6 Effektivisering, prosjektorganisering og brukerfinansiering

Kilde: Foto: Jernbaneverket

Regjeringen vil:

• Sikre rasjonell gjennomføring og sammenhengende utbygging.

• Legge til rette for forutsigbar finansiering gjennom egne vedtak.

• Sørge for god gjennomføring ved prosjektorganisering og fastsatt sluttdato for spesielt prioriterte prosjekt.

• Redusere planleggingstiden betydelig for store infrastrukturprosjekt.

• Forenkle og effektivisere bompengeinnkrevingen med sikte på lov- og forskriftsfesting av de viktigste prinsippene for bompengefinansiering.

• Stille økte krav til effektivitet i transportetatene, slik at det kan frigjøres ressurser til utvikling av infrastrukturen.

6.1 Økte rammer stiller nye krav

Bevilgningene til de statlige transportetatene har økt betydelig i de to foregående fireårsperiodene. Korrigert for effektene av forvaltningsreformen i 2010 og oppheving av vegfritaket i merverdiavgiftsloven f.o.m. 2013, har de samlede årlige bevilgningene til Statens vegvesen, Jernbaneverket og Kystverket økt fra rundt 17 mrd. kr i 2005 til 30 mrd. kr i 2013, målt i 2013-kr. Det har i tillegg vært en betydelig økning i nivået på bompenger.

Som det framgår av kapittel 7, legger regjeringen opp til en ytterligere satsing på transport. Regjeringen ønsker at midlene som brukes i transportsektoren, brukes på en mest mulig effektiv måte. Økte ressurser og et høyt aktivitetsnivå stiller derfor økte krav til effektiv bruk av ressursene. For å få til dette, vil regjeringen derfor bl.a. sikre utvalgte prosjekt forutsigbar finansiering, sørge for mer rasjonell gjennomføring, forkorte planleggingstiden og stille krav om større effektivitet til transportetatene.

6.2 Forutsigbar finansiering og rasjonell gjennomføring

Det er et viktig mål for regjeringen å skape troverdighet og tillit til gjennomføringen av Nasjonal transportplan. Regjeringen har mer enn oppfylt de økonomiske rammene som har vært trukket opp i de siste transportplanene, jf. kapittel 2.

Rasjonell gjennomføring sikrer rask ferdigstilling av prosjektene. Videre vil en slik gjennomføring gi lavere utbyggingskostnader og gjøre det mer attraktivt for entreprenører å investere langsiktig i produktivitetsforbedringer og organisasjonsutvikling. En slik tilnærming vil også gjøre det mer attraktivt for utenlandske entreprenører å etablere prosjektorganisasjoner i Norge. En fastsatt sluttdato vil sikre forutsigbarhet for berørte aktører som planlegger, driver eller etablerer virksomheter i tilknytning til jernbane eller veg.

I de siste årene er det satt i verk tiltak for å sikre rasjonell prosjektgjennomføring. Eksempelvis er enkelte prosjekt i inneværende transportplan skilt ut på egne budsjettposter. Dette gjelder prosjektene «Nytt dobbeltspor Oslo-Ski» på jernbanenettet og vegprosjektene «E16 over Filefjell» og «E6 vest for Alta».

Regjeringen har fulgt opp de økonomiske rammene i inneværende transportplan i de årlige budsjettene. Dette har skapt økt troverdighet til regjeringens transportpolitikk. Prosjektmengden kan tilpasses påregnelige budsjettrammer. Dermed kan transportetatene tilpasse prosjektmengden til realistiske årlige budsjettrammer slik at prosjektene kan gjennomføres med rasjonell framdrift.

Etatene har fleksibilitet ved utarbeiding av kontraktsformer. Rammefinansieringen og porteføljestyringen av mindre prosjekt legger til rette for en god fleksibilitet og gir gode muligheter for rasjonell utbygging. Det har vært en utvikling de siste årene med større grad av sammenhengende utbygging av lengre strekninger. Eksempler på dette er E6 Gardermoen – Kolomoen og E18 i Vestfold.

Den aktivitetsøkningen regjeringen nå legger opp til, krever forutsigbare bevilgninger, i tillegg til effektivisering og fleksibilitet i organisering og finansiering. Transportetatene og Avinor påpekte i planforslaget som ble lagt fram i februar 2012, at innfasing av økte økonomiske rammer vil kreve en styrket gjennomføringsevne. Dette vil kreve mer effektiv og raskere planlegging, utvikling av mer effektive byggherreorganisasjoner, virksom konkurranse og effektiv produksjon.

6.2.1 Ny ordning for særskilt prioriterte prosjekt

For å sikre en effektiv bruk av de midlene som planlegges faset inn, vil regjeringen etablere en ny ordning for særskilt prioriterte prosjekt. Et «Prioritert prosjekt» kan bestå av flere enkeltstrekninger/parseller, og for slike prosjekt skal følgende legges til grunn:

1. Prosjektet skal ledes av en særskilt prosjektorganisasjon i vedkommende etat.

2. For å styrke kostnadskontrollen i planleggingsfasen, kan departementet fastsette en foreløpig planramme på grunnlag av anslag gjort i KVU/KS1. Vesentlige endringer i kostnadsanslagene sammenliknet med planrammen må forelegges departementet.

3. Statlig reguleringsplan skal vurderes for prosjektet. Dersom det besluttes statlig reguleringsplan skal det i hvert enkelt tilfelle vurderes om den statlige reguleringen skal legges til Samferdselsdepartementet.

4. Prosjekt med en kostnadsramme på over 750 mill. kr skal ha kvalitetssikret kostnadsramme (KS2) når det legges fram for Stortinget. Når Stortinget vedtar igangsetting av prosjektet, vedtas samtidig en særskilt prosjektfinansiering. Prosjektfinansieringen består av følgende elementer:

   • Egen bevilgning til prosjektet.

   • Eget vedtak i Stortinget (romertallsvedtak) for samlede forpliktelser knyttet til prosjektet.

   • Det angis i romertallsvedtaket når det tas sikte på at prosjektet skal være ferdigstilt.

   • Ferdigstillelsestidspunktet vil være foreløpig, og Stortinget vil ikke inviteres til å gjøre nye vedtak dersom det gjøres mindre endringer i framdriftsplanen.

   • Det vil i proposisjonen bli angitt hvilke årlige beløp som legges til grunn i kommende år knyttet til det aktuelle prosjektet. Denne planen skal legge opp til rasjonell framdrift av prosjektet.

5. I det enkelte års budsjett skal det årlige beløpet som er nødvendig for å holde rasjonell framdrift innarbeides, med mindre særskilte forhold foreligger og Stortinget derfor vedtar et annet beløp. Det redegjøres for avvik fra tidligere angitt framdriftsplan.

6. Prosjektet gis fullmakt til å inngå bindende kontrakter basert på den vedtatte kostnadsramme.

Gjennom en slik finansiering og organisering vil de prioriterte prosjektene sikres forutsigbar finansiering og rasjonell gjennomføring innenfor eksisterende budsjettsystem. Det vil i større grad sikre at det er framdriften i prosjektene som bestemmer bevilgningene til de prioriterte prosjektene. Det kan inngås kontrakter utover budsjettåret om leveranser av materiell, tjenester osv. opptil kostnadsrammen for de prosjekt som legges fram for Stortinget.

To av de prosjektene som har hatt egen budsjettpost på vegbudsjettet – E16 over Filefjell (post 36) og E6 vest for Alta (post 37) – vil bli videreført på egne poster til de er ferdigstilte. På jernbanebudsjettet er nytt dobbeltspor Oslo – Ski så langt ført på egen budsjettpost (post 31). Dette prosjektet vurderes overført til den nye ordningen for Prioritert prosjekt. I tillegg vil prosjekt på øvrig InterCity-strekninger og konkrete prosjekt på E39, samt E10/rv 85 Tjeldsund – Gullesfjord – Langvassbukt og elektrifisering av Trønderbanen vurderes som prioriterte prosjekt. Den samlede prosjektporteføljen som utpekes som prioriterte prosjekt må være en begrenset del av de samlede rammene for veg og jernbane.

6.2.2 Effektivisering gjennom samordning

Samordning av ulike tiltak langs en lengre strekning blir også kalt «samordningsstrekninger». En god samordning sikrer en mer effektiv gjennomføring, og har blitt viktigere ettersom investeringsnivået har økt og innsatsen for å ta igjen forfallet er styrket.

God samordning medfører mer effektiv bruk av ressursene gjennom samlet planlegging og gjennomføring av tiltak som kan samordnes i tid. Det gir også mulighet for større konkurranse – og dermed lavere pris – for mindre tiltak på vegnettet ved at ulike tiltak kan settes sammen i større anbud. En slik gjennomføring reduserer de samlede ulempene for trafikantene ettersom den enkelte strekning vil ha begrenset framkommelighet i en mer avgrenset tidsperiode.

Et eksempel på god samordning kan være å se utbedring av drenering, legging av nytt vegdekke, mindre utbedringer av kurvatur og vegbredde, trafikksikkerhetstiltak, bygging av gang- og sykkelveger, tilrettelegging av holdeplasser og universell utforming innenfor en strekning i sammenheng.

Gjennomføring av de mange mindre tiltak på vegnettet krever likevel store ressurser – både til planlegging og gjennomføring. Tiltak som finansieres over ulike budsjettposter blir ofte planlagt og gjennomført til ulik tid avhengig av prioriteringer innenfor ulike budsjettposter. Dette kan føre til høyere priser ved utlysning av små kontrakter, selv om Statens vegvesen i større grad enn tidligere prøver å samle flere mindre tiltak i større anbud. I arbeidet med handlingsprogrammet vil Statens vegvesen legge opp til enkelte «samordningsstrekninger» for å sikre at alle aktuelle tiltak på strekningen kan planlegges under ett og gjennomføres i en eller noen få etapper med felles anbudsutlysning og felles byggeledelse. Tiltakspakken innenfor de ulike strekningene vil bestå av tiltak fra de ulike programområdene og vedlikeholdstiltak. I noen tilfeller vil også samordningsstrekningene sammenfalle med store prosjekt som er prioriterte i planperioden.

6.2.3 Kompetanse og ressursbehov i jernbanesektoren

Tilstrekkelig kapasitet, kompetanse og kontinuitet innenfor jernbanefagene har vært en utfordring. Bevilgningene til jernbaneformål har økt betydelig de siste årene og Nasjonal transportplan 2014–2023 legger opp til en ytterligere økning i aktivitetsnivået. I de siste årene er det arbeidet systematisk med å styrke bemanningen innenfor teknologi, sikkerhet, planarbeid og i utbyggingsprosjekt. Samtidig har flere viktige faggrupper en overvekt av arbeidstakere som er i ferd med å nå pensjonsalderen. Det er derfor viktig å rekruttere og videreutvikle tilstrekkelig ny kapasitet innen jernbanefaglig kompetanse. Innen de tradisjonelle jernbanefagene er det særlig signalområdet hvor det de siste årene har vært gjennomført en offensiv rekruttering.

Arbeidet med å sikre tilgangen og kapasiteten på nøkkelkompetanse innenfor signalområdet og øvrige spesialiserte jernbanefag, har høy prioritet. Tilstrekkelig tilgang på nøkkelkompetanse (i og utenfor Jernbaneverket) vil være avgjørende for å sikre rasjonell gjennomføring av alle drifts-, vedlikeholds- og investeringsprosjekt. Overgang til mer standardiserte løsninger (spesielt signal og sikringsanlegg) vil også lette tilgangen på, og rekrutteringen av, nødvendig kompetanse.

