3 Utviklingstrekk og perspektiver

Kilde: Foto: Olav Heggø

3.1 Internasjonale utviklingstrekk, konsekvenser for Norge

3.1.1 Globale utviklingstrekk

Globalisering innebærer økende økonomisk integrasjon mellom land. Bak dette ligger det faktorer som teknologisk utvikling med kraftig fallende transport- og kommunikasjonskostnader samt en mer åpen økonomi. Reduksjoner i toll og andre hindre mot handel, økt kapitalflyt over landegrensene og utvikling innen IKT, er viktige elementer i globaliseringen. En voksende verdensøkonomi med inntektsvekst globalt er en sterk drivkraft for økt handel og økt gods- og persontransport. Det er en gjensidig avhengighet mellom inntektsvekst og handel, og det er en sterk sammenheng mellom BNP-vekst, transportvekst og velstand. Beskrivelsen under bygger i stor grad på Perspektivanalyser (2010) fra etatenes og Avinors utredningsarbeid til Nasjonal transportplan 2014–2023.

Den internasjonale handelen med varer og tjenester har vokst raskere enn den samlede produksjonen. Fra 1980 til i dag er verdenshandelen femdoblet. Som andel av verdens samlede BNP, har verdenshandelen økt fra 36 pst. i 1980 til om lag 55 pst. i 2008 jf. St.meld. nr. 9 (2008–2009) Perspektivmeldingen. EU regner med en vekst på om lag 2 pst. pr. år i den globale handelen. Med samme veksttakt fram til 2040 vil den internasjonale handelen ha økt med 80 pst. Innenfor EU regner man med en vekst i godstransporten på 1,5 pst. per år. Det tilsvarer 55 pst. fram til 2040. Den omfattende uroen i verdensøkonomien med bl.a. gjeldskrise i EU-landene og USA gir midlertidig redusert etterspørsel etter varer og tjenester, og redusert handel og transport. Dette skaper usikkerhet om utviklingen framover. Globale klimaendringer fører til at gjennomsnittstemperaturen på jorda stiger, noe som bl.a. vil medføre endringer i nedbørsmønstre. Ifølge FNs klimapanel (IPCC spesialrapport om håndtering av ekstremvær og katastrofer av 18.11.2011) ser en allerede en økning i hetebølger og kraftigere nedbørsperioder med tilhørende hyppig tørke og flom, som med stor sannsynlighet skyldes klimaendringer. Dette vil tilta, men med store regionale variasjoner, som det er knyttet betydelig usikkerhet til hvordan vil arte seg. Det forventes kraftigere orkaner/tropiske sykloner, men antakelig ikke større antall. Effekten av dette for de enkelte land og regioner avhenger også av hvor sårbare de er. Framtidige klimaavtaler kan medføre innføring av nye virkemidler for å redusere klimagassutslippene, men også her er usikkerheten stor.

Under FNs klimakonvensjon har man blitt enig om at målet er å begrense global oppvarming til under to grader. En utvikling i tråd med togradersmålet vil i følge FNs klimapanel kreve at verdens samlede utslipp av klimagasser reduseres med 50–85 pst. fram mot 2050 sammenliknet med nivået i 2000. Etter forhandlingsmøtet i Durban i 2011 ble det klart at en ny og bred klimaavtale med juridisk bindende karakter skal tre i kraft i 2020.

Veksten i verdens utslipp har i flere år vært sterkere enn det som er forenelig med togradersmålet. International Energy Agency (IEA) peker på at verden må komme i gang med omfattende utslippsreduserende tiltak innen 2017 dersom vi skal kunne nærme oss en togradersbane. Beregninger fra FNs miljøprogram viser at uten ytterligere tiltak vil utslippene i 2020 ligge 30 pst. over det som er forenelig med en togradersbane. Studien viser videre at utslippene fra transportsektoren må reduseres med om lag en tredel sammenliknet med referansebanen.

Både klimaendring og klimapolitikken kan komme til å påvirke både inntektsutviklingen, kostnader og lokalisering av produksjon globalt. Klimaendringene forventes å påvirke transportsektoren betydelig framover, bl.a. ved at infrastrukturen blir mer utsatt.

Globale endringer i produksjon av varer og tjenester og økte private inntekter medfører økt etterspørsel etter persontransport. Flere og lengre fritidsreiser har ført til at turisme har blitt en stor næring. Det er særlig omfanget av reiser med fly som blir påvirket, men også etterspørsel etter transport med andre transportmidler.

Det har blitt lettere å dele opp produksjonen av varer i ulike produksjonsprosesser. Utviklingen går i retning av at de enkelte oppgaver i større grad blir utført der det er billigst. I tradisjonelle industriland er arbeidsplasser lagt ned som følge av at produksjonen er flyttet til land med lavere lønnskostnader. Endringer i produksjons- og transportkostnader kan i framtiden gi andre handelsmønstre enn vi ser i dag.

Økt grad av produktspesialisering og endring i produksjonsmønstre påvirker hele logistikksystemet i bedriftene. Dette påvirker igjen transportomfang, transportmønstre og transportmiddelfordeling. Strukturelle endringer som følge av globaliseringen skjer også hos transportørene og logistikkbedriftene. Disse endringene påvirker hvordan transportene blir utført i dag og vil bli utført i framtiden. De største logistikkbedriftene opererer over hele verden, tilbyr en rekke tjenester og får stadig mer dominerende stilling.

