4 Regelverk, ansvar og roller

Radioaktiv forurensning og radioaktivt avfall er regulert av forurensningsloven24 og avfallsforskriften25 kapittel 16 om radioaktivt avfall. Strålevernloven26 og atomenergiloven27 med forskrifter har også bestemmelser som gjelder for radioaktivt avfall.

Forurensningsloven med forskrifter er det mest sentrale og spesialiserte regelverket når det gjelder håndtering av radioaktivt avfall. Når det gjelder håndtering av radioaktivt avfall som inneholder atomsubstans28 kreves det konsesjon etter atomenergiloven i tillegg til tillatelse etter forurensningsloven. Strålevernloven med forskrift har bestemmelser for yrkeseksponerte og grenser for eksponering til allmennheten, og som også vil gjelde ved håndtering av radioaktivt avfall. DSA har vedtaks- og tilsynsmyndighet både etter forurensningsloven, strålevernloven og atomenergiloven.

Norge er forpliktet til å ivareta helse, sikkerhet og miljø ved håndtering av radioaktivt avfall gjennom flere internasjonale avtaler og konvensjoner. Mest sentralt for håndtering av radioaktivt avfall er Felleskonvensjonen.2930 IAEAs Konvensjon vedrørende kjernefysisk sikkerhet31 har også bestemmelser som gjelder for radioaktivt avfall. Også internasjonale havmiljøavtaler har betydning for håndtering av radioaktivt avfall. OSPAR-konvensjonen32 og Londonkonvensjonen33 forbyr dumping av alt radioaktivt avfall til havs.

Det europeiske atomfellesskapet EURATOM ble etablert gjennom EURATOM-traktaten. Denne traktaten er ikke en del av EØS-avalen, derfor er ikke Norge rettslig forpliktet til å gjennomføre EURATOM-regelverket. Store deler av dette regelverket har likevel vært førende for norsk rett på området. Mye av EUs regelverk er for øvrig basert på internasjonale konvensjoner og avtaler på området, inkludert anbefalinger fra IAEA.

Alle som håndterer radioaktivt avfall er forpliktet til å sette seg inn i det regelverket som gjelder for deres aktiviteter. Det stilles detaljerte krav fra myndighetene til håndtering av radioaktivt avfall. Regelverket åpner for skjønn, som blant annet uttrykkes i enkeltvedtak og krav i tillatelser, godkjenninger, løyve og konsesjon. I sitt skjønn legger DSA til grunn internasjonalt anerkjent praksis, anbefalinger og standarder fra IAEA.

Under gis det en oversikt over de mest relevante lovene, forskriftene, internasjonale forpliktelsene og anbefalingene, samt en oversikt over relevante aktører for avfallshåndtering av radioaktivt avfall. I vedlegg II til denne strategien er det en overordnet oversikt over relevant lov- og forskriftsverk.

4.1 Lover og forskrifter

Forurensnings- og avfallsregelverket

Forurensingsloven ble gjort gjeldende for stråling gjennom forskrift om forurensingslovens anvendelse på radioaktiv forurensing og radioaktivt avfall.34 Forskriften definerer radioaktiv forurensing og fastsetter nedre grenser for hva som er radioaktivt avfall og hva som er deponeringspliktig radioaktivt avfall.

Forurensningsloven fastsetter et generelt forurensningsforbud, og hovedregelen er at all virksomhet som medfører eller kan medføre radioaktiv forurensning, skal ha tillatelse etter forurensningsloven § 11. Tillatelse må innhentes før ny forurensende virksomhet skal igangsettes. For eksisterende virksomhet må det i utgangspunktet søkes om ny tillatelse dersom nye typer utslipp oppstår, eller når utslippene øker utover det som tidligere er tillatt. Det vil si at en tillatelse til virksomhet som kan medføre forurensning under normal drift av et atomanlegg ikke nødvendigvis dekker forurensning som oppstår ved dekommisjonering av det samme anlegget. En utslippstillatelse vil i utgangspunktet kunne overdras til andre da utslippstillatelsen normalt er knyttet til selve virksomheten, ikke den som opprinnelig stod som søker. Myndighetene skal varsles om overdragelsen. Forutsetningen for at en tillatelse kan overdras er at både vilkår som framkommer av tillatelsen, samt det som er lagt til grunn på bakgrunn av søknaden, fortsatt blir etterlevd. Det kan imidlertid stilles krav i tillatelsen som i praksis begrenser adgangen til overdragelse, f.eks. om at den som innehar tillatelsen skal ha spesielle faglige kvalifikasjoner.

