3 Prinsipper for håndtering av radioaktivt avfall

Radioaktivt avfall skal håndteres i tråd med nasjonalt lovverk og våre internasjonale forpliktelser. Felleskonvensjonen gir uttrykk for flere viktige prinsipper for håndtering av radioaktivt avfall og brukt atombrensel som Norge er forpliktet til å følge. Det internasjonale atomenergibyrået (IAEA) har også nedfelt en rekke sikkerhetsstandarder og prinsipper for å beskytte menneskers helse og miljø fra konsekvensene av stråling. Disse prinsippene legges til grunn i det norske regelverket og i myndighetsutøvelsen på området. Under gjennomgås noen av de mest sentrale prinsippene for håndtering av radioaktivt avfall i Norge. Viktige prinsipper i det norske forurensingsregelverket som føre-var-prinsippet og forurenser betaler gjelder også for radioaktiv forurensning og radioaktivt avfall, og gjelder i tillegg til prinsippene som gjennomgås i dette kapittelet.

Radioaktivt avfall skal som hovedregel håndteres nasjonalt

Felleskonvensjonen slår fast at alle land har det endelige ansvaret for sikkerheten ved håndtering av brukt brensel og radioaktivt avfall, og at radioaktivt avfall bør sluttlagres i det landet avfallet har oppstått.11 I Norge kommer dette til utrykk ved at det stilles strenge krav til import og eksport av radioaktivt avfall i avfallsforskriften, og ved at strålevernforskriften § 14 stiller krav om og bruk av, returordninger for kapslede radioaktive kilder som er importert til Norge.

Felleskonvensjonen er ikke til hinder for samarbeid mellom land om fellesløsninger eller midlertidig utveksling av atomavfall for undersøkelse og behandling. I Meld. St. 8 (2020–2021) Trygg nedbygging av norske atomanlegg og håndtering av atomavfall legges det likevel til grunn at Norge ikke skal motta andre lands brukte atombrensel og avfall. De fleste land har i dag regelverk som slår fast at de ikke kan motta radioaktivt avfall fra andre land til lagring eller deponering, og at import av radioaktivt avfall eventuelt kun kan skje med formål om behandling og med krav om retur til avsenderlandet.

Import og eksport av radioaktivt avfall krever særskilt tillatelse fra DSA. Dersom norsk radioaktivt avfall eksporteres for behandling i utlandet, har Norge fortsatt det endelige ansvaret for slutthåndtering av avfallet. Dette inkluderer også eventuelt restprodukt etter behandling som Norge må ta tilbake.12

Radioaktivt avfall skal håndteres trygt, sikkert og forsvarlig

Radioaktivt avfall skal til enhver tid håndteres på en trygg, sikker og forsvarlig måte. Det betyr at avfallet skal håndteres slik at det ikke skader mennesker og miljø, verken innenfor eller utenfor nasjonale grenser. Det er den som genererer avfallet som har ansvaret for trygg, sikker og forsvarlig håndtering av eget avfall.

Kravet om trygg og sikker håndtering innebærer at det skal finnes effektive beskyttelsestiltak mot mulige farer, slik at yrkeseksponerte, enkeltindivider, befolkning og miljø er beskyttet mot skadelige radioaktive, kjemiske og andre negative konsekvenser av avfallet. Avfallet skal håndteres slik at det sikrer eller opprettholder en sikker tilstand som forhindrer at ulykker skjer og begrenser eventuelle konsekvenser dersom en ulykke skulle skje.13

Kravet om trygg og sikker håndtering av avfallet innebærer også at avfallet skal være fysisk beskyttet mot uønskede tilsiktede handlinger med formål om å skape en trussel eller skade mennesker og miljø. Kravet gjelder ikke bare fysisk sikring, men også informasjonssikkerhet. Kravet til trygg og sikker håndtering er strengere jo høyere radioaktivitet det er i avfallet. Det er for eksempel ingen spesielle krav til sikring av NORM-avfall, men det er strenge krav når det gjelder sikring av brukt brensel som inneholder nukleært materiale, og radioaktive kilder.14