Det har parallelt vært en utvikling med konsentrasjon av produksjon, lager og distribusjonspunkter, reduserte transportkostnader, utvikling av informasjonsteknologi og nye helhetlige logistikkløsninger. Det har blitt mulig å nå større markeder fra færre distribusjonspunkter, og distribusjonsopplegget kan gjøres ferdig i produksjonslandet. Sentraliseringen har gitt gevinster som er større enn de økte transportkostnadene som følge av lengre transportavstander. Logistikksystemene har blitt globale. Dette gir også sterke føringer på logistikkløsningene i det enkelte land fordi valg av transport- og logistikkløsning tas for større regioner samlet.

En av de transportmessige konsekvensene er sterk økning i varehandel med oversjøisk transport. Den sterkt voksende interkontinentale handelen har medført en overgang til stadig større containerskip i oversjøisk drift. Globaliseringen og de logistikkmessige endringene har for Europa gitt en kraftig konsentrasjon av oversjøisk trafikk til et avtagende antall større havner, noe som også vil påvirke matetrafikken til Norge. Den oversjøiske trafikken forventes å øke globalt, men muligens med noe lavere vekst enn tidligere.

I Europa har det innenfor EU vært en lang prosess der landene har blitt stadig tettere økonomisk integrert. Dette har bidratt til kraftig vekst i vare- og tjenestehandelen innad i EU, men også EUs handel mot omverdenen har økt kraftig. EU er Norges viktigste handelspartner og Norge er del av EUs indre marked. Veksten i varehandel og godstransport har vært vesentlig høyere i de nye EU-landene enn i de øvrige. Lagerstrukturen har endret seg fra mange lagre, til få sentrallagre, med regionale satellitterminaler. Etter utvidelsen av EU har mange sentrallagre flyttet østover i Europa. Dette har økt øst-vest-transportene, og for Norges del har dette bidratt til en økt andel import ved vegtransport via Sverige.

I EU beregnes jernbanen å få en relativt større vekst enn tidligere, men veg og nærskipsfart vil fortsatt dominere godstransporten. Flere forhold begrenser framføringshastigheten for godstogtrafikk i Europa. Mer omfattende tollbehandling og øvrig kontroller samt manglende samtrafikkevne (interoperabilitet) er eksempler på dette. Transportinfrastrukturen har også betydelige kapasitetsproblemer på kontinentet. Pågående arbeid i EU for å effektivisere markedet for gods med jernbane forventes å forbedre jernbanens konkurransekraft i positiv retning.

3.1.2 Utviklingen i Europa, hovedtrekk i EUs hvitbok

EU la fram sin hvitbok om transport; «Roadmap to a Singel European Transport Area – Towards a competitive and resource efficient transport system», 28. mars 2011. I hvitboken foreslås mange ambisiøse mål og målkonfliktene er betydelige.

Hvitboken foreslår en strategi for EUs transportpolitikk fram til 2050 om et konkurransedyktig transportsystem som vil øke mobiliteten, fjerne store barrierer i nøkkelområder, redusere veksten i drivstofforbruket og øke sysselsettingen. Samtidig forventes forslagene å lede til en dramatisk reduksjon i Europas importavhengighet av olje, samt kutt i klimagassutslippene fra transportsektoren på 60 pst. i 2050. For å nå dette vil det kreves en transformasjon av dagens europeiske transportsystem. I 2050 vil nøkkelmålsettinger inkludere:

• Ikke lenger biler med konvensjonelt drivstoff i byer

• 40 pst. bruk av bærekraftig lavkarbondrivstoff i luftfarten; minst 40 pst. kutt i utslippene fra skipsfarten

• Et 50 pst. skift i mellomdistanse InterCity passasjerer og godstrafikk fra veg til bane og sjø

Virkemidlene må i stor grad utvikles videre. Det presenteres ikke et investeringsprogram, men foreslås et mulig finansieringssystem. Hvitboken legger grunnlaget for de neste årenes arbeid i Kommisjonen. Utfordringene beskrives på følgende måte:

• Behov for drastisk å redusere klimagassutslippene i verden.

• Økt konkurranse i den globale økonomien.

• Økte køproblemer, svekket tilgjengelighet og infrastrukturforskjeller i det utvidete EU.

• Økende oljepris og fortsatt oljeavhengighet. Utfordring for klima og lokalt miljø.

I det interne markedet for transport i EU er det behov for videre effektivisering. Hovedstrategien er å utvikle et sammenhengende transportområde, med et indre marked for transport. Det vil være behov for å fjerne flaskehalser og andre barrierer som i dag begrenser mulighetene for å utvikle et felles indre transportmarked og et effektivt multimodalt transportsystem. Det settes imidlertid mål for transportmiddelfordeling der sjø og bane skal styrke sin relative andel av transporten. Godstransporten forventes å øke med 40 pst. i 2030 og litt over 80 pst. innen 2050, sammenliknet med 2005-nivå. Passasjertrafikken forventes å vokse med 34 pst. innen 2030 og 51 pst. innen 2050. Det legges hovedvekt på kjernenettverket (TEN-T) og fullfinansiering (bruker-betaler-prinsippet) av utbygging, drift og vedlikehold av nettverket gjennom å bygge opp et fond basert på brukerbetaling for infrastruktur. Finansieringsbehovet er grovt anslått til 1 500 mrd. euro fram til 2030.

Det legges opp til å få til bedre samsvar i rammebetingelsene mellom transportformer ved å unngå vridninger som kan følge av ulike avgifts- og skatteregimer. Videre foreslås å inkludere (internalisere) eksterne kostnader (forurenser-betaler-prisippet) på veg i disse systemene. Samme prinsipp legges imidlertid ikke til grunn for andre transportformer. Avveining mellom effektiv transport og miljø- og energihensyn er krevende, men «redusert mobilitet er ikke et alternativ». Det legges opp til ulike strategier for langdistansetransport, transport mellom byer og bytransport.

