4 Utvalgets syn på enkelte hovedspørsmål

4.1 Innledning

Ved løsningen av de forskjellige spørsmålene i mandatet vil utvalget ta utgangspunkt i at statsråder, statssekretærer og politiske rådgivere ikke omfattes av det vanlige regel- og avtaleverk som omfatter arbeidstakere. Som det fremgår av beskrivelsen av politikernes rettsstilling i pkt. 2.1 foran, er dette heller ikke mulig i praksis. På den annen side er det et faktum at virksomheten som politiker er en heltidsbeskjeftigelse som krever de berørte fullt ut, og som vanskelig lar seg forene med annen virksomhet eller annet arbeid. Politikerne har ikke regulert arbeidstid. I praksis er det meget krevende arbeidsdager, som oftest betydelig lengre enn vanlige tilsatte har. For mange er det også aktuelt med kvelds- og helgearbeid. Dette arbeidspresset gjør at det kan synes vanskelig å planlegge sitt eget privatliv.  Ikke minst er det store utfordringer knyttet til familie- og omsorgsforpliktelser.

Et annet fremtredende trekk ved disse politikerstillingene er at de helt ut mangler oppsigelsesvern, som alle tilsatte har. Samtlige må gå av på dagen når regjeringen går av. Statssekretærer og politiske rådgivere må gå av sammen med sin statsråd. Med vårt parlamentariske system er det umulig å forutberegne eller planlegge når dette blir aktuelt. Dette i motsetning til stortingsrepresentanter, som velges for perioder på fire år og som kan forvente å beholde sitt verv i hvert fall i denne perioden. Politiske omrokkeringer i regjeringen kan også føre til at enkeltstatsråder går av eller forflyttes, noe som får umiddelbare følger for stats­sekretær og politisk rådgiver. Med unntak av bestemmelsene om etterlønn, eksisterer det ingen oppsigelsestid. Fratredelsen skjer umiddelbart. Samtidig er statsministerens og statsrådens rett til kontinuerlig å vurdere sammensetningen av sitt korps av politikere udiskutabelt, og det kan være ulike grunner til at det er naturlig eller ønskelig med endringer i regjeringen eller blant statssekretærene og de politiske rådgiverne. Det vil derfor svært ofte være forhold som politikeren selv ikke har kontroll over som avgjør når vedkommende må fratre. Er det av politiske eller personlige grunner ønske om en utskifting, vil den berørte politiker normalt selv søke om avskjed/fratreden.

Slik utvalget ser det, er dette forhold såpass belastende for de berørte, og såpass avvikende fra den rettsstilling sammenlignbare grupper har, at det bør vedtas regler som i noen grad kompenserer for dette. Utvalget legger her til grunn at det fortsatt må være slik at politikerne fratrer når den politiske situasjon tilsier det. Det er etter utvalgets syn ikke aktuelt å gi dem oppsigelsesvern i vanlig forstand. Av samme grunn er det heller ikke aktuelt å innføre permisjonsrettigheter i den forstand at en politiker skal ha en absolutt rett til å gjeninntre i sin stilling etter f. eks. en fødselspermisjon. Det må også legges til grunn at det ikke alltid vil bli vurdert som hensiktsmessig å gjøre bruk av vikar utenfra, og at det derfor i praksis ofte blir snakk om kortvarige permisjoner. Mange vil derfor velge å fratre. Det man da kan vurdere, er å sikre politikeren lønnskompensasjon i en periode som tilsvarer normal permisjonstid. Utvalget kommer nærmere tilbake til dette i kapittel 8.

4.2 Rettigheter som tilsatt?

I kapittel 3 foran har utvalget gitt en oversikt over rettsstillingen til grupper det kan være aktuelt å sammenlikne politikerne med. Utvalget mener de grupper det er mest aktuelt å sammenlikne med i denne sammenheng, er stortingsrepresentanter og statstilsatte. Folkevalgte i kommuner og fylkeskommuner har bare i mindre grad heltidsverv, og deres situasjon er derfor ikke så relevant i denne situasjon. Det er imidlertid grunn til å merke seg bestemmelsen i kommuneloven § 40, som gir rett til fri fra arbeidet, også på heltid, for å utføre vervet. Det vil si at en kommunepolitiker, så lenge valgperioden varer, har rett til permisjon fra sitt tilsettingsforhold, enten det er hos kommunal, statlig eller privat arbeidsgiver.

