratt. Hovedvegutbyggingen i Osloområdet har ledet trafikk utenom sentrale byområder.

Gang/sykkeltrafikk

I Oslo og omegn skjer mer enn 1 av 4 daglige reiser uten bruk av motoriserte transportmidler. De fleste gang-/sykkelturene er imidlertid korte, opp til 2/ hhv. 10 km, slik at de utgjør en liten del av det samlede transporten. Overgang fra bil til sykkel og gange vil gi både helse- og miljøgevinst, men andelen av befolkningen som går og sykler i det daglige har gått noe ned de siste årene. Det har flere grunner

• spredningen av bosted og arbeidsplasser som gir økte reiselengder,

• konsentrasjon av handelsvirksomhet inn i bilbaserte sentra,

• økt biltrafikk og utrivelige miljøforhold langs veiene.

Derfor er utbygging av gang- og sykkelveger/sykkelfelt viktig for at syklister og myke trafikanter skal være trygge, særlig langs skoleveger og andre strekninger der barn og unge ferdes. For at sykkel skal bli et reelt alternativ til bil, er bygging av sammenhengende sykkelnett i byer og tettsteder viktig. Statens vegvesen har fått et særskilt ansvar for å legge til rette og samordne arbeidet med å øke sykkelbruken i Norge. Det bygges nye anlegg, men nåværende utbyggingstempo vil først gi hovedstadsområdet sammenhengende sykkelvegnett om flere år.

Regjeringen vil øke satsingen på sykkeltiltak (sykkelveger, sykkelfelt m.m). Det er bl.a. et mål at innen 2009 skal halvparten av alle byer og tettesteder med mer enn 5000 innbyggere ha vedtatte planer for hovednett for sykkeltrafikk. Det er et mål å få bygd ut gang- og sykkelveger i en radius på to kilometer ved alle skoler. Regjeringen foreslår å øke bevilgningen i 2007 med i alt 15 millioner kroner. I Oslo kommune er manglende planavklaringer hovedårsaken til at utbyggingen av gang- og sykkelvegnettet går saktere enn forutsatt i Statens vegvesens handlingsprogram for perioden 2006 – 2009. Samferdselsdepartementet vil ta saken opp med Statens vegvesen og Oslo kommune, med sikte på å komme fram til løsninger for å bedre plansituasjonen.

10.3.4 Nasjonal transportplan, miljøvennlig bytransport

Transportvolumene i Osloområdet er de største i landet. Transportinfrastrukturen har stor regional og nasjonal betydning, men de store mengdene transport innenfor storbyregionen dominerer. Både sterke nasjonale og lokale interesser er knyttet til den videre utbygging og bruk av transportsystemet i Osloområdet.

Regjeringen tar sikte på å legge fram en stortingsmelding om Nasjonal transportplan (NTP) 2010–2019, i desember 2008. Planen blir en videreføring av NTP 2006–2015 og skal som før ha en tidshorisont på 10 år, med hovedvekt på de fire første årene.

Utvikling av hovedvegnettet i Osloområdet må baseres på prinsipper om kapasitetsmessig balanse. Dette betyr at faste strukturer som vanskelig kan utvides, setter ramme for trafikkøkning på øst-vestforbindelsene mellom bykorridorene. Å bygge seg ut av de kapasitetsproblemene på hovedvegnettet i Oslo vil ikke være mulig. Balansert utbygging av hovedvegnettet må ses i nær sammenheng med målrettet utbygging av infrastruktur for kollektivtransport.

Omlegging til mer miljøvennlig bytransport, med økt kollektivtrafikk og reduksjon av bilavhengighet er et mål for regjeringen. Staten skal fortsatt være en viktig bidragsyter for å videreutvikle kollektivtransporten i Osloområdet som et effektivt og miljøvennlig alternativ for å kunne ta økte andeler av trafikken. Regjeringen går inn for at bedre framkommelighet for kollektivtransport blir en viktigere del av samferdselsinvesteringene i byområdet, og at satsingen på gang- og sykkelveier øker.

NTP skal legge grunnlaget for helhetlige politiske prioriteringer, effektiv virkemiddelbruk og styrking av samspillet mellom transportformene for å bidra til effektive, tryggere og mer miljøvennlige transportløsninger. Det vil være viktig å sikre god koordinering med og inngrep i andre strategiske prosesser. Dette gjelder særlig videreutvikling av bypakker og by- og arealplanlegging. I NTP-prosessen skal departementene føre dialog på politisk nivå med fylkes- og storbykommuner.

NTP er primært en investeringsplan for statlig transportinfrastruktur. Viktige spørsmål i hovedstadsområdet som f.eks. drift av det øvrige kollektivtransportsystemet er et fylkeskommunalt ansvar, og håndteres ikke i NTP-sammenheng. Drift av kollektivtransport er vurdert i bred sammenheng gjennom bl.a. SKØ og Oslopakke 2.