Olje forventes å bli en knappere ressurs i kommende tiår, og i økende grad utvunnet fra ustabile deler av verden. Oljeprisene forventes mer enn doblet mellom 2005-nivå og 2050. Det er et mål i hvitboken å bryte oljeavhengigheten uten å miste effektivitet eller redusere mobiliteten, noe som bare kan skje gjennom å bruke mindre og renere energi. Ny teknologi både for kjøretøy og trafikkstyring vil være viktige elementer i dette. Alternative energikilder for transport vil være en sentral utfordring siden oljeprodukter som drivstoff utgjør om lag 96 pst.

Utfordringene på energi- og klimaområdet er store og henger nært sammen. Det skisseres i hvitboken et behov for utslippsreduksjoner på 80–95 pst. i forhold til 1990-nivå i 2050. Det legges opp til at transportsektoren skal ta om lag 60 pst. av denne reduksjonen. Det er et mål at utslippene i transportsektoren skal ned til 20 pst. under nivået i 2008 i 2030. Dette innebærer at utslippene fortsatt vil være 8 pst. over 1990-nivå.

Kø- og kapasitetsproblemer, spesielt på veg og i luftfarten, er en stor utfordring. Infrastrukturen er ulikt utviklet i øst- og vest-Europa. Det er behov for å utjevne forskjellene og utvikle infrastrukturen. Køkostnadene vil øke med 50 pst. fram mot 2050 og det forventes økt tilgjengelighetsgap mellom senter og periferi. Det legges opp til en blandet strategi gjennom arealplanlegging, styrket kollektivtransport, bruk av prismekanismen (vegprising) sykkel og gange, slik at miljø- og køproblemene kan reduseres. Et effektivt kjernenettverk multimodalt mellom byer vil også bidra.

Hovedtrekk i den norske kommentaren til EUs hvitbok er at Norge støtter visjonen som er uttrykt i Hvitboken og understreker behovet for å utvikle en politikk for å møte utfordringene som er beskrevet. Det trekkes fram at det er positivt med et enhetlig transportmarked, noe som kan redusere avstandskostnadene ved transport. Områder som fremheves som av spesiell interesse for Norge er:

• Oppnåelse av ett enkelt Europeisk transportmarked og fjerning av barrierer

• Ambisiøse miljøstandarder og klimapolitikk med bruk av økonomiske virkemidler og fokus på forskning og innovasjon

• En transportpolitikk som er differensiert mellom spredt og tettbefolkede områder

• Et høyt nivå på sikkerhet og trygghet i transportsektoren.

Et element i dette er EUs modernisering av TEN-T-politikken, med vekt på å utvikle et effektivt kjernenettverk. Viktige tiltak vil være å øke kapasiteten, fjerne flaskehalser og legge til rette for intermodale transportløsninger der det er hensiktsmessig.

Norske elementer i dette kjernenettverket er bl.a. veg og jernbaneforbindelsene til Stockholm og Gøteborg, Oslo havn, Narvik havn og Oslo lufthavn, Gardermoen. Norge er ikke med i den finansielle delen av TEN-T. Det vises til kapittel 15 for nærmere omtale av TEN-T. I kommentaren påpekes at det er behov for fleksible løsninger med mulighet for å føre en differensiert politikk mellom by og land. Tallfestede mål om transportmiddelfordeling blir for rigid, og det kan være en konflikt mellom mål for transportmiddelfordeling og målet om å utvikle et effektivt og enhetlig marked. Dette er en utfordring sett i lys av EUs ønske om en mer enhetlig politikk. Kommisjonen understreker imidlertid i sitt svar til den norske kommentaren at subsidiaritetsprinsippet fortsatt skal gjelde. Norge er positive til at EU legger opp til en ambisiøs politikk for å redusere klimagassutslipp.

Ved behandlingen av hvitboken i Europaparlamentets transportkomité (TRAN) var komiteen enig i norske innvendinger til hvitboken på noen viktige områder. Det ble foreslått mer konkrete mål for CO₂ i 2020 og at «forurenser-betaler»-prinsippet bør gjelde alle trafikkslag. Komiteens syn om at mål for transportmiddelfordeling må fastsettes etter geografiske og transportmessige forhold går i samme retning som norske synspunkter. Tilsvarende gjelder påpekingen av at sosiale forhold og arbeidsbetingelser i alle trafikkslag må nøye gjennomgås før videre markedsåpning, særlig i vegsektoren (kabotasjerestriksjonene). EUs hvitbok vil bli fulgt opp gjennom særlige rettsakter på de ulike områdene.

3.2 Nasjonale utviklingstrekk, perspektiver på transportbehovet

3.2.1 Drivkrefters betydning og utfordringer for transportsystemet

Internasjonale drivkrefter og trender vil legge sterke føringer på transportutviklingen i Norge framover. Det er den enkelte transportbruker og transportør som velger transportløsning innenfor de rammene den internasjonale utviklingen og den nasjonale transportpolitikken setter for transportområdet. Norske myndigheters handlingsrom og virkemidler er særlig knyttet til utvikling av den nasjonale transportinfrastrukturen, bl.a. gjennom investeringer og rammebetingelser for sektoren. I tillegg påvirker myndighetene transportbruk, transportbehov og transportetterspørsel gjennom nasjonale virkemidler. Beskrivelsen under bygger i stor grad på utredningsrapporter fra transportetatenes og Avinors arbeid med Nasjonal transportplan 2014–2023. Til grunn for disse ligger bl.a. TØI-rapportene 970/2008 og 1013/2009.

