9 Områdeutvikling og attraktiv hovedstad

Ut fra regjeringens ønske om vekstkraftige byer som er drivkraft i nasjonal og regional utvikling, vil vi føre en offensiv politikk for å utvikle byens kvaliteter, fortrinn og muligheter. Regjeringen vil derfor styrke hovedstadens stedskvaliteter og bidra til balansert utvikling i hovedstadsregionen gjennom tiltak for bedre miljø, inkludering og reduserte levekårsforskjeller i områder med særlige utfordringer.

9.1 Lokal utvikling – roller og virkemidler

Å utvikle gode lokalsamfunn i en attraktiv hovedstadsregion har lokale myndigheter selv ansvar for, og de har de sentrale virkemidlene. Regjeringen vil gjennom hovedstadspolitikken bidra for å løse særlige utfordringer.

Kommunene har ansvaret for å legge til rette for utvikling av gode lokalsamfunn, lokale fellesskapsløsninger og gode tjenester til innbyggerne. Kommunene har innenfor loven og egne økonomiske rammer stor frihet som samfunnsutvikler, og står i en sterk posisjon til å samarbeide med andre om lokale utviklingsprosesser. Det er viktig at kommunene aktivt legger til rette for lokal politisk deltakelse, beboermedvirkning og initiativ fra frivillige organisasjoner. Et av redskapene deres er myndighet etter plan- og bygningsloven. Kommunene regulerer arealbruk og lokalisering av privat og offentlig virksomhet.

Mange grupper i befolkningen er svært avhengige av sitt lokale miljø. Det er deres arena for å utfolde seg sosialt og å bruke sine ressurser og muligheter. Derfor er det svært viktig at bydeler og boområder utvikles med gode tjenester, møteplasser, godt fysisk miljø og kommunikasjoner. Kommunene har derfor en sentral rolle for stedsutvikling. Utviklingen i delområder av kommunene kan også bli kraftig påvirket av samspillet med andre deler av regionen. Helhetlig områdeutvikling bør derfor være viktig tema i regionalt samarbeid.

Staten har viktig innflytelse på lokal utvikling gjennom flere roller:

• Staten legger nasjonale rammevilkår for lokale myndigheter (økonomiske rammer, lover for kommunale tjenester, plan- og bygningsloven, mv).

• Staten bidrar med virkemidler for god lokal utvikling, bl.a. i Husbanken.

• Staten disponerer store ressurser lokalt gjennom sin virksomhet i sektorene og gjennom fast eiendom.

Statlige virksomheter skal også være forpliktet av kommunens og fylkeskommunens planlegging. At statlige virksomheter følger opp intensjoner og strategier kan være avgjørende for gjennomføring av lokale planer. Derfor er det viktig at staten på lokalt og regionalt nivå deltar aktivt i samarbeid med lokale og regionale myndigheter når planer utarbeides. Statlige organer må opptre samordnet for å gi god støtte til kommunenes rolle som samfunnsutvikler. Statens lokale virksomhet må følge opp nasjonal politikk for miljø og byutvikling. I hovedstadsregionen har staten stor virksomhet med mange ansatte, store investeringer og mye fast eiendom (direkte eller gjennom statlige selskaper og foretak). Regjeringen vil at staten som aktør i hovedstadsregionen, skal bidra til en god utvikling av stedskvalitet, miljø og lokalsamfunn. Det kan skje gjennom:

• Lokaliseringsbeslutninger som støtter lokale og regionale planer for en bærekraftig byutvikling.

• Utforming av statens bygg og anlegg.

• Områdesatsinger som fremmer en balansert byutvikling, inkludering og forbedringer av levekår – i samarbeid med kommunen.

• God strategisk bruk av statlig eiendom.

Strategisk bruk av eiendom betyr i denne sammenhengen regjeringens vilje til å bruke statens eiendom for å bidra til å oppfylle viktige strategier i lokalsamfunnet, som samordnet areal- og transportpolitikk (rett funksjon på rett sted) og for velferdssatsinger som barnehageløftet.

9.2 Byen med store geografiske forskjeller

Den «delte byen» er brukt som bilde på Oslo 1. Bildet gir en viktig innsikt, men det er mange nyanser. Regjeringen ser det som viktig at alle byområder har rom for mangfold, slik at segregering av befolkningsgrupper som andre land har erfaring med, ikke blir virkelighet i Norge.

I en balansert byutvikling er det ønskelig at ulike grupper ser seg tjent med å dele bydeler, bruke samme skoler, barnehager, idrettslag, osv. Mangfoldet skal leve side ved side. Dette er lettest å oppnå hvis alle byområder kan tilby et godt miljø, gode tjenester og kommunikasjoner og aktive fritidstilbud og organisasjoner. En helhetlig og langsiktig kommunal områdepolitikk er nødvendig for å møte utfordringene der de er størst, og regjeringen vil spesielt bidra i Groruddalen, Søndre Nordstrand og Oslo indre øst.

Kilde: SSB

9.2.1 Øst/vest

Skillet øst/vest har vært et viktig tema i byens utvikling i mer enn hundre år. Vestkant og østkant har stått klart i folks bevissthet. Vestkanten har tradisjonelt hatt høy prestisje, men østkanten har verdifulle kvaliteter og mange innbyggere setter stor pris på sine bomiljøer i de aller fleste lokalsamfunn i byen. FAFOs levekårsundersøkelse viser at innbyggere i de østlige bydelene uttrykker tilfredshet med sin by.

Miljø- og levekårsproblemer er spesielt knyttet til noen områder i bydelene. Men utfordringene her henger i stor grad sammen med hvordan hele byen er organisert og fungerer (infrastruktur og trafikk, lokaliseringsmønster for funksjoner med negative miljøeffekter, konsentrasjon av kommunale boliger og utnyttelsen og drift av dem osv.) Tiltak for å utjevne forskjeller i en storby må omfatte et bredt register og virker over lang tid.