6.3 Effektivisering av planprosessen

Regjeringen har som mål å halvere den totale planleggingstiden for store samferdselsprosjekt. Planleggingstid og ressursbruk har økt de siste årene. Med økte bevilgninger følger behov for større planproduksjon. For store bane- og vegprosjekt tar det om lag 10 år fra planleggingen starter til byggestart. I tabell 6.1 er Statens vegvesens anslag på tidsbruk eksemplifisert.

For en del prosjekt er planleggingstiden i dag vesentlig lengre enn 10 år.

Noen av disse prosessene kan pågå parallelt, slik at den totale tidsbruken kan være noe mindre enn en ren summering av de angitte tidsintervallene.

Den første delen av planprosessen omfatter for de fleste prosjekt KVU og KS1. Dette reguleres av Finansdepartementets ordning for kvalitetssikring av konseptvalg. Dette gjelder bl.a. for samferdselsprosjekt over 750 mill. kr og gjøres for å sikre et gjennomarbeidet beslutningsgrunnlag før konseptvalget tas. Den videre planleggingen skjer etter plan- og bygningsloven (PBL). Prosjekt som prioriteres i første fireårsperiode i Nasjonal transportplan skal som hovedregel være vedtatt i kommuneplan eller kommunedelplan. Etter PBL kreves det en reguleringsplan for gjennomføring av større bygge- og anleggstiltak eller tiltak som kan få vesentlige virkninger for miljø og samfunn. Bare mindre vedlikeholds- og utbedringstiltak er unntatt fra kravet om reguleringsplan.

Godkjente planer etter plan- og bygningsloven er derfor en forutsetning for å gjennomføre hovedtyngden av investerings- og vedlikeholdstiltakene på veg- og jernbanenettet.

Lang planleggingstid er et resultat av mange ulike delprosesser som involverer flere sektorer, forvaltningsnivå og myndigheter.

Etter regjeringens syn er effektiv planlegging avgjørende for å nå målene i Nasjonal transportplan om framkommelighet, sikkerhet, miljø og universell utforming. De økte bevilgningene til investerings-, drifts- og vedlikeholdsoppgaver de senere årene har ytterligere aktualisert behovet for raskere og mer effektive planleggingsprosesser. Samferdselsdepartementet tok høsten 2011 initiativ til en idédugnad for å se på hva som kan gjøres for å effektivisere planprosessen. Som en oppfølging av dette nedsatte departementet en gruppe som også tok utgangspunkt i Statens vegvesens effektiviseringsprosjekt. Dette ledet fram til en rapport som ble presentert i april 2012. Tiltakene som ble foreslått omfatter både endringer i dagens praksis og endringer i gjeldende regelverk og rammer. Det pågår et arbeid for å vurdere disse.

En gjennomgang av veg- og jernbaneprosjekt viser at noen prosjekt har god framdrift for hele planprosessen fra planoppstart til byggestart. Total planleggingstid for disse prosjektene varierer fra 5 til 7 år. Dette er prosjekt som ikke har vært omfattet av ordningen med ekstern kvalitetssikring. Tidsbruken for kommunedelplanprosessen har variert fra 1 år til 3 år og 5 måneder, inkludert behandling av innsigelse. Prosjektene er av ulik karakter mht. størrelse, antall involverte aktører, naturmangfold- og andre vernehensyn, tidligere planer og geografiske forhold, så det er ikke grunnlag for å trekke entydige konklusjoner for aktuelle effektiviseringstiltak.

Med utgangspunkt i kommunedelplanprosessen får man likevel indikasjoner på hvilke faktorer som medvirker til rasjonell tidsbruk.

Stikkord for prosessene som har tatt kortest tid er: god prosjektledelse, god informasjon og dialog mellom aktører, forpliktende samarbeid for å holde framdriften og få interessemotsetninger. Bruk av tid på å avklare interessekonflikter tidligst mulig er derfor viktig. Det kan også redusere tidsbruken i reguleringsplanfasen.

Planprogram kan benyttes til å begrense antall alternativer som skal utredes i planleggingen etter PBL. Videre kan både planprogrammet og eventuelt konsekvensutredningen brukes til å ta stilling til hvilke alternativer som skal behandles i reguleringsplanarbeidet uten at man må gå veien om kommunedelplan først.

6.3.1 Forslag til tiltak på kort sikt

Det foreligger effektiviseringstiltak som kan iverksettes raskt. De er knyttet til følgende punkter:

• Hvordan plan- og bygningsloven (PBL) kan brukes mer aktivt til samordning og tidlig involvering i planarbeidet, særlig av statlige interesser.

• Hvordan det kan gis tydelige mål og inngås avtaler for samlet tidsbruk for en planleggingsprosess, eller for enkelte faser i prosessen.

• Hvordan KVU/KS1 kan gi føringer for planlegging etter PBL og samordnes bedre med denne.

• Når statlig plan eller statlig planprogram for store samferdselsprosjekt bør brukes.

6.3.1.1 Samordning og tidlig involvering

Statlige myndigheter skal praktisere en tydelig og tidlig medvirkning i plansaker.

Den nye PBL som trådte i kraft 1. juli 2009, inneholder flere elementer som kan virke effektiviserende. Loven legger stor vekt på tidlig samarbeid mellom berørte myndigheter og forpliktende og tidlig involvering i planprosessene. Det må påses at loven praktiseres etter intensjonen.

Nasjonale mål for planleggsprosesser formidles gjennom Nasjonale forventninger til regional og kommunal planlegging og konkretiseres i statlige planretningslinjer og statlige planbestemmelser, bl.a. for samordnet areal- og transportplanlegging. Målkonflikter avklares i forbindelse med den enkelte plansak.

Utfordringen med å få til tidlig involvering i planarbeidet retter seg mot tiltakshaver for å få klarlagt hvilke konsekvenser et planforslag kan ha for ulike nasjonale eller regionale interesser som forvaltes av andre myndigheter og andre interesser som berøres av tiltaket. Den retter seg også mot ulike myndigheter for å få dem til å reagere når de blir gjort kjent med programmet for planarbeidet.

Plan- og bygningsloven åpner for at «myndighetermed ansvar for større samferdselsanlegg og teknisk infrastruktur kan etter samråd med planmyndigheten utarbeide og fremme forslag til arealplan for slike tiltak og beslutte å legge slike planer ut til offentlig ettersyn etter bestemmelsene for vedkommende plantype. Gjeldende kommunale eller regionale planstrategier skal vurderes i forbindelse med planarbeidet.» (PBL § 3–7 tredje ledd). Dette gjelder både for kommune(del)planer og reguleringsplaner (se vedlegg om planprosessene) og er vanlig for store samferdselsprosjekt.

Det er transportetatene som forslagsstiller som har ansvaret for å legge til rette for medvirkning og få relevant informasjon fra andre interesserte i planarbeidet. Det understrekes også at berørte myndigheter har et ansvar for å gi slik informasjon på et tidlig tidspunkt. Retten til innsigelse bortfaller dersom kravet til deltakelse i planprosessen ikke er oppfylt. Det er rom for forbedring i måten dette praktiseres på, både fra de som utarbeider planforslag og de som skal formidle sine interesser. Det er viktig å sørge for at dette praktiseres i tråd med loven.

For større samferdselsprosjekt vil det normalt være krav om konsekvensutredning etter PBL. Som ledd i varslingen av planoppstart skal forslagsstiller utarbeide et utkast til planprogram som sendes på høring til berørte myndigheter og interesseorganisasjoner og legges ut til offentlig ettersyn.

Dersom berørte regionale og statlige myndigheter på grunnlag av forslag til planprogram vurderer at planen kan komme i konflikt med nasjonale eller viktige regionale hensyn, skal dette framgå av uttalelsen til forslaget til planprogram. En slik uttalelse bør også omfatte eventuelt varsel om at det kan komme innsigelse til planen dersom disse hensynene ikke ivaretas i det videre planarbeidet. Et slikt varsel skal kun gis der man vurderer behovet for innsigelse som reelt.

Et av effektiviseringstiltakene knyttet til samordning og tidlig involvering, er revisjon av rikspolitiske retningslinjer for samordnet areal- og transportplanlegging fra 1993. Revisjonen må reflektere politikk- og lovutvikling som har skjedd siden, bl.a. innenfor områder som klima, sentrumsutvikling, boligbygging, jordvern og transportplanlegging. Retningslinjene skal erstattes av statlige planretningslinjer for samordnet areal-, bolig- og transportplanlegging, og skal ivareta nasjonale interesser i planleggingen og avklare hvordan ulike interesser skal vektlegges og avveies, både mellom ulike statlige interesser og mellom interesser på kommunalt, regionalt og statlig nivå. Dette vil gi grunnlag for mer effektive planprosesser.

Et annet tiltak er å få til en mer enhetlig innsigelsespraksis. Det er startet et arbeid med en gjennomgang av innsigelsesinstituttet i PBL. Det vil bli utarbeidet ny veiledning om tidlig involvering og praktisering av innsigelsesinstituttet.

Det vil bli satt i gang forsøk i to til tre fylker der fylkesmannen får ansvaret for å samordne og fremme innsigelsene fra statlige organer til kommunale arealplaner.

I tillegg vil det bli utarbeidet en særskilt veileder for samferdselsmyndighetene når de selv står for planarbeidet, for å sikre at forpliktelsene blir ivaretatt, herunder tidlig kontakt med berørte myndigheter.

6.3.1.2 Tidsfrister i planprosessen etter PBL

Det skal utarbeides veiledende tidsfrister for utarbeiding av planer og behandling av samferdselsprosjekt.

Erfaringer viser at tidsbruken i planprosesser for store samferdselsprosjekt varierer og ofte tar lang tid. Det foreligger ingen entydig forklaring på dette – årsakene kan variere fra prosjekt til prosjekt. Bruk av veiledende tidsfrister i ulike faser av planprosessen vil være et virkemiddel for å redusere unødvendig tidsbruk. Slike frister kan lette overgangen mellom prosesser og vedtak. Ut fra foreliggende materiale er det tidsbruken for gjennomføring av prosessen for kommune(del)planer som tar lengst tid og der potensialet for redusert tidsbruk er størst, i tillegg til redusert tidsbruk mellom de ulike fasene i planleggingen.

Første fase i planleggingen etter PBL vil normalt være utarbeidelse, høring og fastsettelse av planprogram. Forskrift om konsekvensutredninger har tidsfrister knyttet til fastsettelse av planprogram. Ytterligere muligheter for effektivisering knyttet til forskriftens bestemmelser om tidsfrister, endring av ansvarlig myndighet og forelegging vil bli vurdert i det pågående arbeid med revisjon av forskriften.

Ved utarbeiding av ny veileder om innsigelser vil det innskjerpes at retten til innsigelse faller bort dersom satt eller avtalt frist for uttalelse til planforslaget ikke overholdes.

Et ytterligere tiltak vil være å gi en veiledende norm for når planforslag bør være ferdigbehandlet i kommunen etter at høringsfristen for planen er utløpt.

Det bør gis frister for behandling av planforslag som har innsigelse etter kommunestyrets vedtak. Det bør gis en frist fra kommunestyrets vedtak til saken overendes til Fylkesmannen, og tilsvarende en frist for når saken oversendes fra Fylkesmannen til Miljøverndepartementet. Miljøverndepartementet vil utarbeide retningslinjer for den sentrale behandlingen av innsigelsessaker og vil også gi ut en veileder om de gjeldende tidsfrister i planprosessen etter plan- og bygningsloven.