På noen områder forventes utviklingen i Norge å avvike noe fra de globale trendene. Relativt høy inntektsvekst og nettoformue gjør Norge bedre rustet til å møte uroen i verdensøkonomien enn mange andre land. Framtidsutsiktene er likevel mer usikre enn tidligere. Norge har en næringsstruktur der energisektoren og råvarer er av stor betydning. Globaliseringen og tilhørende omstillinger av næringsliv, handel og logistikk påvirker transportomfang, transportmønster og transportmiddelfordeling i Norge. Norsk økonomi er i stor grad basert på utstrakt handel med utlandet.

Det forventes en betydelig inntektsvekst i Norge fram mot 2040. Inntektsutvikling er en viktig drivkraft for transportetterspørselen. For persontransport påvirkes spesielt etterspørselen etter lange reiser, særlig ferie og fritidsreiser. Lange flyreiser øker mest, men også bilreiser øker betydelig. Korte reiser påvirkes lite av inntektsvekst, men desto mer av befolkningsvekst. Det er en tilsvarende sterk sammenheng mellom inntektsutvikling og vekst i godstransport. De siste tiårene har den prosentvise veksten i godstransporten vært større enn den prosentvise veksten i BNP. Veksten i godstransport forventes å være sterk også i årene framover. Den økonomiske veksten og veksten i verdenshandelen vil gi økt transportetterspørsel. Sjøtransporten vil dominere utenrikshandelen kraftig, men økt import forventes også å gi mer lastebiltransport over grensen. Dette blir først og fremst en utfordring for vegsystemet på Østlandet, der det allerede tidvis er kapasitetsproblemer. For lange personreiser finnes det i liten grad reelle alternativer til flyreiser, slik at luftfartens betydning forventes å øke.

Økt handel og produksjon i Norge gir også vekst i innenlandsk godstransport. Jernbane forventes å øke relativt sett mest, men lastebil og skip vil fortsatt dominere totalt sett. Det vil stille krav til kapasiteten i spor og terminaler. For vegtransporten ventes økningen i godstransport særlig å utfordre kapasiteten på Østlandet og i de største byregionene. Regjeringens godsstrategi er presentert i kapittel 10.

Persontransport, spesielt med fly, har blitt viktigere for næringslivet. Dette gjelder både for norske importører og eksportører av varer og tjenester. Kunnskapsbasert tjenesteproduksjon er særlig avhenging av flytransport, og slike virksomheter har fått større næringsmessig betydning i Norge. Også for vareproduksjon og -distribusjon har persontransporten blitt viktigere fordi produksjonssystemene er mer oppsplittet og fordelt på flere land. Behovet for kontakt på tvers av landegrensene øker og kan ikke fullt ut dekkes av kommunikasjonsteknologi.

Transporten av norsk import og eksport er beregnet å øke slik at en får en samlet vekst på 35–40 pst. målt i tonnkm fram til 2040. Importen forventes å øke vesentlig mer enn eksporten, men eksporten vil fortsatt være størst. Lastebil beregnes å øke relativt mest, spesielt for importen, men sjøtransport vil fortsatt dominere kraftig med totalt 82 pst. av antall tonn og 92 pst. av antall tonnkm. Vegtransporten vil fortsatt ha en relativt liten andel, 15 pst. i tonn og 9 pst. i tonnkm av den totale utenrikshandelen. En stor andel av utenrikshandelen er råvarer til industrien. Kun 20 pst. av eksporten og 25 pst. av importen er i dag ferdigvarer.

Oslofjorden vil fortsatt dominere som anløpssted for konsumvarer som kommer med skip. Oslo er største havn, men fordelingen mellom havnene i regionen kan endres. Containerandelen på skip har økt fra 20 pst. i 1999 til 50 pst. i 2007. Om lag hver fjerde importcontainer inneholder varer fra Kina. Importen kommer mest på skip, men lastebil har økt mest. Forbruksvarer med høy verdi importeres i hovedsak fra EU og Asia.

De siste årene har det vært en kraftig økning i lastebiltransport over svenskegrensen ved Svinesund. Spesielt øker andelen utenlandske semitrailere. Drøyt halvparten (57 pst.) av godset inn til Norge over Svinesund kommer fra Sverige, mens 43 pst. har Sverige som transittland. Sverige er foran Danmark de viktigste omlastningslandene for gods til Norge. Deretter følger Nederland, Tyskland og Belgia. Handelen med EUs nye medlemsland har økt, men totalt er andelen fremdeles lav. Trenden med å legge flere sentrallagre i Øst-Europa, øker lastebiltransporten til Norge. Økt lastebiltransport er en utfordring både for framkommelighet, trafikksikkerhet og miljø. Den skjeve retningsbalansen i utenrikshandel kan forsterke utfordringene på vegnettet ytterligere. I vegtransporten over Svinesund dominerer importen kraftig. Dette kan bidra til at eksportører tilbys billige lastebiltransporter ut av landet. Dersom det innføres fri kabotasje i EU/EØS antas det å forsterke denne utviklingen, noe som vil skape store utfordringer for den norske transportnæringen både når det gjelder sosial dumping og transportsikkerhet. Det vil imidlertid også kunne gi billigere transport for norsk næringsliv.

Importen av konsumvarer ankommer i hovedsak grossister i Osloregionen for videre innenriks distribusjon. Det har vært en sterk sentralisering av engroshandelen til Osloregionen, noe som bl.a. øker fyllingsgraden i lastebilene. Dette gir økt avstand til kundene, men også mer effektiv vareflyt og billigere transport fram til kunden.