Levekårsforskjeller

SSB beregner levekårsindekser og sammenlikner Oslo og Oslos bydeler (se fig. 9.1) med landets øvrige kommuner. Indeksen forteller i hvor stor grad kommunen/bydelen har mange innbyggere med levekårsulemper (se tekstboks om indeksen i kap. 3.1), og viser bl.a. hvilke utfordringer det kommunale tjenesteapparatet har. Det gir et ganske godt kart for Oslos sosiale og økonomiske geografi. Oslo kommune utarbeider også en levekårsindeks for å sammenlikne bydelsutviklingen og bidra til vurderingen av bydelenes utgiftsbehov.

9.2.2 Byområder i utvikling

Befolkningen velger bosted og flytter etter sine økonomiske muligheter, livsfaser og preferanser. Forskning viser at ledige boliger i hovedstadsregionens boligmarked fører til lange flyttekjeder som hekter sammen boligskifter i store deler av regionen 2. Det er et godt uttrykk for hvordan regionen er integrert. Konkurranse i boligmarkedet i en stor byregion bidrar til en sosioøkonomisk differensiering mellom områder med ulike egenskaper og attraktivitet. Likevel er alle bydeler svært sammensatte, selv om de kan rangeres etter sin gjennomsnittlige inntekt, utdanningsnivå, boligstandard osv. At det er stort mangfold innad i bydelene, er et gode for samfunnet.

Byområder går gjennom ulike faser. De har en utbyggings- og etableringshistorie, og blir preget av de generasjoner og grupper som bor der og deres aldring. Bydelene preges også av forholdet til samfunnet rundt, og av det omdømmet de får. Forskning viser at beboere i en bydel med svakt omdømme har et langt mer positivt og nyansert bilde av egen bydel enn de som ikke kjenner bydelen 3. Men omverdenens omdømme om et sted kan være en belastning, og det er viktig å satse for å rette opp dårlig omdømme.

FAFOs levekårsundersøkelse beskriver innbyggerne i Oslo som folk på flyttefot og at «levekårene er på vandring» i byen. Selv om Oslo har hatt et stabilt mønster i sin sosiale geografi over årtier, er det endringer i boligområdenes sosiale geografi i tråd med endringer i byens befolkningssammensetning. Generasjonsskifter i boligmassen kan bidra til store endringer i bydelenes sosiale sammensetning, og boligprisene varierer ikke i samme takt i alle bydeler.

Oslo indre øst

Tross nye urbane trender med økt interesse for å bo sentrumsnært, er den norske preferansen for å bo i grønne omgivelser også tydelig i Oslo. Å flytte ut fra sentrum er en klar tendens blant barnefamilier, selv om befolkningen med barn er økende i indre by. Indre by og særlig Oslo indre øst er preget av omfattende inn- og utflytting. Oslo indre øst har en stor andel unge voksne og har etter hvert en høyere andel velutdannete innbyggere (mer enn det doble av landsgjennomsnittet – og høyere enn resten av Oslo). Forholdene i bydelene er blitt mer polarisert (mange i begge ender av fordelingene for utdanning, inntekt osv.). Mange med dårlige levekår bor i utleieboliger i disse bydelene. Bydelene hadde tidligere Oslos høyeste andel innvandrere med ikke-vestlig bakgrunn. Mange fra denne gruppen har, når de har råd til det, valgt å flytte til drabantbyene der det er gode boliger for barnefamilier (se fig. 9.2).

Groruddalen – stabilitet og flere innvandrere

I Oslo er Groruddalen en arena for barnefamilier, som er klart overrepresentert her. Sett i forhold til hele Oslo har Groruddalen en stabil befolkning, med høy andel bofaste og mindre grad av utskifting av beboere enn i resten av byen 4. Stabiliteten er imidlertid avtakende, og ungdom som vokser opp i bydelen flytter i større grad ut enn før. Flyttemønstrene i Osloområdet viser en flyttestrøm av folk i etableringsfasen fra Oslo indre øst, gjennom Groruddalen og ut mot kommunene på Romerike, også av folk med ikke-vestlig innvandringsbakgrunn. Dette er en del av den generelle videreflyttingen ut både av indre by og av Oslo totalt, som i økende grad er blitt lokalisert langs denne aksen de siste årene. En av årsakene til flyttestrømmen er etableringen av flyplassen på Gardermoen. En annen årsak er utviklingen i relative boligpriser langs denne aksen i byen, sammenlignet med boligpris- og markedsutvikling langs aksene sørover og vestover fra Oslo sentrum. Se også vedlegg  9.

Inntektene til etableringsgenerasjonen som helhet i Groruddalen har en ganske normal Oslofordeling, med en viss overrepresentasjon i midtsjiktet. Menn med ikke-vestlig innvandringsbakgrunn har bedre inntekt i Groruddalen enn gjennomsnittet for gruppen i hele Oslo.

Kilde: Oslo kommune, Oslostatistikken

9.3 Områdesatsing for en balansert byutvikling

Områderettede tiltak har i økende grad blitt en del av repertoaret i storbypolitikken i mange europeiske land. Årsaken er at:

• Sosial og økonomisk utvikling har gitt store forskjeller mellom ulike bydeler.

• Den fysiske byutviklingen har gitt områder ulik miljøkvalitet. Rettferdshensyn tilsier at samfunnet bidrar til at alle kan få et godt bo- og bymiljø.

• Det er viktig å bidra til at boligområder der det bor mange innbyggere med innvandrerbakgrunn utvikler seg positivt og blir godt integrert i bysamfunnet.

• Områdesatsing er en effektiv metode for å bidra til å løse utfordringer som er særlig uttalt i bestemte deler av byen.