Prioriteringer av infrastrukturtiltak skal ses i forhold til en ny nettstruktur for jernbane. Jernbanens kjøreveg i trekanten Lillestrøm-Asker-Ski skal få hovedsakelig fire spor i hver korridor, med tilhørende stasjoner og knutepunkt. Nøkkelprosjekter i T-banesystemet og satsing på opprustning og utbygging av kollektivknutepunktene er viktige ledd i et sterkere kollektivnett i Oslo og hovedstadsregionen. På det øvrige kollektivnettet prioriteres tiltak som forbedrer framkommeligheten for bybane og buss. Den er flere steder på veg- og gatenettet ikke tilfredsstillende, og det er viktig at vegnettet disponeres slik at kollektivtransporten sikres regularitet. Det skal skje med gjennomgående kollektivfelt i stamnettet, og signalprioritering spesielt i indre by. Dette er særlig viktig i rushtimene og vil kunne medføre ytterligere begrensning for biltrafikken. Prosjektet «Frem 2005» utgjør en viktig del av kollektivsatsingen i Oslo og Akershus. Målet for prosjektet har vært å oppnå 20 prosent bedre framkommelighet for trikk og buss i Oslo og Akershus. Prosjektet har gitt positive resultater. Det blir videreført og vil dekke hele trikkenettet og store deler av bussnettet med over 100 nye tiltak.

Samferdselsdepartementet og NSB har inngått rammeavtale med en samlet verdi på drøyt 6 milliarder kroner for perioden 2007 – 10 om statlig kjøp av persontransporttjenester med tog. Setekapasiteten skal opprettholdes eller økes på alle strekninger, og ingen rutestrekning skal få reduksjon i dagens rutetilbud.

10.3.5 Oslopakke 3: Veg- og kollektivtiltak for 53 milliarder kroner

Vekst som forventet i arbeidsplasser og befolkning i Oslo og Akershus, vil bidra til fortsatt trafikkvekst og stiller store krav til utvikling av et effektivt, sikkert og miljøvennlig transportsystem.

Regjeringen vil berømme Oslo kommune og Akershus fylkeskommune for arbeidet som er gjort med Oslopakke 3. Regjeringen er fornøyd med at lokalpolitikere i Oslo og Akershus tar stort ansvar for å finne løsninger på de utfordringene trafikkveksten skaper. Det er viktig at det er etablert et tverrpolitisk samarbeid om å videreføre trafikantbetaling og finansiering av den videre utviklingen av trafikksystemet i hovedstadsregionen.

En bred politisk styringsgruppe fra Oslo og Akershus la i mai 2006 fram sitt forslag til Oslopakke 3. Det er lagt fram en prosjektportefølje med veg- og kollektivprosjekter for om lag 53 milliarder kroner. Det er lagt til grunn ca. 80 prosent bompengefinansiering, og et bidrag fra staten basert på framskriving av den økonomiske ramme i gjeldende Nasjonal transportplan. Bompengeperioden er beregnet til 20 år, og det ligger inne 7,8 milliarder kroner til drift av kollektivtrafikken. Jernbaneprosjekter er av lokale myndigheter ikke lagt inn som en del av Oslopakke 3.

Oslo kommune og Akershus fylkeskommune har gjort vedtak om forslaget til Oslopakke 3 i oktober og november 2006. Vedtakene forutsetter at det oppnås enighet mellom staten, Oslo kommune og Akershus fylkeskommune om etablering av en ny styringsmodell for Oslopakke 3. Det skal utarbeides et nærmere forslag om dette.

Regjeringens behandling av Oslopakke 3 – trinn 1

Oslopakke 3 vil bli lagt frem for Stortinget i to trinn. I første omgang tar Samferdselsdepartementet sikte på å legge frem en St.prp. for Stortinget allerede i november 2007. Gjennom Stortingets behandling og godkjenning, vil dette legge til rette for at økt bompengeinnkreving som de lokale myndighetene har uttrykt ønske om, kan starte så tidlig som mulig i 2008.

På bakgrunn av det lokale forslaget om bompenger til drift av kollektivtrafikken, har Samferdselsdepartementet dessuten satt i gang arbeidet for å endre vegloven slik at bompenger kan benyttes til drift av kollektivtrafikken. Samferdselsdepartementet tar sikte på å legge frem en Ot.prp. for Stortinget samtidig med første trinn av departementets behandling av Oslopakke 3 som nevnt over.

Det skal foretas en helhetlig sikkerhetsmessig, trafikal og økonomisk vurdering av de lokk- og tunnelløsninger som er foreslått i Oslopakke 3. E6-lokk i Groruddalen ligger inne i prosjektporteføljen. Dette er et prosjekt som vil dempe miljøproblemene vegtrafikken påfører Groruddalen. En slik lokkløsning vil også åpne muligheter for ny byutvikling og bl.a. frigjøre areal til boligutbygging og fritidsaktiviteter. Lokk over E6 i Groruddalen er derfor et interessant byutviklingsprosjekt. Regjeringen er kjent med at Oslo Bystyre i vedtak 21.06.2006 har bedt byrådet ta initiativ til å samle og koordinere relevante aktører som kan delta i et arbeid med sikte på å forskottere byggingen av E6-lokket. Regjeringen er positiv til en dialog med lokale myndigheter om dette.

Regjeringens behandling av Oslopakke 3 – trinn 2

Regjeringen har vedtatt at det for statlige investeringsprosjekt over 500 millioner kroner skal gjennomføres en ekstern kvalitetssikring av konseptvalg i tidligfase (KS1). Som en følge av dette skal Oslopakke 3 gjennomgå en slik kvalitetssikring. Samferdselsdepartementet har overfor Oslo kommune og Akershus fylkeskommune 8 påpekt viktigheten av at Oslopakke 3 blir gjenstand for en grundig og helhetlig utredning. I denne forbindelse vises det til Riksrevisjonens undersøkelse av effektivitet i offentlige tiltak til kollektivtrafikk – Oslopakke 2 9.