6.3.1.3 Forholdet mellom KVU/KS1 og planlegging etter PBL

Behandlingen av KVU/KS1 kan i større grad avklare hovedlinjer i trasé/korridorvalg og utbyggingsstandard for å forenkle planleggingen etter PBL. I tillegg kan det være aktuelt å samordne behandlingen av KVU/KS1 og planprogram i større grad.

Konseptvalgutredning (KVU) og ekstern kvalitetssikring (KS1) skal som hovedregel gjennomføres for samferdselsprosjekt med antatt kostnad over 750 mill. kr. KVU er første trinn i planlegging av store samferdselsprosjekt. Alternative måter å løse transportbehovet på blir vurdert ut fra et fastsatt samfunnsmål. KVU/KS1-arbeidet gjennomføres som en åpen prosess med bred deltakelse fra berørte myndigheter og interesseorganisasjoner i såkalte verksteder. I tillegg sendes KVU på lokal høring. KS1-rapporten er ikke gjenstand for høring. Regjeringen behandler sakene på bakgrunn av KVU, KS1 og den lokale høringen.

Som hovedregel skal regjeringens behandling av KVU/KS1 foreligge før gjennomføring av planlegging etter PBL. En viktig begrunnelse for dette er at behandlingen av KVU/KS1 avklarer valg av konsept og andre overordnede føringer for videre planlegging.

Riktig bruk av KVU/KS1 gir et potensial for å kunne effektivisere etterfølgende planlegging etter PBL, f.eks. ved at uhensiktsmessige alternativer velges bort tidlig og at det anbefalte konseptet er utviklet noe lenger enn hva som ellers ville vært tilfelle. Dette vil gi et grunnlag for at man ved regjeringsbehandling av KS1 kan velge bort særlig konfliktfylte alternativ knyttet til f.eks. jordvern, naturmangfold og miljø. Dette vil kunne forkorte både planleggingstid og øvrig ressursbruk.

Når det gjelder strekningsvise prosjekt, kan behandlingen av KVU/KS1 avklare hovedlinjer i trasé/korridorvalg og utbyggingsstandard. Det forenkler planleggingen etter PBL. Det kan også være aktuelt å gi føringer for planprosessen, særlig i tilfeller det staten mener at det bør lages statlig planprogram eller eventuelt benyttes statlig plan. I tillegg kan det være aktuelt å samordne behandlingen av KVU/KS1 og planprogram i større grad.

KVU/KS1 er også et virkemiddel ved utredning av transport i byområder. Dette er nærmere omtalt i kapittel 9 om byområdene.

Både KVU og KS1 inneholder et kapittel som omhandler føringer for forprosjektfasen. Det vil bli gjennomført en mer systematisk vurdering av hvilke typer føringer det kan være hensiktsmessig å innarbeide. Transportetatene vil gi mer veiledning internt og holde fokus på føringer for etterfølgende planlegging. De fleste KVUer har særtrekk som skiller dem fra andre. Derfor må transportetatene i tillegg foreta mer konkrete vurderinger av aktuelle føringer ved utarbeidelsen av den enkelte KVU.

6.3.1.4 Vurderingskriterier for mer aktiv bruk av statlig plan og statlig planprogram

Regjeringen vil bruke statlig plan mer aktivt i samferdselssaker. Det legges til grunn at det ikke skal være kriterier som automatisk skal utløse bruk av statlig plan, men at dette vurderes konkret i den aktuelle sak.

PBL åpner for at staten kan overta kommunens rolle som planmyndighet i plansaker når gjennomføringen av viktige statlige eller regionale utbyggings-, anleggs- eller vernetiltak gjør det nødvendig, eller når andre samfunnsmessige hensyn tilsier det. Loven setter ikke andre formelle skranker for når statlig plan kan brukes, men i forarbeidene til loven er bestemmelsen beskrevet som en «sikkerhetsventil». Statlig plan har vært brukt, men sjelden. Det normale er at planer vedtas av kommunestyret, ev. av Miljøverndepartementet dersom det foreligger innsigelse til planen. Det er i de tilfeller kommunen ikke vil vedta et planalternativ som staten kan akseptere, at statlig plan har vært brukt. Ved statlig plan trer Miljøverndepartementet inn i kommunestyrets sted. Statlig planprogram og statlig plan skal slik plan- og bygningsloven forutsetter, som hovedregel fastsettes og vedtas av Miljøverndepartementet, og skal skje i samråd med Samferdselsdepartementet.

Bruk av den statlige planmyndigheten kan innebære at:

• staten overtar planansvar og myndighet fra starten av planprosessen (fra utarbeiding av planprogram)

• staten fastsetter planprogrammet (og eventuelt godkjenner konsekvensutredningen), men forutsetter at resten av planleggingen og vedtakene gjøres lokalt

• planleggingen starter som ordinær kommunal plan – eventuelt etter PBL § 3–7 tredje ledd, som gir myndigheter med ansvar for større samferdselsanlegg mulighet til å utarbeide og fremme forslag til arealplan. Staten går inn dersom planleggingen stopper opp pga. uenighet mellom stat og kommune.

Spørsmålet om bruk av statlig plan og statlig planprogram skal vurderes på et tidlig tidspunkt i planprosessen og bør drøftes med berørte kommuner ved oppstart av planarbeidet

Følgende vurderingstema kan være aktuelle som kriterier for når statlig plan eller statlig planprogram for store samferdselsprosjekt bør brukes:

• Det er viktig med rask gjennomføring av planprosessen.

• Det er større prosjekt som berører to eller flere kommuner, og der det er stor uenighet mellom kommunene i valg av løsning.

• Det er store konflikter mellom lokale, regionale og nasjonale interesser.

• Det er et ønske fra lokale myndigheter at planen behandles som statlig plan.

Der det er uenighet mellom ulike statlige myndigheter, bør planen behandles på vanlig måte som en innsigelsessak. Her vil utfordringen være å få til en bedre samordning av statens interesser på regionalt nivå, en rask oversending av saken til Miljøverndepartementet, og en rask avklaring mellom berørte departementer.

Statlig plan skal vurderes for særskilte prioriterte prosjekt, jf. nærmere omtale i kapittel 6.2.1.

6.4 Brukerfinansiering

Transportsektoren er ilagt betydelige avgifter. Avgiftene har ulike formål ved at de til dels skal stille brukeren overfor de samfunnsøkonomiske kostnadene som kjøring på vei medfører. Miljøavgifter som CO₂-avgiften og vegbruksavgiftene på drivstoff er eksempler på slike korrigerende avgifter. Andre avgifter som engangsavgiften har som primært formål å skaffe inntekter til staten, selv om den også har en miljødifferensiering. Slike avgifter er en del av den generelle skatte- og avgiftspolitikken. Midlene er ikke øremerket og er derfor ikke en del av finansieringen av transportsektoren. Det er likevel viktig å se avgiftspolitikken i sammenheng med bompenger, kjørevegsavgifter og andre typer brukerbetaling i sektoren, fordi det er summen av avgifter og brukerbetaling som gjennom virkning på pris påvirker brukernes transportvalg.

Bruk av informasjons- og kommunikasjonsteknologi i transportsektoren, som elektronisk bompengeinnkreving, vil kunne medføre at trafikantenes bevegelser i detaljert grad kan kartlegges. Gjennom Stortingets behandling av St.meld. nr. 17 (2006–2007), er det lagt til grunn at det skal være et tilbud om anonyme løsninger der det ikke er nødvendig med identifisering og at anonyme løsninger skal være tilgjengelig der dette er hensiktsmessig. Det pågår derfor et arbeid for å finne fram til løsninger for anonym passering av bompengeanlegg. For øvrig er hensynet til personvern drøftet nærmere i St.meld. nr. 16 (2009–2010) Nasjonal transportplan 2010–2019.

På samferdselsområdet finnes det enkelte ulike alternative finansieringskilder til investeringer i infrastruktur, i tillegg til bevilgning over statsbudsjettet. Dette kan bidra til å sikre bedre forutsigbarhet og effektivitet i utbyggingen. Utbygging av lufthavner delfinansieres gjennom kommersielle inntekter fra parkering, avgiftsfritt salg mv. Veginfrastruktur delfinansieres gjennom bompenger. Jernbane finansieres i all hovedsak over statsbudsjettet.

6.4.1 Bompenger

Regjeringen vil i planperioden videreføre og utvikle bompenger som et viktig bidrag til finansiering av vegbygging. Lokale ønsker om nye bompengeprosjekt vil bli tillagt vekt og forutsetningen om lokal tilslutning og vedtak er et sentralt prinsipp i bompengepolitikken. Regjeringen er opptatt av å utvikle og praktisere prinsippene for bompenger slik at ordningen blir mer effektiv og oppnår mest mulig troverdighet og legitimitet hos trafikantene. Det skal være samsvar mellom betaling og nytte i den enkelte bompengeordning, jf. omtale av sammenheng mellom betaling og nytte i kapittel 6.4.1.2. Takstsystemet og rabattordninger må forenkles og standardiseres slik at trafikantene opplever en enhetlig praksis alle steder i landet. Det er også viktig å effektivisere bompengeordningen for å få ned kostnadene til administrasjon og finansiering, slik at en så stor andel som mulig av de innsamlede midlene går til formålet med ordningen.

6.4.1.1 Bruk av bompenger

Hovedregelen er at riksveger finansieres av staten. Brukerbetaling kommer som et tillegg til denne hovedregelen. Vegloven § 27 sier at Samferdselsdepartementet etter Stortingets samtykke kan fastsette at det skal kreves bompenger på offentlig veg for å finansiere vegutbygging. I tillegg til investeringer i infrastruktur kan bompenger i de store byene benyttes til kollektivtrafikk. Bompengetakstene kan til en viss grad tidsdifferensieres i perioder med høy rushtrafikk. Videre kan bompengetakstene brukes som et midlertidig trafikkregulerende tiltak i tidsbegrensede perioder med høy luftforurensning i byer.

Køprising etter vegtrafikkloven § 7a, med tilhørende forskrifter, er et annet trafikkregulerende virkemiddel der trafikantene må betale et beløp for å benytte bestemte deler av vegnettet til bestemte tider, se omtale i kapittel 9. Dette virkemiddelet er foreløpig ikke tatt i bruk. Se også omtale om bruk av bompenger til jernbane under.

Som nærmere omtalt i kapittel 9, vil regjeringen vurdere om det er hensiktsmessig å etablere ett felles regelverk for trafikantbetaling i by som vil omfatte dagens system med bompengefinansierte bypakker og regelverket om køprising. I denne sammenhengen vil det også være naturlig at regelverket for den mer tradisjonelle bompengefinansieringen vurderes.

Fordeler og ulemper ved bompengefinansiering

Det er fordeler og ulemper forbundet med innkreving av bompenger. Bompenger som supplerende finansieringsform brukes der det er vilje og ønske lokalt om å ta i bruk slik finansiering, og bidrar til å forsere utbygging av vegnettet. Dette hensynet må avveies mot de uheldige konsekvensene ordningen medfører.

Bompenger øker de totale rammene for investeringer og framskynder prosjekt som ellers ville blitt realisert på et senere tidspunkt. Trafikantene, næringslivet og samfunnet for øvrig kan dermed dra nytte av den nye vegen tidligere. Nytteeffektene ved nye veger er først og fremst knyttet til økt framkommelighet og bedret trafikksikkerhet. Mange vegprosjekt bidrar også til bedring av lokale miljøproblemer.