Områdesatsinger for å forbedre levekår må sikte mot å bidra til å forbedre den enkeltes levekår og muligheter. De må bidra til å redusere negative nabolagseffekter og de skal ha en god fordelingsvirkning. En områdesatsing skal

• ikke erstatte ansvaret kommunale eller statlige sektorer har for å bidra til gode levekår og integrering,

• gi en politisk og praktisk ramme for bedre koordinering og effektiv prioritering,

• sikre ønsket oppmerksomhet i budsjettprosesser,

• stimulere økt lokal deltakelse og nye samarbeidsformer mellom sektorene.

Områdesatsing er derfor ikke noen erstatning for god sektorpolitikk for fellesskolen, barnehagen, oppvekstmiljøet, helseforholdene mv. Men en områdesatsing kan gi en nødvendig forsterking av disse lokale arenaene, og utprøving av nye tiltak og samarbeidsformer mellom sektorer. En helhetlig områdesatsing må se ulike sektorer, sosiale, økonomiske og miljømessige forhold i sammenheng. Den må ha langsiktighet i seg, og resultatene må følges opp (se kap. 9.6).

9.3.1 Erfaringer med områdesatsinger

En vurdering av internasjonale erfaringer med områdetiltak 5 viser at de har positive effekter på levekår, selv om individrettede tiltak spiller viktigst rolle i fordelingspolitikken. Det blir også slått fast at brede og langsiktige programmer har størst positiv effekt.Områdesatsinger kan

• stoppe negative nedtursspiraler

• gi nyttig metodeutvikling

• åpne for eksperimentering med nye arbeidsformer

• gi verdifull læringseffekt fra tverrsektorielt arbeid

• skape nye muligheter for å bøte på nabolagseffekter 6

• gi positive bidrag til omdømme og reduksjon av dårlig rykte.

• utløse engasjement og entusiasme blant beboerne blir utløst

Områdesatsinger kan få fram «den kulturelle livskraften» i områder som har opplevd en negativ utvikling og dette setter beboerne i stand til å mobilisere egne ressurser – både kollektivt og individuelt på en ny måte.

Å involvere beboerne i utformingen av tiltakene har gitt mange positive erfaringer. At beboerne engasjeres i tiltakene og gis innflytelse, anses av flere som en avgjørende forutsetning for at tiltakene skal lykkes. Å engasjere de svakeste gruppene viser seg som den vanskeligste utfordringen.

9.3.2 Erfaringer fra handlingsprogrammet Oslo indre øst

Regjeringen og Oslo kommune har fra 1997 – 2006 samarbeidet om et handlingsprogram for Oslo indre øst. Bakgrunnen var bl.a. at NOU 1993:17 Levekår i Norge viste at det bodde mange med dårlige levekår 7 i de tre bydelene Grünerløkka-Sofienberg, Sagene-Torshov og Gamle Oslo 8. Handlingsprogrammet bygde på en felles politisk plattform og et årlig møte mellom kommunalministeren og byrådslederen. Her ble handlingsprogrammet drøftet, og fordelingen av de årlige midlene på 50 millioner kroner fra begge parter ble disponert av kommunen etter prinsipper som ble avtalt mellom de to partene. Innsatsen skulle målrettes mot grupper med særlig dårlige levekår, gjøre områder innen Oslo indre øst mer attraktive og bidra til utviklingen av en bedre bystruktur i Oslo indre øst. Bydelene fikk en viktig rolle i gjennomføringen.

Handlingsprogrammet kan vise til en rekke eksempler på vellykket samarbeid på tvers av sektorer og nivåer. En styringsgruppe fra ulike sektorer i kommune og stat har fulgt arbeidet, som ellers har hatt en sterk forankring i de tre bydelene. De har hatt ansvar for en rekke tiltak. Skoleetaten og skolene har også hatt en sentral rolle. Programmet var i liten grad koplet til ordinært arbeid i statlige sektorer, og dette kan ha gitt mindre oppmerksomhet derfra enn en ellers kunne oppnådd.

Langsiktigheten har gitt kontinuitet og anledning til utprøving av tiltak og arbeidsmåter, læring og kompetanseheving. For å unngå en brå samtidig slutt for prosjektene er mange videreført i ordinær drift, eller gradvis avsluttet før 2006. De siste år ble det lagt økt vekt på investeringer. Evalueringer er foretatt gjennom hele handlingsprogramperioden, både av prosjekter og satstingsområder 9.

Resultat: Bedre levekår

Statistisk Sentralbyrå har undersøkt levekårsendringer i Oslo indre øst fra 1994 til 2004 og viser 10 at de er blitt betydelig bedre.

I siste del av perioden er det færre uførepensjonister, færre kvinner på overgangsstønad, lavere arbeidsledighet og færre som mottar sosialhjelp. Utdanningsnivået i Sagene er nå på nivå med de vestlige bydelene. Inntektsnivået for de under 40 nærmer seg også gjennomsnittet for byen. Området har fått flere kulturelle og sosiale møteplasser og har blitt et attraktivt område både for næringslivet og beboere.

Noe av endringene i de tre bydelene skyldes uten tvil endringer i befolkningen, først og fremst ved en stor innflytting av unge mennesker med utdanning og ønske om å bo en periode i et sentrumsnært, urbant miljø. Flyttemønsteret er også preget av at de mest vanskeligstilte blir igjen, ofte i et leieforhold. Innvandrere med økonomisk evne til det har i stor grad flyttet til de nye drabantbyene, mens Oslo indre øst har en sterk overrepresentasjon av innvandrere med ikke-vestlig bakgrunn som mottar sosialhjelp.