Det vil, i forbindelse med fremleggelsen av stortingsmeldingen om Nasjonal Transportplan 2010 – 2019 bli lagt frem en stortingsproposisjon om Oslopakke 3, hvor det bl.a. vil bli gjort en helhetlig vurdering av utbyggingsplanen. I denne sammenheng vil regjeringen ta endelig stilling til Oslopakken.

Statens vegvesen og Jernbaneverket har fått i oppdrag 10 å utarbeide en konseptvalgutredning som grunnlag for ekstern kvalitetssikring (KS1). Konseptvalgutredningen skal være ferdigstilt fra etatenes side innen september 2007 og skal deretter sendes lokale myndigheter til uttalelse.

10.4 Bærekraftig byutvikling

Oslo har hevdet seg godt i sammenligninger av miljøtilstanden i norske og europeiske byer. I norsk sammenheng scorer Oslo høyt på effektiv arealbruk, miljøvennlig transport og nærhet til offentlig og privat service, mens byen kommer dårligere ut mht. luftkvalitet og støy og er av de dårligste når det gjelder tilgang på nære grøntarealer. Sammenliknet med andre europeiske byer ligger Oslo godt an i forhold til friluftsliv, vannkvalitet, relativt lave klimagassutslipp, lokaldemokrati og medvirkning.

Kilde: Oslo kommune, PBE basert på data fra riks-GAB.

Noen av de mest markante miljøproblemer i hovedstadsområdet skapes av det sterkt økende transportomfanget som følger den store befolkningsveksten. Dette forsterkes av bilbasert spredning av bebyggelse langs transportakser og motorveger. Staten sitter her med flere viktige virkemidler, både gjennom lokalisering av statlige arbeidsplasser og utbygging av transportnettet. Arealplanmyndigheten ligger i hver enkelt av de rundt 40 – 50 kommunene storbyregionen er inndelt i. Regjeringen vil derfor legge stor vekt på at de regionale styringsutfordringene i hovedstadsregionen vil bli løst – se kap. 10.6.

10.4.1 Stor boligbygging sentralt i regionen

Etter en lang periode med lav boligbygging på 90-tallet er det nå stor byggeaktivitet i hele regionen, ikke minst i Oslo. Stor befolkningsvekst bidrar til høy boligbygging, og Oslos andel av boligbyggingen nasjonalt har økt de siste årene. Antallet boliger i den eksisterende boligmassen går også opp. Tross stor boligvekst har imidlertid både Oslo og mange av omegnskommunene fremdeles blant landets høyeste boligpriser.

Fig 10.8 viser lokalisering av ny boligbygging i perioden fra 1995. Vi ser en konsentrasjon av mye ny boligbygging sentralt i Oslo, men også andre byer i regionen har hatt stor boligvekst. Mange spredte prikker utenfor hovedtransportårene illustrerer at det skjer byspredning i usentralt beliggende områder utenfor Oslo. I selve Oslo er det stor konsentrasjon av boligbygging i indre by og oppover mot Nydalen, men også her skjer boligbygging i mange ulike områder. 56 prosent av alle nybygde boliger etter år 2000 har kommet i indre by, og andelen av byens befolkning som bor her har også økt svakt. Kartet viser derimot relativt lite ny boligbygging i Groruddalen. Oslos indre by har generelt svært god kollektivdekning. I ytre by vil det i større grad være forskjell på hvor god tilgjengelighet nye boliger får til kollektivtrafikksystemet.

Prognosene for befolkningsutvikling gjengitt i kap. 2 tyder på at etterspørselsveksten i boligmarkedet vil fortsette, og at det fortsatt vil være behov for høy takt i boligbyggingen i store deler av regionen. Forslag til ny kommuneplan for Oslo 2008 – 25 slår fast at det er arealpotensial i dagens byggesone for vel 80 000 nye boliger, noe som er mer enn tilstrekkelig til å dekke et antatt behov for 50 000 nye boliger fram til 2025. 11 Mye av veksten forventes fortsatt å komme i de indre bydelene. Også en rekke kommuner rundt Oslo planlegger for høy boligbygging de kommende årene – f.eks. Bærum, Asker, kommunene på Romerike, Drammen og Fredrikstad. Økende boligareal pr. person og økt energi- og ressursbruk er også et tydelig trekk ved hovedstadsregionen som helhet.

Oslos boligmasse har et stort innslag av små leiligheter, og kun 10 prosent av boligene er eneboliger. I omegnskommunene finner man derimot en langt høyere andel store boliger. Disse forskjellene avspeiler til dels kommunenes ulike roller i det regionale boligmarkedet, der Oslo domineres av små husstander med mange enslige, mens barnefamiliene ofte bosetter seg i omegnskommunene.

Kilde: Oslo kommune, PBE basert på data fra riks-GAB.

Den høye boligbyggingstakten i Oslo stiller store krav til de kommunale plan- og bygningsmyndighetene. En vesentlig del av boligbyggingen skjer som fortetting eller som ny bruk av områder som tidligere ikke var i bruk til bolig. Det er viktig ut fra nasjonale mål om god boligstandard, helse og miljø at boligbyggingen fører til gode boliger med lys, luft og tilstrekkelig areal for bl.a. familier med barn.