Forurensningsmyndigheten har et forholdsvis vidt skjønn til å vurdere om tillatelse skal gis, og kan fastsette vilkår i tillatelsen for blant annet å motvirke at radioaktiv forurensning og håndtering av radioaktivt avfall fører til skader eller ulemper.35 I vurderingen av om utslippstillatelse skal gis, skal forurensningsmyndigheten legge vekt på de forurensningsmessige ulemper ved tiltaket sammenholdt med de fordeler og ulemper som tiltaket ellers vil medføre. Søknad om tillatelse skal gi de opplysninger som er nødvendig for å vurdere om tillatelse bør gis og hvilke vilkår som skal settes.36 Ansvaret for å dokumentere fordeler og ulemper ligger på den som søker om tillatelse.

Avfallsforskriften stiller krav om at alle som håndterer radioaktivt avfall skal ha tillatelse.37 Kravet gjelder ikke for virksomheter som har tillatelse etter forurensningsloven til håndtering av deponeringspliktig radioaktivt avfall fra egen virksomhet.38 Virksomheter som har tillatelse til håndtering av farlig avfall etter avfallsforskriften § 11-6 som f.eks. deponi for farlig avfall, trenger heller ikke tillatelse etter § 16-5 til å håndtere radioaktivt avfall som ikke er deponeringspliktig. Virksomheten må likevel følge generelle krav i regelverket til håndtering av radioaktivt avfall og strålevern. Ved eventuelle utslipp av radioaktive stoffer eller fare for slike utslipp vil det i tillegg kreves særskilt tillatelse fra DSA. I en tillatelse etter avfallsforskriften § 16-5 stiller DSA vilkår for å sikre forsvarlig håndtering av det radioaktive avfallet, samt krav til avslutning og etterbruk av eventuelle deponier.

Avfallsforskriften slår fast at radioaktivt avfall skal håndteres forsvarlig og at alle som oppbevarer, transporterer eller håndterer radioaktivt avfall, skal treffe nødvendige tiltak for å unngå fare for forurensning eller skade på menneske og miljø.39

All virksomhet hvor det oppstår radioaktivt avfall har en leveringsplikt.40 Leveringsplikten innebærer at radioaktivt avfall må leveres til godkjent mottak minst en gang per år. Plikten gjelder helt frem til avfallet er fremme hos avfallsmottak- eller behandlingsanleggene. Ved nedleggelse av virksomhet eller driftsstans utover tre måneder inntrer leveringsplikten umiddelbart. Leveringsplikten gjelder ikke virksomheter som har tillatelse til å behandle eller disponere eget radioaktivt avfall etter forurensingsloven § 11.41

Avfallsforskriften etablerer også en deklarasjonsplikt som innebærer at virksomheter som leverer radioaktivt avfall skal gi tilstrekkelige opplysninger om avfallets opprinnelse, innhold og egenskaper, slik at den videre håndteringen av avfallet kan skje på en forsvarlig måte.42

Avfallsforskriften stiller også opp nærmere krav for eksport og import av radioaktivt avfall. DSA har laget en egen veileder om eksport og import av radioaktivt avfall.43

Atomenergiregelverket

All atomsubstans er regulert av atomenergiloven. Det vil si at alt radioaktivt stoff og dekommisjoneringsavfall som er blitt radioaktivt ved bestråling i atomreaktorene, eller i forbindelse med fremstilling av brensel, er atomsubstans og faller inn under atomenergiloven. Atomenergiloven dekker ikke radioaktivt avfall som er radioaktivt av andre grunner enn bestråling i forbindelse med fremstilling eller bruk av atombrensel, men dette avfallet dekkes av forurensningsloven. Dette innebærer at avfallet som er atomsubstans vil falle inn under både atomenergiloven og forurensningslovens virkeområde, og kravene i begge regelverkene må oppfylles for slikt avfall.