Oppvekstforholdene er blitt bedre

Å bedre oppvekstforholdene har vært den viktigste satsingen i Handlingsprogrammet. 2/3 av midlene er brukt på skole og oppvekst. Programmet har prioritert tiltak rettet mot barn og unge for å gi et stimulerende læringsmiljø og kompensere for dårlige levekår. Det er prøvd ut en rekke tilbud både i barnehager, alle nivåer i skolen og ungdoms- og kulturtiltak. Resultatene er at det i dag er flere 21-åringer som gjennomfører videregående opplæring, og færre unge som ikke er under opplæring. Utviklingen er spesielt positiv i indre øst og blant ikke-vestlige etterkommere. SSBs undersøkelse viser også at det er en klar forbedring av leseferdighetene på 2. skoletrinn. Subsidiering av barnehager og SFO bidro til høyere deltaking blant minoritetsspråklige barn. Opprustning av uteområder og bomiljø har også bidratt til å bedre oppvekstforholdene. Oppgradering av idrettsanlegg, parker og offentlige rom og bygg kommer hele befolkningen til gode, og har bidratt til å gjøre området mer attraktivt. I kap. 3 omtales problemer knyttet til rusmiddelbruk.

Effekter og framtidige utfordringer

Handlingsprogrammet har hatt et bredt innhold, med tiltak for enkeltpersoner og for grupper og sosiale miljøer. Det er synlig i det fysiske miljø at det er gjort en ekstra innsats. De gode resultatene bekrefter at brede og helhetlige programmer er nødvendige for å løfte utviklingen i et område med negativ utvikling.

Det er fremdeles grupper i Oslo indre øst som har dårlige levekår, og det er behov for økt oppmerksomhet i sosialpolitikken og boligpolitikken for disse. Til tross for de store forbedringene de siste 10 årene har deler av Oslo indre øst fremdeles landets høyeste dødelighet, flere sosialhjelpsklienter pr. innbygger, mer kriminalitet og høyere andel fattige enn i noen annen kommune i landet. Oslo indre øst har som et tett byområde i sentrumsranden fremdeles store utfordringer knyttet til trafikk og miljø. Mange beboere mener bomiljøet er mer utrygt enn før. Undersøkelser viser også at bomiljøet i de kommunale utleieboligene er blitt dårligere enn før 11 (jf. også kap. 3.3). Oslo indre øst er et område som vil kreve spesiell oppmerksomhet fra kommunen også etter at handlingsprogramperioden er over.

9.4 Satsing for bedre miljø og levekår i Groruddalen

En områdesatsing for Groruddalen ble varslet i regjeringens politiske plattform. Regjeringen har inngått en intensjonsavtale med byrådet i Oslo 12 i januar 2007 for samarbeid om Groruddalen i perioden 2007 – 2016. Hovedmålet er en bærekraftig byutvikling, synlig miljøopprustning, bedre livskvalitet og forbedring i levekår. I sum vil satsingen også virke kriminalitetsforebyggende. Oslo kommune har hovedansvaret og har utarbeidet en helhetlig utviklingsplan for Groruddalen. Staten vil bidra på vesentlige områder i forhold til denne utviklingsplanen. Regjeringen legger stor vekt på at lokalmiljøet skal engasjeres i det som skjer, og ser positivt på at bydelene har en viktig rolle.

Regjeringen vil styrke innsatsen i Groruddalen, bl.a. ut fra sitt ansvar for den nasjonale infrastrukturen, og for statlige eiendommer og virksomheter som er lokalisert der. Miljøverndepartementet har ansvaret for å koordinere statens innsats i Groruddalen og har siden 2003 samarbeidet med Oslo kommune om å utvikle Miljøsone Groruddalen, som oppfølging av St.meld. nr. 23 (2001 – 2002) Bedre miljø i byer og tettsteder. Det er en utfordring å utnytte dalens viktige stilling innen logistikk, næringsutvikling og verdiskaping og legge til rette for en langsiktig bærekraftig byutvikling som gir god livskvalitet. Nye tiltak skal bidra til å redusere luft- og støyforurensningene og forbedre det fysiske miljøet. De fire bydelene består av mange områder som har kvaliteter som er viktige for beboerne og hele byen. Disse skal styrkes og utvikles i samarbeid med beboere, institusjoner og næringsliv. I arbeidet med å utvikle bomiljø, oppvekstmiljø, kulturliv og levekår skal det legges vekt på inkludering og mangfold.

9.4.1 Utfordringer og muligheter

Groruddalen ligger mellom det sentrale Oslo og Romerike med Gardermoen og har stor trafikk. Den er viktig for næringslivet, for banebasert godstransport, for lager og logistikk for Østlandet og større deler av landet. Dalen har fine kulturlandskap og gårdsanlegg og en rekke kulturminner og kvaliteter som i dag ikke kommer fullt til sin rett. Alnaelva kan åpnes fra marka til sjøen.

SSBs levekårsindeks viser at levekårsproblemene i Groruddalen er store sammenliknet med Oslo-gjennomsnittet. Befolkningen i Groruddalen representerer et mangfoldig og fargerikt bilde av dagens Norge. Som følge av endrede flyttemønstre har mange områder i dalen gjennomgått store endringer de siste årene, noe som stiller bydelene overfor nye utfordringer, og regjeringen vil støtte utviklingen av en ordning med miljøvaktmestre som kan bidra til at beboere og organisasjoner finner løsninger på forvaltnings- og bomiljøoppgavene. Det offentlige tjenestetilbudet må møte de behov som en mangfoldig befolkning representerer. På grunnskolene i området varierer andelen minoritetsspråklige elever fra ca. 35 til 50 prosent (2003-tall). En sentral utfordring vil være å legge til rette for økt deltagelse i arbeidsliv, og inkludering i skole, organisasjons- og kulturliv.

Staten vil bidra til å bedre miljø og levekår for befolkning og næringsliv i Groruddalen, men også med tanke på at dette er en viktig innfallsport til Oslo som hovedstad. For å forbedre miljøet i dalen, må det gjøres tiltak både på den overordnete by- og transportstrukturen og på områdenivå. Utfordringen er både å utvikle en miljøvennlig bystruktur, sammenheng i grønnstrukturen, differensierte arbeidsplasser og lokalområder med gode steder for bolig og oppvekst, service, kultur og næring. Slike tiltak må ses i sammenheng.