Kravet om at radioaktivt avfall skal håndteres forsvarlig innebærer at sikkerheten for miljø og mennesker skal være ivaretatt til et akseptabelt nivå, og at all eksponering skal holdes så lav som med rimelighet kan oppnås.15 I vurderingen av om håndteringen er forsvarlig må sannsynligheten for at skade kan oppstå og størrelsen på eventuell skade inngå. For å kunne vurdere dette er det viktig at man vet hva avfallet inneholder. Hva som anses som forsvarlig må vurderes utfra den konkrete situasjonen, og vil kunne endres over tid i takt med økende kunnskap og teknologisk utvikling. Forsvarlighetskravet gjelder for alle trinn i håndteringen av radioaktivt avfall.16

En god sikkerhetskultur17 er viktig for å ivareta kravene til en trygg, sikker og forsvarlig håndtering av radioaktivt avfall og må være godt etablert i alle virksomheter som håndterer radioaktivt avfall. Dette innebærer også å ha god beredskap for å håndtere mulige hendelser og ulykker knyttet til håndtering av radioaktivt avfall.

Radioaktivt avfall skal håndteres slik at utilbørlige byrder ikke pålegges framtidige generasjoner

Alle aktiviteter som involverer håndtering av radioaktivt avfall skal utføres på en slik måte at menneskers helse og miljø er beskyttet nå og i fremtiden, uten at utilbørlige byrder legges på fremtidige generasjoner.18 Dette innebærer at håndtering av radioaktivt avfall må være forsvarlig i et langsiktig perspektiv. Dette prinsippet er spesielt viktig ved planlegging av løsninger for håndtering av radioaktivt avfall. Med forsvarlig håndtering menes også at hensynet til menneskers helse og miljø må være ivaretatt til et samfunnsmessig akseptabelt nivå med de løsninger for fysiske anlegg, infrastruktur, bemanning og kompetanse som velges, samtidig som kostnadene for valgt løsning står i forhold til den samfunnsmessige nytten. At sikkerheten er ivaretatt betyr videre at løsningene gir sikkerhet mot hendelser forårsaket av både uønskede, utilsiktede og tilsiktede hendelser nå og i fremtiden.

Mengden radioaktivt avfall skal være så liten som praktisk mulig

Bruk av radioaktive stoffer skal planlegges slik at minst mulig radioaktivt avfall oppstår.19 All strålebruk skal være berettiget og alternativer til strålebruk skal alltid vurderes. Fordelene med aktiviteter og anlegg som gir økt risiko for stråling må oppveie for de ulemper de medfører.20

Tiltak for å minimere radioaktivt avfall skal iverksettes ved utforming, konstruksjon, drift og dekommisjonering av anlegg. Tiltak for minimering skal også iverksettes ved planlegging og gjennomføring av aktiviteter hvor avfall oppstår. Ved tiltak for å minimere mengden avfall, må det tas hensyn til både innhold av radioaktivitet og volum. Avfall skal måles og sorteres slik at det oppstår minst mulig radioaktivt avfall, og slik at avfallet ikke blandes på en måte som vanskeliggjør videre håndtering. I noen tilfeller vil det likevel være bedre at det oppstår radioaktivt avfall som kan håndteres forsvarlig enn at radioaktive stoffer slippes ut i naturen. Der hvor det finnes andre alternativer som ikke vil generere radioaktivt avfall bør disse benyttes. Det er ikke adgang til å fortynne radioaktivt avfall i den hensikt å komme under grenseverdiene for radioaktivt avfall.