Reisevanene for befolkningen utvikler og endrer seg gradvis over tid. For den samlede reiseaktiviteten vil sannsynligvis befolkningsveksten bety langt mer enn den gjennomsnittlige endringen i reiseaktivitet til den enkelte. Det er størst relativ vekst i befolkningen fra 67 år og eldre, men også betydelig vekst i aldersgruppen 25–66 år. Befolkningen blir eldre og flere eldre vil ha god helse og bedre økonomi enn tidligere. Dette vil føre til en høyere reiseaktivitet for disse aldersgruppene. På den andre siden er det grunn til å tro at disse reisene i mindre grad vil foregå i rushtiden hvor kapasiteten er knapp, særlig i de tett befolkede områdene. Arbeidet med universell utforming har en viktig funksjon for å møte utfordringer knyttet til flere eldre, jf. kapittel 13.

Uten nye tiltak forventes en stor del av befolkningsveksten å komme i storbyregionene og vil forsterke kapasitetsutfordringene i transportsystemet der belastningen allerede er størst. Arbeidsreiser utgjør en betydelig andel av personreisene. Det er krevende å møte behovet for arbeidsreiser både for veg- og kollektivtransport, fordi hoveddelen av transporten skal avvikles innenfor relativt korte tidsintervaller morgen og ettermiddag.

Områdene med størst vekst er Stavangerregionen, Osloregionen (inkl. Drammen), Kristiansandsregionen, Bergensregionen og Trondheimsregionen. Andelen som bor i byregionene utvikler seg fra 70 pst. i 2010 til 74 pst. av den totale befolkningen i 2040. I Oslo-området er folketallet beregnet å øke fra 1,2 mill. til 1,65 mill. Dette vil gi 1,5 mill. nye reiser pr. døgn. De langsiktige kapasitetsutfordringene i Oslo-området, Bergen, Stavanger og Trondheim blir dermed svært viktige. En mer konsentrert bosetting gjør det imidlertid lettere å legge til rette for miljøvennlige transportløsninger som for eksempel kollektivtransport. Hvordan regjeringen vil møte disse utfordringer er omtalt i kapittel 9.

De mindre byene og resten av landet ventes å få lavere befolkningsvekst enn de større byområdene. Dette er vist i tabell 3.1 nedenfor.

Utviklingen av transportsystemet er viktig for å skape robuste bo- og arbeidsmarkeder bl.a. for å styrke norsk næringslivs konkurranseevne og opprettholde bosettingen i mindre sentrale strøk. Avstandskostnadene i og mellom landsdelene kan reduseres gjennom reduserte reisetider og transportkostnader og ved økt regularitet og pålitelighet i transportsystemet. Regjeringens politikk på dette området er omtalt i kapittel 8.

Klimaendringene fører til mer ekstremt vær i Norge. Mer nedbør over året, oftere og kraftigere flommer særlig om våren og tørkeperioder om sommeren, skaper utfordringer for infrastrukturen. I årene framover forventes det mer skred, setningsskader og perioder med sprengkulde som gir økt telehiv mv. Veksten i transporten gjør det utfordrende å redusere utslippene av klimagasser. Regjeringen har satt seg ambisiøse mål om å redusere norske utslipp og omstille Norge til et lavutslippssamfunn fram mot 2050. Det vises til omtalen i kapittel 12 og 14.

Klimaendringer fører også til at isen i Arktis reduseres raskere enn tidligere antatt. Mindre havis i Polhavet gjør nye områder tilgjengelige og fører generelt til større aktivitet. Dette vil kunne innebære endrede mønstre for sjøtrafikk i et lengre perspektiv.

3.2.2 Hovedtrekk i transportutviklingen

Fra 1945 har folkemengden i Norge økt med om lag 60 pst. I samme periode har godstransportarbeidet økt med 8 ganger og persontransportarbeidet med 16 ganger.

Innenlands trafikkarbeid på veg måles i kjøretøykilometer og omfatter både gods- og persontransport, uavhengig av hvor mange personer eller hvor mange tonn gods kjøretøyene transporterer. Det er egnet til å vise utviklingen i belastning på vegnettet, samt å utlede hvordan miljø- og ulykkesbelastningen som følge av økt trafikk vil utvikle seg. Miljø- og ulykkesbelastning vil også avhenge av andre forhold som bl.a. transportmiddelfordeling, kjøretøyteknologi, infrastruktur, reguleringer, kontrollvirksomhet og holdninger hos trafikantene. Tilsvarende benyttes togkilometer for å beregne kapasitet på jernbanenettet.

Innenlands persontransportarbeid (målt i personkilometer) og Innenlands godstransportarbeid (målt i tonnkilometer) brukes for å vise utviklingen av transportomfanget. Dersom en bil med fire personer kjører 12 km har den utført et trafikkarbeid på 12 kjøretøykilometer og utført et persontransportarbeid på 48 personkilometer. Trafikkarbeid kan altså bare brukes for vegtrafikk, men for både gods- og persontrafikk. Når man viser transportarbeid skilles det mellom gods og person, og man kan bruke dette for å vise utviklingen til de ulike transportformene, og hvordan forholdet mellom disse endres.

Utviklingen de siste 25 årene, fra 1985 til 2011, for trafikkarbeid er vist i figur 3.2. Den norske delen av en utenlandstransport er ikke med, bare transport innad i Norge. Den kraftige økningen i trafikkarbeid for gods fra 1996 til 1997 skyldes sannsynligvis at det er brukt et nytt beregningsgrunnlag f.o.m. 1997.