Lager, deponi og behandlingsanlegg for radioaktivt avfall fra atomvirksomheten er omfattet av kravet om konsesjon etter atomenergiloven.44 Overføring av atomanlegg eller dets drift til ny eier eller innehaver trenger særskilt konsesjon.45 Det er ikke mulig å overta en konsesjon, det må søkes om ny konsesjon. Videre er det krav i atomenergiloven om løyve fra Helse- og omsorgsdepartementet for å framstille, eie, lagre, behandle, transportere, omsette eller for øvrig inneha eller anbringe atomsubstans, inkludert atomsubstans som er avfall.46 Krav til løyve er likevel ikke nødvendig i den utstrekning slik virksomhet er omfattet av konsesjon.47 Krav til løyve vil særlig være aktuelt under en dekommisjonering, hvor det kan være aktuelt for andre enn operatøren å transportere, behandle eller lagre dekommisjoneringsavfall som defineres som atomsubstans. At det trengs konsesjon for å oppføre et anlegg må forstås slik at det må søkes før man starter med selve byggeprosessen. Før konsesjon er endelig meddelt, kan det gis tilsagn om godkjenning av planlagt byggested og andre sider ved konsesjonssøknaden.48

I StrålevernHefte 2018:33 beskrives generelle vilkår for vurdering av søknader om konsesjon etter atomenergiloven. Disse er bygget på en rekke internasjonale standarder, veiledninger og anbefalinger, og er tilpasset atomvirksomheten slik den har vært i Norge frem til i dag. Dette er kriterier som DSA vektlegger ved gjennomgang av søknad om konsesjon og ved utforming av sin innstilling til Kongen om konsesjon. DSA har utarbeidet en veileder om de generelle konsesjonsvilkårene i DSA-hefte nr. 5.49 I tillegg kan det stilles ytterligere vilkår utover disse generelle konsesjonsvilkårene.

Innehaveren av et atomanlegg plikter å holde anlegg og utstyr i forskriftsmessig og forsvarlig stand og å treffe alle nødvendige tiltak for å sikre at det ikke forårsakes skade som følge av radioaktivitet eller andre farlige egenskaper ved atombrensel eller radioaktivt produkt50 som finnes på anleggets område. Dette gjelder også for atombrensel eller radioaktivt produkt som fjernes eller slippes ut fra anlegget, eller som er under transport for innehaveren. Videre plikter innehaveren å treffe nødvendige tiltak for å sikre at anlegget etter nedlegging ikke blir til fare for den allmenne sikkerhet.

Innehaveren og andre som får befatning med atombrensel eller radioaktivt produkt, plikter å treffe alle nødvendige tiltak for å sikre at det ikke blir voldt skade som følge av radioaktivitet eller andre farlige egenskaper ved stoffet.

Forskrift om besittelse, omsetning og transport av nukleært materiale og flerbruksvarer51 og forskrift om fysisk beskyttelse av nukleært materiale og nukleære anlegg52 stiller krav om fysisk sikring og sikkerhet til både myndigheter og innehaver av atomanlegg. Disse forskriftene gjennomfører Norges internasjonale forpliktelser på området og er relevante fordi radioaktivt avfall også kan være nukleært materiale.

Strålevernregelverket

Strålevernloven kommer til anvendelse på enhver tilvirkning, import, eksport, transport, overdragelse, besittelse, installasjon, bruk, håndtering og avfallsdisponering53 av strålekilder.54 Strålevernforskriften stiller opp mer spesifikke regler for bruk av strålekilder.55 Blant annet stilles det krav om, og bruk av, returordning for radioaktive kilder som er tatt varig ut av bruk.

Strålevernloven etablerer også et krav om at enhver håndtering av strålekilder skal være forsvarlig slik at det ikke oppstår risiko for dem som utøver virksomheten, andre personer eller miljøet.56 Ved vurdering av forsvarligheten skal det blant annet legges vekt på om fordelene ved virksomheten overstiger de risikoer som strålingen kan medføre, og om virksomheten er innrettet slik at akutt helseskade unngås og risikoen for senskade holdes så lav som med rimelighet kan oppnås.57 Stråledoser skal ikke overstige fastsatte grenser.