10.4.2 Lokalisering av nye næringsarealer

Som vist foran har antall arbeidsplasser i regionen økt sterkt de siste årene. Fig 10.9 viser lokaliseringsmønsteret for nye næringsarealer siden 1995. De største konsentrasjonene ser vi i selve Oslo, i området rundt Lillestrøm samt i flyplassregionen rundt Gardermoen. Vi ser også konsentrasjoner i andre byer og tettstedsområder, både nær og lenger unna jernbanen. Innenfor Oslos grenser har den tyngste næringsutbyggingen skjedd i selve sentrum, på Skøyen og i Nydalen. Dette er alle områder med god tilgjengelighet til jernbane- og T-banesystemet.

Oslo lufthavn Gardermoen er i seg selv et interessant eksempel på en statlig lokalisering med tunge langsiktige konsekvenser for lokalisering av både annen næringsvirksomhet, boliger og transportsystem i hele hovedstadsområdet. Omtrent halvparten av de sysselsatte på flyplassen har nå Romerike som bosted. En liten men voksende andel av de sysselsatte bor i kommuner i Hedmark og Oppland.

10.4.3 Regional byspredning

Tettstedene i Oslo og Akershus har samlet økt i omfang med 33 km² fra 1990 – 2004. Det meste av denne økningen er kommet i Akershus. Den gjennomsnittlig utnyttelsen av tettstedsarealer i hovedstadsområdet som helhet økte i løpet av 90-tallet. Men arealutnyttelsen er mer enn dobbelt så høy i Oslo som i Akershus.

En undersøkelse av veksten i Akershus viser at hele 52 prosent av befolkningsveksten i perioden 2001 – 2005 kom i områder som ligger usentralt i forhold til kollektivtransportsystemet (Asplan Viak 2006). 29 prosent av veksten skjedde i områder som verken har tettbebyggelse fra før eller god kollektivdekning. I Follo og på Øvre Romerike har en økende andel av befolkningsveksten siste 5-årsperiode kommet i slike områder. Også en betydelig andel av arbeidsplasstilveksten i Akershus har skjedd usentralt. Utbyggingsmønsteret i Akershus gir derfor et fortsatt økende antall av bosatte og arbeidsplasser i områder som enten ligger usentralt, mangler kollektive transporttilbud eller begge deler. Transportkonsekvensene av dette gir grunn til bekymring.

RVU 2005 har en noe annen inndeling av kommunene rundt Oslo enn det som brukes ellers i denne meldingen. Gruppa «omegnskommuner til Oslo» omfatter her 26 kommuner, hvorav 20 i Akershus. Dette betyr at alle kommunene i «indre ring» og drøyt halvparten av de i «midtre» inngår i dette begrepet, jf. kap. 3. Alle disse omegnskommunene har stor pendling inn mot Oslo.

Skal et framtidig utbyggingsmønster i Osloregionen gi miljøgevinster, må derfor planlegging av utbyggingsmønster og transportsystem samordnes bedre. Etter den siste felles regionplanen for Oslo/Akershus i 1974 har det ikke vært utarbeidet noen felles regional plan for hovedstadsområdet. Byspredning har gjort at tettstedene har vokst utover i akser eller spredte felt rundt de større byene. Dette skjer særlig i korridorer langs motorveger. Her har det blitt etablert kjøpesentra og andre publikumsorienterte virksomheter som skaper store transportbehov. Et slikt utbyggingsmønster gjør det svært ressurskrevende å etablere et konkurransedyktig kollektivtilbud. Det er også energi- og arealkrevende, og gir uheldige konsekvenser for landbruk og miljø.

10.4.4 Ny storhandel utfordrer kjøpesentra, byer og tettsteder?

En midlertidig etableringsstopp for kjøpesentre utenfor sentrale deler av byer og tettsteder fra 1999 ble evaluert i fire fylker av Miljøverndepartementet i 2005. En målsettingen for etableringsstoppen var å styrke eksisterende by- og tettstedssentra og unngå unødvendig byspredning og økt bilavhengighet. Bestemmelser i fylkesdelplaner for handel og service har nå erstattet kjøpesenterstoppen som virkemiddel. Disse skal være retningsgivende for kommunal planlegging og søknader om etablering av kjøpesentra. I 2005 hadde kjøpesentra drøyt 31 prosent av landets samlede butikkomsetning. Andelen er fortsatt økende, og veksten i 2005 skjedde i kjøpesentra utenfor sentrum av byer og tettsteder. Kjøpesenterstoppen kan likevel ha bidratt til en dreining av investeringene mot bysentra og tettsteder. Evalueringen viser også stor usikkerhet omkring fylkeskommunenes vilje og evne til å styre denne utviklingen gjennom fylkesdelplaner, og at disse synes å ha begrenset virkning overfor kommunene. Det hevdes også at myndighetene er «slepphendte» med å gi tillatelser til etablering av nye storhandelskonsepter utenfor byer og tettsteder. Verken Oslo/Akershus eller andre storbyregioner inngikk i evalueringen.