Skal man først se på rettigheter for tilsatte, framtrer reglene for statstilsatte som mer relevante enn reglene for kommunetilsatte, og utvalget går derfor ikke nærmere inn på disse.

De regler som gjelder for stortingsrepresentanter, er på mange måter et relevant sammenlikningsgrunnlag for regjeringspolitikerne. Mange regjeringspolitikere kommer fra Stortinget, og skal eventuelt tilbake dit når regjeringsvervet tar slutt. Dette kan spesielt tale for at rettighetene ved overgangen bør reguleres. Det er også mye som taler for at pensjonsrettighetene bør kunne overføres, slik at personer som veksler mellom vervene ikke lider rettstap av denne grunn. For øvrig ligger en grunnleggende forskjell, som utvalget allerede har pekt på, at stortingsrepresentantene er valgt for en viss periode. De har også faste vararepresentanter, noe som gjør at f. eks. permisjoner lar seg avvikle uten særskilte problemer. Dette er et forhold som ikke lar seg overføre til regjeringspolitikerne, jf. pkt. 4.1 ovenfor.

Etter utvalgets syn er det klart mest relevante sammenlikningsgrunnlag det regel- og avtaleverk som gjelder for statstilsatte, spesielt for tilsatte i departementene. Politikerne arbeider og har sitt virke i departementene, side om side med medarbeidere og andre tilsatte som omfattes av tjenestemannsloven og Hovedtariffavtalen i staten mv. I praksis er det disse bestemmelsene som har vært fulgt for politikerne, så langt de har vært anvendelige. Utvalgets gjennomgang av rettsstillingen i øvrige nordiske land, se kapittel 18, viser at politikerne der nesten uten unntak følger reglene for statstilsatte. Ved nærmere vurdering av hvilke regler som bør gjelde, må det selvsagt tas i betraktning at de vanlige regler for tilsetting og oppsigelse ikke kan gjelde. Det må imidlertid også vurderes om politikerne skal vurderes som fast tilsatte tjenestemenn, eller om de skal vurderes som midlertidig tilsatte. Dette drøftes under pkt. 4.3. nedenfor.

4.3 Skal man sammenlikne med fast eller midlertidig tilsatte?

Som vist foran under pkt. 3.1. sondrer tjenestemannsloven mellom fast og midlertidig tilsatte. Den klare hovedregel er at tjenestemenn skal tilsettes fast. Midlertidighet kan brukes i en del tilfelle, bl. a. når vedkommende bare trengs for et bestemt tidsrom, eller for å utføre et bestemt oppdrag, eller det dreier seg om vikarer. Midlertidige tjenestemenn som er tilsatt for et bestemt tidsrom, herunder vikarer, skal fratre uten oppsigelse når tiden er ute eller stillingens faste innehaver gjeninntrer. Andre midlertidige tjenestemenn må sies opp med visse frister (tjenestemannsloven § 7). Fast tilsatte tjenestemenn har et sterkt oppsigelsesvern, avhengig av tjenestetidens lengde, se loven §§ 9 og 10.

Både fast og midlertidig tilsatte er vernet mot oppsigelse under graviditet, sykdom og fødsels­permisjon i inntil ett år (forutsatt at oppsigelsen skyldes disse forhold), jf. arbeidsmiljøloven §§ 64 og 65. Midlertidig tilsatte som må fratre uten oppsigelse, fratrer til fastsatt tidspunkt uten dette særskilte vernet. Forskjellen har også konsekvenser for retten til lønn under sykefravær og fødselspermisjon. Retten til lønn under sykdom og fødsels- og adopsjonspermisjoner, jf. Fellesbestemmelsene §§ 18 og 19, forutsetter et tilsettingsforhold i staten, og opphører ved oppsigelsesfristens utløp. Som vist ovenfor, inntrer imidlertid ikke oppsigelsesfristen umiddelbart i disse tilfellene. For arbeidstakere som er tilsatt i et tidsbegrenset arbeidsforhold, opphører imidlertid retten til lønn fra det tidspunkt tilsettingsforholdet opphører eller arbeidet skulle ha opphørt.