Uheldige fordelingseffekter og økte transportkostnader for trafikanter og næringsliv, samt trafikkavvisning, er negative konsekvenser som kan følge av bompengeinnkreving. Når bompenger innføres, vil en del reiser ikke lenger bli gjennomført. Dette kan utgjøre et nyttetap for de berørte trafikantene, men vil gi nytte for samfunnet i form av lavere lokal luftforurensning, mindre klimagassutslipp og redusert støyplage. Videre vil en del trafikanter velge alternative traseer eller reise kollektivt. I hvilken grad dette er en ulempe for den enkelte, avhenger av hvor gode alternativene er. Det er lite ønskelig at trafikantene velger omkjøring på veger som får økt miljøbelastning og er mindre trafikksikre. Mindre trafikk svekker også finansieringsgrunnlaget og øker betalingsbyrden for de som velger å passere bommen.

Omfang

De statlige rammene har økt betydelig de senere årene, og har dermed muliggjort flere spleiselag mellom staten og bilistene. Som en følge av høyere aktivitet har også bompengebidraget økt.

For 2013 er det anslått at bompengeselskapene vil stille 9,3 mrd. kr til disposisjon for tiltak på riksvegnettet. Til sammenligning er de samlede statlige bevilgningene til riksvegsinvesteringer 10,6 mrd. kr i 2013. I tillegg er det lagt til grunn om lag 4,6 mrd. kr i bompenger til fylkesveg. De siste 10 årene har bompengebidraget på riks- og fylkesveg blitt fire ganger større. Bompenger finansierer en betydelig del av vegutbyggingen i Norge. Videre er bompenger med på å finansiere utbygging og drift av kollektivtransporten i byområder.

6.4.1.2 Sammenheng mellom betaling og nytte

Kravet om sammenheng mellom betaling og nytte er et viktig prinsipp som skal ligge til grunn for bompengeinnkreving. Det innebærer at de som betaler bompenger skal ha nytte av vegprosjektet bompengene finansierer. Likeledes må de som har nytte av prosjektet være med på å betale. Kravene som følger av nytteprinsippet, gjelder både geografisk og tidsmessig. Betydningen av nytteprinsippet er understreket både i St.meld. nr. 24 (2003–2004) og i St.meld. nr. 16 (2008–2009).

Det kan ikke stilles samme direkte krav til sammenheng mellom betaling og nytte når det gjelder bypakker/bymiljøavtaler. Bypakkene/bymiljøavtalene består av flere prosjekt som har innvirkning på hele transportinfrastrukturen i byområdet, og som til sammen bidrar til økt framkommelighet. Bruk av bompenger for å styrke kollektivtrafikken avlaster vegnett og kommer bilistene til gode ved økt framkommelighet.

Bompenger til jernbane

Vegloven gir hjemmel for at bompenger kan benyttes til investeringer i infrastruktur for kollektivtrafikk på jernbane inkludert trikk og T-bane. Denne muligheten er benyttet for investeringer i byområder for trikk, bybane og T-bane, men ikke for jernbane.

Alternativ bruk av bompenger til investeringer i bane kan i prinsippet også være mulig for investeringer utenfor byområder. Dette kan skje ut fra eksisterende lovgrunnlag og retningslinjer. Bruk av bompenger til bane forutsetter at den alternative bruken vil gi det transportmessig beste tilbudet og at nytteprinsippet er oppfylt. Nytteprinsippet innebærer at de som har nytte, skal betale, og tilsvarende at de som betaler, skal ha nytte.

Bruk av bompenger til jernbane vil bidra til å styrke finansieringsgrunnlaget for nye prosjekt. For flere strekninger er det behov for utbygging både av veg og jernbane. Slik utbygging er kostbar. Inntektsgrunnlaget fra bompenger vil derfor vanligvis ikke være tilstrekkelig til å kunne finansiere utbygging av begge transportformene samtidig langs en enkelt strekning. I slike tilfeller vil bompenger til jernbane i praksis innebære at bevilgningene til veg over statsbudsjettet må økes tilsvarende bompengebortfallet til veg fordi også vegen må bygges ut. I slike tilfeller vil bompenger til jernbane som oftest være lite aktuelt. Dette vil imidlertid kunne stille seg annerledes om bompengepotensialet er stort og utbyggingskostnadene ikke er for høye. Da kan det være mulig at bompenger vil kunne brukes til utbygging både av jernbane og veg uten at behovet for vegbevilgninger over statsbudsjettet øker.

I andre tilfeller står vegen ferdig utbygd, f.eks. som firefelts veg, mens det er behov for å bygge ut jernbanen. I så fall vil bompenger til jernbane ikke nødvendigvis gå på bekostning av bompenger til veg. Skal det innføres bompenger i slike tilfeller, må det foreligge en analyse som viser at bilistene på den konkrete strekningen får nytte av å betale bompenger. Dette vil neppe kunne begrunnes om vegen har stor ledig kapasitet og god framkommelighet, men kan være mer sannsynlig om trafikkbelastningen på vegen er nær kapasitetsgrensen og bygging av bane vil gi et bedre samlet transporttilbud enn om vegen bygges ut. Da vil bilistene kunne få nytte selv om de ikke får ny veg.

Regjeringen vil vurdere muligheter for å kombinere bompengebetaling med helhetlig utbygging av veg og jernbane (anlegg og installasjoner) på utvalgte strekninger også utenfor byområdene, under forutsetning av lokal politisk tilslutning og en direkte sammenheng mellom trafikantnytten for veg og jernbane på strekningen.

Plassering av bomstasjon

I tråd med nytteprinsippet skal innkrevingspunktet være plassert i eller nært det aktuelle prosjektet. Ved sammenhengende utbygging av lengre avstander bør det plasseres flere bomstasjoner på strekningen. Det har de siste årene vært stadig flere strekningsvise utbyggingsprosjekt. Her deles en lengre strekning opp i mindre delstrekninger. Delstrekningene bygges ut fortløpende, og det plasseres ett eller flere innkrevingspunkt på hver strekning. Innkrevingen starter opp samtidig med at den nye vegstrekningen åpnes for trafikk, og innkrevingsperioden er like lang i alle punktene. Denne praksisen sikrer stor grad av samsvar mellom betaling og nytte.

Etablering av bomstasjon på en strekning kan medføre trafikklekkasje over på sidevegnettet. Dette kan være uheldig både av hensyn til miljø og sikkerhet, og svekker i tillegg finansieringsgrunnlaget for det aktuelle prosjektet. Bompengeinnkreving på sidevegnettet kan bidra til å redusere ulempene, men gir liten grad av samsvar mellom nytte og betaling for trafikantene. Derfor bør det kun unntaksvis åpnes for å kreve inn bompenger på sidevegnettet.

Innkrevingstidspunkt

Etterskuddsinnkreving av bompenger skal fortsatt være hovedregelen. Etterskuddsinnkreving gir godt samsvar med nytteprinsippet da bilistene ikke betaler bompenger før de kan nyttiggjøre seg den nye vegen. Dagens praksis for vurdering av parallellinnkreving og forhåndsinnkreving ved rene ferjeavløsningsprosjekt, videreføres.

Bompengeinntekter bør som hovedregel ikke finansiere planlegging av prosjekt, siden dette vil innebære forhåndsinnkreving. Sammenhengen mellom hvem som betaler og hvem som får nytte av prosjektet, vil være mangelfull. Avvik fra hovedregelen om etterskuddsinnkreving må begrunnes særskilt.

Bruk av parallellinnkreving, dvs. innkreving parallelt med bygging av et prosjekt, bør kun tillates i begrenset omfang, hovedsakelig i bypakker/bymiljøavtaler.

Innkrevingsperiode og takstnivå

Det er knyttet usikkerhet til forutsetningene for planlegging av bompengeprosjekt. Usikkerheten gjelder særlig kostnader, trafikkvolum, inntekter og utvikling i rentenivå på lang sikt. Regjeringen vil videreføre en strategi der planlegging av bompengeprosjekt er basert på nøkterne forutsetninger. Slik nøkternhet er viktig for å begrense risikoen for at bompengeselskapene ikke skal kunne nedbetale sine lån som forutsatt. Som en følge av dette, er det en hovedregel at planlagt bompengeperiode for enkeltprosjekt skal være maksimum 15 år etter trafikkåpning. Eventuell forhåndsinnkreving kommer i tillegg.

Dersom økonomien i et prosjekt svikter, kan bompengetakstene økes med inntil 20 pst. utover prisstigning og bompengeperioden utvides med inntil fem år. Dersom de ulike forutsetningene i et bompengeprosjekt ikke svikter eller utvikler seg mer gunstig enn forutsatt, blir lånet nedbetalt på kortere tid enn forutsatt. Dette har skjedd i flere tilfeller. Likevel er det ikke åpenbart at kortere nedbetalingstid bør vektlegges framfor nedsettelse av bompengetakstene. Ulike hensyn taler for om de økte bompengeinntektene skal tas ut i form av takstreduksjon eller redusert innkrevingsperiode. Disse to alternativene bør vurderes i sammenheng for prosjekt der økonomien utvikler seg bedre enn forutsatt. Som hovedregel bør vurderingen gjøres etter at det bompengefinansierte anlegget er ferdigstilt og har vært åpent for trafikk i noe tid. Hensynet til kortere nedbetalingsperiode og lavest mulig totalkostnad for prosjektet tilsier reduksjon i innkrevingsperiode, mens en reduksjon i takster vil gi en samfunnsøkonomisk gevinst i form av redusert trafikkavvisning. I framtiden skal Statens vegvesen i slike tilfeller ta initiativ til en vurdering av om lån skal nedbetales raskere eller om takstene bør reduseres. Ved uenighet mellom Statens vegvesen og lokale myndigheter må vurderingen forelegges Samferdselsdepartementet. Hensynet til brukerne og legitimitet for ordningen tilsier at det er viktig at innkrevingen av bompenger avvikles som forutsatt. Vegmyndighetene skal tilstrebe at det opplyses tydelig til brukerne av det enkelte anlegg for hvilken periode og hvilke prosjekt innkrevingen skjer.

6.4.1.3 Utfordringer

Utviklingen de siste år har gått i retning av økt omfang både i kroner og i antall prosjekt og bompengeselskap, jf. omtalen over. Dette stiller nye og økte krav til å ivareta hensynet til trafikanter og næringsliv på en best mulig måte, slik at bompengeinnkrevingen sikrer likebehandling av ulike trafikantgrupper.

Det er i dag om lag 60 bompengeselskaper (og 70 bompengeprosjekt) i Norge. Dette er et stort antall, og det eksisterer liten grad av enhetlig praksis på tvers av selskapene. Bompengeordningen framstår som lite oversiktlig for brukerne og gir ulike vilkår på ulike steder i landet.

Når stadig flere vegprosjekt bompengefinansieres, øker også tettheten mellom innkrevingspunktene. Det er en viktig statlig oppgave å se det enkelte bompengeprosjekt i sammenheng med andre prosjekt i samme område slik at den strekningsvise belastningen ikke blir for stor. Staten må også sørge for at trafikantene opplever nærliggende bompengeprosjekt som en del av et helhetlig og enkelt system også når det gjelder takster, rabatter og innkrevingssystemer. Alle bompengeprosjekt, både på riks- og fylkesveg, må godkjennes av Stortinget. Ved behandling av nye bompengeprosjekt må slike helhetlige vurderinger legges til grunn. Det anses imidlertid ikke som hensiktsmessig å kvantifisere faste grenser for antall prosjekt eller for beløp på gitte strekninger. Dette må vurderes fra sak til sak.