De siste årene har nye typer handelsetableringer utfordret det tradisjonelle kjøpesenterkonseptet. Kjente forretningskjeder åpner stadig nye varehus atskilt fra de tradisjonelle kjøpesentraene, ofte utenfor by- og tettstedssentra. Med et bredt vareutvalg basert på omsetning i store volumer representerer disse en form for «bransjeglidning», og har mange av de samme virkningene som man ønsket å unngå gjennom kjøpesenterstoppen. Det er derfor behov for kunnskap om utviklingen, konsekvensene for by- og tettstedsutviklingen, og hvilke juridiske virkemidler som kan nyttes for å få en kontrollert utvikling av nye handelsetableringer. Regjeringen tar derfor sikte på å få igangsatt slike arbeider.

10.4.5 Ulike utbyggingsmønstre gir store transportkonsekvenser

Transportsystem og arealbruk i et storbyområde står i et nært og gjensidig avhengighetsforhold til hverandre. Utbyggingsmønsteret danner grunnlag for de transportbehov som skal dekkes. Måten dette løses på gjennom transportsystemet legger viktige premisser for senere by- og arealutvikling.

• Mens 80 prosent av Oslos innbyggere oppgir å ha et svært godt kollektivtilbud der de bor, gjelder dette under 20 prosent av befolkningen i Oslos omegnskommuner (se fig. 10.10).

• Mens under 1 av 5 husstander i Oslo har to eller flere biler, har nesten annenhver husstand i Oslos omegnskommuner dette.

• En gjennomsnittlig arbeidsreise av bosatte i Oslos omegnskommuner er nesten dobbelt så lang som i Oslo, og også betydelig lengre enn landsgjennomsnittet. Samtidig øker den mest for de som bor i selve Oslo. Dette samsvarer med pendlingsbildet, der pendling fra Oslo ut mot Akershus øker mer enn i retning innover. Bildet for innkjøpsreiser er også svært likt som for arbeidsreisene.

• Oslos befolkning løser sine transportbehov langt oftere ved bruk av kollektivtransport og gang/sykkel enn de som bor rundt hovedstaden. Nærmere 70 prosent av beboerne i Oslos omegnskommuner bruker bil daglig som transportmiddel, mot bare 41 prosent i Oslo. Bilbruken i Oslos omegnskommuner er dermed også høyere enn landsgjennomsnittet.

Forskjellene i bilbruk mellom Oslo og omegnskommunene viser konsekvenser av at arealbruken i Oslos omegnskommuner er langt mindre konsentrert enn i selve Oslo. Dette gir betydelige utfordringer hvis det skal tilbys konkurransedyktige dør til dør alternativer til bruk av egen bil.

10.4.6 Framtidig byutvikling i hovedstadsregionen

Prognosene tilsier fortsatt befolkningsvekst i Osloregionen. Store samferdselsinvesteringer vil de kommende årene fortsette å krympe avstandene rundt Oslo og bringe større deler av regionen innen dagpendleravstand til hovedstaden. For å løse transportutfordringene, vil regjeringen framheve at byutviklings- og lokaliseringsmønsteret i regionen må styres etter de planer og retningslinjer som både lokale, regionale og nasjonale myndigheter har vedtatt. For å hindre byspredning, dempe trafikkveksten og legge grunnlag for et godt kollektivtilbud er det ønskelig at boligbygging, arbeidsplasser og store publikumsmagneter i størst mulig grad lokaliseres i nærheten av kollektive knutepunkter. De rikspolitiske retningslinjene for samordnet areal- og transportplanlegging har fastsatt dette prinsippet. Regjeringen ønsker nå å tydeliggjøre disse retningslinjene og styrke oppfølgingen av dem, herunder skjerpe statlige organers plikt til å legge disse retningslinjene til grunn for lokalisering og annen virksomhet i byområdene.

Tettere utbygging i byer og tettsteder og klar avgrensning mot jordbruksarealer og marka, er viktig. Det er i de fleste kommuner et stort potensial for ny utvikling på eldre industri-, lager- eller havneområder. Kommunene bør derfor legge vekt på å ta i bruk dårlig utnyttede arealer innenfor byggesonen før det vurderes utbygging i nye områder. Staten vil også opptre mer koordinert ut fra sine eierinteresser i byområder, slik at statlige etableringer og nybygg bygger opp under senterstrukturen, kollektivsystemet og lokale planer for byutvikling.

10.4.7 Styrking av regionplanleggingen

Hovedstadsregionen har rask vekst, og det er vesentlig å styre denne i en mer bærekraftig retning. Mangelfulle løsninger for trafikk og arealbruk har samfunnsøkonomiske, klima- og miljømessige og velferdsmessige konsekvenser som er spesielt store i hovedstadsregionen. De har betydelige negative samfunnsøkonomiske virkninger for både regionen og landet som helhet. Behovet for større langsiktighet og gode rammebetingelser for privat og offentlig sektor, tilsier at felles planlegging og styring av den regionale utvikling kommer på plass så snart som råd. Mange administrative og politiske enheter og store vekstutfordringer gjør hovedstadsregionen spesielt krevende for regional planlegging. De styringsmessige utfordringene skal løses gjennom konklusjonene som trekkes på grunnlag av St.meld. nr. 12 (2006 – 2007) (se kap. 10.6).