Kilde: TØI rapport 1227/2012

Figur 3.3 og 3.4 viser innenlands gods- og persontransportarbeid. Som det framgår av disse figurene går mesteparten godstransporten på veg og sjø, mens veg tar mesteparten av persontransporten. De andre transportmidlene har viktige roller og funksjoner i det norske transportsystemet, men i avgrensede deler av transportmarkedet. Flytransport tar en stor del av de lange personreisene. Toget har en viktig rolle for persontransport i storbyregionene og har en høy andel av godstransporten på enkelte av de lengre strekningene. Persontransport med båt er av stor betydning for mange øysamfunn og kystområder med dårlig eller ingen vegforbindelse.

Kilde: TØI rapport 1277/2012

Kilde: TØI rapport 1227/2012

3.2.3 Konkurranseflater for gods- og persontransport

Det er til dels ulike drivkrefter som virker på etterspørselen etter gods- og persontransport og på konkurranseforholdet mellom transportmidler.

Den generelle økonomiske utviklingen i Norge og i resten av verden har betydning for omfanget og fordelingen av både person- og godstrafikk. Det vises også til omtalen av EUs hvitbok om transportpolitikken i kapittel 3.1.2. Befolkningsutviklingen og den geografiske fordelingen av denne har særlig betydning for omfanget og fordelingen av persontransport, jf. kapittel 3.2.4.

Som for andre goder har transport en tilbuds- og etterspørselsside. Tilbudssiden består bl.a. av kapasitet og standard på infrastrukturen inkludert terminaler og tilbudet av kollektivtransport. Særlige virkemidler som kan influere på etterspørselen vil være priser eller kostnader (inkludert bompenger/vegprising og drivstoffavgifter) og reguleringer (fartsgrenser, tekniske krav/restriksjoner, bruk av egne kjørefelt m.m).

Godstransport

Markedsandelene i godstransportarbeidet i 2011 er om lag 42 pst. på sjø, 50 pst. på veg og 7 pst. på jernbane. Det omfattende vegnettet gir betydelig fleksibilitet. For sjø og jernbane må transporten oftest kombineres med vegtransport i startpunkt, endepunkt eller begge, noe som medfører omlastningskostnader og økt tidsbruk. Sjø og bane har kostnadsfortrinn ved transport av store godsmengder over lange avstander. Kombinerte transporter (sjø- eller banetransport over mesteparten av transportavstanden – med vegtransport i start- og/eller endepunkt) kan være et kommersielt lønnsomt alternativ hvis transporten er tilstrekkelig lang. Ved kortere avstander (under 50 km) går nesten all transport med lastebil. Når transportavstanden øker, øker også skip og togs andeler. Lastebil har likevel den største andelen målt i transporterte tonn fram til om lag 500 km. Godstransport med fly utgjør små volumer, men har stor enhetsverdi og er særlig viktig for varer som må raskt fram.

Konkurranseflatene for godstrafikk avhenger av typen gods og transportavstand. For små forsendelser og relativt korte avstander er det ikke noe reelt alternativ til vegtransport. For store forsendelser og over lengre avstander har sjø- og banetransport derimot et konkurransefortrinn og det kan være konkurranseflater mellom de ulike transportmidlene. Forskjeller i framføringstid og leveringssikkerhet påvirker også konkurransen. Dette ser vi særlig for flyfrakt. I følge TØI (TØI-rapport 1125/2011) finnes det ikke entydige tall for avstand som viser om et alternativ er konkurransedyktig mot bil. Derimot er det for typiske partistørrelser avstander hvor transportkjeder med jernbane er mer kostnadseffektiv enn biltransport, eller andre avstander hvor en transportkjede med skip er mer kostnadseffektiv enn med bil. Det blir advart mot å ta tallene som mer enn en indikasjon, men avhengig av varetype ligger avstanden på mellom 250 km (stykkgods/jernbane) og 650 km (tømmer/skip). Avstandsgrensene vil i tillegg til varetype også avhenge av partistørrelse, mulighet for å oppnå konsolidering med andre forsendelser, distribusjons- og henteavstander og eventuell direkte tilknytning (havn eller spor). For nærmere omtale av konkurranseflater og virkemidler for å påvirke disse vises til kapittel 10.

Persontransport

Markedsandelene i persontransportarbeidet er om lag 88 pst. på veg, 6 pst. på luftfart, 5 pst. på bane og 1 pst. på sjø. Buss utgjør ca. 7 pst. av totalt antall personkm, jf. figur 3.4. I bane inngår all skinnegående kollektivtrafikk. NSB er den viktigste aktøren nasjonalt, mens trikk og t-bane har stor betydning i Oslo-området.

Jernbane og sporveg dekker til dels ulike markeder. I 2011 fraktet NSB 51 mill. passasjerer, mens trikk og T-bane (Oslo, Bergen og Trondheim) fraktet 137 mill. passasjerer. Ser vi på gjennomsnittlig reiselengde blir bildet et annet. Gjennomsnittlig reiselengde er 52 km for NSB og 4,6 km for sporveg. For lange reiser, samt for deler av landet som er dekket av kortbanenettet, er fly et alternativ. Veksten i det innenlandske transportarbeidet har vært særlig stor for flytransport, og særlig i Nord-Norge. Ifølge RVU 2009 dominerer bil på reiser under 300 km. Når reiselengden er over 450 km, har fly større markedsandel enn bil, og på de aller lengste reisene dominerer fly. Markedet for togreiser er mindre avstandsfølsomt, mens det er få bussreiser over 450 km.