Selv midlertidig tilsatte tjenestemenn er således vernet mot oppsigelse under sykdom og fødselspermisjon, og vil i de aller fleste tilfelle kunne beholde lønn i vanlig permisjonstid selv om arbeidet opphører. De eneste som ikke har denne fordelen er tjenestemenn som er tilsatt som vikarer, eller er tilsatt med fratredelse til et bestemt tidspunkt. Utvalget synes det er mest naturlig å sammenlikne politikerne med de fast tilsatte, eventuelt med den gruppe midlertidig tilsatte som må sies opp, og som dermed beholder sine permisjonsrettigheter fullt ut. Det som nettopp kjennetegner politikerjobben, er at man på forhånd ikke vet hvor lenge den vil vare. Selv om politikerne ikke har krav på permisjon i vanlig forstand, bør de derfor langt på vei ha samme rett til å beholde lønn under permisjoner som disse tjenestemennene har.

4.4 Muligheten for regulert arbeidstid

Politikerne har ikke regulert arbeidstid, og utvalget vil heller ikke foreslå at det gis regler om dette. Ordningen med redusert arbeidstid vil således ikke være tilgjengelig for dem. Selv om utvalget ikke foreslår formell regulering av politikernes arbeidstid, vil det imidlertid peke på følgende: Det er uansett viktig at det legges til rette for ordninger som gjør det mulig med en viss planlegging av tilværelsen i forhold til familieliv og andre forpliktelser og aktiviteter.

Politikerne blir stadig yngre, og det nærmer seg en lik kjønnsmessig fordeling spesielt i de yngste aldersgruppene. Det vises til oversikten under 2.1.4. foran. Dette er positivt, men innebærer også at mange har omsorgsforpliktelser, forpliktelser som de verken kan eller ønsker å skyve over på partner/ektefelle. Det er uheldig dersom arbeidet i departementenes politiske ledelse legges opp slik at denne kombinasjonen ikke er mulig. Utvalget mener derfor at det ligger en sterk oppfordring i departementenes politiske ledelse til å legge arbeidet opp slik at arbeidsdagene i rimelig utstrekning kan planlegges, og at de ikke blir for lange. Det må være mulig for den enkelte politiker å avtale spesielle ordninger på dette området.

4.5 Hvordan bør arbeidsvilkårene reguleres

Det følger av pkt. 4.2 ovenfor at utvalget i utgangspunktet mener at politikerne bør følge de regler som gjelder for statstilsatte. Dette må skje med de tilpasninger som er nødvendige, f. eks. når det gjelder oppsigelsesvern og rett til permisjoner. Det må tas i betraktning at det ikke foreligger noe tilsettingsforhold, og at det derfor ikke skal opprettes noen formell arbeidsavtale. Det vil heller ikke bli foreslått å gjøre tjenestemannsloven og Hovedtariffavtalen direkte gjeldende for politikerne. Det vil videre fortsatt bli lagt til grunn at arbeidsmiljøloven og ferieloven ikke skal gjelde direkte. Utvalget vil imidlertid foreslå at det utarbeides et eget reglement, der de arbeidsvilkår som skal gjelde uttømmende reguleres. Reglementet bør kunne henvise til Hovedtariffavtalen, Fellesbestemmelsene, bl. a. slik at det er de til enhver tid gjeldende avtalebestemmelser som skal gjelde.

Utvalget legger til grunn at Statsministerens kontor fortsatt skal ha det som tilsvarer arbeids­giverfunksjon i forhold til hele politikergruppen. Ettersom Hovedtariffavtalen ikke gjelder, og så lenge man holder seg innenfor gjeldende lovgivning, antar utvalget at et slikt reglement er tilstrekkelig hjemmel for regulering av arbeidsvilkårene. Forslag til reglement er tatt inn i kapittel 21. Reglementet foreslås gitt med hjemmel i en kongelig resolusjon. Fullmakt til å foreta endringer i reglementet foreslås gitt til Statsministerens kontor.