Også før en ny løsning er på plass er det viktig at alle parter i regionen kjenner sitt ansvar og sammen utvikler et solid felles grunnlag for gode løsninger for regionen samlet sett. Aktørene i regionen bør kunne samarbeide om forutsetninger for planer for kommuner og fylkeskommuner og på tvers av dagens fylkes- og kommunegrenser. For transportområdet foreligger det et bredt plangrunnlag, men for arealbruk og utbyggingsmønster i et regionalt perspektiv er plangrunnlaget og faktiske planer fraværende eller fragmenterte. Det er viktig å legge til rette for en regional planlegging som kan gi føringer for kommunenes arealplanlegging. Derfor ville det også være riktig å trekke kommunene inn i et slikt samarbeid.

Vekstkraften i dagens region gir en spesiell mulighet for å påvirke og styre byutviklingen, samtidig som utviklingen kan ha store uheldige konsekvenser om det ikke styres godt. Etter regjeringens mening er det nå viktig at regionen utnytter denne muligheten i fellesskap. Det er viktig for å sikre en mer bærekraftig regional utvikling, gjennom:

• Reduserte klimautslipp.

• Økt kollektivtransport, spesielt på bane.

• Mer samordnet areal- og transportplanlegging, med en bedre arealforvaltning.

En felles regional areal- og transportplan vil bidra med premisser for ny nasjonal transportplan. Planen bør utvikles sammen med virkemiddelpakker som bl.a. avklarer tiltak som begrenser klimautslipp og bilbruk.

10.4.8 Nasjonale rammer for arealutviklingen i Osloregionen

De rikspolitiske retningslinjene for Oslofjorden skal ligge til grunn for planlegging og utvikling i hovedstadsområdet. Retningslinjene skal gis en sterkere geografisk differensiering, der vernet gjøres strengere i områder med sterk konkurranse om strandsonen. Dette skal skje i forbindelse med utarbeiding av kommunale og regionale planer. Gjennom endringer i forslag til ny plan- og bygningslov vil det generelle byggeforbudet i 100-metersbeltet langs sjøen bli skjerpet.

Regjeringen vil innføre et særskilt lovfestet vern av Oslomarka og andre bymarker. Regjeringen legger fram en proposisjon om ny planlov som vil bidra til å styrke ivaretakelsen av markaområder, grønnstruktur i tettstedene og strandsonen. Prosessen for grensefastsetting vil skje i kontakt med kommunale og regionale myndigheter.

Regjeringen vil lage en handlingsplan for å sikre elver og grøntarealer i byområdene våre, herunder videreføre samarbeidet med Oslo for å sikre viktig grønnstruktur. Regjeringen peker på nødvendigheten av at hver enkelt kommune, kommuner i samarbeid og det regionale nivået legger økt vekt på å opprettholde tilgang på friluftsområder og på tilgjengelighet til sammenhengende grønnstruktur og markaområder. Det legges også vekt på sikring av viktige områder for friluftsliv ved kjøp, båndlegging og avtaler om flerbruk av naturområder.

Høye tomtepriser, som resultat av lav tilgang på utbyggingsarealer, har vært et viktig element i kostnadsutviklingen i Osloområdet. Det er viktig at kommunene bidrar til tilstrekkelig tilbud av byggeklare tomter for å bedre stabiliteten i markedet. Det er imidlertid ikke spesielt godt kartlagt hvordan kommunene i dag driver sin utbyggings- og tomtepolitikk, hva som begrunner de lokalpolitiske beslutninger og hvilke forutsetninger, behov og ønsker de ulike kommunene har. Regjeringen vil derfor sette i gang arbeid med å kartlegge dette.

10.4.9 Ny planlov vil styrke den regionale planleggingen

Stortingsmeldingen om forvaltningsreformen skisserte de endringene regjeringen har arbeidet med for bestemmelsene om regional planlegging i plan- og bygningsloven. Det legges opp til bruk av regionale planstrategier som et grunnlag for å definere utfordringer og tiltak som krever regionale planer.

Statlige, kommunale og private organer skal samarbeide om den konkrete planleggingen for å følge opp den regionale planstrategien. Samordnet regional planlegging er av politisk natur og må derfor knyttes til folkevalgte organer.

For Osloregionen kan dette regionale planarbeidet styrkes gjennom utarbeiding av en samlet strategi og handlingsprogram for areal og transport. Den regionale strategien kan inneholde planutfordringer og tydeliggjøre hovedtrekkene i utbyggingsmønster og transportsystem. De nasjonale og regionale ambisjonene om samordnet areal- og transportpolitikk bør komme til praktisk uttrykk i handlingsprogrammene til Nasjonal transportplan, i Oslopakke 3 eller tilsvarende pakker og i kommunenes planer.

Organiseringen av den regionale planleggingen i Osloregionen vil avhenge av hvordan den regionale inndelingen i dette området blir. Uansett regioninndeling vil det med stor sikkerhet fortsatt være problemstillinger som berører naboregioner. I arbeidet med ny plandel i plan- og bygningsloven har regjeringen lagt opp til å forbedre lovgivningen. Sentrale myndigheter skal kunne pålegge samarbeid mellom regionene, fastlegge hvilke spørsmål dette skal gjelde og hvordan planarbeidet skal organiseres. Dette vil samtidig innebærer en forpliktelse for berørte statlige organer til å medvirke aktivt i et slikt samarbeid.