Helhetlige løsninger må velges for håndtering av radioaktivt avfall

Alle valg av løsninger for håndtering av radioaktivt avfall skal gjøres på et godt faglig og teknisk grunnlag. I tillegg må løsningen som velges være kostnadseffektiv, optimalisert og gjøre bruk av beste tilgjengelige teknologi (BAT) som er moden og velprøvd. Virksomheter som genererer, mottar, behandler, transporterer, lagrer og/eller deponerer radioaktivt avfall må finne sikre og trygge løsninger og kunne dokumentere at løsningene som velges tilfredsstiller kravene i det norske regelverket.

Valg av løsninger for håndtering av radioaktivt avfall må vurderes helhetlig og i et livssyklusperspektiv. Det må tas hensyn til gjensidige avhengigheter mellom forskjellige typer radioaktivt avfall og mellom de ulike stadiene i produksjonen og trinnene i håndteringen av radioaktivt avfall.21

For brukt atombrensel er det særlig viktig å legge til grunn et livssyklusperspektiv som tar hensyn til de gjensidige avhengighetene mellom de ulike trinnene i håndteringen av avfallet. De ulike trinnene må føre til et avfall som er hensiktsmessig for tiltenkt transport, lagring og deponering.22 Ulike alternativer for håndtering av brukt brensel må sammenlignes på en grundig og systematisk måte. Det må dokumenteres at fordelene ved den foretrukne løsningen veier opp for de ulemper den valgte løsningen kan medføre.

Alternative løsninger for håndtering av brukt brensel må holdes åpne

Arbeidet med opprydding etter norsk atomvirksomhet har et langt tidsperspektiv og det må tas høyde for at forhold endres underveis. Dette kan innebære at opprinnelig valgt løsning for håndtering av brukt brensel senere kan vise seg å ikke kunne benyttes for alt eller deler av avfallet. Alternative løsninger må derfor holdes åpne, og det skal være utredet reserveløsninger for å kunne håndtere brukt brensel på en trygg, sikker og forsvarlig måte. Det må legges en kunnskapsbasert tilnærming til grunn for valg av løsninger og det må dokumenteres at fordelene ved de valgte løsningene veier opp for eventuelle ulemper.

Interessenter og berørte parter må involveres

Alle berørte parter må involveres så tidlig som mulig i vurderingen av mulige løsninger for håndtering av radioaktivt avfall inkludert brukt atombrensel. Dette sikres blant annet gjennom kravene til forhåndsvarsling av allmenheten i forurensingsforskriften.

Norges internasjonale forpliktelser om ikke-spredning av atomvåpen skal ivaretas

Ved håndtering av radioaktivt avfall som kan inneholde nukleært materiale skal Norges internasjonale forpliktelser knyttet til Traktaten om ikke-spredning av kjernefysiske våpen (Ikke-spredningsavtalen), herunder sikkerhetskontrollavtalen med IAEA med tilleggsprotokoll, til enhver tid være ivaretatt.

Norges internasjonale forpliktelser om fysisk beskyttelse, sikring og informasjonssikkerhet skal til enhver tid ivaretas

Ved håndtering av radioaktivt avfall som kan inneholde nukleært materiale skal Norges internasjonale forpliktelser etter Konvensjonen om fysisk beskyttelse av nukleært materiale og nukleære anlegg (A/CPPNM) til enhver tid være ivaretatt. I tillegg må informasjonssikkerhet, datasikkerhet og sikkerhet ved nye teknologier som benyttes for avfallshåndtering ivaretas. Dette for å påse at nukleært materiale ikke kommer på avveier og at ikke anlegg eller sentrale sikkerhetsfunksjoner slås ut på grunn av terror eller sabotasje.

Direktoratet for strålevern og atomsikkerhets (DSA) rolle som uavhengig faglig myndighet skal ivaretas

DSA er øverste faglige organ når det gjelder atomsikkerhetsspørsmål, og er myndighet på området radioaktiv forurensing og radioaktivt avfall. DSA skal være uavhengig i tråd med våre internasjonale forpliktelser.23