Det store omfanget av prosjekt og variasjon i praksis er en utfordring. Utformingen av regelverket for bompengefinansiering har ført til en utflytende praktisering i mange bompengeprosjekt. Dette skyldes at reguleringen av bompengefinansiering er gitt med et fåtalls bestemmelser i lov og forskrift, mens en rekke sentrale forhold bare er omtalt i veiledende retningslinjer. En konsekvens av dette har vært at vedtak om bompengeprosjekt i ulik grad har tatt hensyn til nytteprinsippet og retningslinjer for takst- og rabattsystemet.

Regjeringen vil derfor utvikle og praktisere prinsippene for bompenger slik at ordningen oppnår mest mulig troverdighet og legitimitet. Nettopp omfanget er avgjørende for at regjeringen nå ønsker et enklere, tydeligere og mer standardisert regelverk for bruk av bompenger, med sikte på lov- og forskriftsfesting av de viktigste prinsippene for bompengefinansiering.

6.4.1.4 Mer effektiv bompengeinnkreving og økt brukervennlighet

Det er viktig å effektivisere bompengeordningen. En mer effektiv bompengeordning vil sikre at mer av pengene faktisk går til de bompengefinansierte prosjektene. Det er derfor viktig å få ned finansieringskostnader og driftskostnader, samt å bedre brukervennligheten ved ulike tiltak.

Sentrale elementer i en effektiviseringsprosess er:

• færre bompengeselskaper

• samordning av takst- og rabattsystemer

• obligatorisk betalingsbrikke

Regionale bompengeselskap

Vanligvis opprettes et nytt bompengeselskap for hvert nytt bompengeprosjekt. En utvikling mot færre og større selskap vil være viktig for å effektivisere innkrevingen gjennom stordriftsfordeler og enda mer profesjonell drift av selskapene, for eksempel når det gjelder opplåning og kapitalforvaltning. Etablering av regionale bompengeselskap, som et tiltak for å få ned kostnadene forbundet med innkreving av bompenger, ble også omtalt i Nasjonal transportplan 2010–2019.

På oppdrag fra Samferdselsdepartementet er Vegdirektoratet godt i gang med å forberede en ordning med faste, regionale/fylkeskommunale bompengeselskaper. En sammenslåing av dagens mange bompengeselskap til fylkesvise/regionale bompengeselskap vil medføre en effektiviseringsgevinst. Vegdirektoratets forberedende vurderinger viser at det er klare stordriftsfordeler i innkreving av bompenger. Store bompengeselskaper kan etablere god kompetanse når det gjelder drift, låneopptak og finansforvaltning. Denne kompetansen vil bli videreført fra prosjekt til prosjekt. Ulempene ved å skulle etablere tilstrekkelig kompetanse i stadig nye selskaper faller bort. Store selskaper ventes å få lavere innkrevingskostnad per kjøretøy enn små selskap og kan få mer effektiv drift og oppnå bedre lånevilkår. Brukervennligheten vil bli bedret ved at antallet bompengeselskap reduseres. Dette vil særlig være nyttig for de deler av næringslivet som i dag bruker mye ressurser på å administrere og sørge for tilstrekkelige forskuddsinnbetalinger til rabatter i avtaler med flere ulike bompengeselskaper. Potensialet for å ta ut disse gevinstene synes å øke vesentlig dersom flere fylker slår seg sammen og danner et mindre antall regionale selskap totalt sett.

Statens vegvesen vil også i det videre arbeidet legge opp til en tett dialog med fylkeskommunene og andre berørte, med sikte på at det kan legges til rette for opprettelsen av regionale bompengeselskaper så snart som mulig.

Takst- og rabattsystemer

En gjennomgang av dagens bompengefinansierte prosjekt viser at det eksisterer en mengde spesialtilpasninger, og at rabattordninger praktiseres ulikt. Samlet sett har dagens system for takster og rabatter utviklet seg til å bli uoversiktlig og lite brukervennlig.

Bompengeselskapene har egne betalings- og rabattordninger med ulike særordninger knyttet til sine prosjekt. Kundene kan inngå avtaler med bompengeselskapet om enten forskudds- eller etterskuddsbetaling av bompenger. I tilknytning til førstnevnte kan kunden oppnå graderte rabatter økende etter størrelsen på forskuddsbeløpet på mellom 30 og 50 pst. Ved etterskuddsinnbetaling gis ofte flate rabatter på mellom 10 og 20 pst. Videre kan kundene inngå tilleggsavtaler med andre bompengeselskap enn der de har hovedavtalen sin, og slik oppnå rabatter også for disse bompengestrekningene. I tillegg har enkelte bompengeprosjekt nærmere spesifiserte passeringstak, der brukerne belastes for et maksimumsantall passeringer, enten per måned eller per time. Videre er enkelte trafikantgrupper, enten generelt eller i noen tilfeller prosjektspesifikt, unntatt avgift. Alle ordningene skal imidlertid være i tråd med takstretningslinjene som er gitt av Vegdirektoratet, som har fått delegert takstmyndighet fra Samferdselsdepartementet.

Dagens praksis, med rabatter opp til 50 pst, må ses i lys av hvordan ordningen har utviklet seg. Tidligere ble bompenger i all hovedsak brukt til finansiering av ferjeavløsningsprosjekt. Takstregulativene for ferjer angir en rabatt på 50 pst. I dag inngår bompenger i finansiering av alle typer vegprosjekt. De senere år har stadig flere bompengeselskap gått over til en flat rabatt på 10 pst.

En innføring av en lav, flat rabatt som vil gjelde for samtlige bompengeprosjekt, vil medføre flere fordeler. Ikke minst vil det bli en mer oversiktlig, forutsigbar og enhetlig rabattordning for brukerne. Dessuten vil grunntaksten senkes når rabattene reduseres. Et standardisert takst- og rabattsystem vil gi forenklet administrasjon. Det vil sikre lik behandling av alle trafikanter. Ikke minst vil en slik helhetlig tilnærming være en fordel for de nye og større regionale bompengeselskapene med flere bompengeprosjekt i sin portefølje. Brukerne vil kunne inngå én avtale uten å måtte inngå flere tilleggsavtaler for å oppnå rabatt. En ordning med flat rabatt vil ha positiv effekt for næringslivet gjennom reduserte transportkostnader for langdistansetransport. Næringslivet har også etterlyst en ordning der rabatter ikke er knyttet til store forhåndsinnbetalinger fordi dette binder store midler.

På denne bakgrunn mener regjeringen at det for nye bompengeprosjekt kun skal være en rabatt på 10 pst. for alle kjøretøy. Rabatten skal være knyttet til bruk av elektronisk brikke. Samferdselsdepartementet vil be Statens vegvesen om å drøfte med bompengeselskapene ved deres eiere, som er fylkeskommuner og kommuner, om en overgang til ny takst- og rabattstruktur også for allerede etablerte selskaper. Dette bør kunne ses i sammenheng med overgang til regionale bompengeselskap.

Denne omleggingen er et viktig element i en bredere gjennomgang av gjeldende takst- og rabattsystem, spesielt med sikte på forenkling. I den sammenheng legges det også opp til å fastsette retningslinjene for takst og rabatt i en forskrift. Et slikt regelverk vil gi et bedre grunnlag for å ivareta en mer ensartet praksis om takst- og rabattfastsettelse for bompengeinnkreving.

Nærmere om passeringstak

I 2011 ble det innført nye retningslinjer for passeringstak for lette kjøretøy i bompengeprosjekt. Retningslinjene åpner for at det kan innføres et tak på antall passeringer, i intervallet mellom 40 og 60 passeringer, avhengig av lokale forhold. Inntektsbortfallet som følger av passeringstaket skal ikke overstige 7 pst. Ordningen sikrer at gjennomgangstrafikk ikke i urimelig grad subsidierer lokaltrafikk. Samtidig gir ordningen mulighet til å avlaste grupper som får en ekstra stor økonomisk belastning som følge av bompengeprosjektet. Ordninger med passeringstak kan ikke kombineres med andre rabatter enn en flat rabatt på 10 pst. Passeringstak er en alternativ rabattstruktur som i større grad enn tidligere ordninger er knyttet til faktisk bruk av vegen. Regjeringen vil videreføre ordningen med passeringstak.

Obligatorisk bompengebrikke

Vegdirektoratet gjennomførte våren 2012 offentlig høring av et forslag til endring av vegtrafikkloven § 13, som vil åpne for å pålegge kjøretøy over 3 500 kg bruk av elektronisk betalingsenhet til norske trafikantbetalingssystemer. Forslag til lovendring er lagt fram for Stortinget, jf. Prop. 80 L (2012–2013). Forslag til forskrift til lovbestemmelsen vil bli sendt på høring på vanlig måte. Forslaget til forskrift skal også forelegges EFTAs overvåkningsorgan etter EØS-høringsloven § 4.

Det er ventet at ordningen med obligatorisk bompengebrikke bl.a. vil redusere bompengeselskapenes administrasjonskostnader knyttet til manuell behandling av registreringsnummer, fakturering og oppslag i registre. Særlig vil innkrevingen av trafikantbetaling fra utenlandsk transportnæring lettes. Det er også ventet at bompengeselskapenes tap på fordringer reduseres, slik at ordningen bidrar til at bompengebelastningen for den enkelte trafikant blir mer rettferdig. I tillegg til dette er det ventet at lovendringen vil bidra til å gi mer rettferdige konkurransevilkår mellom norsk og utenlandsk transportnæring.

Med de siste års økning av bompengefinansiert utbygging av det offentlige vegnettet og utviklingen av bompengeanleggene til helautomatiske betalingssystemer, kan det reises spørsmål om det bør innføres krav om obligatorisk betalingsenhet for alle kjøretøy, dvs. at også lette kjøretøy bør omfattes av et påbud om å utstyre kjøretøyet med betalingsenhet. Et lovforslag som omfatter kjøretøy som brukes til privat ferdsel, krever imidlertid utredninger av bl.a. forholdet til personvernet før det kan legges fram. Gjeldende krav om lagring av informasjon om bompasseringer etter bokføringsloven og tekniske løsninger i bompengesystemene gjør at reiser ikke kan foretas fullstendig anonymt på det bompengefinansierte vegnettet. I samarbeid med Fornyings-, administrasjons- og kirkedepartementet, Datatilsynet og Vegdirektoratet pågår det et arbeid med de tekniske løsningene for økt anonymitet i bompengesystemet og et arbeid med vurdering av unntak for lagring av opplysninger om passeringer etter bokføringsloven.

Samferdselsdepartementet vil gå i gang med å utrede de økonomiske og administrative konsekvensene av et brikkepåbud for alle kjøretøy når ordningen for tunge kjøretøy er behandlet av Stortinget. Det legges videre opp til å vurdere utvidelse av brikkepåbudet når de nødvendige avklaringene om anonymitet foreligger.

Brukervennlige betalingssystemer

Brikkebruken skal økes. Dette sikres delvis gjennom pålegg om elektronisk brikke for tunge kjøretøy og at rabatt knyttes til bruk av brikke, men også andre incentiver er viktig. Det skal lønne seg for trafikantene å benytte elektronisk brikke. Samordning av betalingssystemer, på tvers av landegrenser, skal lette innkreving og øke brukervennligheten.

• EasyGo er et samarbeid som omfatter mer enn 50 bompengeinnkrevere i Norge, Sverige og Danmark. Det er startet et samarbeid med Østerrike (det østerrikske selskapet Asfinag), og EasyGo er nå tilgjengelig for mer enn to mill. brukere. En stor andel av den utenlandske trafikken til de nordiske landene kommer fra eller via Tyskland, og det er derfor et ønske om å innlemme Tyskland i den felles betalingstjenesten.