Strålevernforskriften stiller også krav til oppbevaring av radioaktive strålekilder.58 Myndighetene ser hen til disse kravene, og har fastsatt grenseverdier når det gjelder tillatelser til lagring og deponering av radioaktivt avfall.

Plan- og bygningsloven

Etablering av nye anlegg for behandling, lagring og deponering av radioaktivt avfall krever godkjent reguleringsplan og byggetillatelse etter plan- og bygningsloven.59

Både dekommisjonering av atomreaktorer og etablering av nye anlegg for håndtering av radioaktivt avfall skal konsekvensutredes etter forskrift om konsekvensutredninger.60 Formålet med forskriften er å sikre at hensynet til miljø og samfunn blir tatt i betraktning under forberedelsen av planer og tiltak, og når det tas stilling til om og på hvilke vilkår planer eller tiltak kan gjennomføres. Konsekvensutredningen har som formål å utrede alle miljø- og samfunnsmessige konsekvenser av tiltak, og skal bidra med et beslutningsunderlag for søknader om konsesjon etter atomenergiloven og tillatelser etter forurensningsloven.

4.2 Internasjonale forpliktelser

Norge er forpliktet til å ivareta helse, sikkerhet og miljø ved håndtering av radioaktivt avfall gjennom flere internasjonale avtaler og konvensjoner. Konvensjonene er gjennomført i norsk rett gjennom forurensningsloven, atomenergiloven og strålevernloven med forskrifter. Det er også internasjonale krav som er gjennomført i forskrifter, i vilkår til den enkelte aktør, i konsesjon, godkjenning eller tillatelse.

Det internasjonale atomenergibyrået (IAEA) er en selvstendig mellomstatlig organisasjon med tett tilknytning til FN, som Norge er medlem av. IAEAs mandat er knyttet til ikke-spredning av atomvåpen og fredelig bruk av atomteknologi. IAEA er en sentral arena for atomsikkerhet, sikring, sikkerhetskontroll og strålevern hvor partene utarbeider en rekke grunnleggende konvensjoner, standarder, veiledninger og prinsipper som Norge følger gjennom regelverk eller i myndighetsutøvelse på området.

Felleskonvensjonen

Norge er tilsluttet Felleskonvensjon om sikkerhet ved håndtering av brukt kjernebrensel og sikkerhet ved håndtering av radioaktivt avfall av 29. september 1997 (Felleskonvensjonen). Konvensjonen har som formål å sikre et høyt sikkerhetsnivå i håndteringen av brukt atombrensel og annet radioaktivt avfall over hele verden.61 Konvensjonen har også som formål å sikre at det finnes effektive beskyttelsestiltak mot mulige farer nå og i fremtiden på alle stadier i håndteringen av brukt brensel og radioaktivt avfall.62 Det nevnes spesifikt i formålsbestemmelsen at håndteringen av brukt brensel og radioaktivt avfall ikke skal gå utover fremtidige generasjoner. Konvensjonen er gjennomført i forurensningsloven og avfallsforskriften kapittel 16, atomenergiloven og strålevernloven med forskrifter.

Det følger av Felleskonvensjonen at staten har det endelige ansvaret for å garantere sikkerheten ved håndtering av brukt brensel og radioaktivt avfall.63 I Felleskonvensjonen og i de fleste lands regelverk legges det til grunn at endelig disponering av avfallet skjer nasjonalt, men konvensjonen åpner for at parter kan samarbeide om løsninger i et land, særlig der avfallet kommer fra felles prosjekter.64 Eksportlandet vil likevel fortsatt ha et endelig ansvar for å påse at avfallet håndteres trygt, sikkert og forsvarlig. Det sies også eksplisitt at ethvert land alltid har rett til å forby import av radioaktivt avfall og brukt brensel til sitt territorium.65 I dag er det ingen land som har løsninger for, eller regelverk som tillater, å ta imot brukt brensel fra andre land til endelig disponering, med mindre det følger av en avtale om retur.