Regjeringen vil vurdere om det skal stilles krav ved relokalisering av statlige virksomheter i Oslo om utredning av ett alternativ for mulig lokalisering i Groruddalen. Tiltaket vil bli drøftet nærmere med byutviklingsmyndighetene i Oslo kommune, og skal utformes slik at det støtter en ønsket utvikling i Groruddalen.

Hovedutfordringen med å redusere miljøbelastningen fra biltrafikken kan bare oppnås gjennom omlegging av areal- og transportpolitikken i Osloregionen generelt og Groruddalen spesielt. Løsningen ligger ikke i å øke vegkapasiteten, men å prioritere miljøvennlige transportformer og å fremme byutvikling rundt kollektivtransportens knutepunkter i hele hovedstadsområdet. Groruddalen er trolig en av de største byplanutfordringene i Norge. Det vil kreve både politisk oppmerksomhet, lang tid og store ressurser å endre byutviklingen i mer miljøvennlig retning.

Nasjonalt verksted for byutvikling

Groruddalen gjenspeiler mange generelle problemer etter den sterke byveksten fra 1960-tallet. Drabantbyene ble planlagt med god skinnegående kollektivbetjening og mindre, lokale sentra. Byutviklingen og samferdselspolitikken har ført til at dalen nå preges av stort arealforbruk, store veganlegg og parkeringsarealer og mye biltrafikk. Mange tjenestetilbud er blitt sentralisert og noen av drabantbyene er i dag sovebyer med en ensidig funksjonssammensetning.

Både nasjonale miljømål for byutvikling og storbyenes egne planer peker i retning av en tett, variert og mangfoldig by med god kollektivbetjening. I Groruddalen er disse byplanutfordringene særlig tydelige. Byområdet egner seg som en arena der både lokale, regionale og sentrale myndigheter kan prøve ut i full skala hvordan et bilbasert bymønster kan endres i en mer miljøvennlig og bærekraftig retning, og samtidig få gode, lokale steder. Groruddalens miljøproblemer må i stor grad løses på et regionalt nivå, bl.a. med sterk styring av arealbruken på Romerike og i Oslo, bedre parkeringspolitikk og utvikling av et høyverdig kollektivsystem. Groruddalen vil kunne fungere som et verksted for å utvikle nye byidealer, virkemidler og verktøy i planlegging og byutvikling, samt nye samarbeidsmønstre mellom stat, kommune og næringsliv i gjennomføringen. Dette innebærer også at miljøtilstanden måles og effekter av ulike tiltak evalueres.

Forurenset grunn

I Groruddalen har tidligere industrier og kommunale avfallsdeponier etterlatt forurenset grunn. Regjeringen la i St.meld. nr. 14 (2006 – 2007) Sammen for et giftfritt miljø – forutsetninger for en tryggere fremtid fram en handlingsplan for å sikre opprydning etter tidligere tiders aktiviteter. Både den som forurenset og grunneieren har ansvar for opprydding etter forurensningsloven. Når det ikke finnes en ansvarlig, eller det vil være urimelig å pålegge den ansvarlige å rydde opp, vil staten kunne ta over ansvaret. På landsbasis er det påvist ca 200 steder, bl.a. enkelte i Groruddalen, der forurensning i jord kan gi risiko for menneskers helse eller spredning av miljøgifter. Det skal gjennomføres tiltak på de dokumentert alvorligste av disse innen 2012. SFT prioriterer tiltak på basis av nasjonale kriterier.

9.4.2 Fire satsingsområder i Groruddalen

Regjeringen vil konsentrere samarbeidet med Oslo kommune til fire programområder. Arbeidet organiseres i samarbeid mellom Miljøverndepartementet (MD), Samferdselsdepartementet (SD), Kommunal- og regionaldepartementet (KRD), Arbeids- og inkluderingsdepartementet (AID) og Oslo kommune. Staten og Oslo kommune vil spleise på innsatsen i programmene, som er forankret både i kommunen og departementene:

1. Miljøvennlig transport i Groruddalen (SD og kommunen).

2. Alna, grønnstruktur, idrett og kulturmiljø (MD og kommunen).

3. Bolig-, by- og stedsutvikling (KRD og kommunen).

4. Oppvekst, utdanning, levekår, kulturaktiviteter og inkludering (AID og kommunen).

I program 4 vil også Barne- og likestillingsdepartementet, Helse- og omsorgsdepartementet, Kultur- og kirkedepartementet og Kunnskapsdepartementet delta. Program 3 er foreløpig satt til perioden 2006 – 2010. Programmene er nærmere omtalt i vedlegg 9.

Regjeringen og Oslo kommune er enige om å legge stor vekt på å bygge ut det lokale samarbeidet med bydeler og andre offentlige institusjoner, beboere, organisasjoner, borettslag og næringslivet. Bred deltaking er avgjørende for å lykkes i samspillet mellom fysiske forbedringer, lokale aktiviteter og det sosiale livet. Når beboerne deltar i prosessene, vil det styrke deres varige eierskap til eget nærmiljø. Det legges stor vekt på en områderettet innsats der tiltak på tvers av programmene kan ses i sammenheng innenfor et geografisk område. Samarbeidet med organisasjoner og næringsliv vil bli utdypet i det videre prosjektarbeidet. En av utfordringene er å få borettslag, næringsliv og flere etater til å sette sine investeringer og tiltak inn i en helhetlig, lokal sammenheng som kan løfte kvaliteten på det fysiske og sosiale miljøet og bidra til god stedsutvikling.