• Norge er nå i ferd med å innføre EFC-direktivet (2004/52/EC) om interoperabilitet mellom elektroniske betalingssystemer i EØS-området. En utvidelse av EasyGo er i tråd med intensjonen bak EFC-direktivet, og ordningen tilpasses nå for å møte kravene i direktivet

• Nasjonal AutoPASS-tjeneste. Målsettingen ved innføringen av AutoPASS har vært å tilby trafikantene en enkel og kundevennlig måte å betale bompenger på, samt å gi bompengeselskapene et effektivt system for å håndtere driften av bompengeanleggene. For samfunnet bidrar AutoPASS-systemet til at innkreving av bompenger til nye vegprosjekt kan gjøres på en måte som ikke skaper store ulemper for miljøet, trafikksikkerheten og framkommeligheten. Et alternativ for mer effektiv organisering av AutoPASS, er å opprette et statlig foretak med ansvar for kundebehandling og kundeservice. Selskapet vil være utsteder av alle AutoPASS-brikker og -avtaler. Dette har for øvrig flere grenseflater til arbeidet med regionale bompengeselskaper.

6.4.2 Mulige alternative kilder til finansiering av jernbaneutbygging

Fram til nå har ikke jernbanepassasjerer og kjøpere av godstransport på jernbane hatt den samme betalingsviljen for bruk av transportinfrastrukturen som privatbilister. Dette har sammenheng med at både person- og godstrafikk med jernbanen er utsatt for sterk konkurranse, særlig fra vegtrafikken. Persontrafikken med fjerntogene konkurrerer i stor grad også med flytrafikken. Hittil har det kun vært enkelte selskap som har vist betydelig betalingsvilje for investeringer i jernbaneinfrastruktur. Det har vært liten vilje fra andre aktører til vesentlige bidrag til investeringer i jernbaneinfrastrukturen. Dette gjelder bl.a. togselskaper, lokale myndigheter, og statlige og private virksomheter.

Regjeringen vil klargjøre om det foreligger muligheter for at også andre enn staten kan bidra med finansiering av infrastrukturinvesteringer på jernbane. Slike kilder kan for eksempel være grunneierbidrag, tilleggsavgifter til kjørevegsavgiften og direkte påslag på billettakster for konkrete jernbaneprosjekt der dette kan være hensiktsmessig. Om det foreligger muligheter for medfinansiering fra andre kilder, vil dette i tilfelle bli vurdert i det enkelte jernbaneprosjekt. Utgangspunktet vil være at prisøkninger for togselskapene/-brukerne må motsvares av tilsvarende kvalitetsforbedringer slik at det ikke svekker konkurranseevnen til jernbanetrafikken. Det forutsettes at alternative finansieringsbidrag skal gjennomføres innenfor rammene av dagens organisering av Jernbaneverket og finansiering av jernbaneinfrastrukturen.

6.4.3 Kjørevegsavgift på jernbane

Kjørevegsavgift på det norske jernbanenettet ble innført for godstrafikk i 1990. Kjørevegsavgiften skal i prinsippet dekke de økte drifts- og vedlikeholdskostnadene som følge av bruken av jernbaneinfrastrukturen. For å unngå konkurransevridning i forhold til vegtransport, har det vært førende at kjørevegsavgiften på jernbanen skal dekke den samme andelen av de bruksavhengige kostnadene som konkurrerende vegtransport.

Fordelingsforskriften er fastsatt av Statens jernbanetilsyn og er en del av EUs jernbanepakke 1 (jf. forskrift 5. februar 2003 nr. 135 om fordeling av jernbaneinfrastrukturkapasitet og innkreving av avgifter for bruk av det nasjonale jernbanenettet). Forskriften gir regler for utforming og fastsettelse av infrastrukturavgiften på jernbanen. I 2012 fikk Jernbaneverket i oppdrag fra Samferdselsdepartementet å gjennomgå kjørevegsavgiften, jf. Prop. 1 S (2011-2012). Jernbaneverket har gjennomført foreløpige beregninger for malmtransporten på Ofotbanen, som anslår samfunnsøkonomiske marginalkostnader til mellom 8 og 12 øre per brutto tonnkm. Til sammenligning er avgiften i 2013-budsjettet satt til 3,13 øre, som er en økning på 10 pst. fra 2012. Samferdselsdepartementet har bedt Jernbaneverket om å utvide arbeidet til å omfatte all transport på hele jernbanenettet. Dette vil bidra til en bedre oversikt over de bruksavhengige kostnadene, og resultatene vil bl.a. kunne benyttes i vurderinger og prioritering av aktivitetsnivået for vedlikeholdet av de ulike jernbanestrekningene. I denne sammenhengen ser Jernbaneverket også på mulighetene for en incentivordning mellom infrastrukturforvaltningen og togselskapene.

Både pga. topografien og den tunge malmlasten er slitasjekostnadene og driftsutgiftene på Ofotbanen betydelig høyere enn på andre baner. I dag er det i praksis bare LKABs malmtransport som blir belastet med kjørevegsavgift på det norske jernbanenettet. Det pågår en dialog mellom norske og svenske myndigheter og gruveselskapene om det framtidige behovet for framføringskapasitet på Ofotbanen. Mulige finansieringsløsninger for infrastrukturinvesteringer som kan imøtekomme gruveselskapenes behov, og som samtidig kan innpasses i statens prioriteringer av nye tiltak i plan- og budsjettsammenheng, vil bli nærmere vurdert. Prinsippene for kjørevegsavgiften inngår som et element i denne dialogen.

6.4.4 Finansiering av lufthavnstrukturen

Avinor AS er organisert som et heleid statlig aksjeselskap under Samferdselsdepartementet. Samfunnsoppdraget til Avinor er å eie, drive og utvikle et landsomfattende nett av lufthavner for den sivile luftfarten og en samlet flysikringstjeneste for den sivile og militære luftfarten.

Stortinget og regjeringen avgjør hvilke lufthavner Avinor skal drive, og Avinor har i dag ansvaret for 46 statlige lufthavner. Avinor har i hovedsak vært selvfinansierende gjennom lufthavnavgifter og kommersielle inntekter fra parkering, avgiftsfritt salg mv. De kommersielle inntektene utgjorde i 2011 om lag halvparten av de samlede driftsinntektene til Avinor. Samferdselsdepartementet legger til grunn at Avinor sikrer en effektiv drift av selskapet og fortsetter å utvikle den kommersielle virksomheten for å holde avgiftene for luftfarten nede.

Av lufthavnene i selskapet går Oslo lufthavn, Gardermoen; Bergen lufthavn, Flesland; Trondheim lufthavn, Værnes, og Stavanger lufthavn, Sola, jevnlig med overskudd. Overføringene mellom lufthavnene utgjorde i 2011 om lag 1,2 mrd. kr. Regjeringen legger opp til at ordningen med samfinansiering mellom bedriftsøkonomisk lønnsomme og ulønnsomme lufthavner vil bli videreført i planperioden.

Finansieringen av lufthavnsinfrastrukturen innenfor Avinor er i utgangspunktet et statlig ansvar. Samferdselsdepartementet har likevel stilt seg positiv til at lokale private aktører og kommuner i enkelte tilfeller kan være med på å finansiere utbyggingsprosjekt innenfor Avinor, og forutsetter at slike prosjekt ikke blir gjennomført på bekostning av investeringer det er viktig for Avinor og samfunnet å få gjennomført.

6.4.5 Sjøtransport – brukerbetaling og avgifter

Sjøtransport har fortsatt høy grad av brukerbetaling for bruk av havner og infrastrukturtjenester, selv om nivået er redusert de siste årene.

I Nasjonal transportplan 2010–2019 ble det varslet reduksjoner i brukerfinansieringen av den maritime infrastrukturen. Avgiftene rettet mot sjøtransporten er redusert med nærmere 125 mill. kr i perioden 2010–2013, gjennom avvikling av kystavgiften og årsavgiften for havnesikkerhet (ISPS-avgiften). Sektoravgifter under Kystverket som er rettet mot sjøtransporten utgjør i 2013 omlag 765 mill. kr.

Den enkelte havn fastsetter priser for de tjenester som tilbys. Videre kan kommunene innkreve anløpsavgift fra fartøy som anløper havn i kommunen. Avgiften skal bare dekke kommunens utgifter til forvaltning etter havne- og farvannslovens bestemmelser, herunder myndighetsutøvelse og kostnader knyttet til kommunens arbeid/tiltak rettet mot sjøsikkerhet og framkommelighet for sjøtransporten.

6.5 Effektivisering i transportetatene og Avinor

Det er et grunnleggende styringsprinsipp at statlige virksomheter skal sikre at ressursbruken er effektiv. Innenfor de rammebetingelsene transportetatene står overfor i form av regelverk og andre eksterne krav, skal de utvikle virksomhetene på en måte som bidrar til å utnytte tilgjengelige ressurser så effektivt som mulig. Transportetatene arbeider løpende med effektiviseringstiltak, noe det bl.a. gjøres rede for i de årlige budsjettframleggene til Stortinget.

Ressursinnsatsen til transportsektoren har økt betydelig i de to foregående fireårsperiodene. I tillegg til økte bevilgninger, har det vært en økning i nivået på bompenger, og i midler stilt til disposisjon til fylkesvegformål. I planperioden 2014–2023 legges det opp til en ytterligere økning av de økonomiske rammene.

Samferdselsdepartementet legger derfor opp til at det etableres et eget program for effektiviseringsarbeidet i Statens vegvesen og Jernbaneverket i planperioden. Programmet skal omfatte følgende hovedområder:

• Anleggsmarkedet

• Byggherrefunksjonen

• Planlegging

• Trafikant- og kjøretøytjenester (Statens vegvesen) og trafikkstyring (Jernbaneverket)

• Forvaltning av riks- og fylkesveger (Statens vegvesen)

• Administrasjon og interne støtteprosesser

Programmet skal inneholde konkrete tiltak rettet mot alle hovedområdene og omfatte alle kostnader etatene selv kan påvirke. Det legges stor vekt på at ressurser som frigjøres gjennom effektiviseringstiltak, omdisponeres slik at en størst mulig andel av de bevilgede midlene til etatene brukes til å utvikle det nasjonale transportsystemet. I fordelingen av de økonomiske rammene i planperioden er det allerede tatt delvis høyde for en slik omdisponering.

Transportetatene er betydelige bestillere i anleggsmarkedet gjennom bl.a. bygging av veg og jernbane, og gjennom drift og vedlikehold av transportinfrastrukturen. Jernbaneverket har i tillegg en egenproduksjon innenfor drift og lettere vedlikehold. Gjennom utvikling av kontrakter og tilrettelegging for konkurranse om oppdragene, forutsettes det at etatene tilrettelegger for et velfungerende leverandørmarked for å få en effektiv bruk av midlene til veg- og jernbaneformål. Dette omhandler forhold som risikofordeling i kontrakter, bruk av tildelingskriterier, standardisering av kontrakter mv. Etatene skal også samarbeide om å intensivere forskning og utvikling av markedsstimulerende tiltak for å øke graden av nyskaping og produktivitet. Departementet vil følge opp Jernbaneverket med egne produktivitetsmål som er knyttet til intern produksjon innenfor drift og vedlikehold. Det settes ikke konkrete krav til effektivisering eller innsparinger som følge av produktivitetsvekst i entreprenørmarkedet.