Hvilke transportmidler man velger er bestemt av bl.a. transporttilbudet der den enkelte bor. Figur 3.5 viser utviklingen i fordelingen på transportmidler. Det er ikke dramatiske endringer på nasjonalt nivå, men det er store forskjeller mellom de store byene og resten av landet. RVU 2009 viser også at Oslo og de andre større byene skiller seg ut ved en større andel reiser til fots. Bosatte i storbyene reiser også mer kollektivt. De har kortere avstander til kollektivtransport og et bedre transporttilbud, men også i mindre grad tilgang på bil enn personer bosatt i andre områder. Arbeidsreisene (til/fra jobb) står for toppbelastningen av veg- og kollektivsystemene i byområdene. En ser en utvikling hvor unge i storbyene utsetter å skaffe seg førerkort, noe som også bidrar til å begrense utviklingen i storbyenes interne biltrafikk.

Kilde: RVU 2009, Faktaark-transportmiddelfordelingen

Kilde: RVU 2009, Faktaark-transportmiddelfordelingen

I løpet av en gjennomsnittsdag tilbakelegger personer bosatt i Oslo en kortere strekning enn folk bosatt andre steder i landet. Dette er først og fremst færre tilbakelagte kilometer med bil. De reiser imidlertid lenger enn andre med kollektive transportmidler. Omegnen til Oslo skiller seg ut med klart lengst bilkjøring, jf. figur 3.7. En forklaring til dette kan være at kollektivtilbudet er dårligere, bl.a. pga. manglende tverrforbindelser. Kollektivsystemet rundt de største byene vektlegger inn-ut forbindelser. Dette gjelder særlig skinnegående transport, mens busser er mer fleksible. Når både arbeidstakere og arbeidsplasser flytter ut fra de sentrale byområdene, endres behovet for arbeidsreiser. Kombinasjonen av dårligere kollektivtilbud og bedre, ofte gratis, parkering fører til mer bilbruk til arbeidsreiser og andre private reiser.

Det vil i byområdene være viktig å legge til rette for en kombinasjon av tiltak for å få en overgang fra bil til kollektive løsninger. Dette er nærmere omtalt i kapittel 9.

Kilde: RVU 2009, Faktaark-transportmiddelfordelingen

3.2.4 Framskrivninger – grunnprognoser

For å kunne gjennomføre samfunnsøkonomiske analyser av prosjekt må det foreligge prognoser over utviklingen av trafikken for de ulike sektorene. Slike prognoser er også et grunnlag for mer avgrensede vurderinger av for eksempel miljøbelastning og ulykkesutvikling. Prognosene gir fylkesvise gjennomsnittstall, og ved behov kan man også ta ut strekningsvise anslag på trafikkvekst for de ulike transportmidlene.

Befolkningsvekst og økonomisk vekst er drivkreftene i grunnprognosen. Til grunn for prognosene er det ikke forutsatt noen ny politikk eller ny infrastruktur utover det som alt er vedtatt. Det er også fortsatt at relative priser er konstante over tid. Grunnprognosene må vurderes som langsiktige etterspørseldrevne prognoser, hvor svingninger i aktivitetsnivå på kortere sikt er jevnet ut. Samferdselsprosjekt kan føre til nyskapt trafikk og en flytting av trafikk fra andre ruter og transportmidler. Dette inngår ikke i grunnprognosene, men må analyseres ved det enkelte prosjekt eller prosjektpakke.

Framskrivingene som brukes i meldingen er hentet fra TØI-rapport 1126/2011 Grunnprognoser for godstransport til Nasjonal transportplan 2014–2023 og TØI-rapport 1122/2011 Grunnprognoser for persontransport. Til grunn for prognosene ligger en betydelig oppgradering av modellapparatet. Det er brukt befolkningsprognoser fra SSB (juni 2010). Økonomiske inngangsdata er hentet fra Perspektivmelding 2009, St.meld. nr. 9 (2008–2009).

Befolkningsprognosen som er brukt i framskrivingene er ganske lik den som ble brukt i arbeidet med Nasjonal transportplan 2010–2019, men gir noe lavere befolkningsvekst fram til 2030. De fleste fylkene har fått nedjustert sine prognosetall for 2030, og mest for fylker som hadde lav befolkningsvekst i 2008-prognosen.

I den siste befolkningsframskrivingen (juni 2012) fra SSB er anslaget for den samlede befolkningen i 2030 oppjustert med 3,2 pst., sammenliknet med den befolkningsframskrivningen som forelå til arbeidet med Nasjonal transportplan 2010–2019. Videre er befolkningen i aldersgruppen 20–66 år i 2030 oppjustert med 2,8 pst. Ifølge middelalternativet i denne siste framskrivning fra Statistisk sentralbyrå vil befolkningen øke i alle landets fylker fram mot 2030. Befolkningsveksten ventes å bli sterkest i Oslo og Stavanger-området, hvor det allerede i dag er høyest utnyttelse av infrastrukturen.

Kilde: TØI rapport 1165/2011 og 1126/2011

Kilde: TØI rapport 1165/2011 og 1122/2011

Framtidig innvandring er en stor usikkerhet, og bosettingen av innvandrere vil også avhenge av utviklingen i arbeidsmarkedet og boligprisene. Dette er ikke inkludert i prognosene. For å vise hvordan usikkerheten slår ut har SSB laget befolkningsprognoser basert på alternative forutsetninger for de fire komponentene fruktbarhet, levealder, innenlands flytting og innvandring. Det er hovedalternativet MMMM som står for mellomnivået for hver av komponentene som er brukt til grunnprognosene.