Ikke-spredningsavtalen og sikkerhetskontrollavtalen

Norge er tilsluttet en internasjonal avtale om ikke å spre atomvåpen i verden (Ikke-spredningsavtalen)66 og har inngått en avtale om sikkerhetskontroll (Safeguardsavtalen)67 med tilleggsprotokoll68 med IAEA, som skal påse at nukleært materiale kun benyttes til fredelige formål. Safeguardsavtalen og tilleggsprotokollen gir IAEA bedre mulighet til å kontrollere at Norge oppfyller forpliktelsene nedfelt i Ikke-spredningsavtalen, blant annet ved uanmeldte inspeksjoner ved de norske anleggene, samt å kunne kontrollere teoretisk forskning knyttet til nukleært materiale. Ikke-spredningsavtalen er hjørnesteinen i det globale ikke-spredningsregimet, sammen med regelverket for eksportkontroll. Norges forpliktelser er blant annet gjennomført i atomenergiloven og forskrift om besittelse, omsetning og transport av nukleært materiale og flerbruksvarer DSA gjennomfører alene og sammen med IAEA hvert år flere inspeksjoner ved de norske atomanleggene og andre virksomheter som innehar eller forsker på nukleært materiale.

Konvensjon om fysisk beskyttelse av nukleært materiale og nukleære anlegg

Norge er også tilsluttet IAEAs Konvensjon om fysisk beskyttelse av nukleært materiale og nukleære anlegg (CPPNM) av 3. mars 1980.69Konvensjonen er gjennomført i forskrift 2. november 1984 nr. 1809 om fysisk beskyttelse av nukleært materiale og nukleært anlegg. Det følger av Norges forpliktelser både etter Ikke-spredningsavtalen omtalt over og av Konvensjonen om fysisk beskyttelse av nukleært materiale og nukleære anlegg at nukleært materiale skal beskyttes mot hhv. tyveri og sabotasje.

4.3 Internasjonale prinsipper, standarder, veiledninger og anbefalinger

Det er en rekke internasjonale prinsipper, standarder, veiledninger og anbefalinger, som legges til grunn for forvaltningen av radioaktivt avfall i Norge. Disse er utarbeidet av det internasjonale atomenergibyrået (IAEA), basert på innspill fra International Commission onRadiologicalProtection (ICRP).

IAEA har utviklet felles grunnleggende prinsipper for håndtering av radioaktivt avfall som utgjør grunnlaget for forpliktelsene i Felleskonvensjonen.70 Det er internasjonal enighet blant medlemsland om disse prinsippene. Prinsippene er innlemmet i norsk lovverk og den norske forvaltningen knyttet til radioaktivt avfall. Flere av prinsippene har blitt standardvilkår for anlegg og aktiviteter, og prinsippene vektlegges i myndighetens skjønnsutøvelse og kravstilling.

OECDs Nuclear Energy Agency (OECD NEA) bistår medlemslandene, virksomheter som drifter atomanlegg og andre berørte parter med blant annet det vitenskapelige grunnlaget for håndtering av radioaktivt avfall. Selv om OECD NEAs anbefalinger ikke er bindende krav eller forpliktelser for Norge, så danner de likevel grunnlaget for utvikling av regelverket for håndteringen av radioaktivt avfall og myndighetsutøvelsen nasjonalt.

4.4 Roller og ansvar

Klima- og miljødepartementet

Klima- og miljødepartementet (KLD) har ansvar for politikk- og regelverksutforming for radioaktiv forurensning av det ytre miljø og radioaktivt avfall. KLD har ansvar for forurensningsloven med forskrifter. KLD ha også ansvar for forurensningsberedskapen for radioaktiv forurensning.

KLD har videre ansvar for den delen av forskrift om konsekvensutredninger etter plan- og bygningsloven som omhandler tiltak etter sektorlover. Dette omfatter bygging og avvikling av nukleære installasjoner, og deponier for radioaktivt avfall.

Helse- og omsorgsdepartementet

Helse- og omsorgsdepartementet (HOD) har ansvar for politikk- og regelverksutforming innen strålevern og helsevirkninger av stråling. HOD har ansvar for strålevernloven og atomenergiloven med forskrifter. HOD behandler innstilling fra DSA om konsesjonssøknader og fremmer konsesjonsforslag for regjeringen, slik at konsesjon kan vedtas av Kongen i statsråd. HOD har også et administrativt overordnet ansvar for norsk atomberedskap.