Innenfor planlegging og ivaretakelse av byggherrefunksjonen må etatene, der det er formålstjenlig, samarbeide om å identifisere, utvikle og iverksette effektiviseringstiltak som bidrar til intern produktivitetsvekst. Det antas at det kan ligge til dels betydelige effektiviseringsgevinster på dette området, ikke minst gjennom andre former for organisering av investeringsprosjekt og vedlikeholdstiltak. Etatene har pekt på at gevinster kan oppnås ved å samle flere mindre prosjekt i større sammenhengende prosjekt. Tilsvarende gjelder samordning av store prosjekt, programområdetiltak og større vedlikeholds- og fornyingstiltak. Dette kan gi gevinster i planlegging, prosjektering og gjennomføring. På jernbaneområdet er det særlig på de mellomstore prosjektene det antas å være potensial for effektivisering. Jernbaneverket vil legge større vekt på bruk av totalentreprisemodeller og tiltak som kan bidra til å øke effektiviteten i prosjekteringsfasen. Jernbaneverket forventer at innføring av en ny og rendyrket byggherrerolle med nye former for samarbeid med leverandørmarkedet gjør det mulig å styre et vesentlig høyere aktivitetsvolum uten at byggherreorganisasjonen må økes vesentlig.

Også i planleggingsprosessene forventes det å ligge et potensial for effektivisering, jf. omtale i kapittel 6.3. Raskere planleggingsprosesser gir først og fremst utslag i tidligere gjennomføring av investeringsprosjekt. Det er videre lagt opp til å effektivisere bompengeordningen gjennom tiltak som færre bompengeselskap og samordning av takst- og rabattsystemer for bompenger. Det vises til omtale i kapittel 6.4. Lavere drifts- og finansieringskostnader skal først og fremst sikre at mer av de innbetalte midlene går til de bompengefinansierte prosjektene.

Etatene skal i planperioden fortsette arbeidet med effektivisering av øvrige deler av egen virksomhet. Noe av virksomheten i etatene vil påvirkes direkte av nivået på de samlede bevilgingene og dermed omfanget av bygg- og anleggstjenester, mens andre deler av virksomheten i mindre grad påvirkes. Samferdselsdepartementet vil sette konkrete krav til effektivisering i Statens vegvesen og Jernbaneverket i planperioden. Denne effektiviseringen skal muliggjøre en omfordeling av ressurser til infrastrukturtiltak.

Kravet til effektivisering skal ligge på 10–15 pst. i planperioden i forhold til en referansebane for store deler av den interne virksomheten i etatene. Referansebanen skal vise en forventet kostnadsutvikling uten effektiviseringstiltak. I arbeidet med effektiviseringsprogrammet skal referansebanen konkretiseres nærmere. Det er viktig at arbeidet gir et godt grunnlag for oppfølging og gjennomføring av effektiviseringsarbeidet.

Det forutsettes at etatene opprettholder og videreutvikler tilstrekkelig kvalitet i sine leveranser, spesielt når det gjelder planlegging og utøvelse av byggherrefunksjonen.

Statens vegvesen og Jernbaneverket skal i handlingsprogrammene, som utarbeides på grunnlag av stortingsmeldingen om Nasjonal transportplan 2014–2023 og Stortingets behandling av denne, konkretisere nærmere effektiviseringsprogrammet, med vekt på første fireårsperiode. Det skal utvikles et rapporteringssystem for programmet som vil inngå som en del av den formelle styringen og rapporteringen fra etatene til departementet.

Etatene skal i effektiviseringsprogrammet redegjøre for konkrete tiltak og anslag på forventede gevinster. I programmet skal det identifiseres tiltak som raskt kan gi effektiviseringsgevinster og tiltak som etatene behøver mer tid for å gjennomføre, for eksempel fordi de krever investeringstiltak for å kunne realiseres. For utviklingstiltak som krever investeringer av en viss størrelse, må det påvises at tiltakene gir gevinster i form av lavere bemanningsbehov og/eller at tiltakene gir klare kvalitetsforbedringer. Det skal så langt som mulig settes en tidsplan med tilhørende milepæler for realisering av gevinster.

Noen av tiltakene kan være avhengige av beslutninger som ligger utenfor etatenes kontroll. For slike tiltak skal etatene kort beskrive konsekvensene av at eksterne beslutninger som muliggjør tiltakene, ikke blir gjennomført.

I rapporteringen til Samferdselsdepartementet skal etatene gjøre rede for faktiske innsparinger og effektiviseringsgevinster. Synliggjøring av effektiviseringsgevinster er viktig for å kunne isolere positive effekter av effektiviseringen dersom andre forhold bidrar til å trekke opp kostnadsnivået.

Som et ledd i effektiviseringsarbeidet skal etatene bl.a. utvikle og ta i bruk sammenliknbare måleparametre og etablere systemer for læring og overføring av vellykkede tiltak (beste praksis) der dette er hensiktsmessig. Sammenliknbare måleparametre kan bidra til en bevisstgjøring om forhold som gir ulikheter i ressursbruk og resultater innad i virksomheten, og mellom sammenlignbare virksomheter. I tillegg til erfaringsoverføring internt, antas det at transportetatene kan trekke på gode erfaringer fra andre offentlige etater og transportetatene i naboland.

Det skal tas hensyn til at etatene trenger noe tid til å identifisere tiltak, sikre forankring i egen organisasjon og til å få på plass systemer som bidrar til å oppnå effektiviseringsgevinster. Likevel forventes det at etatene allerede i handlingsprogrammene identifiserer områder som har høyt effektiviseringspotensial og som kan gjennomføres i løpet av perioden 2014–2017. Effektiviseringsarbeidet vil bli redegjort for i de årlige statsbudsjettene.

På grunn av den betydelige økningen i ressursinnsatsen til Statens vegvesen og Jernbaneverket de senere årene er det et er lagt vekt på at effektiviseringsprogrammet skal omfatte disse etatene. Kystverket vil ikke bli omfattet av programmet, men skal på vanlig måte ha fokus på effektivisering i planperioden. Kystverket har gjennomført flere interne organisasjonsendringer med vekt på å effektivisere og klargjøre administrasjon, ledelse og forvaltning. Etaten skal arbeide for ytterligere effektivisering av etatens planleggingsprosesser.

Kystverket har benyttet eksterne konsulenter i forbindelse med gjennomføring av samfunnsøkonomiske analyser for mellomstore prosjekt. Det er utviklet en egen metode som vil bli innført i 2013, og som skal brukes av Kystverkets egne ansatte. Etaten vil på denne måten bygge opp egen kompetanse og redusere bruken av eksterne konsulenter.

Regjeringen har oppnevnt et utvalg som skal utrede lostjenesten i Norge. Utredning skal foreligge våren 2013. Regjeringen er opptatt av at lostjenesten skal være kostnadseffektiv, og det er ventet at losutvalget vil fremme forslag som kan påvirke Kystverkets organisering og samlede ressursbruk.

Virksomheten i Avinor er organisert som et statsaksjeselskap. For å sikre effektiv drift stiller Samferdselsdepartementet avkastningskrav til kapitalen som er investert i selskapet. I tråd med lovgivningen for det felleseuropeiske luftrommet har Samferdselsdepartementet videre vedtatt en ytelsesstyringsplan for flysikringsvirksomheten i Avinor, som stiller konkrete effektiviseringskrav til denne delen av virksomheten de neste årene. En internasjonal benchmarkingstudie av lufthavnvirksomheten i Avinor indikerer et effektiviseringspotensial også i denne delen av Avinors virksomhet. Samferdselsdepartementet vil komme tilbake til oppfølgingen av dette i stortingsmeldingen om virksomheten i Avinor.

6.5.1 Organisering og forvaltning av transportsektoren

Det vises til omtale i Prop. 1 S for 2012, der det bl.a. heter at Samferdselsdepartementet vil vurdere nærmere på hvilke områder samordningen mellom transportsektorene kan bli bedre. Mulighetene for ytterligere å styrke samordningen av overordnet infrastrukturplanlegging (og utbygging) av veg-, jernbane- og annen transportinfrastruktur ble særlig fremhevet.

Samferdselsdepartementet arbeider med å identifisere og systematisere mulige utfordringer ved dagens organisering av transportsektoren. Siktemålet er å kunne vurdere tiltak for å sikre bedre samarbeid og samordning internt i transportsektoren samtidig som styrkene med dagens organisasjonsmodell ivaretas. Blant temaene som blir vurdert er behovet for å styrke sektorovergripende kompetanse knyttet til transportinfrastrukturplanlegging og kjøp av transporttjenester. Det vurderes også tiltak for å styrke analyse- og formidlingskompetansen i departementet og i transportsektoren som helhet.

Samferdselsdepartementet vil på egnet måte orientere Stortinget om resultatene av dette arbeidet.

6.6 Statlig kjøp av persontransporttjenester

Det statlige kjøpet av persontransporttjenester skal bidra til å binde regioner og landsdeler sammen, og sikre et velfungerende kollektivtransporttilbud. Formålet er å:

• Sikre gode kollektivløsninger

• Utnytte de forskjellige transportformene der de har sine fortrinn

Felles for statens kjøp av persontransporttjenester er målet om å sikre et transporttilbud som både er gunstigere samlet sett og som er tilpasset ulike brukergrupper på en bedre måte enn det som kan oppnås gjennom ren kommersiell drift.

Det er i statsbudsjettet for 2013 bevilget om lag 4,9 mrd. kr til statlig kjøp av transporttjenester. Regjeringen vil videreføre arbeidet med å utvikle og effektivisere de statlige kjøpene for å oppnå best mulig utnyttelse av ressursene. Kjøp av bedriftsøkonomisk ulønnsomme persontransporttjenester inngår ikke i den økonomiske rammen i Nasjonal transportplan. Kjøpene omfatter:

• Kjøp av persontransporttjenester med jernbane

• Kjøp av regionale flyrutetjenester

• Kjøp av sjøtransporttjenester på strekningen Bergen – Kirkenes

Kjøp av jernbane- og flyrutetjenester gjelder persontransport. Kjøp av sjøtransporttjenester på strekningen Bergen – Kirkenes omfatter også krav om godskapasitet nord for Tromsø i tillegg til de persontransporttjenester som staten kjøper for strekningen Bergen – Kirkenes.

For kjøp av persontransporttjenester med tog er formålet å utnytte togets egenskaper (transportkapasitet, framføringshastighet og arealeffektivitet) i samspill med andre transportformer for å dekke befolkningens og næringslivets transportbehov. Den offentlige tjenesteforpliktelsen skal legge grunnlaget for et konkurransedyktig togtilbud for pendlere, bidra til tilgjengelighet til servicesentra både i og utenom rushtidene og bidra til å binde regioner og landet sammen.

For Kystruten Bergen – Kirkenes er formålet å sikre daglige seilinger hele året for lokale og interregionale reisende på strekningen og mellom anløpssteder, samt tilby godstransport nord for Tromsø. Kjøp av flyrutetjenester skal sørge for et landsdekkende rutetilbud som sikrer befolkningen og næringslivet i distriktene rask og effektiv tilgang til regionale sentra med videre forbindelser til andre landsdeler og til utlandet. Samferdselsdepartementets kjøp av persontransporttjenester skal sikre et helhetlig transporttilbud, og at midlene benyttes på en effektiv måte. Tabell 6.2 gir en oversikt over utviklingen i statlig kjøp per reise og samlet transportarbeid de siste årene.

På alle kjøpsområder, bortsett fra Kystruten Bergen – Kirkenes, har det vært en økning i antall reisende fra 2008 til 2011. Kjøp av persontransport med tog har det høyeste antall reiser. Hovedandelen av de reisende på jernbanen er pendlere til og fra arbeid i nærtrafikken rundt Oslo.

Både for Kystruten Bergen – Kirkenes og for NSB har gjennomsnittlig reiselengde vært relativt stabil, og var i 2011 henholdsvis 374 km (Bergen – Kirkenes) og 44 km (NSB).