Samarbeidet mellom stat og kommune skal ledes gjennom årlige politiske møter mellom miljøvernministeren, berørte statsråder og byrådet i Oslo. Stat og kommune vil samfinansiere innsatsen og avklare økonomiske rammer i de årlige budsjetter. I 2007 har begge partene avsatt 50 millioner kroner som friske midler til satsingen. Groruddalen er også prioritert i kommunens ordinære budsjetter og i de statlige handlingsprogrammene 2006 – 2009 innenfor Nasjonal transportplan. I Handlingsplan for integrering og inkludering av innvandrerbefolkningen er det avsatt 29 millioner kroner til tiltak i Groruddalen. I tillegg vil det bli gitt midler til arbeidsrettete tiltak overfor innvandrere. I 2007 vil det bli satt i gang over 50 tiltak med en samlet økonomisk ramme på 446 millioner kroner Et felles Samarbeidsutvalg for Groruddalen har ansvar for helheten i samarbeidet og samvirket mellom programområdene. De fire programmene ledes av fire programgrupper med representanter fra bydelene og kommunale og statlige etater. Programgruppene avklarer tiltak og utarbeider årlige handlingsprogram og rapporter.

9.4.3 Videreutvikling og styrking

Levekårsutfordringene i Groruddalen er sammensatte. Satsingen i 2007 er et viktig løft, men regjeringen ser behov for å videreutvikle og styrke tiltak i Groruddalssatsingen. Det offentlige tjenestetilbudet i skoler og barnehager og kvinners deltagelse i samfunns- og arbeidsliv er tre prioriterte områder. Å videreføre og styrke tilbudet med gratis kjernetid i barnehager slik at alle fire og femåringer i bydelene i Groruddalen og Søndre Nordstrand får tilbud om gratis kjernetid i hele 2008 vil derfor bli vurdert av regjeringen. Å rekruttere kvinner – både de som har og de som ikke har barn i barnehage – for å tilby dem språkopplæring og opplæring i norske samfunnsforhold og bidra til et nettverk i området hvor de bor, er viktig for regjeringen. De kan bidra til økt inkludering i arbeidslivet. Det er spesielt nødvendig å satse på tiltak for personer som ikke er i utdanning eller arbeid, spesielt unge, og gi samordnet bistand fra flere instanser. Skoler i Groruddalen og Søndre Nordstrand som har mer enn 25 prosent minoritetsspråklige elever trenger ekstra ressurser for å håndtere de spesielle utfordringene best mulig og bedre elevenes læringsutbytte.

Kilde: Oslo kommune. Plankontoret for Groruddalen, http://www.prosjekt-groruddalen.oslo.kommune.no

Regjeringen vil støtte utvikling av én skole i hver bydel til et kunnskaps- og nærmiljøsenter som skal gi elever og deres familie undervisnings- og aktivitetstilbud utover skoletiden alle hverdager. Liknende, men mindre omfattende tilbud skal også videreutvikles ved et utvalg andre skoler i bydelene. Tilbudet skal bidra til å styrke hjem-skole-samarbeidet og samarbeid og kontakt mellom skole, foreldre, bydel og frivillige lag og foreninger i nærmiljøet. Det skal gi barn og unge et trygt sted å møtes og på den måten styrke inkluderingen. Leksehjelpordninger kan bidra til sosial utjevning ved at opplæringen for minoritetsspråklige elever blir styrket.

9.5 Søndre Nordstrand – inkludering og bomiljø

Regjeringen vil bidra til en områdesatsing også i Søndre Nordstrand – bydelen lengst sør i Oslo. Denne satsingen vil være noe smalere ut fra de lokale forholdene, siden det er en bydel som har nyere boliger, mange boområder med en barnevennlig utforming og ikke de samme fysiske miljøutfordringer som Groruddalen. Bydel Søndre Nordstrand har 34 000 innbyggere, har vokst raskt og har en ung befolkning. Bydelen har relativt mange beboere med levekårsutfordringer og den høyeste andelen innbyggere med innvandrerbakgrunn. Derfor er det nå viktig å bidra til å løse utfordringene med integrering og inkludering på en god måte.

Formålet med en satsing er gjennom mobilisering av bydelens egen befolkningen å:

• Skape aktiv stedsutvikling, løse bomiljøutfordringer. Det er også viktig å forebygge kriminalitet.

• Styrke og etablere gode oppvekstmiljøer og møteplasser for alle.

• Motvirke sosial eksklusjon, bl.a. gjennom tiltak for kvalifisering og inkludering i arbeidslivet for alle grupper.

• Styrke rollen til barnehage, skole og fritidsmiljø i språkopplæring, integrering og oppvekst.

• Motvirke frafall i videregående opplæring.

Leksehjelp drives mange steder i samarbeid med frivillige organisasjoner. Utdanningsdirektoratet gjennomfører nå modellutprøving med leksehjelp og har blant annet en avtale med Utdanningsetaten i Oslo om utprøving ved Leksesenteret på Holmlia. Det vil være naturlig å knytte også dette og lignende tiltak til opprettelsen av kunnskaps- og miljøsentre.

I et byutviklingsperspektiv er det viktig å knytte bydelen bedre sammen og Oslo sør bedre sammen med hele byen.

Arbeids- og inkluderingsdepartementet og Kommunal- og regionaldepartementet har etablert kontakt med kommunen om samarbeid om innsats i Bydel Søndre Nordstrand. Det er avtalt at staten og kommunen skal ha en ambisjon om å sikre en målrettet og samordnet prosess fra 2008 om en effektiv bruk av budsjettmidler. Satsingen kan bli et spleiselag der staten bidrar på visse sektorer innenfor et bredere program som kommunen gjennomfører. (Se også 9.4.3).

9.6 Områdesituasjon og resultater

Regjeringens hovedstadspolitikk skal vurderes ut fra sine resultater. Det er viktig å ha tilstrekkelige data for å følge situasjon og utvikling. Departementet vil utvikle redskaper for dette. Metoden og rapporteringen til departementet skal være enkel og politisk relevant. I arbeidet inngår:

• Utvikle metoder for å følge utvikling og resultater på sentrale samfunnsfelt på område- og regionnivå, slik at de geografiske forskjeller blir synlige (f.eks. levekår og sosiale forhold, verdiskaping, miljø).

