1 Innledning

1.1 Om strategien

Det norske regelverket definerer radioaktivt avfall som kasserte gjenstander eller stoffer som inneholder eller er forurenset med radioaktive stoffer som overstiger grensene fastsatt i forskrift om forurensingslovens anvendelse på radioaktiv forurensning og radioaktivt avfall.1 Radioaktivt avfall kan inneholde både naturlig forekommende radioaktive stoffer og menneskeskapte, kunstig fremstilte radioaktive stoffer. Kunstig fremstilte radioaktive stoffer brukes blant annet i atomvirksomhet, industri, forskning og medisin. Naturlig forekommende radioaktive stoffer finnes overalt i miljøet, og kan opptre i forhøyede konsentrasjoner fra naturens side. Naturlig forekommende radioaktive stoffer kan også bli oppkonsentrert på grunn av menneskelig aktivitet som gruvedrift, anleggsvirksomhet og industrielle prosesser. Radioaktive stoffer kan leve fra noen mikrosekunder til flere milliarder år.

Radioaktiv forurensning kan skade menneskers helse og miljø både nå og i fremtiden, og derfor stilles det strenge krav til håndtering av radioaktivt avfall. Alt radioaktivt avfall skal håndteres trygt, sikkert og forsvarlig i tråd med nasjonalt regelverk og internasjonale forpliktelser. Ioniserende stråling kan medføre stor risiko for mennesker også under selve håndteringen, og det stilles derfor også strenge krav til beskyttelsen av, og kompetansen hos, aktører involvert i håndteringen av radioaktivt avfall. Radioaktivt avfall kan inneholde materiale som kan utnyttes for ikke-fredelige formål, og det stilles derfor krav om sikring. Enkelte fraksjoner av dette avfallet er også underlagt strenge krav til sikkerhetskontroll og eksportkontroll som en del av ikke-spredningsregimer.

I Norge genereres radioaktivt avfall blant annet ved at strålekilder benyttes i industri, undervisning, forskning og i medisinsk sektor. Det genereres også radioaktivt avfall fra gruvevirksomhet, anleggsarbeid, petroleumsvirksomhet og annen prosessindustri. En stor mengde radioaktivt avfall som skal håndteres i Norge fremover vil komme fra opprydding etter atomvirksomheten ved Institutt for energiteknikk (IFE) i Halden og på Kjeller. Oppryddingen innebærer dekommisjonering av reaktoranlegg og etablering av anlegg for håndtering av brukt brensel og annet radioaktivt avfall. I forbindelse med dekommisjoneringen vil det være behov for å etablere nye behandlings-, lagrings- og deponiløsninger for radioaktivt avfall. Det er store utfordringer knyttet til oppryddingen, og arbeidet er ventet å pågå over flere tiår. Norsk nukleær dekommisjonering (NND) er et statlig organ underlagt Næring- og fiskeridepartementet (NFD) som har ansvaret for opprydningen etter atomvirksomhet i Norge, inkludert å finne løsninger for det radioaktive avfallet.

Norge er forpliktet gjennom Felleskonvensjonen om sikkerhet ved håndtering av brukt atombrensel og sikkerhet ved håndtering av radioaktivt avfall (Felleskonvensjonen) under Det internasjonale atomenergibyrået (IAEA), til å påse at radioaktivt avfall og brukt brensel håndteres på en trygg, sikker og forsvarlig måte. Felleskonvensjonen anbefaler at alle land har en strategi for radioaktivt avfall, inkludert brukt atombrensel. Ved IAEAs gjennomgang av den norske forvaltningen av strålevern, radioaktiv forurensing og atomsikkerhet i 2019 ble Norge anbefalt å ha en strategi for håndtering av radioaktivt avfall.2

Dette er første gangen det skrives en slik strategi i Norge. Strategien er en sammenstilling av gjeldene regelverk, prinsipper, prioriteringer og utfordringer for å sikre en trygg, sikker og forsvarlig håndtering av alt radioaktivt avfall i Norge. Strategien viser prioriteringer innenfor hovedlinjene i eksisterende politikk på området, men er ikke til hinder for at regelverk, prinsipper, prioriteringer og utfordringer kan endres i fremtiden.

Strategien bygger på tidligere utredninger fra Statens strålevern om behov for kapasitet til behandling og håndtering av radioaktivt avfall fram mot 2035 og rapporteringer under Felleskonvensjonen. Videre bygger strategien på prinsippene nedfelt i Meld. St. nr. 8 (2020–2021) Trygg nedbygging av norske atomanlegg og håndtering av atomavfall.

Strategien skal gjelde for alt radioaktivt avfall, inkludert brukt atombrensel. Strategien retter seg mot alle aktører som genererer, oppbevarer, transporterer eller håndterer radioaktivt avfall. Den retter seg også mot relevante beslutningstakere i privat og offentlig sektor.

Strategien vil være relevant for å nå Norges miljømål og FNs bærekraftsmål 3 om god helse, mål 12 ansvarlig forbruk og produksjon, mål 14 om livet under vann og mål 15 liv på land, samt målene i FNs naturavtale.

Hensikten med denne strategien er åsynliggjøre hva som må til for en trygg, sikker og forsvarlig håndtering av radioaktivt avfall i Norge, og å beskrive overordnede prinsipper, regelverk og mulige virkemidler for håndtering av slikt avfall. Videre gir strategien et samlet oversiktsbilde over avfallskilder og typer, hvordan disse håndteres, samt relevant regelverk som gjelder for alle som håndterer radioaktivt avfall. Strategien retter også blikket fremover mot avfallshåndtering blant annet tilknyttet avviklingen av den nukleære virksomheten i Norge og behovet for nye anlegg og infrastruktur.

1.2 Økonomiske og administrative konsekvenser

Strategien omfatter alt radioaktivt avfall i Norge. Strategien innebærer at ansvar knyttet til håndtering av avfallet blir tydeliggjort, og vil bidra til effektivisering av forvaltningen. Strategien synliggjør noen utfordringer og behov, blant annet for nye avfallsanlegg, som vil på sikt kunne medføre økonomiske kostnader. NND har fått i oppgave å håndtere radioaktivt avfall fra andre sektorer der det ikke foreligge andre avfallsløsninger.3 Dette vil medføre en kostnad for staten.

Staten har tatt på seg ansvaret for oppryddingen etter den nukleære aktiviteten til IFE på Kjeller og i Halden. Kostnadene til dette er svært usikre, men er anslått å være 24 mrd. kroner ekskl. mva i investeringskostnader. Innholdet i denne strategien endrer ikke på dette anslaget. De bevilgningsmessige konsekvensene ved oppryddingen vil håndteres i de ordinære budsjettfremleggene for Stortinget.