6.6.1 Statens kjøp av regionale flyrutetjenester

De lokale lufthavnene og det regionale flyrutetilbudet spiller en viktig rolle i å utvikle et konkurransedyktig næringsliv i distriktene og å sikre befolkningen tilgang til servicetilbud som ikke finnes i umiddelbar nærhet. Regjeringen ønsker å videreføre ordningen med kjøp av flyruter som ikke er bedriftsøkonomisk lønnsomme.

Samferdselsdepartementet kjøper i dag innenlandske flyrutetjenester på 28 lokale og fire regionale lufthavner. Kjøpet av regionale flyrutetjenester sikrer et flytilbud ved alle av Avinors lufthavner.

Som hovedregel er det fri markedstilgang til flyruter i Norge og mellom Norge og EØS-området for flyselskap som er godkjent i et EØS-land. Det er fri prissetting og ingen trafikkplikt for slike ruter. Der markedet alene ikke gir et tilfredsstillende flyrutetilbud kan staten pålegge såkalt forpliktelser til offentlig tjenesteytelse på flyruter. Dersom ingen flyselskaper vil fly i samsvar med de publiserte forpliktelsene uten tilskudd, kan staten kjøpe slike flyrutetjenester etter anbud. Alle godkjente flyselskap i EØS-området kan levere anbud på de ulike ruteområdene. Departementet inngår kontrakt med det flyselskap som har det laveste krav til godtgjørelse fra staten, for perioder på inntil fem år i de fire nordligste fylkene og inntil fire år i resten av landet. I samsvar med EØS-regelverket blir rutene tatt ut av markedet, og anbudsvinneren blir tildelt enerett til rutedrift.

Statens kostnader knyttet til kjøp av flyruter har de siste årene økt mer enn prisutviklingen ellers. Fra 474 mill. kr i 2007 økte tilskuddsbehovet til nærmere 700 mill. kr i 2011. Kostnadsøkningen kan bl.a. tilskrives økt statlig kjøp grunnet passasjervekst. Konkurranseutfordringer knyttet til bl.a. kravene til transportstandard, lufthavner med korte rullebaner og utfordrende operative forhold, spiller også inn. Det samme gjør krav knyttet til flysikkerhet og tilgjengeligheten av egnet flymateriell.

I forbindelse med anbudskonkurransen på regionale ruteflyginger i Norge fra 1. april 2012 ble det oppnådd en reduksjon i det samlede tilskuddsbeløpet. Regjeringen er opptatt av å legge til rette for effektiv konkurranse på flyrutene som er omfattet av ordningen med statlig kjøp, og vil arbeide videre med dette med sikte på framtidige anbudsrunder.

6.6.2 Kjøp av sjøtransporttjenester på strekningen Bergen – Kirkenes

Kystruten Bergen – Kirkenes spiller en viktig rolle både som transportør av personer og gods og som et reiselivsprodukt. Denne transporttjenesten ble konkurranseutsatt gjennom en anbudskonkurranse i 2010, jf. St.prp. nr. 24/Innst. S. 92 (2008–2009). Gjeldende avtale for perioden 2012–2019 ble inngått våren 2011 med Hurtigruten ASA, som var det eneste selskapet som la inn bud på denne tjenesten. Avtalen erstatter forrige avtale, som opprinnelig ble inngått for perioden 2005–2012. Staten har rett til å forlenge denne avtalen med inntil ett år. Avtalen sikrer daglige, helårige og gjennomgående seilinger mellom Bergen og Kirkenes med anløp av 32 mellomliggende havner. På strekningen Bergen og Kirkenes med mellomsteder skal det tilbys ordinær passasjerbefordring for distansepassasjerer. På strekningen Tromsø – Kirkenes skal det i tillegg tilbys transport av gods. I henhold til avtalen skal staten kjøpe transporttjenester mellom Bergen og Kirkenes for totalt 5 120 mill. kr (2011-kr) i hele kontraktsperioden, ca. 640 mill. kr (2011-kr) i gjennomsnitt per år. Det er avtalt en større godtgjørelse i begynnelsen av avtaleperioden med gradvis nedtrapping over resten av avtaleperioden.

Arbeidet med å avklare statens rolle på strekningen Bergen – Kirkenes etter gjeldende avtaleperiode, vil bli igangsatt i god tid før utløpet av gjeldende avtale.

6.6.3 Kjøp av persontransporttjenester med tog

På vegne av staten kjøper Samferdselsdepartementet bedriftsøkonomisk ulønnsomme persontransporttjenester med tog på størstedelen av jernbanenettet. Det statlige kjøpet av persontransporttjenester med tog består i dag av seks trafikkavtaler med ulike selskap. I statsbudsjettet for 2013 er det satt av om lag 2,9 mrd. kr til kjøp av persontransport med tog.

Togtilbudet økes betraktelig i begynnelsen av planperioden

Gjeldende trafikkavtale mellom Samferdselsdepartementet og NSB AS for perioden 2012–2017, har en samlet verdi på om lag 15,4 mrd. 2012 kr. Kontrakten er utformet som en nettokontrakt som gir NSB sterke incentiver til å tilby et attraktivt togtilbud som både sikrer at selskapet beholder eksisterende kunder og tiltrekker seg nye. NSB AS har også det operative ansvaret med klare krav til effektiv drift og kvalitet. Trafikkavtalen bygger på en ny rutemodell på Østlandet med innfasing fra desember 2012 og planlagt full iverksetting fra desember 2014. Omleggingen vil gi økt frekvens, faste ruter og flere seter både i de kritiske rushtimene og over døgnet ellers. Sammenliknet med tilbudet i 2012 vil antall tilbudte seter i morgenrush inn til Oslo øke med om lag 28 pst.

Den nye rutemodellen utnytter dagens kapasitet i linjenettet, materiellparken, verksteder og andre viktige produksjonsfaktorer. Innfasingen av nye togsett muliggjør en standardisering av togmateriell per linjestrekning, samtidig som transportkapasiteten øker. Det gjennomføres også en rekke mindre og mellomstore infrastrukturtiltak, som økte plattformlengder på stasjoner og vende- og hensettingsanlegg, som er nødvendige for at innføringen skal være mulig og skje etter tidsplanen.

Trafikkavtalen med NSB Gjøvikbanen AS, som ble inngått etter en konkurranseutsetting av persontransporttjenestene med tog på strekningen Oslo S – Gjøvik i 2006, utløper sommeren 2016. Avtalen inneholder en opsjon som gjør det mulig å forlenge avtaleperioden med ytterligere to år. Regjeringen vil komme nærmere tilbake til hvordan persontransport med tog skal organiseres på strekningen i god tid før kontrakten med NSB Gjøvikbanen AS utløper.

Sammenheng mellom kjøp og infrastruktur

Utbyggingen av jernbaneinfrastrukturen vil først og fremst konsentreres til de områder hvor jernbanens relative fortrinn i forhold til andre transportformer er størst. For å oppnå størst mulig effekt av investeringene vil regjeringen sørge for at ny og oppgradert infrastruktur utnyttes best mulig og slik at de reisende får et godt togtilbud til akseptable priser. Dette kan oppnås ved å bygge ut på en måte som muliggjør gradvis økt togproduksjon. I praksis vil det bety at økt kapasitet på infrastrukturen som muliggjør flere avganger følges opp med økt togtilbud. Det økte togtilbudet fastsettes bl.a. gjennom det statlige kjøpet.

For regjeringen er det viktig at infrastruktur og kjøp samlet bidrar til en best mulig måloppnåelse og ressursutnyttelse. Det statlige kjøpet fastsetter et ønsket togtilbud på et framtidig tidspunkt som forutsetter en gitt kapasitet og standard på infrastrukturen. Tidspunktet for endringene av togtilbudet setter krav til når denne kapasiteten må være tilgjengelig. En sterkere vekt på samordning mellom kjøp- og infrastrukturpolitikk kan dermed virke strukturerende for aktørene i en sektor der det er et stort behov for samordning, og der det tar tid å bygge opp kapasitet. Eksempelvis må togselskapene ha nok personell og materiell til å levere det nye tilbudet, og alle nødvendige infrastrukturtiltak må være ferdigstilt i tide. Samferdselsdepartementet vil legge sterkere vekt på sammenhengen mellom utviklingen av infrastruktur og nivået på kjøp av persontransporttjenester med tog i planperioden. Valg av utbyggingsprosjekt og påfølgende mulige tilbudsforbedringer vil ta utgangspunkt i regjeringens mål for transportpolitikken. Dette er det nærmere redegjort for i den langsiktige strategien for jernbanen i kapittel 4.

Behov for nytt togmateriell

Midler til statlig kjøp av persontransporttjenester med tog inngår ikke de økonomiske rammene i Nasjonal transportplan. Behovet for nye tog er likevel i stor grad knyttet til bl.a. utbygging av infrastrukturkapasitet i planperioden. Behovet for nye tog kan deles inn i: 1) erstatning av utrangerte togsett slik at togtilbudet opprettholdes, 2) økt transportkapasitet gjennom økte toglengder på eksisterende avganger og 3) nye tog for å øke togtilbudet som følge av infrastrukturtiltak som muliggjør høyere frekvens.

Det er togselskapene, i første rekke NSB, som finansierer investeringene i nye tog. Statsbudsjettet belastes ikke direkte. I stedet inngår togselskapenes finansierings- og kapitalkostnader i vederlaget togselskapene mottar som betaling for å tilby bedriftsøkonomisk ulønnsomme persontransporttjenester med tog. Nye tog fører til økt statlig kjøpsbehov. Årsaken til dette er at nye tog gir togselskapene høyere finansierings- og kapitalkostnader pga. den avskrivingsprofilen som er valgt i trafikkavtalene. Togenes lange levetid i forhold til varigheten av trafikkavtalene – inneværende avtale er på seks år – gjør at staten gir en restverdigaranti for de togene som omfattes av det offentlige kjøpet. Ordningen innebærer i praksis at dersom tog skulle bli overflødige fordi kjøpsavtalene endres, vil staten garantere for 75 pst. av den bokførte verdien til disse togene med fratrekk for eventuelle inntekter fra utleie eller salg. Restverdigarantien sikrer dermed at det investeres i nye tog, og at disse vil være tilgjengelig for videre drift i det norske jernbanenettet uavhengig av avtaleparter, regimeskifter og avtaleperioder.

NSB vil etter planen ha mottatt og satt i trafikk 66 nye tog i løpet av 2015. Disse skal brukes i nær- og regiontrafikk på Østlandet. NSB har utover dette anslått et behov på om lag 130–150 nye tog i planperioden 2014–2023, hvorav om lag halvparten vil komme til erstatning for gamle tog og halvparten vil utvide materiellparken for direkte økning i transportkapasiteten.

Den framtidige utviklingen av togtilbudet er nærmere omtalt i kapittel 4. For å møte behovet for persontransport i byområdene vil det være behov for nytt togmateriell i den størrelsesorden som er skissert.

Det største behovet for nytt materiell er knyttet til lokaltogtrafikken i og rundt Oslo, Stavanger, Bergen og Trondheim. Videre vil også IC-strekningene og andre banestrekninger ha behov for nye tog. På Vossebanen, i lokaltrafikken i Bergen og på Gjøvikbanen vil det være behov for å erstatte eksisterende tog med nyere tog. Det vil være naturlig å se denne fornyelsen av togmateriell i sammenheng med behovet for nye elektriske tog som følge av moderniseringen av Trønderbanen og Meråkerbanen. Rekkefølgen for anskaffelsene vil avhenge av tilstanden på materiellet og mulig leveringstidspunkt for nye tog.