• Synliggjøre statlige etaters og kommuners innsats og resultater på områdenivå.

I forbindelse med Groruddalssatsingen vil departementene og Oslo kommune samarbeide om en systematisk oppfølging av resultatene. En viktig oppgave er å kartlegge situasjonen ved oppstart av en satsing.

Det finnes en rekke informasjonskilder som kan videreutvikles som redskaper for områdepolitikk – til nytte for lokale myndigheter, etater, organisasjoner og departementenes arbeid. KOSTRA er et system for rapportering om økonomi og tjenesteproduksjon i kommunene. De forskjellige offentlige etater utarbeider systematisk statistikk på sine ansvarsområder. SSB fører registre på en rekke velferds- og levekårsfelt. SSB rapporterer for Sosial- og Helsedirektoratet om levekårssituasjonen i landets kommuner (Informasjonshjulet). SSB gjennomfører også systematisk rullerende panelundersøkelser om levekår. SSB har på oppdrag fra KRD prøvekjørt norsk statistikk på EUs Urban Audit (som kartlegger forhold i europeiske storbyer). Norsk deltakelse planlegges i en ny runde av Urban Audit med data fra 2007. Dette vil gi oss sammenlikningsgrunnlag for norske og europeiske storbyer.

9.7 Bykvaliteter i en attraktiv hovedstad

Livskvalitet i storbyen forutsetter både kvalitet i nærmiljø og storbymiljø. Regjeringen vil stimulere utvikling av en attraktiv hovedstadsregion og bidra til at lokalsamfunn i byen er gode steder å leve og bo. På samme måte som regjeringen har et områdeperspektiv i hovedstadspolitikken, vil den ta ansvar for statens rolle i hovedstadens byrom og bidra til at Oslo får gode stedskvaliteter og blir en attraktiv hovedstad. Stedskvalitet er knyttet til bebyggelse, landskap, natur og klima, kultur, og naturligvis til innbyggere og deres aktiviteter. Gode bykvaliteter betyr mye for storbyens attraktivitet og funksjon som drivkraft for region og næringutvikling.

Statlige virksomheter skal ha godt bymiljø og lokalsamfunn som et av sine mål for aktiviteter i hovedstadsregionen. Nasjonale prinsipper for bærekraftig byutvikling og stedskvalitet skal ligge til grunn, og statlig virksomhet skal så langt som mulig bygge opp under lokale planer og strategier for byutvikling, når planene er i samsvar med nasjonal politikk. Staten skal møte kommunene som en aktiv samarbeidspartner i planlegging og gjennomføring 13.

9.7.1 Urbane kvaliteter og mangfold

Hovedstaden har en sammensatt urban skala av smått og stort, nytt og gammelt. Grønt og blått miljø og nærhet til natur er en viktig del av byens identitet. Storbyen gjør det mulig å komme tett på mange ulike mennesker og bli bombardert med inntrykk. Bylandskapet med karakterfulle bygg og vakker arkitektur bidrar til byens identitet. Bystrukturen og bygningsmassen forandrer seg forholdsvis langsomt. Det kjente bylandskapet gir trygghet og gjenkjennelse. Estetiske kvaliteter, hvordan det fysiske miljøet ser ut og blir vedlikeholdt, har også stor betydning i folks hverdag. Oslo indre by – som er regionens kjerne – har en tett byform og et sentrum med hovedstadsfunksjonene. Det er viktig at hovedstadens kvaliteter blir utviklet og tatt vare på. Regjeringen vil bidra til at denne siden ved hovedstadens identitet blir bevart og ta vare på viktige nasjonale kulturminner og bygninger. Oslo sentrum har sterk tiltrekningskraft med omfattende og variert tilbud av store og små butikker, tjenester, kulturelle begivenheter og møteplasser, og det er et sted for å oppleve nye trender og tilreisende fra hele verden.

I en vekst- og pressituasjon som byen har i disse tider, foregår en etterspørselsdrevet funksjonell og bygningsmessige fortetting. Det gir myndighetene store utfordringer med å beholde grønne kvaliteter og legge til rette for gode uterom. En stadig nedbygging av åpne arealer kan bety en sterk forringelse av kvaliteten både for de som bor der og de som besøker stedet.

9.7.2 Regjeringens bidrag til en attraktiv by og region

Staten er en stor aktør på mange måter og gir viktige bidrag til at hovedstaden er en attraktiv storby. Universitet, kulturinstitusjoner og statlig infrastruktur som gjør Oslo til et knutepunkt, er sentrale eksempler. Statens bygninger er en viktig del av hovedstadens ansikt. Regjeringen er åpen for dialog med de lokale myndighetene i hovedstadsregionen om hvordan statens store virksomhet i hovedstaden skal bidra til at den er en attraktiv storby – nasjonalt og internasjonalt. En viktig forutsetning for at staten kan bidra er at Oslo og de andre kommunene i regionen selv driver en aktiv lokal tilrettelegging. Regjeringen vil legge til rette for at statlige aktører skal ha et langsiktig samarbeid med lokale myndigheter om stedskvaliteter i hovedstadsområdet, både knyttet til statens enkeltprosjekter og daglig drift og forvaltning av eiendommene og til omgivelsene og langsiktige konsekvenser for byutviklingen. En god lokalisering av statlig virksomhet er viktig for en bærekraftig regional utvikling.

Statlig eiendom

Statens bygninger omfatter monumentale bygg som festningsverk, kongelige eiendommer, Stortinget, regjeringsbygninger, rettsbygninger, fengsler, universitet og høyskoler, sykehus og andre institusjoner. I tråd med signalene i St.meld. nr. 16 (2004 – 2005) vil staten føre en samlet politikk for statlig eierskap av kulturhistoriske eiendommer og sikre gode rutiner for forvaltningen av dem.