Det vil alltid være betydelig usikkerhet knyttet til slike prognoser. Prognosene fanger opp langsiktige trender, men kan ikke reflektere mer kortsiktige svingninger. Prognosene bygger dessuten på andre prognoser (økonomi- og befolkningsutvikling). Etterprøving av prognosemodellene viser at de beskriver utviklingen på en god måte når slike størrelser er kjente. Erfaring viser at særlig de forutsetningene som gjøres om framtidig økonomisk utvikling har vært forsiktige. Dette kan ha bidratt til noe for lave prognoser.

Det er nedenfor vist vekstrater for transportarbeid fordelt på de ulike transportmidlene for henholdsvis gods- og persontransport.

Den historiske utviklingen i transportarbeidet er vist i tabell 3.4 for gods- og i tabell 3.5 for persontransport.

Som det framgår av tabell 3.4 og tabell 3.5 er hovedtrekket at den prosentvise veksten i trafikkarbeidet viser en synkende tendens i løpet av de siste førti årene.

De ulike transportmidlene utfører svært ulike mengder transportarbeid. Den relative utviklingen i hhv. innenriks gods- og persontransportarbeid er vist i figur 3.8 og figur 3.9. Transportarbeidet for hvert enkelt transportmiddel er normert til 100 i 2011. For perioden 1985–2011 er det brukt statistikk, mens fra 2012 er vekstratene i tabellene over benyttet til å regne ut transportarbeidet.

3.3 Kunnskapsbehov – forskning og utvikling

Regjeringens ambisjoner for samferdselssektoren vil i mange tilfeller ikke la seg realisere uten ny kunnskap om teknologi, finansiering eller organisering. Store deler av forskningsaktiviteten hviler tungt på internasjonalt forskningsarbeid, og at norske forskningsmiljøer derfor knytter seg opp mot det som skjer spesielt i Norden og i Europa. Samtidig er det behov for å opprettholde egne fagmiljø, for å kunne omsette forskningsresultater til norske forhold og for å beholde spisskompetanse på områder hvor Norge har fortrinn.

Økte investeringer krever kunnskap

Kunnskap er helt avgjørende for å kunne fatte kvalifiserte beslutninger om investeringer, slik at tiltakene kan gjennomføres effektivt og med høy kvalitet. Risikoen for feilinvesteringer kan reduseres om grunnforhold er kartlagt, oppdaterte transportprognoser foreligger og den nyeste teknologien er tatt i bruk. Satsing på nybygging, fornying og forbedring av infrastruktur gjør det mulig å fase inn ny teknologi som bedrer kapasitet og ytelse. Nye tjenester innen bl.a. ITS kan bedre reisetilbudet og gi data om hvordan infrastrukturen brukes. Dette kan gi grunnlag for ytterligere forbedringer for de som reiser.

Sektoren har et løpende behov for informasjon på en rekke felt av mer overordnet karakter. Transportmodeller og samfunnsøkonomisk mernytte er eksempler på fagområder hvor det er behov for ytterligere forbedringer, slik at alle transportformene kan ivaretas på en god måte. En forutsetning for gode transportanalyser er at det foreligger pålitelig statistikkgrunnlag. Samferdselsdepartementet har derfor i samarbeid med transportetatene og Avinor finansiert reisevaneundersøkelser for persontransporten og en varestømsanalyse for godstransporten.

Terroraksjonen 22. juli 2011 avdekket et behov for en sektorovergripende forskningsinnsats om samfunnssikkerhet og beredskap. Norges forskningsråd vil starte et femårig forskningsprogram om dette fra 2013, med støtte fra Samferdselsdepartementet, Justis- og beredskapsdepartementet, Forsvarsdepartementet og Kunnskapsdepartementet.

Forskningsaktiviteter i Norge

Norges forskningsråd finansierer forskning på transportområdet på vegne av departementet og sektoren. Større forskningsprogram som SMARTRANS avsluttes i 2014, og det er satt i gang et arbeid for å vurdere hvordan dette skal følges opp. Forskningsrådet utreder hvilke kunnskapshull som finnes på hele transportområdet, og vil komme med en anbefaling om størrelse, organisering, finansiering og faglig innhold i et eventuelt nytt forskningsprogram. Analysene vil også inngå som en del av grunnlaget for revisjon av Samferdselsdepartementet strategi for tele- og transportforsking.

Et betydelig forsknings- og utviklingsarbeid vil naturlig skje i transportetatene og Avinor. Det er viktig at samarbeidet om en tverretatlig forskningsstrategi bidrar til bedre koordinering og mer effektiv ressursutnyttelse. Samtidig er det nødvendig å sørge for at gode eksterne kompetansemiljø bygges opp. Dette krever at transportetatene stiller krav til institusjoner som skal utføre oppgavene og bestiller faglig utviklende FoU-aktiviteter.

Internasjonal forskning

I EUs nye rammeprogram for forskning, Horisont 2020, er det lagt opp til at transport skal være ett av seks tematiske hovedområder. Rammeprogrammet skal forenkle og kombinere de eksisterende finansieringsordningene, og utvikle ett europeisk forskningsområde (European Research Area – ERA). Formålet er å samordne ulike lands nasjonale programmer og aktiviteter, og unngå overlapp av forskning. Norge har deltatt i felles utlysninger i regi av ERA-NET Transport, bl.a. om elektrifisering av transportsektoren. Regjeringen vil være en pådriver for økt internasjonalt samarbeid om transportforsking.