10.4.10 Bevaring og bruk regionens miljøkvaliteter

Oslomarka er på mange måter landets viktigste friluftsområde. Juridisk bindende grenser er nedfelt i de 19 markakommunenes arealplaner. Regjeringen utarbeider forslag til lov for vern av Oslomarka.

En stor andel av strandsonen i indre Oslofjord er allerede nedbygd. Innen Oslos grenser gjelder dette nesten 80 prosent av strandsonen, på begge sider av fjorden for øvrig mellom Moss og Drammen er i gjennomsnitt rundt 70 prosent av strandsonen bebygd 12. Presset for utbygging av boliger og næringsarealer på attraktive tomter i strandsonen er fortsatt stort. Bevaring av gjenværende strandsone og økt tilgang for allmennheten er derfor en svært viktig oppgave, og kommunene har et primært ansvar, men regjeringen vil differensiere de nasjonale retningslinjene, bl.a. for å sikre allmennhetens tilgang til strender ved Oslofjorden.

Sammenlignet med mange europeiske byer er Oslo en grønn by med gode muligheter for å drive friluftsliv og oppleve natur. Undersøkelser i forbindelse med utvikling av bærekraftindikatorer for europeiske byer har vist at 95 prosent av befolkningen i Oslo har tilgang til et grøntområde innen 300 m fra boligen. 79 prosent av befolkningen sier at de er fornøyd med grøntarealene i Oslo. Det er likevel en utfordring at de grønne arealene i Oslos byggesone er under sterkt press og minker, slik at tilgangen på nære grønne lunger blir dårligere (SSB 2005).

Osloområdet er naturmessig meget rikt. I Oslo er det registrert et stort biologisk mangfold, med en rekke naturtyper som er unike i nasjonal sammenheng og mange arter som ikke fins i andre kommuner. Landskapsverdiene kan fort reduseres med skjemmende anlegg og rask vekst med etableringer langs vegnettet utfordrer landskapenes og stedenes estetikk og egenart. Å opprettholde naturmangfold, god tilgjengelighet til rekreasjonsarealer og landskapskvaliteter må vektlegges tilstrekkelig i arealplanleggingen.

10.5 Styringsutfordringer i areal- og transportplanleggingen

Alle fylkesplanene rundt Oslo erkjenner betydningen og viktigheten av Oslo som hovedstad og de utfordringer dette fører med seg, og at lokalisering og arealforvaltning i området krever samarbeid om felles løsninger. Så langt har dette særlig kommet til uttrykk gjennom samarbeid om Nasjonal transportplan samt Oslopakke 1 og 2.

Vurdert ut fra ambisjonene og den store enigheten som kommer til uttrykk i overordnede mål og strategidokumenter, ser allikevel resultatene av de mange samarbeids- og samordningsprosessene så langt ikke ut til å stå i forhold til innsatsen. Viktige overordnede spørsmål krever mye tid og ressurser å avklare, og de koordinerende prosessene er krevende. Når det kommer til gjennomføring av strategiene, oppstår ofte konflikter knyttet til både ansvarsforhold, grenser, avveininger mellom virkemidler og konsekvenser av beslutningene for andre aktører.

Hovedkonklusjonen i de utredninger som er gjort av disse forholdene er at dagens organisering ikke legger godt nok til rette for å løse grenseoverskridende offentlige oppgaver i samsvar med viktige samfunnsmessige mål, nasjonalt og regionalt. Gjeldende organisering og ansvarsfordeling ivaretar heller ikke behovet for en god demokratisk styring med denne oppgaveløsningen. Styringsutfordringene gjør seg særlig gjeldende innen regionale areal- og transportoppgaver i regionen.

Ut fra et ønske om gode, effektive og demokratisk bestemte regionale løsninger kan det hevdes at beslutningsmyndigheten i for stor grad er statlig på transportområdet og for stor grad kommunal på arealområdet. Det er sannsynlig at slike oppgaver løses bedre dersom en større del av ansvaret kunne samles på et regionalt nivå. Dagens fylkeskommuner med delt ansvar mellom Oslo og Akershus har så langt ikke vist seg å ivareta dette godt nok, og favner heller ikke over stort nok område. Innenfor areal- og transport gjelder styringsutfordringene oppsummert følgende forhold:

• Ingen offentlig myndighet har i dag et samlet ansvar for strategisk areal- og transportutvikling på regionalt nivå for hovedstadsregionen.

• Det finnes ingen felles regional arealplanmyndighet for Oslo/Akershus eller hele Osloregionen. Fylkeskommunen kan gi retningslinjer, men har ingen beslutningsmyndighet i arealbruksspørsmål.

• Ansvaret for arealpolitikken ligger på kommunalt nivå, og er dermed delt på så mange aktører at det blir vanskelig å lage regionale samordningsarenaer hvor både areal og transport inngår.

• Mange arealplaner forutsetter statlige investeringer i infrastruktur og avhenger av årlige nasjonale budsjettprioriteringer

• Det har også vist seg vanskelig å etablere et felles samordningsorgan for regional kollektivtransport.

• Fylkes- og kommuneinndelingen innebærer at myndighet på området er oppsplittet på mange ulike instanser. Dette medfører at staten involverer seg sterkere i å løse oppgaver som ellers i landet løses av regionale og lokale aktører. Mangel på regional samordning forsterker en statlig dominans i oppgaveløsningen. Denne synes imidlertid å være langt sterkere på transport- enn på arealsida, noe som bidrar til skjevhet i oppgaveløsningen.