Samlet har staten direkte og indirekte et eierforhold til en stor del av arealene i Oslo-området. Eier- og forvalteransvaret er imidlertid spredt på mange instanser og ulike nivåer i forvaltningen. Statsbygg er en viktig samarbeidspart i mange sektorer, men representerer bare en del av de statlige aktørene. Veg, jernbane og tilhørende anlegg utgjør store arealressurser og har stor innvirkning på stedskvaliteter. Forsvarsbygg eier store områder, både i Oslo og omegnskommunene, likeledes universiteter og høyskoler og de statlige helseforetakene. Flere statlige virksomheter har et regionalt apparat med lokale enheter som står for den daglige forvaltningen.

Det er en krevende oppgave å bygge funksjonelle og vakre bygg og anlegg som forvaltes godt og er holdbare over tid, og samtidig tåler skiftende bruk og belastning. Det er derfor viktig å vurdere den samlede effekten av statens eierskap til bygg og anlegg i hovedstadsområdet og i de enkelte lokalsamfunn.

Regjeringens tiltak for å styrke stedskvalitetene

• Regjeringen vil sikre at alle statlige aktører har et bevisst forhold til lokalisering, utforming, forvaltning og bruk av eiendom, og bidrar med vakre, funksjonelle bygg, anlegg og miljøer som har en positiv innvirkning på stedskvalitetene. Regjeringen vil vurdere hvordan dette kan nedfelles i retningslinjene som regjering og departementer gir til statlige virksomheter. Det kan skje etter mønster fra instruksene som Statsbygg får, der det heter: Statsbygg skal innanfor gjeldande fullmakter og økonomiske rammer syte for at eigedomane har ein standard som gjer at dei har ein positiv innverknad på by- og tettstadsutviklinga.14

• Både for stedsutvikling og for bærekraftig regional utvikling er lokaliseringen av virksomhet viktig. Virksomhetene har lokale ringvirkninger og skaper trafikk i byregionen. Regjeringen har som hovedprinsipp at lokalisering av statlig virksomhet og utnyttelse av statens eiendommer skal støtte opp om kommende planer for bærekraftig byutvikling. Dette gjelder både for nye bygg og anlegg i statlig eie og for leieforhold.

• Regjeringen vil vurdere om det skal stilles krav ved relokalisering av statlige virksomheter i Oslo om utredning av ett alternativ for mulig lokalisering i Groruddalen. Tilsvarende krav ble gjort gjeldende for Oslo indre øst fra 1999 gjennom retningslinjer fastsatt ved kongelig resolusjon. Det vil bli vurdert om denne kan oppheves, siden Oslo indre øst ikke lenger kan anses avhengig av dette tiltaket for videre positiv utvikling. Tiltaket vil bli drøftet nærmere med byutviklingsmyndighetene i Oslo kommune, og skal utformes slik at det støtter en ønsket utvikling i Groruddalen.

• Regjeringen vil bidra til en bærekraftig byutvikling gjennom strategisk bruk av statlig eiendom for å gjennomføre viktige samfunnsformål. Dette er først og fremst aktuelt når fast eiendom på statens hånd er disponibel for ny bruk. Eksempler på en slik strategisk bruk av statlig eiendom er å bidra til riktig lokalisering av funksjoner i samsvar med samordnet areal- og transportplanlegging, eller å bidra til viktige velferdsmål, som f.eks. full barnehagedekning.

• Regjeringen har igangsatt en kartlegging av statlig eiendom som kan frambys for kommunene i storbyene til barnehageformål. Regjeringen vil be Stortinget om fullmakt til å avhende fast eiendom til dette formålet direkte til kommunene etter takst.

• Husbanken kan bidra med sin kompetanse for å sette fokus på stedsutvikling i hovedstadsregionens lokalsamfunn, bl.a. gjennom erfaringsutveksling om universell utforming, byggeskikk, miljøhensyn og gode prosesser som involverer lokale aktører. I Groruddalsatsingen (se 9.4) bidrar Husbanken til stedsutvikling og har spesielle budsjettmidler til arbeidet.

• Miljøverndepartementet har i samarbeid med flere byer pilotprosjekter for å utvikle virkemidler og politikk for miljøvennlig fysisk byutvikling.

• Miljøverndepartementet og Statsbygg arbeider for å møte interessekonflikter mellom statlige aktører og kommunene med bedre samarbeidsrutiner og gjensidig økt bevissthet Se boks 9.8.

• For at bygninger og offentlig rom i hovedstaden skal bli tilgjengelige må både stat og kommune gjøre et omfattende arbeid i årene framover. Regjeringen vil, som ledd i en nasjonal strategi for økt tilgjengelighet, legge til rette for et fruktbart samarbeid med myndighetene i Oslo om gjennomføring av universell utforming på viktige områder.

9.7.3 Kulturminner og byutvikling

Hovedstadsregionen forvalter verdifulle kulturminner. Kulturarven forteller om vår historie og har verdier vi ønsker å ta med videre. Kulturminnene kan gi kunnskap, opplevelse og verdiskaping. En vernepolitikk for hovedstadsområdet må bygge på kulturarvens betydning som kulturell, sosial og økonomisk ressurs.

St.meld. nr. 16 (2004 – 2005) Leve med kulturminner gir viktige statlige signaler og har en handlingsplan for kulturminnepolitikken fram mot 2020. Målet er å stoppe forfallet og tapet av verdifulle kulturminner, og å utnytte potensialet som kulturarven representerer mer aktivt. Riksantikvaren spiller en aktiv rolle for å ta vare på kulturminner i hovedstaden, fordi de er viktige i en fortelling som har stor betydning for hele Norge. Oslo kommune har fremmet forslag til kommunedelplan for bevaring og byutvikling i indre by. Den vil i fremtiden bli et viktig styringsredskap for kulturminneforvaltningen i hovedstaden.