Direktoratet for strålevern og atomsikkerhet

Direktoratet for strålevern og atomsikkerhet (DSA) er underlagt Helse- og omsorgsdepartementet. DSA er også Klima- og miljødepartementets direktorat på området radioaktiv forurensning og radioaktivt avfall og er direktorat for Utenriksdepartementet på området internasjonalt atomsikkerhetssamarbeid. I tillegg utfører DSA direktoratsoppgaver for Forsvarsdepartementet.

DSA er en uavhengig forvaltnings- og tilsynsmyndighet på områdene strålevern og atomsikkerhet, radioaktiv forurensning og radioaktivt avfall, herunder beredskap mot akutt radioaktiv forurensning. DSA har vedtaksmyndighet etter forurensningsloven, strålevernloven og atomenergiloven. DSA skal sikre et helhetlig forvaltningsregime av forurensingslovens anvendelse på radioaktiv forurensing og radioaktivt avfall gjennom å gi tillatelse, informasjon, håndheving og tilsyn.

I henhold til atomenergiloven og internasjonale avtaler er DSA det øverste faglige organ når det gjelder sikkerhetsspørsmål, og kan ikke overprøves på dette området. DSA er også ansvarlig for sikkerhetskontroll-forpliktelsene overfor IAEA mht. å føre kontroll med Norges beholdning av nukleært materiale, atomanlegg og aktiviteter i forbindelse med disse. DSA forbereder og avgir innstilling om søknader om konsesjon til atomanlegg og løyve for tilvirkning, omsetning, behandling og transport av atomsubstans. DSA fører også tilsyn med at regelverket etterleves og skal påse at konsesjonsvilkårene blir fulgt.

I samsvar med forskrift om konsekvensutredninger etter plan- og bygningsloven er HOD, KLD og DSA ansvarlig myndighet for konsekvensutredningsprosessen knyttet til etablering av og tiltak ved atomanlegg, og for etablering av lager og deponier for radioaktivt avfall. Som utgangspunkt er det DSA som ivaretar dette ansvaret.

Andre statlige miljømyndigheter

Samme avfall kan ha ulike egenskaper og bli definert i ulike kategorier, for eksempel både som radioaktivt avfall og som farlig avfall. Dette krever samarbeid med andre statlige miljømyndigheter som Miljødirektoratet og Statsforvalteren, som er forurensningsmyndighet for farlig avfall og annet ordinært avfall. Deponier som tar imot avfall med naturlig forekommende radioaktive stoffer (NORM) må ha tillatelse fra DSA og Miljødirektoratet eller Statsforvalteren. Ved etablering av nye deponier vil det gjelde forskjellige krav etter avfallsforskriften. Myndighetsansvaret er skjematisk presentert i tabellen under:

Institutt for energiteknikk

Institutt for energiteknikk (IFE) har i dag konsesjon til å eie og drifte atomanleggene i Halden og på Kjeller. IFE drifter også Kombinert lager og deponi for lav- og mellomaktivt radioaktivt avfall (KLDRA Himdalen). IFE har i tillegg utslippstillatelse etter forurensningsloven, som inkluderer tillatelse til å motta og håndtere radioaktivt avfall ved Radavfallsanlegget på Kjeller.

Norsk nukleær dekommisjonering

Norsk nukleær dekommisjonering (NND) ble etablert i 2018, og har fått i oppdrag å planlegge og gjennomføre oppryddingen etter atomvirksomhet i Norge.

NND vil få en rekke oppgaver knyttet til dekommisjonering av norske atomanlegg, inkludert å sørge for håndtering av både brukt atombrensel og annet radioaktivt avfall fra både nukleær og ikke-nukleær sektor. NND skal overta atomanleggene og personell fra IFE, og overta driftsansvar og eierskap til KLDRA Himdalen.

I desember 2022 søkte NND om konsesjon til å drifte og eie de norske atomanleggene. NND vil dermed på sikt være eier og drifter av atomanlegg, og derfor og pliktsubjekt som er underlagt konsesjon og tilsyn av DSA.