Det er faglig svært krevende å utvikle og utforme virkemidlene riktig. Det er derfor ikke mulig å organisere seg vekk fra alle slike samordningsbehov. Det er mulig å få til forbedringer både gjennom reformer og/eller praktiske forbedringstiltak, men regjeringen ser det som svært viktig at slike styringsutfordringer løses gjennom en mest mulig hensiktsmessig organisering i hovedstadsområdet.

Samferdselsdepartementet igangsatte i 2004 frivillige forvaltningsforsøk med endret organisering av samferdselsoppgaver i fire større byområder: Bergen, Trondheim, Stavanger- og Kristiansandsregionen. Utfra tilbakemelding fra lokale aktører avsluttes nå tre av disse fire forsøkene ved utgangen av 2007, mens forsøket i Kristiansandsregionen kan forlenges med to år. Disse erfaringene understreker behovet for å finne gode, permanente løsninger på organiseringen av den offentlige oppgaveløsningen i de større byregionene. Organisering av framtidig politisk styring av Oslopakke 3 må også sees i sammenheng med valg av framtidig styringsmodell.

10.6 Alternative styringsmodeller

Etter regjeringens vurdering må styringsutfordringene i Osloregionen løses, slik at regionen oppleves mer funksjonell både for innbyggerne, næringslivet og samfunnet som helhet. Alternative styringsmodeller for Osloregionen er foreslått i St.meld. 12 (2006 – 2007):

1. Regionmodell, etablering av et nytt regionalt forvaltningsnivå i Osloregionen. Denne modellen innebærer at det opprettes et nytt direkte folkevalgt organ på regionalt nivå, med selvstendig beslutningsmyndighet for regionale oppgaver og direkte beskatningsrett, etter samme modell som dagens fylkeskommuner. Modellen innebærer en sammenslutning av Oslo og Akershus, men kan også omfatte andre fylkeskommuner, f.eks. Østfold.

2. Modifisert regionmodell. Innenfor denne modellen kan man tenke seg at Oslo inngår i en region med Akershus, men at Oslo kommune beholder ansvaret for barnevern og de fylkeskommunale oppgavene de har i dag som ikke er grenseoverskridende, dvs. videregående opplæring, kulturminnevern og tannhelse. Regionale areal- og transportoppgaver overføres til den nye regionen som har et større geografisk nedslagsfelt.

3. Særorgan for Osloregionen. Det etableres et indirekte valgt organ med selvstendig beslutningsmyndighet for utvalgte regionale oppgaver (areal og transport). Et slikt særorgan vil være en selvstendig juridisk enhet, med selvstendig økonomi og egen administrasjon.

4. Pålagt regionalt plansamarbeid med hjemmel i plan- og bygningsloven. Denne modellen innebærer at staten pålegger aktørene i regionen å samarbeide om regional plan. Samarbeidet kan avgrenses til å omfatte de oppgavene som er av størst betydning for å løse styringsutfordringene. Samarbeidet kan ha et felles forberedende organ for utarbeiding av et samordnet planforslag og oppfølging av planvedtakene. Det er fylkestingene (regionene) som behandler og fatter planvedtak for «sine» områder.

De fire modellene inneholder mekanismer som bedrer mulighetene til å håndtere de aktuelle styringsutfordringene i regionen, om enn i varierende grad. Det er store forskjeller knyttet til de prinsipielle egenskapene ved modellene, særlig gjelder dette forhold knyttet til demokratisk forankring og styring, effektivitet og oversiktlighet i forvaltningen. I modell 1 og 2 legges beslutningen om regional plan til regiontinget. I modell 3 frikobles planbeslutningene fra de ordinære planmyndigheter og forvaltningssystemer. I modell 4 fattes planbeslutningene i de folkevalgte organene i de regionene som samarbeider. Modell 3 og 4 forutsetter en mer aktiv statlig medvirkning og innflytelse i den regionale oppgaveløsningen enn modell 1 og 2.

Stortinget har behandlet St.meld. nr. 12 (2006 – 2007) Regionale fortrinn – regional framtid.I sin innstilling (Innst.S. nr 166 (2006 – 2007) sier komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti, Kristelig Folkeparti, Senterpartiet og Venstre seg enig i at hovedstadsområdet står overfor spesielle utfordringer. Komiteens flertall uttaler videre at

« Dette er synliggjort på en god måte i meldingen, der Regjeringen mener at dagens organisering ikke legger godt nok til rette for å løse grenseoverskridende offentlige oppgaver i samsvar med viktige samfunnsmessige mål og regionens egne mål. Utfordringene er spesielt knyttet til arbeidsmarkedet med utvikling og fordeling av arbeidsplasser, kollektivtrafikk og arealdisponering. Dette er oppgaver og utfordringer som må løses på tvers av dagens kommune/fylkesgrenser. Flertallet vil understreke at dette er sentrale politiske områder som kun kan løses gjennom politiske styringsorganer som ser hele hovedstadsområdet under ett.»

Regjeringen skal, bl.a. på grunnlag av de prosesser som nå gjennomføres på regionalt og lokalt nivå, legge fram et forslag for Stortinget om den framtidige inndelingen i landet våren 2008.